بیان/ شرح مسئله

برای مقابله با چالش بی‌ثباتی مقررات و رویه‌های اجرایی، ماده (۲۴) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» و ماده (۳۰) الحاقی به‌موجب ماده (۲) «قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» به تصویب رسیده است. اهداف قانونگذار از تصویب احکام مذکور، ثبات‌بخشی و پیش‌بینی‌پذیری بیشتر محیط حقوقی و اقتصادی، ارتقای کیفیت شکلی و ماهوی مقررات، زمینه‌سازی برای مشارکت بیشتر و مؤثرتر بخش خصوصی در فرایند مقررات‌گذاری، و تأمین دسترسی بیشتر و بهتر همگان، به‌ویژه فعالان اقتصادی، به مقررات است.

در گزارشی که اخیراً منتشر شد، الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» و مقررات مربوط بررسی شد. گزارش حاضر به ارزیابی و چالش‌های اجرای احکام قانونی و مقرراتی ناظر بر نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری اختصاص دارد. اجرای مواد یاد شده باوجود موفقیت‌های نسبی، با کاستی‌هایی مواجه بوده است و این احکام به‌طور ناقص و گاهی غیراثربخش اجرا شده‌اند. تداوم صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های خلق‌الساعه ـ به‌ویژه در حوزه‌های حساس مانند ارز، گمرک، مالیات و تأمین اجتماعی ـ در موارد بسیاری به نقض اهداف قانونگذار از تصویب مواد مذکور منجر شده است. باوجود این، می‌توان میزان اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط را در حد «متوسط» ارزیابی کرد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

۱. عدم رعایت اطلاع‌رسانی پیش از اجرا (ماده (۲۴) «قانون بهبود...»)

در بسیاری از موارد، تغییرات مقرراتی بدون رعایت مواعد زمانی مقرر (۱ تا ۶ ماه، بسته به موضوع) و بدون اطلاع‌رسانی عمومی مؤثر اجرا شده‌اند. مصادیق پرتکرار در حوزه‌های تجارت خارجی، گمرک، ارز، مالیات و تأمین اجتماعی مشاهده می‌شود.

۲. وجود سامانه‌های متعدد و عدم مرجعیت سامانه واحد

در قوانین و مقررات مربوط، به‌طور مکرر به دو سامانه ارجاع داده شده است: نخست، «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» به نشانی اینترنتی (qavanin.ir)، درخصوص انتشار مصوبات؛ دوم، «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» به نشانی اینترنتی (dotic.ir)، درخصوص انتشار پیش‌نویس مقررات. درحالی‌که در «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار» به هر دو پایگاه اشاره شده است، در ماده (۳) دستورالعمل مذکور، دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند «حداقل یک هفته قبل از صدور مقرره، پیش‌نویس اخیر را علاوه‌بر تارنمای خود، در پایگاه اطلاع‌رسانی منتشر نمایند». این دوگانگی، ابهاماتی را در مرجعیت و رسمیت سامانه اصلی ایجاد کرده است.

 ۳. ضعف جدی در مشارکت ذی‌نفعان (ماده (۳۰) «قانون بهبود ...»)

سازوکار نظرخواهی عمومی و اخذ نظر تشکل‌های اقتصادی پیش از تصویب مقررات، یا اجرا نشده یا به‌صورت حداقلی و غیرمؤثر انجام گرفته است.

۴. تعدد و پراکندگی مراجع مقررات‌گذار

وجود مراجع متعدد مقررات‌گذار در قالب شوراهای عالی، کمیسیون‌ها و... با صلاحیت‌های متداخل، اجرای منسجم مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» را با دشواری مواجه کرده است. به‌ویژه اینکه فهرست مراجع ذی‌صلاح در بسیاری از دستگاه‌ها نهایی به‌روز نشده و همین امر، به اِعمال سلیقه و نقض الزامات قانونی و مقرراتی در راستای نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری انجامیده است. علاوه‌بر این، تدوین و تصویب مقرراتِ به‌مراتب تأثیرگذارتر از مقررات مصوب دولت و دستگاه‌های اجرایی توسط برخی از مراجع و شوراهای عالی (مانند «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا») باتوجه‌به مستثنا ‌بودن چنین مراجعی از شمول احکام (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط، پروژه کلان نظام‌مندی مقررات‌گذاری را با چالش‌های جدی مواجه ساخته است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

باتوجه‌به تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات متعدد ناظر بر اجرای آنها در قالب آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و...، به‌نظر می‌رسد تا گذشت زمان قابل توجه، باید از تصویب قانون و مقرره جدید یا اصلاح مفاد قانونی و مقرراتی در این خصوص اجتناب کرد؛ چراکه مقامات مجری را در اِعمال احکام موجود با چالش‌های بیشتری از چالش‌های فعلی مواجه خواهد کرد. بر این اساس است که چنان‌که در گزارش بررسی الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» تصریح شد، راهکار پیشنهادی برای سازگاری و انسجام بین مواد قانونی و مقرراتی با هدف اجرای آسان‌تر و مؤثرتر، محور قرار دادن «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مصوب 1403/۲/۱) است. 

باوجود اهمیت ملاحظه پیش‌گفته، به‌نظر می‌رسد یکسان‌سازی مرجع «پایگاه» قوانین و مقررات و رفع دوگانگی یا چندگانگی سامانه‌ای، امری ضروری است. ماده (۳۰) اصلاحی «آیین‌نامه داخلی هیئت دولت» (مصوب هیئت وزیران 1403/۱۰/2۳) نشانگر آن است که از نظر دولت، «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (به‌نشانی اینترنتی qavanin.ir)، سامانه مرجع قