خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران یکی از زیرساخت‌های کلیدی تحقق عدالت اجتماعی، پایداری توسعه و کاهش ریسک‌های اجتماعی و اقتصادی است. این نظام وظیفه دارد از آحاد جامعه در برابر ریسک‌های اقتصادی، اجتماعی و طبیعی مانند بیکاری، بیماری، ازکارافتادگی، فقر و پیری حمایت کند. با وجود توسعه تاریخی نهادهایی چون سازمان تأمین اجتماعی، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری و صندوق بیمه روستائیان و عشایر، ساختار کلی نظام رفاه ایران هنوز از انسجام، کارآمدی و عدالت‌محوری کافی برخوردار نیست.

براساس فرضیه پژوهش حاضر، یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی سیاست‌های رفاهی در ایران، عدم شناخت جامع از ظرفیت‌های بالفعل و بالقوه این نظام است. سیاستگذاری در این حوزه اغلب واکنشی و ترمیمی بوده و کمتر برمبنای دارایی‌ها، توانمندی‌ها و فرصت‌های توسعه‌ای استوار است. درنتیجه، نهادهای مختلف رفاهی و حمایتی در مسیرهای موازی یا متعارض حرکت کرده‌اند و در بسیاری از موارد، با همپوشانی مأموریت‌ها، هدررفت منابع و ضعف در ارزیابی عملکرد مواجه شده‌اند.

ازسوی‌دیگر، تحولات جمعیتی (افزایش سالمندان)، اقتصادی (تورم مزمن، اشتغال ناپایدار)، فناوری (تحول دیجیتال) و زیست‌محیطی (بلایای طبیعی) نیازمند بازتعریف مأموریت و ساختار نظام رفاه هستند. با وجود ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (۱۴۰۱) و تأکید بر یکپارچگی، پایداری و عدالت در ارائه خدمات، همچنان شکاف قابل توجهی میان سیاست‌های کلان و سازوکارهای اجرایی وجود دارد.

پژوهش حاضر تلاش می‌کند با استفاده از مدل تحلیلی SOAR (نقاط قوت، فرصت‌ها، آرمان‌ها، نتایج)، ظرفیت‌های نهفته نظام رفاه ایران را شناسایی و زمینه‌سازی برای سیاستگذاری اثربخش‌تر را فراهم کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

چالش‌های کلیدی وضع موجود در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به شرح زیر است:

·         پراکندگی نهادی و سیاستی: تعدد نهادها و دستگاه‌های دارای مأموریت‌های مشابه در حوزه رفاه؛

·         ضعف در حکمرانی داده: نبود سامانه جامع اطلاعات رفاهی و تبادل داده میان دستگاه‌ها؛

·         ناپایداری مالی صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی؛

·         فقدان نظام جامع ارزیابی سیاست‌های رفاهی و چرخه بازخورد مؤثر؛

·         تمرکز سیاست‌ها بر حمایت‌های مقطعی به‌جای توانمندسازی پایدار خانوارها.

نقاط قوت، فرصت‌ها، آرمان‌ها و نتایج در نظام رفاه ایران به شرح زیر شناسایی شد:

• نقاط قوت:

·         وجود نهادهای باسابقه و گسترده در سطح ملی و محلی مانند سازمان تأمین اجتماعی و کمیته امداد که دارای شبکه پوشش وسیع هستند.

·         برخورداری از نیروی انسانی متخصص و ساختار حرفه‌ای در برخی نهادهای اصلی بیمه‌ای و حمایتی.

·         زیرساخت‌های آماری و اطلاعاتی قابل اتکا در برخی دستگاه‌ها مانند پایگاه رفاه ایرانیان که می‌تواند مبنای یکپارچگی داده‌ای باشد.

·         تجربه‌های موفق در اجرای طرح‌های ملی مانند طرح تحول سلامت، حمایت معیشتی و بیمه همگانی.

• فرصت‌ها:

·         ظرفیت اجرای سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و قوانین بالادستی (نظیر برنامه هفتم پیشرفت).

·         توسعه فناوری‌های دیجیتال، سامانه‌های یکپارچه داده و هوش مصنوعی در تحلیل سیاستی.

·         تمایل نهادهای بین‌المللی برای همکاری در حوزه عدالت اجتماعی، حمایت از اشتغال پایدار و کاهش فقر.

·         رشد بخش خصوصی و تعاونی‌ها در ارائه خدمات رفاهی و بیمه‌ای مکمل.

• آرمان‌ها:

·         دستیابی به نظام رفاهی منسجم، کارآمد و عدالت‌محور مطابق با سند چشم‌انداز ۱۴۰۴.

·         تحقق پوشش همگانی، کاهش نابرابری و ارتقا کرامت انسانی در نظام سیاستگذاری اجتماعی.

·         گذار از نگاه حمایتی صرف به نگاه توانمندساز، با محوریت سرمایه انسانی و اجتماعی.

• نتایج:

·         ضرورت تدوین شاخص‌های قابل اندازه‌گیری برای ارزیابی عملکرد نظام رفاه؛ مانند شاخص‌های پوشش بیمه‌ای، اثربخشی هزینه‌ها، رضایت ذی‌نفعان و کاهش فقر چندبُعدی.

·         اهمیت ایجاد نظام پایش و ارزیابی یکپارچه میان نهادهای مختلف رفاهی برای نظارت مؤثر و تصمیم‌گیری مبتنی‌بر داده.

·         ضرورت نهادسازی برای هماهنگی و هم‌افزایی سیاست‌ها در سطح ملی.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس پیاده‌سازی مدل SOAR پیشنهادهای سیاستی، نظارتی و تقنینی به شرح زیر است:

·         ایجاد تیم‌های عملگرای استانی بین نهادهای رفاهی؛

·         تعریف شبکه ملی آموزش و توانمندسازی کارکنان رفاهی؛

·         تدوین استاندارد ملی داده‌ها و تبادل  برنامه های کاربردی اطلاعات رفاهی؛

·         تدوین آیین‌نامه ملی تبادل داده و همکاری بین‌‌نهادی؛

·         راه‌اندازی «پنجره واحد خدمات رفاهی» الکترونیک؛

·         طراحی ابزارهای مالی نوین (صندوق سرمایه‌گذاری اجتماعی، قراردادهای نتیجه‌محور)؛

·         تدوین بیانیه آرمانی و اهداف SMART رفاه و تأمین اجتماعی؛

·         تعیین اهداف عددی و نقشه راه تحقق آرمان‌ها؛

·         تدوین چارچوب نتایج ملی و ایجاد دبیرخانه پایش؛

·         الزام قانونی به انتشار گزارش‌های اکچوئری و مالی صندوق‌ها؛

·         تعریف نظام ضمانت ‌اجرا و چرخه یادگیری سیاستی.

1. مقدمه

نظام رفاه و تأمین اجتماعی در جمهوری اسلامی ایران، به‌عنوان یکی از ارکان اصلی تحقق عدالت اجتماعی و تضمین امنیت انسانی، نقشی بنیادین در پایداری توسعه ملی دارد[1]. این نظام مجموعه‌ای از سیاست‌ها، نهادها و سازوکارهایی بوده که هدف آن‌ها حمایت از اقشار مختلف جامعه در برابر ریسک‌های اجتماعی، اقتصادی و طبیعی همچون بیکاری، فقر، بیماری، پیری و ناتوانی است. در گذر چهار دهه گذشته، این نظام تحولات متعددی را تجربه کرده، از توسعه بیمه‌های اجتماعی تا گسترش سیاست‌های حمایتی، اما همچنان با چالش‌های ساختاری و مدیریتی متعددی مواجه است.

مقوله رفاه و تأمین اجتماعی به‌خصوص در کشـورهای در حال توسـعه همچـون ایـران، از وظایف اصلی دولت‌ها برای نیل به رشد و توسـعه محسوب می‌شـود. اگرچه ایـن امـر از لحـاظ مالی بار سـنگینی بـر دولت‌ها تحمیل می‌کنـد؛ اما به‌علت تحقق پیشـرفت و دسترسـی به آرامـش و تکامـل اجتماعـی، سیاسـی و اقتصـادی بایـد ایـن هزینه‌هـا را تا حـد ممکن در کنـار سـایر الزامات و نیازهای توسـعه اقتصادی و اجتماعی قرار داد. در عین حـال، به‌علت محدودیـت منابع موجـود صرف ‌شـده در حوزه‌هـای گوناگـون مانند حوزه رفـاه و تأمیـن اجتماعی باید به‌صـورت بهینه تخصیـص و هزینه شود و از اتلاف و هدررفت منابع جلوگیری کرد. در غیـر ایـن صـورت، به‌رغم صـرف منابع مالی بسـیار نتایـج قابل قبول و اثربخشـی حاصل نخواهد شـد[2].

امـروزه دولت‌ها و صاحب‌نظـران اجتماعـی در جهـان بـه این نتیجه رسـیده‌اند که توسعه پایدار سیاسـی، اجتماعی، فرهنگـی و اقتصادی هر کشـوری با سـطح و کیفیت تأمین اجتماعی در آن کشور رابطه‌ای مسـتقیم و جدایی‌ناپذیر دارد. اگر منابع انسـانی در هر جامعه به‌عنوان عامل اصلی تولید، رشـد و توسـعه باشد، باید شـرایط فعالیت و معیشـت این نهـاد از نظـر عواملی مانند بهداشـت و درمان، بازنشسـتگی، ازکارافتادگی و حوادث ناشـی از کار و امنیـت خاطر فراهم شود تا سـرمایه انسـانی بتواند در پنـاه تأمیـن اجتماعی به‌صـورت فعال و پویا در توسـعه پایدار کشـور مشـارکت کند[3].

در همیـن راسـتا تقویت و توسـعه تأمین اجتماعی یکـی از مهم‌ترین راهبردهـای نظـام جمهـوری اسلامی ایـران بـرای مقابله بـا فقر و گسـترش عدالت اجتماعی اسـت. این حق اجتماعـی در چارچوب اصل (29) قانون اساسـی، سـند چشم‌انداز بیست‌سـاله کشور، قانـون سـاختار نظـام جامـع رفـاه و تأمیـن اجتماعـی، برنامه‌هـای پنج‌سـاله توسعه کشـور و همچنین سـایر قوانین و مقررات جاری کشـور مانند قانـون تأمین اجتماعـی مصوب سـال 1354 به‌طور شـفاف تصریح شـده است.

به‌رغـم جایـگاه مهم حـوزه رفـاه اجتماعی در اسـناد بالادستی و صـرف هزینه‌هـای صدها هزار میلیارد ریالی توسـط دولـت در این رابطـه، چالش‌هـا و مشـکلات متعـددی در ایـن حـوزه از وظایـف حاکمیتـی دولـت وجـود دارد. درحالی‌کـه برنامه‌هـای متعـدد و پرشـمار رفاهـی و تأمیـن اجتماعـی بـرای مقابلـه بـا فقـر و کاهش نابرابری‌هـای اقتصـادی در کشـور طراحـی شـده‌اند امـا، هنـوز بسـیاری از مـردم در جامعه بـرای تأمین حداقـل نیازهای ضروری خود با مشـکل روبه‌رو هسـتند. برخـی از دلایل این امـر را می‌توان به مباحث اقتصاد کلان نظیر رشـد اقتصادی غیراشـتغال‌زا، اقتصاد رانتـی و غیرمولـد، اشـتغال پایین و رکـود تورمی طی سـالیان اخیر نسـبت داد[2].

در ایران نظام تأمین اجتماعی مدرن مسیر پر فراز و نشیبی را طی کرده است. هرچند شکل‌گیری دولت مدرن در دوره پهلوی اول تا سقوط پهلوی موجب رشد تدریجی زیرساخت‌ها، شکل‌گیری نظام بیمه‌ای کارگری، صندوق‌های حمایت، تولد نهادها و بنیادهای مختلف و سازمان تأمین اجتماعی شد؛ اما پراکندگی و نبود سیاستگذاری یکپارچه در کنار افزایش و کاهش درآمد دولت (به‌ویژه درآمدهای نفتی پهلوی دوم) نوسان در خدمات اجتماعی و رفاهی را رقم زد[4].

بعد از انقلاب اسلامی نیز شعارهایی با محور عدالت‌خواهی، حمایت از اقشار محروم و تأمین همگانی مطرح شده و مهم‌ترین سند برای تحقق رفاه اجتماعی در قالب اصل (29) قانون اساسی متولد شد. این اصل، به دولت وعده می‌دهد که بسیاری از وظایف دولت رفاه را دارد[5].

در همین حال، شکل‌گیری بنیادها و نهادهای موازی با دولت در عرصه حمایت‌های اجتماعی، دورنمای تأمین اجتماعی حداکثری را نوید می‌داد، اما کارکرد پراکنده تأمین اجتماعی و کاستی‌های ناشی از آن، لزوم تمرکز و تجمیع اقدام‌های حمایتی، بیمه‌ای و امدادی را روشن‌تر کرد[6]. برایند بیش از 80 سال سابقه دولت متمرکز و قریب به 50 سال برنامه‌ریزی برای رشد، توسعه و ارتقای زندگی اجتماعی، شکل‌گیری و تصویب قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در ایران بود که در سال 1383 به تصویب رسید تا بتواند اقدام‌های رفاهی ناهماهنگ را در قالب ساختار، اهداف و کارکردهای توسعه‌ای بلندمدت قرار دهد.

اولین سازمان‌ متولد شده از این قانون، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی بود. نهادها و بنیادهای موجود نیز در کنار این وزارتخانه جدید به حیات خود ادامه دادند. با گذشت سال‌ها انتظار می‌رفت که تأمین اجتماعی شکلی حداکثری پیدا کند و بتواند بخش بیشتری از جامعه را تحت پوشش قرار دهد؛ اما آنچه در عمل و متفاوت از متون قانونی رخ داد، نتوانست صورت اجرایی و تحقق‌پذیر به خود بگیرد و برنامه‌ای که قرار بود جامعه را از گزند نابسامانی‌های معیشتی و اجتماعی در امان نگه دارد دچار چالش‌ها و موانع فراوان شد.

به‌طورکلی می‌توان گفت نظام رفاه و تأمین اجتماعی در ایران شش دوره تحول و تکامل را پشت سر گذاشته که در هر مرحله متناسب با نیازهای روز و شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، دگرگونی‌ها و تغییراتی در این حوزه ایجاد شده است. در این دوره‌ها می‌توان گسترش پوشش جمعیتی به لحاظ کیفی تا سال ۱۳۲۸، گرایش به نهادسازی و تعدد سازمانی طی دو دهه ۳۰ و ۴۰، تمرکزگرایی و وحدت سازمانی در آغاز دهه ۵۰، غلبه رویکرد حمایتی در دهه ۶۰، اتخاذ رویکرد اقتصادی و انضباط مالی در آغاز دهه ۷۰ و سرانجام، گرایش به نظام‌سازی و رفع همپوشانی‌ها و خلأها در نیمه دوم دهه ۷۰ را مشاهده کرد. در واقع طی ششمین مرحله از این سلسله‌تحولات بود که زمینه طراحی نظام جامع تأمین اجتماعی و سپس تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فراهم شد[7].

ازجمله چالش‌های حوزه رفاه و تأمین اجتماعی موارد زیر است [2]، [4]، [8]، [9]:

·         توازی وظایف و فعالیت‌ها در میان سازمان‌های حمایتی؛

·         توازی وظایف و فعالیت‌ها در حوزه بازنشستگی و درمان؛

·         تنگناها و نارسایی‌های قانونی ساختار کلان نظام رفاه و تأمین اجتماعی کشور؛

·         وجود نهادهای متعدد با مأموریت‌های مشابه در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی؛

·         کاهش تاب‌آوری در برابر شوک‌ها (بحران‌های اقتصادی، نوسانات ارزی، تورم و تحریم‌ها)؛

·         ضعف در ارزیابی و سیاستگذاری مبتنی‌بر شواهد (داده‌های آماری پراکنده و نبود سیستم جامع پایش و ارزیابی عملکرد)؛

·         تحولات جمعیتی و اقتصادی (روند سالمندی جمعیت، تغییرات الگوی اشتغال، افزایش نیازهای رفاهی و گسترش فناوری‌های دیجیتال).

این چالش‌ها موجب شده که از ظرفیت‌های موجود در نظام رفاه به‌طور کامل استفاده نشود. داده‌های آماری پراکنده و ناهمگن میان سازمان‌ها، مانع از تصمیم‌گیری یکپارچه و مبتنی‌بر شواهد می‌شود. همچنین نبود هماهنگی سیاستی بین نهادهای حمایتی باعث هدررفت منابع و کاهش اثربخشی مداخله‌های اجتماعی می‌شود.

با توجه به چالش‌های فوق، ظرفیت‌شناسی نظام رفاه به‌عنوان یک رویکرد تحلیلی و سیاستی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. این رویکرد با تمرکز بر شناسایی نقاط قوت، فرصت‌های محیطی، آرمان‌های مطلوب و نتایج عملیاتی (مدل SOAR) ، امکان بهره‌برداری بهینه از منابع انسانی، نهادی، فناورانه و قانونی را فراهم می‌کند.

کاربرد مدل SOAR در نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران مزایای زیر را به همراه دارد:

·         تمرکز بر سرمایه‌ها و توانمندی‌ها به‌جای نقاط ضعف؛

·         هماهنگی با ماهیت چند ذی‌نفعی نظام رفاه؛

·         قابلیت سنجش و طراحی سیاست‌های عملیاتی مبتنی‌بر ظرفیت‌ها؛

·         انعطاف‌پذیری در مواجهه با تغییرات اقتصادی، جمعیتی و فناورانه.

تحلیل ظرفیت‌ها در این بستر، به‌معنای شناسایی نقاط قوت بالفعل و فرصت‌های محیطی است که می‌توانند در طراحی مداخله‌های راهبردی به‌کار گرفته شوند. گزارش حاضر از رهگذر مدل SOAR تصویری از نظام رفاه ایران ارائه می‌کند که در آن «پویایی ظرفیت‌ها» محور اصلی اصلاحات سیاستی است. بدین ترتیب، گزارش صرفاً تحلیلی-توصیفی از وضعیت نیست، بلکه چارچوبی عملی برای استفاده بهینه از ظرفیت‌های انسانی، نهادی، فناورانه و قانونی موجود در راستای عدالت اجتماعی و پایداری رفاهی ارائه می‌دهد.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش‌های متعددی، از جنبه‌های مختلف به بررسی و تحلیل حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور پرداخته است. ازجمله این گزارش‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

·      بررسی عملکرد سرمایه‌گذاری‌های سازمان تأمین اجتماعی- 1404

موضوع اصلی این گزارش، بررسی عملکرد سرمایه‌گذاری‌های سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور از منظر تعداد بازنشستگان و اداره‌کنندگان حدود ۲۳۰ بنگاه اقتصادی است. بدین منظور بررسی تاریخی شکل‌گیری سرمایه‌گذاری‌های سازمان ضرورت دارد. در بخش ارزیابی عملکرد سرمایه‌گذاری‌ها مواردی همچون ساختار سهامداری شرکت‌های زیرمجموعه سازمان، سهم هریک از شرکت‌های زیرمجموعه در تأمین سود تقسیمی، شرکت‌های زیان‌ده و بیان برخی شاخص‌های سنجش عملکرد آمده است. در انتها نیز به تعدادی از مهم‌ترین عوامل مؤثر بر شکل‌گیری وضعیت حاضر مانند حاکمیت شرکتی معیوب، نبود سیاست سرمایه‌گذاری مشخص و واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به سازمان اشاره شده است[10].

·      بررسی عملکرد سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری- 1403

صندوق بازنشستگی کشوری، یکی از مهم‌ترین صندوق‌ها در ایران است که عموماً کارمندان دولت در آن بیمه‌پردازی می‌کنند. با توجه به پدیده سالمندی جمعیت و روند افزایشی تعداد بازنشستگان در ایران، گزارش حاضر برای بررسی ابعاد این موضوع، به واکاوی وضعیت سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری اقدام کرده است. همچنین با تبیین تاریخچه ایجاد صندوق و سرمایه‌گذاری‌های آن، ارائه شرکت‌های زیرمجموعه، درصد سهامداری‌ها و سایر اطلاعات مالی مرتبط، تلاش دارد دلایل سهم اندک سود سرمایه‌گذاری‌ها را در پوشش مصارف صندوق، ارزیابی کند و نهایتاً راهکارهایی برای برون‌رفت از وضعیت فعلی ارائه دهد[11].

·      ارزیابی عملکرد بند «هـ» تبصره «20» قانون بودجه سال 1402 کل کشور (شفافیت و انتشار اطلاعات در صندوق های بازنشستگی)- 1403

این گزارش به بررسی عملکرد صندوق‌های بازنشستگی در خصوص اجرای بند «هـ» تبصره «۲۰» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ پرداخته است. در حکم مذکور، صندوق‌های بازنشستگی مکلف شده‌اند که اطلاعات مربوط به محاسبات بیمه‌ای وضعیت پایداری مالی، بودجه مصوب و عملکرد مالی را به تفکیک سرفصل‌های مندرج منتشر کنند. در ادامه حکم نیز، سازمان تأمین اجتماعی موظف شده ضمن ایجاد حساب واحد برای کلیه عملیات مالی خود نسبت به پیاده‌سازی سازوکار پرداخت به ذی‌نفع نهایی اقدام کند.

در مجموع، اطلاعات منتشرشده توسط صندوق‌های بازنشستگی نتوانسته ویژگی‌های مورد نظر افشای هدفمند، به‌موقع و قابل‌ اعتماد را محقق کند. با توجه به این موارد پیشنهاد می‌شود با تصویب قانون دائمی برای انتشار اطلاعات در صندوق‌های بازنشستگی در کنار تقویت سازوکارهای نظارت بر عملکرد صندوق‌ها، افشاهای باکیفیت‌تری در این حوزه انجام شود[12].

·      بررسی پایداری مالی سازمان تأمین اجتماعی و تحلیل حساسیت اصلاحات پارامتریک- 1402

بسیاری از کشورها با اصلاحات سنجه‌ای و ساختاری در صندوق‌های بازنشستگی توانسته‌اند پایداری مالی این صندوق‌ها را به‌صورت معنادار بهبود دهند. در این بین، آگاهی از وضع موجود صندوق‌های بازنشستگی و آثار تحولات جمعیتی بر منابع و مخارج و پایداری مالی آن‌ها یک ضرورت است که در اتخاذ و اجرای سیاست‌های جمعیتی و اصلاحات سنجه‌ای و ساختاری در صندوق‌ها کمک شایانی می‌کند.

در این گزارش، صندوق تأمین اجتماعی به‌علت برخورداری از بالاترین ضریب نفوذ نسبت به سایر صندوق‌ها و تحت پوشش قراردادن جمعیت متنوع و بالایی از کشور بررسی شده است. گزارش نشان می‌دهد، سطوح کسری و بحران سیستم بازنشستگی صندوق تأمین اجتماعی به‌گونه‌ای است که اصلاحات سنجه‌ای صرف، توانایی حل بحران مالی صندوق را ندارد. ازاین‌رو در کنار اصلاحات پارامتریک که در کوتاه‌مدت می‌تواند از سرعت تشدید کسری صندوق جلوگیری کند، نیاز به اصلاحات ساختاری همچون استقرار نهاد تنظیم‌گر مقررات به منظور اجرای مجموعه اصلاحات هدفمند و مؤثر با رعایت اصل کفایت مستمری در این بخش به شدت احساس می‌شود[13].

·      ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور ۱۴۰۴، فصل ۵ - اصلاح صندوق‌های بازنشستگی- 1404

گزارش حاضر با هدف ارزیابی عملکرد دولت در اجرای احکام فصل پنجم برنامه هفتم پیشرفت، به بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی کشور می‌پردازد که یکی از ابرچالش‌های اساسی نظام اقتصادی و اجتماعی ایران محسوب می‌شود.

علل اصلی ناترازی صندوق‌ها شامل ساختار تأمین مالی ناپایدار، بازدهی اندک سرمایه‌گذاری‌ها، بدهی‌های انباشته دولت، تصمیمات حمایتی بدون پشتوانه مالی و ضعف حاکمیت شرکتی در بنگاه‌داری آن‌هاست. در راستای رفع علل ناترازی صندوق‌ها اصلاحات متعددی در چارچوب برنامه هفتم طراحی شده که ارزیابی‌ها نشانگر تدوین آیین‌نامه و شروع اجرای عمده این اصلاحات است. بااین‌حال بخشی از احکام کلیدی نظیر تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری، واگذاری سهام کنترلی-مدیریتی و تدوین آیین‌نامه احراز صلاحیت مدیران همچنان به پایان نرسیده است. در مجموع، اجرای تدریجی احکام برنامه هفتم می‌تواند تا حدی از شدت بحران بکاهد، اما حل پایدار چالش صندوق‌های بازنشستگی نیازمند اصلاحات ساختاری، مالی و نهادی عمیق‌تر است[14].

·      بررسی ابعاد مصوبه افزایش سن بازنشستگی در برنامه هفتم توسعه- 1402

با توجه به مصوبه برنامه هفتم توسعه مبنی‌بر افزایش سن بازنشستگی، این گزارش به بررسی ابعاد این مسئله پرداخته است. بدین منظور پس از بررسی وضعیت کنونی و تاریخچه شرایط بازنشستگی در ایران، مصوبه مجلس در این خصوص تحلیل شده است. براساس بررسی‌ها، مصوبه برنامه هفتم توسعه در خصوص افزایش سن بازنشستگی یک اقدام کارشناسی و در جهت حفظ منافع بلندمدت عمومی بوده و می‌تواند به کند شدن روند افزایش ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی کمک کند. بااین‌حال به سرانجام ‌رسیدن این اصلاح، به‌تنهایی کافی نیست و برای حل مسئله صندوق‌های بازنشستگی، به مجموعه‌ای از اصلاحات در سایر بخش‌ها نیاز است[15].

·      بررسی و آسیب‌شناسی نظام پرداخت مستمری به بازماندگان در ایران و کشورهای منتخب- 1402

مطالعه تطبیقی کشورهایی که دارای دلالت‌های سیاستگذاری روشنی در نسبت با اقتصاد ایران هستند، می‌تواند راهگشا و کمک‌کننده برای تصمیم‌گیری در این حوزه باشد. برای بررسی و ارزیابی نظام پرداخت مستمری بازماندگان در سایر کشورها مسائلی مانند شرایط احراز برقراری مستمری بازماندگان (ازسوی متوفی و بازماندگان)، میزان مستمری پرداختی (میزان عددی و نسبت آن به مستمری اصلی) و مدت پرداخت آن به بازماندگان، سهم هزینه‌های مربوط به بازماندگان از کل هزینه‌های صندوق و آمارهای جمعیتی ازجمله نسبت جمعیت بازماندگان به کل جمعیت مستمری‌بگیر، باید مدنظر قرار گیرد. به این منظور هفت کشور کانادا، جمهوری چک، آلمان، ترکیه، استرالیا، نروژ و هلند در گزارش مذکور بررسی و ارزیابی شده‌اند.

همچنین برای بررسی نظام پرداخت مستمری بازماندگان در ایران، دو صندوق بزرگ کشور، یعنی سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری به جهت پوشش گسترده، از منظر قوانین حاکم بر این حوزه، آمار و اطلاعات ذی‌نفعان و چالش‌های موجود، بررسی شده‌اند[16].

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

مبانـی قانونـی سـاختار کلان نظـام رفاه و تأمیـن اجتماعـی را می‌تـوان در سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (ابلاغی 1401)، قانون سـاختار نظـام (مصوب سال 1383) و قانون اصلاح مـاده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 1388) جسـت‌وجو کرد. در ادامه به بررسی این موارد پرداخته شده است. از سایر قوانین مهم این حوزه می‌توان به قانون تأمین اجتماعی (مصوب سال 1354) و قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (مصوب سال 1400) اشاره کرد.

·         سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی- ابلاغی سال 1401 مقام معظم رهبری:

ایجاد رفاه عمومی، برطرف کردن فقر و محرومیت، حمایت از اقشار و گروه‌های هدف خدمات اجتماعی ازجمله بی‌سرپرستان، ازکارافتادگان، معلولان و سالمندان و آنچه از اهداف رفاه و تأمین اجتماعی که در اصول (۳)، (۲۱)، (۲۸)، (۲۹)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی آمده است، اقتضا می‌کند نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالت‌بنیان، کرامت‌بخش و جامع برای تأمین اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی- ایرانی و مبتنی‌بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیرضرور و رفع تبعیض‌های ناروا و بهره‌گیری از مشارکت‌های مردمی باشد، طراحی و اجرا شود که ترتیبات زیر باید در آن رعایت گردد:

1. استقرار نظام تأمین اجتماعی به‌صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه.

2. ایجاد یک سازوکار تخصصی و فرابخشی به‌منظور حفظ انتظام و انسجام امور مربوط، لایه‌بندی و سطح‌بندی خدمات، ایجاد وحدت رویه، اِعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمان‌ها و صندوق‌ها و نهادهای فعال در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و شکل‌دهی پایگاه اطلاعات، با رعایت ملاحظات امنیتی مربوط به نیروهای مسلح و دستگاه‌های امنیتی کشور.

3. پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین‌نسلی، تأمین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به‌عنوان اموال متعلق حق مردم با تأکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد سازوکار لازم.

4. اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای و جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت و رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین‌شده و بین‌نسلی.

5. لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و سطح‌بندی خدمات با رویکرد فعال دولت براساس وسع و استحقاق، به ترتیب ذیل:

• -      امور امدادی از محل پوشش بیمه‌ای، مشارکت‌های مردمی و مساعدت دولت؛
• -      امور حمایتی با هدف رفع فقر و آسیب اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات از محل منابع دولتی، عمومی و مردمی؛
• -      امور بیمه پایه برای آحاد جامعه متناسب با وضع آنان از محل حق بیمه سهم بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت؛
• -      امور بیمه‌های مازاد و تکمیلی از محل مشارکت بیمه‌شدگان و کارفرمایان با مشوق‌های مالیاتی و پشتیبانی حقوقی دولت در فضای رقابتی؛
• -      حفظ قدرت خرید اقشار ضعیف جامعه از طریق متناسب‌سازی مزد شاغلین، مستمری بازنشستگان و مقرری بیکاران؛
• -      اعمال رویکرد مناسب برای زدودن جلوه‌های آشکار فقر و آسیب اجتماعی از محلات کم‌برخوردار شهری و مناطق روستایی و عشایری.

6. بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی با هدفمندسازی یارانه‌ها، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی.

7. استقرار نظام ملی احسان و نیکوکاری و ایجاد پیوند میان ظرفیت‌های مردمی و دستگاه‌های موظف.

8. ارائه خدمات لازم برای تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری.

9. الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور.

          براساس ماده (1) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی؛ نظام تأمین اجتماعی در اجرای اصل (29) و بندهای «2» و «4» اصل (21) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای امور ذیل برقرار می‌شود[17]:

بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت، بیکاری، پیری، در راه ماندگی، بی‌سرپرستی و آسیب‌های اجتماعی، حوادث و سوانح، ناتوانی‌های جسمی، ذهنی و روانی، بیمه خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبت‌های پزشکی، حمایت از مادران به‌خصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند، حمایت از کودکان و زنان بی‌سرپرست، ایجاد بیمه خاص بیوگان، زنان سالخورده و خودسرپرست، کاهش نابرابری و فقر و امداد و نجات.

         به‌موجـب مـواد (13) و (14) قانـون سـاختار نظـام جامـع رفـاه و تأمین اجتماعی، شـورای‌ عالـی رفاه و تأمین اجتماعی به ریاسـت رئیس‌جمهور و عضویت هشـت وزیر، رئیس سـازمان برنامه و بودجه کشـور و سـه نفر نماینده مجلـس شـورای اسلامی (به‌عنـوان ناظـر)، مسـئولیت هماهنگی سیاسـت‌های اجتماعی کشـور را برعهـده دارند.

         برمبنای ماده (12) قانون سـاختار نظـام جامـع رفـاه و تأمین اجتماعی، ارکان چهارگانه نظام جامع تأمین اجتماعی به ترتیب ذیل خواهد بود:

1. شورای عالـی رفـاه و تأمیـن اجتماعی: هدف از تشـکیل ایـن شـورا، هماهنگ‌سـازی سیاسـت‌های اجتماعـی در حوزه‌هـای اشـتغال، آموزش و پـرورش، تربیت‌بدنی، مسـکن، بهداشـت، درمان و سـایر بخش‌های مرتبـط بـا حـوزه تأمیـن اجتماعی اسـت.

2. وزارت رفاه و تأمین اجتماعی: کلیه وظایف حاکمیتی دولت را در حوزه‌هـای بیمـه‌ای و حمایتـی نظام جامـع تأمین اجتماعی برعهـده دارد و در حـال حاضـر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی جایگزین آن شـده اسـت.

3. نهادهـا، سـازمان‌ها، مؤسسـه‌ها و صندوق‌هـای اصلـی: وظیفه مدیریت و سـاماندهی منابـع و تصدی وظایف اجرایـی را به نمایندگی ازسـوی دولـت بـرعهـده دارند.

4. مؤسسـه‌های کارگـزاری: شـامل شـرکت‌های بیمه تجـاری، شـهرداری‌ها، دهداری‌ها و سـایر ظرفیت‌های سـاختاری در قالب بانک،‌ صندوق، شـرکت، بنگاه‌هـای خدماتـی و نهادهای خیریـه و مدنی که در سـطح کارگزار اجرایـی نظـام جامع تأمین اجتماعـی در قالب قراردادهـا و تفاهم‌نامه‌های منعقده فعالیت خواهند داشـت.

         بـراسـاس قانون اصلاح مـاده (113) قانون مدیریـت خدمات کشـوری، هیئت‌امنای سـازمان تأمیـن اجتماعی بالاترین مرجع سیاسـتگذاری در حـوزه بیمـه‌ای اسـت که همزمـان هیئت‌امنای صندوق‌هـای بیمه‌ای فعـال در قلمرو رفـاه و تأمین اجتماعی نیز است[18].

        براساس تبصره «2» مـاده (12) قانون سـاختار نظـام جامـع رفـاه و تأمین اجتماعی، عناوین تشـکیلاتی و سـازمانی نهادهای فعال در امـور بیمـه‌ای بـه «صنـدوق» تغییر نـام یافته است. همچنیـن به‌موجب مـاده (17) ایـن قانـون، ارکان چهارگانـه صندوق‌ها، سـازمان‌ها و نهادهای بیمـه‌ای و حمایتی و امـدادی (به‌جـز کمیته امـداد امام خمینی (ره) و سـازمان تأمین اجتماعـی نیروهای مسـلح) به شـرح زیر تعیین شـده اسـت:

الف) شورا یا مجمع و یا هیئت‌امنا؛

ب) هیئت‌مدیره؛

ج) مدیرعامل؛

د) هیئت نظارت.

•          براساس ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشـوری (مصوب سـال 1386)[19] و اصلاحیه اسـفندماه سـال 1388 ، ترتیبـات زیر برای سـاختار کلان و نحـوه مدیریـت صندوق‌های بیمه‌ای مقرر شـده اسـت:

الف) صندوق‌هـای بیمـه‌ای در سـازمان تأمیـن اجتماعـی تجمیـع شـوند. هیئت‌امنـای ایـن سـازمان در حکـم صندوق‌هـای تجمیع ‌شـده نیـز باشـند.

ب) دوسـوم اعضـای هیئـت‌امنـا به پیشـنهاد وزیر تعـاون، کار و رفـاه اجتماعـی و تصویـب شـورای عالـی و یک‌سـوم نیز بـا معرفـی نمایندگان تشـکل‌های اعضـای صندوق‌هـا باشـند.

ج) نصـب و عـزل مدیـرعامـل کلیه صندوق‌هـا با پیشـنهاد هیئت‌امنـا و تأییـد حکـم وزیـر انجـام گیرد.

د) وزیر، اختیار تعیین سرپرست به مدت 6‌ماه را داشته باشد.

در خصوص آسیب‌شناسی قوانین حوزه رفاه و تأمین اجتماعی می‌توان موارد زیر را برشمرد:

•          چارچوب تقنینی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در ایران در طول دهه‌های گذشته رشد کمّی قابل ‌توجهی داشته، اما از منظر کیفیت سیاستگذاری، انسجام نهادی و کارآمدی اجرایی با چالش‌های بنیادین روبه‌رو است. یکی از مهم‌ترین آسیب‌ها، پراکندگی تقنینی است. قوانین متعدد در این حوزه، مانند قانون تأمین اجتماعی، ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، مدیریت خدمات کشوری، حمایت از خانواده، جوانی جمعیت و مجموعه‌ای از آیین‌نامه‌ها و مصوبات هیئت‌وزیران، بدون وجود یک نظام هماهنگ‌ساز تصویب شده‌اند. این پراکندگی به تداخل وظایف میان نهادهای مختلف (نظیر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه، صندوق‌های بیمه‌ای و حمایتی و نهادهای عمومی غیردولتی) و درنتیجه، اتلاف منابع و تضعیف پاسخگویی منجر شده است.
•   چالش بعدی، فقدان انسجام در سیاست‌های تقنینی رفاه اجتماعی است. در بسیاری از قوانین مرتبط با حمایت‌های اجتماعی، اهداف و تعاریف از «رفاه» و «تأمین اجتماعی» متفاوت یا حتی متعارض‌اند. برای مثال، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی رفاه را به‌مثابه سیستمی چندبعدی شامل «بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد اجتماعی» تعریف کرده است، اما در قوانین بعدی نظیر قانون برنامه ششم توسعه (۱۳۹۶)، این تعاریف به‌صورت بخشی و بدون پیوند سیستمی تکرار شده‌اند. چنین ناهمخوانی‌هایی باعث شده سیاستگذاری رفاهی در ایران بیشتر واکنشی و موقتی باشد تا راهبردی و مبتنی‌بر چشم‌انداز ملی.
•  آسیب دیگر، تعدد نهادهای قانونگذار و تصمیم‌گیر در حوزه رفاه است. نهادهایی مانند شورای ‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای‌ عالی بیمه سلامت، ستاد ساماندهی حمایت‌های اجتماعی، و ده‌ها کمیته در وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف، هر یک در بخشی از فرایند سیاستگذاری مداخله دارند، بدون اینکه سازوکار مؤثری برای هم‌افزایی و جلوگیری از تعارض تصمیمات وجود داشته باشد. این وضعیت سبب شده اجرای قوانین رفاهی در سطح کشور غیرهمزمان، ناهماهنگ و بعضاً متناقض باشد.
•          بخش قابل‌ توجهی از قوانین رفاهی ایران دارای نگاه حمایتی و جبرانی کوتاه‌مدت است و کمتر به ابعاد «توانمندسازی اجتماعی و اقتصادی» توجه دارد. برای نمونه، قوانین مربوط به یارانه‌ها، مستمری‌ها و کمک‌هزینه‌ها، اغلب به پرداخت‌های نقدی مستقیم محدود می‌شوند، درحالی‌که کمتر سیاستی در راستای ارتقا مهارت، اشتغال پایدار یا حمایت از کار شایسته طراحی شده است. این امر به‌ویژه در دوره‌های بحران اقتصادی (مانند تحریم‌ها و نوسانات ارزی) موجب کاهش تاب‌آوری نظام رفاه در برابر شوک‌های کلان اقتصادی شده است.
•          اگرچه قوانین رفاهی عموماً ماهیت ملی دارند، اما ظرفیت اجرایی استان‌ها و شهرستان‌ها متفاوت است، دسترسی به خدمات بیمه‌ای و حمایتی یکسان نیست و  قوانین، انعطاف لازم برای تفاوت‌های منطقه‌ای ندارند. درنتیجه، شکاف رفاهی بین مناطق برخوردار و کم‌برخوردار بازتولید می‌شود.

         قوانین رفاهی عمدتاً بدون تکیه بر پایگاه داده یکپارچه رفاه ایرانیان، نظام تبادل داده بین نهادها و شفافیت اطلاعات ذی‌نفعان تدوین یا اجرا می‌شوند. این ضعف، به همپوشانی حمایت‌ها، خطای شناسایی گروه‌های هدف و کاهش اثربخشی سیاست‌های حمایتی منجر شده است.

        بخش مهمی از قوانین تأمین اجتماعی ایران مبتنی‌بر الگوی بازار کار رسمی، اشتغال پایدار و جمعیت جوان دهه‌های گذشته طراحی شده‌اند. این در حالی است که رشد اشتغال غیررسمی، پلتفرمی و موقت و افزایش سالمندی جمعیت باعث شده پوشش بیمه‌ای و حمایتی بخش قابل ‌توجهی از جمعیت از شمول قوانین موجود خارج بماند. درنتیجه، قوانین رفاهی از منظر «پوشش اجتماعی فراگیر» دچار شکاف ساختاری شده‌اند.

         در نهایت، یکی از ضعف‌های ساختاری قوانین این حوزه، نبود نظام ارزیابی اثربخشی و پاسخگویی قانونی است. اغلب طرح‌ها و قوانین رفاهی فاقد شاخص‌های سنجش عملکرد و سازوکارهای نظارت پسینی هستند. درنتیجه، بسیاری از قوانین بدون آنکه اثربخشی یا هزینه- ‌فایده‌ آن‌ها به‌صورت نظام‌مند بررسی شود، اجرا می‌شوند.

3. روش تحقیق

3-1. رویکرد کلی تحقیق

این پژوهش از نوع کاربردی و توسعه‌ای محسوب می‌شود و هدف آن ارائه چارچوب سیاست‌محور برای استفاده بهینه از ظرفیت‌های موجود در نظام رفاه و تأمین اجتماعی جمهوری اسلامی ایران است. رویکرد تحقیق، مبتنی‌بر ترکیب تحلیل کیفی و کمّی طراحی شده است تا هم مفاهیم و فرایندهای نهادی به‌دقت تبیین شوند و هم داده‌های آماری مرتبط با پوشش بیمه‌ای، منابع مالی و وضعیت جمعیتی را در تحلیل‌های خود لحاظ کند.

اهمیت این رویکرد از آنجا ناشی می‌شود که سیاست‌های رفاهی بدون تحلیل دقیق ظرفیت‌ها و نقاط قوت موجود نمی‌توانند به نتایج مطلوب برسند و اصلاحات ساختاری ممکن است با شکست مواجه شود. در این چارچوب، تأکید بر تحلیل ظرفیت‌ها، فرصت‌ها و آرمان‌های سیاستی است تا تمرکز بر نقاط ضعف و مشکلات موجود جای خود را به یک رویکرد سیاستگذاری مثبت و فرصت‌محور بدهد .

3-2. روش گردآوری داده‌ها

برای حصول اطمینان از صحت و جامعیت داده‌ها، پژوهش حاضر از چند منبع و روش گردآوری داده‌ها استفاده کرده است:

·         تحلیل اسناد و ادبیات موجود:

مجموعه‌ای از قوانین، مقررات، سیاست‌ها، گزارش‌های رسمی و پژوهشی داخلی و بین‌المللی بررسی شد. این اسناد شامل قوانین سازمان تأمین اجتماعی، بهزیستی، کمیته امداد، صندوق‌های بازنشستگی و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی است. علاوه‌بر آن، گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی که شامل تحلیل ظرفیت‌ها، روندهای جمعیتی و ارزیابی اثربخشی سیاست‌های رفاهی بودند، به‌عنوان منابع اصلی مطالعه شده‌اند.

·         داده‌های آماری ثانویه:

داده‌های آماری مرتبط با پوشش بیمه‌ای، وضعیت مالی صندوق‌های رفاهی، شاخص‌های رفاه اجتماعی و جمعیتی از مرکز آمار ایران، گزارش‌های صندوق‌های بیمه‌ای، بانک جهانی و برنامه توسعه سازمان ملل متحد استخراج شد.

·         اعتبارسنجی داده‌ها:

داده‌های گردآوری‌شده از طریق مقایسه منابع مختلف، بررسی تطبیقی و استخراج الگوهای تکرارشونده اعتبارسنجی شد. این اقدام موجب شد تحلیل‌های پژوهش نه‌تنها واقع‌بینانه باشند، بلکه قابلیت ارائه پیشنهادهای عملیاتی و سیاستی را نیز داشته باشند.

3-3. مدل مفهومی: چارچوب  SOAR

مدلSOAR  یکی از رویکردهای نوین برنامه‌ریزی استراتژیک است که تمرکز خود را بر ظرفیت‌ها، فرصت‌ها، آرمان‌ها و نتایج قرار می‌دهد[20]. این مدل برخلاف مدل کلاسیک SWOT که عمدتاً بر نقاط ضعف و تهدیدها تمرکز دارد، رویکردی سازنده و فرصت‌محور ارائه می‌کند[21] و برای تحلیل سیستم‌های پیچیده چندنهادی، مانند نظام رفاه ایران، مناسب است. اجزای این مدل به شرح زیر است:

·         نقاط قوت: شناسایی ظرفیت‌های بالفعل نهادها، منابع انسانی، زیرساخت‌ها و تجارب موفق گذشته.

·         فرصت‌ها: تحلیل موقعیت‌های محیطی و قانونی که امکان توسعه ظرفیت‌ها را فراهم می‌کنند.

·         آرمان‌ها: ترسیم ارزش‌ها و چشم‌اندازهای مطلوب سیاستگذاران و ذی‌نفعان.

·         نتایج: طراحی اهداف عملیاتی و قابل سنجش برای تحقق آرمان‌ها و بهبود عملکرد نظام رفاه.

انتخاب مدل SOAR برای این تحقیق براساس چند ملاحظه اساسی بوده است:

·         تمرکز بر سرمایه‌ها و ظرفیت‌ها به‌جای نقاط ضعف؛

·         سازگاری با ماهیت چندنهادی نظام رفاه ایران؛

·         امکان تحلیل و طراحی سیاست‌های آینده‌نگر و انعطاف‌پذیر براساس اهداف اسناد بالادستی مانند چشم‌انداز ۱۴۰۴ و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی.

۴. تحلیل وضع موجود

4-1. معرفی ساختار نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران

نظام رفاه و تأمین اجتماعی جمهوری اسلامی ایران، یکی از گسترده‌ترین و پیچیده‌ترین نظام‌های سیاستگذاری عمومی کشور است که مجموعه‌ای از نهادها، سازمان‌ها، صندوق‌ها و سیاست‌های حمایتی را در برمی‌گیرد. این نظام به‌طورکلی سه لایه اصلی دارد:

1. نظام بیمه‌های اجتماعی ؛

2. نظام حمایتی و امدادی ؛

3. نظام خدمات اجتماعی و توانمندسازی .

هر یک از این لایه‌ها دارای نهادها، قوانین و مأموریت‌های مجزایی هستند، اما در عمل با هم تداخل و همپوشانی زیادی دارند.

·         نظام بیمه‌های اجتماعی

اصلی‌ترین نهاد این بخش، سازمان تأمین اجتماعی است که حدود نیمی از جمعیت کشور را پوشش می‌دهد و با منابعی که عمدتاً از حق بیمه کارگران و کارفرمایان تأمین می‌شود، وظیفه ارائه خدمات بازنشستگی، ازکارافتادگی، بیکاری و درمان را برعهده دارد.

در کنار آن، نهادهایی همچون صندوق بازنشستگی کشوری (ویژه کارکنان دولت)، صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و 14 صندوق کوچک‌تر (نظیر صندوق صدا و سیما، فولاد، بانک‌ها و ...) در این لایه فعال‌اند. پراکندگی و ناپایداری مالی بسیاری از این صندوق‌ها از مهم‌ترین مسائل کنونی این بخش است.

·         نظام حمایتی و امدادی

در این بخش، نهادهایی مانند: کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، بنیاد مستضعفان و جانبازان و سازمان هدفمندی یارانه‌ها نقش اصلی را دارند.

این نهادها وظیفه حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، معلولان، زنان سرپرست خانوار و خانوارهای فاقد درآمد پایدار را برعهده دارند. با وجود پوشش گسترده، این نهادها معمولاً فاقد پایگاه داده‌ای یکپارچه و سازوکار در شناسایی و ارزیابی نیازمندان هستند.

·         نظام خدمات اجتماعی و توانمندسازی

این بخش بر ارائه خدمات مشاوره‌ای، آموزشی، توانبخشی، اشتغال‌زایی و توانمندسازی اجتماعی تمرکز دارد. بخش‌هایی از وظایف آن در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشت، سازمان فنی و حرفه‌ای، و شهرداری‌ها توزیع شده است. بااین‌حال، در غیاب سیاستگذاری یکپارچه، بسیاری از برنامه‌های این بخش پراکنده، مقطعی و فاقد ارزیابی اثربخشی هستند.

در سطح کلان، سیاستگذاری حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در اختیار شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. به موجـب مـواد (13) و (14) قانـون سـاختار نظـام جامـع رفـاه و تأمین اجتماعی، شـورای‌ عالـی رفاه و تأمین اجتماعی به ریاسـت رئیس‌جمهور و عضویت هشـت وزیر، رئیس سـازمان برنامه و بودجه کشـور و سـه نماینده مجلـس شـورای اسلامی (به‌عنـوان ناظـر)، مسـئولیت هماهنگی سیاسـت‌های اجتماعی کشـور را برعهـده دارند.

بااین‌حال، شورا در سال‌های اخیر به‌علت تداخل وظایف دستگاه‌ها و عدم ضمانت اجرایی مصوبات، عملاً نقش راهبردی خود را از دست داده است. درنتیجه، نظام رفاه ایران به‌جای اینکه «یک نظام منسجم» باشد، بیشتر «شبکه‌ای از نهادهای متعدد و متداخل» است.

4-2. برخی شاخص‌های پراهمیت نظام رفاه و تأمین اجتماعی

نظام‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی از زیرمجموعه‌های بسیار اساسی و مهم نظام رفاه اجتماعی بوده و واجد کارکردهای بسیار باارزش اجتماعی و اقتصادی هستند که توفیق‌شان در انجام مأموریت‌های خود موجب تقویت نظام رفاه و تأمین اجتماعی و به‌تبع آن توسعه متوازن و پایدار در کشور می‌شود[22]. ارزش‌های ماهیتی که صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی بالذات واجد آن هستند و ایفای کارکردهای اجتماعی و اقتصادی بسیار باارزشی که به آن پرداخته شد، منوط به عملکرد مثبت این نهادها در قالب سازمانی اثربخش و کارآمد و در گروی عملکرد رضایت‌بخش و قابل قبول در قبال ذی‌نفعان خود است[23]. از طرفی نباید فراموش شود که سازمان‌ها و نهادهای اجتماعی، ابزارهای عقلانی برای رسیدن به هدف هستند و در نهایت فلسفه وجودی آن‌ها بهترکردن زندگی انسان‌هاست و این فلسفه وجودی جز با کارآمدی نظام مدیریتی این سازمان‌ها محقق نخواهد شد.

تأثیرهای ناشی از افزایش رشد روند سالمندی جمعیت، افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ باروری و شوک‌های اقتصادی، پایداری سیستم‌های مستمری را در بسیاری از کشورها با چالش‌های جدی روبه‌رو کرده است. ازسوی‌دیگر افزایش سالمندی جمعیت، موجب افزایش نرخ وابستگی نظام مستمری می‌شود[24].

در حال حاضر 4 صندوق بزرگ و 12 صندوق نسبتاً کوچک متولی نظام تأمین اجتماعی و بازنشستگی در کشور هستند. در این بین سازمان تأمین اجتماعی حدود 54 درصد از افراد جامعه را به‌عنوان بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور تحت پوشش قرار داده و صندوق بازنشستگی کشوری قدیمی‌ترین صندوق است.

با وجود 16 صندوق بازنشستگی مستقل در کشور، پوشش کامل بیمه‌های اجتماعی در بین گروه‌های مختلف جامعه محقق نشده است. ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی کل کشور بیانگر سهم تعداد افراد تحت پوشش سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای کشور از جمعیت کل کشور بوده که در حال حاضر بیش از 70درصد است.

ازسوی‌دیگر نرخ جایگزینی شاخص دیگری است که میزان درآمد جبران‌شده در دوران سالمندی و در حقیقت میزان سخاوتمندی صندوق‌های بازنشستگی را نشان می‌دهد. این نسبت از تقسیم اولین مستمری دریافتی به آخرین دستمزد مشمول کسر حق بیمه افراد محاسبه می‌شود. بررسی وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد که نرخ جایگزینی در دهه 1390 همواره بالاتر از 90درصد بوده و در سال 1401 به‌علت اعمال سیاست متناسب‌سازی به حدود 102درصد رسیده است. چنین نرخی فشار قابل توجهی به صندوق بازنشستگی وارد می‌کند، اما این موضوع که با عنوان «سخاوتمندی صندوق» شهرت دارد نباید به این خطا منتهی شود که وضعیت رفاهی مناسبی را برای خانوارهای بازنشسته به ارمغان آورده است.

ایران در مقایسه با کشورهای دیگر دنیا یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی (مقرری بازنشستگی در مقایسه با آخرین حقوق و دستمزد مبنای بیمه‌پردازی) را دارد. به‌عبارت‌دیگر زمانی که فردی بازنشسته می‌شود تقریباً همان حقوق زمان اشتغال را دریافت می‌کند. یکی از دلایل اصلی نرخ جایگزینی بالا در ایران نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی افراد است. در شرایطی که در اغلب نظام‌های بازنشستگی دنیا، متوسط 5 سال سنوات خدمت فرد یا تمام سال‌های بیمه‌پردازی فرد مبنای محاسبه قرار می‌گیرد، در ایران دوسال آخر خدمت فرد مبنای محاسبه است. دلیل دیگر، نبود نظام چندلایه تأمین اجتماعی است. در نبود نظام چندلایه، صندوق‌های بیمه اجتماعی باید کل بار مالی تأمین مستمری کافی را برعهده بگیرند که البته ناموفق هم بوده‌اند.

به‌رغم رفتارهای سخاوتمندانه نظام‌های بازنشستگی در ایران و نرخ جایگزینی بالا، به‌علت شرایط خاص حاکم بر اقتصاد کشور، متأسفانه کفایت مستمری در ایران پایین بوده و عملاً حقوق بازنشستگی بسیاری از مستمری‌بگیران پاسخگوی هزینه‌های زندگی آنان نیست.

4-3. چالش‌ها و مشکلات موجود

نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران با وجود گستردگی نهادی و قدمت تاریخی، با مجموعه‌ای از چالش‌های ساختاری، مالی، سیاستی و عملکردی روبه‌روست. این چالش‌ها موجب کاهش اثربخشی و تاب‌آوری نظام در برابر شوک‌های اجتماعی و اقتصادی شده‌اند.

·         پراکندگی نهادی و سیاستی

یکی از ریشه‌ای‌ترین مشکلات، تعدد نهادهای تصمیم‌گیر و مجری بدون یک سازوکار هماهنگ‌کننده مؤثر است. در حال حاضر بیش از ۲۰ سازمان، صندوق و نهاد عمومی غیردولتی به‌صورت موازی در حوزه رفاه فعالیت دارند. این پراکندگی باعث همپوشانی مأموریت‌ها، هدررفت منابع، و نبود پاسخگویی واحد شده است. به‌عنوان نمونه، خانواری ممکن است هم از کمیته امداد و هم از سازمان بهزیستی مستمری بگیرد، درحالی‌که خانوار مشابه دیگری هیچ پوششی ندارد.

·         نبود نظام جامع اطلاعات رفاهی

نبود یک پایگاه داده‌ ملی جامع برای شناسایی دقیق وضعیت اقتصادی خانوارها، یکی از بزرگ‌ترین ضعف‌های ساختاری نظام رفاه است. تلاش‌هایی مانند ایجاد «پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان» گام‌های مهمی در این مسیر بوده‌اند، اما هنوز داده‌های سازمان‌ها به‌صورت جزیره‌ای و غیرقابل تبادل باقی مانده‌اند. نتیجه آن، تصمیم‌گیری‌های مبتنی‌بر حدس و فشار سیاسی به‌جای شواهد علمی است.

·         ناپایداری مالی صندوق‌های بیمه‌ای

بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی کشور با بحران نقدینگی و کسری منابع روبه‌رو هستند. نسبت پشتیبانی (تعداد بیمه‌پرداز به مستمری‌بگیر) در برخی صندوق‌ها به زیر ۳ رسیده است که عملاً پایداری آن‌ها را تهدید می‌کند. ریشه این بحران در شرایط نامناسب اقتصاد کلان و فضای کسب‌وکارها، سیاست‌های نامناسب بازنشستگی زودهنگام، بدهی‌های ایجادشده توسط دولت و نحوه تأدیه این بدهی‌ها، و مداخلات سیاسی دولت‌هاست.

·         ضعف در هماهنگی بین سیاست‌های رفاهی، اقتصادی و اشتغال

نظام رفاه ایران اغلب به‌صورت درون‌نگر و حمایتی طراحی شده و کمتر با سیاست‌های اشتغال، مالیات، آموزش و سلامت پیوند خورده است. درنتیجه، به‌جای توانمندسازی اقشار آسیب‌پذیر، بیشتر به توزیع یارانه‌های نقدی و غیرنقدی متکی است. این امر موجب تداوم چرخه وابستگی می‌شود.

·         کاهش تاب‌آوری در برابر شوک‌های اقتصادی

در مواجهه با بحران‌هایی مانند تحریم، نوسانات ارزی، همه‌گیری کرونا یا تورم مزمن، نظام رفاه نتوانسته حمایت مؤثری از گروه‌های هدف داشته باشد. به‌علت نبود ذخایر مالی کافی و سازوکار پیش‌دستانه، مداخلات بیشتر «واکنشی» بوده‌اند تا «پیشگیرانه».

·         ضعف نظارت، ارزیابی و پاسخگویی

فرایندهای نظارتی در نظام رفاه عمدتاً شکلی هستند و سازوکار ارزیابی مبتنی‌بر نتایج وجود ندارد. نهادهای رفاهی به‌ندرت گزارش عملکرد قابل سنجش منتشر می‌کنند، و ارتباط میان سیاستگذاری، بودجه‌ریزی و ارزیابی عملکرد تقریباً قطع است.

·         چالش عدالت و شمول اجتماعی

عدم پوشش کافی برخی گروه‌ها (مانند زنان خانه‌دار، کارگران غیررسمی، مهاجران، و سالمندان بدون سابقه بیمه) یکی از مهم‌ترین چالش‌هاست. عدالت اجتماعی در دسترسی به خدمات هنوز تحقق نیافته و نظام موجود بیشتر بر «شغل رسمی» تکیه دارد تا «شهروندبودن».

5. پیاده‌سازی مدل SOAR  و ارائه پیشنهادهای سیاستی و تقنینی

تحلیل براساس مدل SOAR یک رویکرد استراتژیک و آینده‌نگر بوده که تمرکز آن بر تقویت ظرفیت‌ها، فرصت‌ها و طراحی سیاست‌های عملیاتی و اثربخش است. برخلاف تحلیل SWOT که نقاط ضعف و تهدیدها را برجسته می‌کند، SOAR  به ایجاد سیاست‌های مثبت و نتیجه‌محور کمک می‌کند.

5-1. تشریح اجزای مدل SOAR بر بستر رفاه و تأمین اجتماعی

الف) نقاط قوت

نقاط قوت در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی ایران، همان ظرفیت‌های موجود، زیرساخت‌ها و مزیت‌های نهادی هستند که می‌توانند پایه اصلاحات آینده باشند. برخلاف رویکرد ضعف‌محور، این بخش بر داشته‌ها تمرکز دارد و می‌تواند موتور اصلاحات شود.

مهم‌ترین نقاط قوت نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران عبارتند از:

·         پوشش گسترده نهادی و تاریخی

وجود نهادهای باسابقه‌ای چون سازمان تأمین اجتماعی، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه روستائیان و عشایر نشان‌دهنده ظرفیت تاریخی و تجربه‌ی بالای کشور در ارائه خدمات حمایتی است.

·         چارچوب قانونی نسبتاً جامع

قوانین مادر مانند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و حمایت از حقوق معلولان، بستر قانونی قابل ‌اتکایی برای توسعه نظام رفاه ایجاد کرده‌اند.

·         زیرساخت اطلاعاتی در حال شکل‌گیری

سامانه‌های اطلاعاتی همچون «پایگاه رفاه ایرانیان» و «سامانه جامع بیمه‌شدگان» امکان شناسایی دقیق‌تر گروه‌های هدف و همپوشانی خدمات را فراهم کرده‌اند.

·         تجربه اجرایی گسترده در شرایط بحرانی

عملکرد موفق نسبی نظام حمایتی در شرایطی مانند همه‌گیری کرونا، اجرای بسته‌های معیشتی یا جبران خسارات ناشی از بلایای طبیعی، نشان از توان اجرایی و شبکه توزیع گسترده دارد.

·         پشتوانه اجتماعی و فرهنگی عدالت‌محور

ریشه‌های دینی و فرهنگی جامعه ایرانی در کمک به نیازمندان (زکات، وقف، صدقات و همیاری اجتماعی) ظرفیت اجتماعی پایداری برای مشارکت مردم در نظام رفاه فراهم کرده است.

·         وجود نیروی انسانی متخصص و شبکه مدیریتی باتجربه

مدیران و کارشناسان باسابقه در نهادهای رفاهی، ظرفیت مهمی برای اصلاحات تدریجی و درون‌زا هستند.

ب) فرصت‌ها

فرصت‌ها عوامل محیطی و بیرونی‌اند که می‌توانند به تقویت ظرفیت‌های داخلی نظام رفاه کمک کنند. در ایران، مجموعه‌ای از تحولات نهادی، فناورانه، جمعیتی و سیاستی، فرصت‌های تازه‌ای برای بازسازی نظام رفاه ایجاد کرده‌اند.

مهم‌ترین فرصت‌های پیش‌روی نظام رفاه ایران عبارتند از:

·         تصویب سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی

این سند بالادستی برای نخستین‌بار چارچوبی جامع برای عدالت، شفافیت، پایداری مالی و یکپارچگی نهادهای رفاهی ترسیم کرده است (یک فرصت بزرگ برای بازطراحی نظام قانونی).

·         گسترش دولت الکترونیک و داده‌های یکپارچه

پروژه‌هایی چون «دولت هوشمند»، «پایگاه ملی رفاه ایرانیان» و «پنجره واحد خدمات اجتماعی» زمینه‌ اتصال داده‌ها و حذف همپوشانی را فراهم می‌کند.

·         تحولات فناورانه در شناسایی و پایش فقر

فناوری‌های داده‌کاوی، هوش مصنوعی و GIS در دنیا برای هدف‌گذاری دقیق حمایت‌های اجتماعی استفاده می‌شوند؛ در ایران نیز زیرساخت لازم برای به‌کارگیری آن‌ها در حال شکل‌گیری است.

·         افزایش آگاهی عمومی و مطالبه عدالت اجتماعی

رشد سواد اجتماعی و حساسیت افکار عمومی نسبت به نابرابری‌ها، انگیزه و فشار مثبتی برای اصلاح نظام رفاه ایجاد کرده است.

·         امکان هم‌افزایی بین‌‌نهادی

تشکیل «شورای‌ عالی رفاه و تأمین اجتماعی» و ظرفیت همکاری میان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با سازمان برنامه، دیوان محاسبات و مجلس شورای اسلامی، فرصت بی‌نظیری برای هم‌افزایی نهادی فراهم کرده است.

·         تحولات منطقه‌ای و تجارب بین‌المللی

کشورهایی با شرایط مشابه (مانند ترکیه، مالزی، اندونزی) اصلاحات موفقی در یکپارچه‌سازی نظام‌های حمایتی انجام داده‌اند که می‌تواند الگوی ایران باشد.

ج) آرمان‌ها

آرمان‌ها نشان می‌دهند نظام رفاه و تأمین اجتماعی می‌خواهد به کجا برسد. این آرمان‌ها ازیک‌سو در اسناد بالادستی کشور و ازسوی‌دیگر در مطالبات عمومی جامعه ریشه دارند.

آرمان‌های کلان نظام رفاه ایران عباتند از (برگرفته از سیاست‌های کلی و سند چشم‌انداز):

·         تأمین عدالت اجتماعی و فرصت‌های برابر

همان‌طور که در سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (۱۴۰۱) آمده، هدف نهایی ایجاد جامعه‌ای عادلانه با پوشش فراگیر خدمات حمایتی و بیمه‌ای است.

·         پایداری مالی نظام تأمین اجتماعی

جلوگیری از بحران صندوق‌ها و طراحی نظام‌های پایدار تأمین مالی از اهداف آرمانی اسناد بالادستی است.

·         افزایش تاب‌آوری اجتماعی در برابر شوک‌ها

نظام رفاه باید بتواند در برابر بیکاری، بیماری، تورم و بلایای طبیعی از اقشار آسیب‌پذیر حمایت کند.

·         توانمندسازی به‌جای حمایت مالی

گذار از رویکرد صدقه‌محور به‌سمت توانمندسازی و اشتغال پایدار.

·         یکپارچگی نهادی و سیاستی

تحقق نظام جامع رفاه به‌معنای انسجام مأموریت‌ها و هماهنگی بین نهادهای متعدد فعال در حوزه رفاه.

·         حفظ کرامت انسانی و افزایش رضایت اجتماعی

آرمان نهایی نظام رفاه در اندیشه اسلامی و در سیاست‌های رسمی، «حمایت کرامت‌محور» است نه صرفاً «مستمری‌محور».

د) نتایج

در مدل SOAR، نتایج یعنی شاخص‌های قابل سنجش و ملموس که نشان می‌دهد تا چه اندازه آرمان‌ها محقق شده‌اند. برای نظام رفاه و تأمین اجتماعی، این نتایج باید چندبُعدی باشند: مالی، اجتماعی، نهادی و فناورانه.

شاخص‌ها و نتایج مورد انتظار در نظام رفاه ایران عبارتند از:

·         افزایش پوشش خدمات بیمه‌ای و حمایتی

افزایش درصد جمعیت تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی و خدمات حمایتی تا نزدیک به پوشش همگانی.

·         کاهش همپوشانی و اتلاف منابع

کاهش تداخل مأموریت‌ها و حذف پرداخت‌های موازی میان نهادهای حمایتی.

·         بهبود پایداری مالی صندوق‌ها

کاهش نسبت کسری اکچوئری به منابع ورودی و ایجاد تعادل بلندمدت.

·         افزایش اثربخشی برنامه‌های توانمندسازی

سهم افرادی که پس از دریافت حمایت‌ها به خودکفایی اقتصادی رسیده‌اند، به‌عنوان شاخص نتیجه‌ای مهم.

·         رضایت ذی‌نفعان از خدمات رفاهی

اندازه‌گیری رضایت خانوارها از دسترسی و کیفیت خدمات رفاهی از طریق پیمایش‌های دوره‌ای.

·         یکپارچگی داده‌ها و نظام تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شواهد

ایجاد و استفاده از «داشبورد ملی رفاه» برای سیاستگذاری مبتنی‌بر داده.

·         کاهش شاخص فقر چندبُعدی

کاهش درصد خانوارهایی که در چند بُعد (درآمد، آموزش، بهداشت، مسکن) زیر حد استاندارد قرار دارند.

در جدول 1 جمع‌بندی مدل SOAR در بستر رفاه و تأمین اجتماعی ایران به‌طور خلاصه ارائه شده است.

جدول 1. خلاصه مدل SOAR در بستر رفاه و تأمین اجتماعی ایران

مأخذ: یافته تحقیق

5-2. ارائه پیشنهادهای سیاستی، نظارتی و تقنینی

براساس نقاط قوت، فرصت‌ها، آرمان‌ها و نتایج در مدل SOAR که در بالا شناسایی شد، با سازوکار زیر به ارائه پیشنهادهای سیاستی و تقنینی پرداخته می‌شود:

·         براساس نقاط قوت پیشنهادهایی ارائه می‌شود که ظرفیت‌های بالفعل را «فعال‌سازی» کنند؛

·         براساس فرصت‌ها پیشنهادهایی ارائه می‌شود تا فرصت‌ها به «پیش‌ران» اصلاحات تبدیل شوند؛

·         براساس آرمان‌ها پیشنهادهایی برای تبدیل آرمان‌ها به اهداف سیاستی قابل سنجش ارائه می‌شود؛

·         در بخش نتایج سازوکارهای شاخص‌سازی، پایش و گزارش‌دهی تشریح می‌شود.

5-2-1. پیشنهادهای مربوط به فعال‌سازی ظرفیت‌های بالفعل براساس نقاط قوت

•          ایجاد هم‌افزایی عملیاتی بین نهادها و تیم‌های عملگرایی استانی

•      شرح: عقد موافقت‌نامه‌های اجرایی میان سازمان تأمین اجتماعی، بهزیستی و کمیته امداد برای اجرای پروژه‌های پایلوت مشترک و تشکیل «تیم‌های عملگرای استانی» متشکل از نمایندگان این نهادها.
•      اهمیت: ازآنجاکه نهادها تجربه و ساختار اجرایی دارند، هم‌افزایی سریع‌تر به نتایج عملی و قابل نمایش منجر می‌شود.
•     گام‌ها: تدوین الگوی هم‌افزایی، انتخاب ۲ تا ۴ استان پایلوت، تعریف پروژه (مثلاً شناسایی و ثبت فاقدین پوشش)، راه‌اندازی تیم استانی، گزارش‌گیری سه‌ماهه.
•     متولی: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (به‌عنوان دبیرخانه هماهنگ‌کننده)؛ با همکاری سازمان تأمین اجتماعی، بهزیستی و کمیته امداد.
•     زمان‌بندی: کوتاه‌مدت (6 تا 18 ماه برای پایلوت).
•     شاخص‌ها: تعداد تفاهم‌نامه‌های امضاشده، تیم‌های استانی فعال، خانوارهای شناسایی‌شده.

•          تعریف شبکه ملی توانمندسازی و آموزش شغلی برای کارکنان حوزه رفاه و تأمین اجتماعی

•      شرح: طراحی و اجرای برنامه آموزشی ملی برای مدیران و کارشناسان نهادهای رفاهی (مدیریت داده، ارزیابی برنامه، طراحی مبتنی‌بر رویکرد برنامه‌محور).
•     اهمیت: نیروی انسانی متخصص یک ظرفیت کلیدی است؛ آموزش هدفمند موجب افزایش کیفیت اجرا و پایداری تغییرات می‌شود.
•     گام‌ها: شناسایی نیازهای آموزشی، طراحی دوره‌های کوتاه‌مدت و میدانی، برگزاری کارگاه‌ها، اعطای گواهی حرفه‌ای.
•      متولی: دانشگاه‌های توانمند، پژوهشگاه‌های وابسته به وزارت رفاه با حمایت مرکز ملی مهارت.
•     زمان‌بندی: میان‌مدت (۱۲ تا ۳۶ ماه برنامه‌ریزی و اجرا).
•       شاخص‌ها: تعداد نفر، ساعت آموزش، درصد کارکنان آموزش‌دیده، ارتقا شاخص‌های کیفی در گزارش‌های سازمانی.

•         تدوین الگوی استانداردسازی داده‌ها و تبادل اطلاعات

•       شرح: تدوین استاندارد داده‌ای ملی برای اطلاعات رفاهی و الزام سازوکارهای تبادل داده (API) میان نهادها.
•      اهمیت: بهره‌برداری از ظرفیت‌های اطلاعاتی موجود فقط در صورت هماهنگ‌سازی فنی و حقوقی میسر است.
•       گام‌ها: تشکیل کارگروه فنی، تدوین برنامه و استانداردهای کیفیت داده، پیاده‌سازی API پایلوت میان دو نهاد، مستندسازی.
•      متولی: وزارت تعاون، با همکاری مرکز آمار و سازمان فناوری اطلاعات.
•       زمان‌بندی: کوتاه‌ تا میان‌مدت (6 تا 24 ماه).
•      شاخص‌ها: درصد نهادهای متصل به API، کیفیت داده.

5-2-2. پیشنهادهای مربوط به تبدیل فرصت‌ها به اقدام‌ها

•         تهیه پیش‌نویس آیین‌نامه/دستورالعمل تبادل اطلاعات رفاهی

•       شرح: استفاده از پنجره سیاستیِ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (۱۴۰۱) برای صدور آیین‌نامه ملی تبادل داده درباره اطلاعات رفاهی و بیمه‌ای.
•       اهمیت: سیاست‌های کلی یک فرصت تقنینی برای الزام به همکاری فراهم کرده‌اند؛ آیین‌نامه می‌تواند سرعت اجرا را افزایش دهد.
•       گام‌ها: تهیه پیش‌نویس، مشورت با مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون اجتماعی مجلس، انتشار برای نظرخواهی.
•      متولی: وزارت تعاون (پیشنهاد)، تصویب توسط هیئت دولت/دستگاه اجرایی ذی‌ربط.
•       زمان‌بندی: کوتاه‌مدت (6 تا 12 ماه برای پیش‌نویس و تصویب).
•       شاخص‌ها: تصویب آیین‌نامه، زمان لازم برای اتصال نهادها پس از تصویب.

•         طرح ملی یکپارچه‌سازی خدمات الکترونیک رفاهی (پنجره یکپارچه)

•      شرح: راه‌اندازی پنجره واحد الکترونیک برای خدمات رفاهی (ثبت ‌نام، پیگیری، گزارش‌ شکایات) که کارت ملی، هویت دیجیتال لینک است.
•      اهمیت: فرصت توسعه دولت الکترونیک و زیرساخت هویتی، می‌تواند دسترسی را گسترش و هزینه پردازش را کاهش دهد.
•      گام‌ها: تدوین معماری فنی، انتخاب پیمانکاران، اجرای فاز پایلوت، توسعه ملی.
•      متولی: وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات (از منظر زیرساخت) و وزارت تعاون (متولی محتوا).
•      زمان‌بندی: میان‌مدت (12 تا 30 ماه با فازبندی).
•      شاخص‌ها: درصد خدمات قابل ارائه در پنجره، رضایت‌مندی کاربران، کاهش زمان پردازش.

• ·        جذب منابع مشارکتی و ابزارهای مالی نوین

•      شرح: طراحی ابزارهایی مانند قراردادهای مبتنی‌بر نتیجه، صندوق‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی یا اعطای تسهیلات خُرد با ضمانت دولت برای پروژه‌های توانمندسازی.
•      اهمیت: فرصت دسترسی به منابع غیردولتی و تجربه بین‌المللی می‌تواند فشار مالی روی صندوق‌ها را کاهش دهد و نوآوری را تحریک کند.
•       گام‌ها: تدوین چارچوب حقوقی قراردادهای مبتنی‌بر نتایج، تعریف شاخص‌های قابل پرداخت، آزمایش پایلوت.
•       متولی: وزارت تعاون با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه.
•      زمان‌بندی: میان‌مدت (۱۸ تا ۴۸ ماه تا شکل‌گیری بازار اولیه).
•       شاخص‌ها: میزان منابع جذب‌شده، تعداد پروژه‌های مشارکتی.

5-2-3. پیشنهادهای مربوط به تبدیل آرمان‌ها به اهداف قابل سنجش

•          فرمول‌بندی بیانیه آرمانی و اهداف راهبردی قابل‌ سنجش

•      شرح: تدوین بیانیه آرمانی ملی و تعیین اهداف راهبردی 5 تا 10 ساله با معیارهای شفاف، واقعی و قابل اندازه‌گیری برای هر آرمان.
•      اهمیت: داشتن بیانیه و اهداف روشن زمینه اقدام متمرکز و تخصیص منابع را فراهم می‌کند.
•      گام‌ها: کارگاه‌های ملی با حضور ذی‌نفعان برای تدوین بیانیه؛ تصویب در شورای راهبری و تبدیل اهداف به شاخص‌های عملکردی.
•      متولی: شورای راهبری ملی رفاه (پیشنهادی) با پشتیبانی مرکز پژوهش‌ها.
•      زمان‌بندی: کوتاه‌مدت (3 تا 6 ماه برای تدوین، تصویب 6 تا 12 ماه)
•      شاخص‌ها: تصویب بیانیه؛ وجود چارچوب تبدیل اهداف به شاخص‌های عملکردی منتشرشده.

•          هدف‌گذاری عددی و تدوین نقشه راه تحقق آرمان‌ها

•       شرح: برای هر آرمان، تعیین حد هدف (به‌عنوان مثال افزایش پوشش بیمه‌ای از %A به %B تا سال N) و تدوین نقشه راه مرحله‌ای.
•       اهمیت: اهداف عددی امکان پایش و تخصیص بودجه مبتنی‌بر نتایج را فراهم می‌کند.
•       گام‌ها: محاسبه خطوط اصلی، تعیین اهداف کوتاه/ میان/ بلندمدت، طراحی برنامه‌های اجرایی مرتبط.
•       متولی: دبیرخانه فنی شورای راهبری.
•       زمان‌بندی: میان‌مدت (6 تا 12 ماه آماده‌سازی نقشه راه پس از تصویب اهداف).
•      شاخص‌ها: اهداف تعیین‌شده؛ میزان پیشرفت نسبت به .Baseline

5-2-4. پیشنهادهای مربوط به طراحی نظام نتایج، شاخص‌ها و پایش

•         ایجاد چارچوب نتایج  ملی و دبیرخانه پایش

•       شرح: تدوین چارچوب نتایج ملی برای رفاه شامل خروجی‌ها، نتایج میانی و بلندمدت، ایجاد دبیرخانه پایش برای جمع‌آوری و انتشار شاخص‌ها.
•       اهمیت: بدون ساختار نتایج نمی‌توان اثربخشی را سنجید یا اصلاحات را مدیریت کرد.
•       گام‌ها: تعریف شاخص‌های کلان و فرعی، تعیین روش‌شناسی اندازه‌گیری، راه‌اندازی داشبورد عمومی.
•       متولی: دبیرخانه ملی رفاه (پیشنهادی)، همکاری مرکز آمار و صندوق‌ها.
•       زمان‌بندی: کوتاه ‌تا میان‌مدت (6 تا 18 ماه برای طراحی و راه‌اندازی ابتدایی).
•       شاخص‌ها: انتشار نخستین گزارش سالیانه؛ درصد شاخص‌هایی که خطوط اصلی برای آن‌ها تعیین شده است.

•         الزام قانونی گزارش‌دهی اکچوئری و مالی صندوق‌ها

•       شرح: الزام قانونی برای انتشار دوره‌ای گزارش‌های اکچوئری (برای مثال هر ۲ سال) و گزارش‌های شفاف مالی صندوق‌های بازنشستگی.
•       اهمیت: شفافیت مالی و اکچوئری، پایه پایداری مالی و اعتماد عمومی است.
•       گام‌ها: تدوین تبصره در قانون یا آیین‌نامه اجرایی که زمان‌بندی و فرمت گزارش را مشخص کند؛ آموزش و استانداردسازی گزارش‌دهی.
•       متولی: مجلس (قانونگذاری)، سازمان تأمین اجتماعی (اجرایی) و مرکز پژوهش‌ها (نظارت تحلیلی).
•      زمان‌بندی: میان‌مدت (12 تا 24 ماه تا الزام اجرایی).
•       شاخص‌ها: درصد صندوق‌ها با گزارش اکچوئری منتشرشده؛ زمان‌بندی انتشار.

•          سیستم ضمانت ‌اجرا و سازوکار اصلاح برمبنای نتایج

•      شرح: تعریف سازوکار حقوقی-سازمانی که در صورت انحراف از اهداف (مطابق شاخص‌ها) اقدام‌های اصلاحی مشخص و قابل اجرا را فعال کند (برای مثال گزارش دوره‌ای به کمیسیون اجتماعی و تکالیف اجرایی برای مدیران).
•      اهمیت: بدون ضمانت اجرا، شاخص‌ها صرفاً نمایشی خواهند بود.
•      گام‌ها: طراحی سازوکار حقوقی، تعیین مرجع تصمیم‌گیری و چارچوب اقدام‌های اصلاحی.
•      متولی: شورای راهبری و مجلس (در قالب تکالیف تقنینی).
•      زمان‌بندی: میان‌مدت (12 تا 30 ماه).
•      شاخص‌ها: وجود رویه اقدام اصلاحی، میزان اجرای اقدام‌های اصلاحی در موارد انحراف.

5-2-5. ریسک‌سنجی کلی و راه‌حل‌های مهار ریسک اجرای پیشنهادها

·         مقاومت نهادی: کاهش این نوع ریسک با فرایند مشارکتی، مشوق‌های مالی برای همکاری و تضمین پشتیبانی سیاسی (حمایت بالاترین سطوح دولت).

·         نبود کیفیت داده: کاهش این نوع ریسک با فازبندی شاخص‌ها، شروع با شاخص‌های قابل اندازه‌گیری و افزایش تدریجی پیچیدگی.

·         فشار مالی کوتاه‌مدت: کاهش این نوع ریسک با برنامه‌ریزی مالی تدریجی، جذب منابع مشارکتی و اجرای پایلوت‌های کم‌هزینه.

·         ریسک حقوقی/حریم خصوصی: کاهش این نوع ریسک با تدوین چارچوب حاکمیت داده و مکانیسم‌های حفاظت اطلاعات پیش از راه‌اندازی تبادل داده.

·         ریسک ناپایداری سیاسی: کاهش این نوع ریسک با تدوین اهداف در قالب اسناد بالادستی و پیونددادن آن‌ها با مکانیسم‌های نظارتی مجلس و مرکز پژوهش‌ها.

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

نظام رفاه و تأمین اجتماعی در جمهوری اسلامی ایران طی چهار دهه گذشته مسیر پرتحولی را طی کرده و به‌عنوان یکی از پایه‌های عدالت اجتماعی و کاهش ریسک‌های اجتماعی و اقتصادی، نقش بی‌بدیلی در حفظ انسجام اجتماعی و توسعه پایدار ایفا کرده است. بااین‌حال، تحلیل وضع موجود نشان داد که این نظام با چالش‌هایی بنیادین در سه حوزه ساختار نهادی، کارآمدی اجرایی و پایداری مالی مواجه است.

تعدد و پراکندگی نهادهای متولی، همپوشانی مأموریت‌ها، نبود نظام اطلاعاتی یکپارچه و ضعف در نظام نظارت و ارزیابی سیاست‌ها، ازجمله عواملی هستند که موجب کاهش بهره‌وری و هدررفت منابع در این حوزه شده‌اند. در کنار این چالش‌ها، تحولات جمعیتی (نظیر روند پیری جمعیت)، اقتصادی (افزایش ناپایداری شغلی) و فناورانه (گسترش خدمات دیجیتال) اقتضا می‌کند که سیاستگذاری در حوزه رفاه از رویکرد «واکنشی» به‌سمت رویکرد «پیش‌نگرانه و توانمندساز» حرکت کند.

در این راستا، پژوهش حاضر با استفاده از مدل مفهومی SOAR (نقاط قوت، فرصت‌ها، آرمان‌ها و نتایج)، به‌جای تمرکز بر کاستی‌ها، تلاش کرد تا ظرفیت‌های بالفعل و بالقوه نظام رفاه کشور را شناسایی و در قالب مسیرهای اصلاحی و سیاستی بازآرایی کند.

نتایج تحلیل نشان داد که:

·         نقاط قوت نظام رفاه ایران شامل شبکه نهادی گسترده، تجارب اجرایی غنی، وجود نیروی انسانی متخصص و زیرساخت‌های داده‌ای در حال شکل‌گیری است؛

·         فرصت‌ها در سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (۱۴۰۱)، اسناد بالادستی توسعه‌ای، فناوری‌های دیجیتال و ظرفیت‌های مشارکت اجتماعی نهفته است؛

·         آرمان‌ها مبتنی‌بر عدالت اجتماعی، کرامت انسانی، پایداری مالی و پوشش همگانی خدمات رفاهی و بیمه‌ای هستند؛

·         نتایج مطلوب زمانی حاصل خواهد شد که شاخص‌های قابل سنجش برای هر آرمان تعریف و سازوکارهای پایش و پاسخگویی طراحی شود.

براساس این چارچوب، ظرفیت‌شناسی نظام رفاه تنها به‌معنای فهرست دارایی‌ها نیست، بلکه فرایندی برای «مدیریت راهبردی ظرفیت‌ها» و ایجاد سازوکارهای پایدار همکاری نهادی، هم‌افزایی داده‌ها و سیاستگذاری مبتنی‌بر شواهد است. در واقع، حرکت از «تعدد تصمیم» به‌سمت «یکپارچگی راهبردی» محور اصلی اصلاحات در این حوزه است.

پژوهش نشان می‌دهد که دستیابی به نظام رفاه پایدار و کارآمد مستلزم سه تحول اساسی است:

·         تحول نهادی با هدف ایجاد ساختار هماهنگ و پاسخگو؛

·         تحول اطلاعاتی با تمرکز بر یکپارچه‌سازی داده‌ها و حکمرانی دیجیتال رفاهی؛

·         تحول تقنینی و سیاستی برای تضمین شفافیت، پایداری مالی و نظارت اثربخش.

در جدول زیر، به‌طور خلاصه مجموعه‌ای از پیشنهادهای سیاستی و تقنینی در چهار محور مدل SOAR ارائه شده است. این پیشنهادها بر پایه یافته‌های پژوهش و در راستای اصول قانونگذاری، سیاستگذاری و نظارت کارآمد طراحی شده‌اند.

جدول 2. پیشنهادهای سیاستی، نظارتی و تقنینی برمبنای مدل SOAR

مآخذ: یافته تحقیق

با اجرای پیشنهادهای فوق، انتظار می‌رود طی یک افق پنج‌ساله، نظام رفاه و تأمین اجتماعی کشور از وضع موجود -که متکی بر چندپارگی نهادی و سیاستگذاری پراکنده است- به‌سمت نظامی یکپارچه، داده‌محور، پاسخگو و پایدار حرکت کند.

این مسیر نیازمند اراده تقنینی، هماهنگی اجرایی و ظرفیت‌سازی نهادی بوده؛ اما نقطه قوت آن در این است که اصلاحات پیشنهادی نه با رویکرد سلبی، بلکه با تکیه بر ظرفیت‌های واقعی کشور طراحی شده‌اند. چنین نگاهی می‌تواند مبنای تدوین نقشه ملی تحول نظام رفاه و تأمین اجتماعی جمهوری اسلامی ایران باشد و در نهایت، عدالت اجتماعی و امنیت انسانی را در قالبی کارآمد و آینده‌نگر محقق کند.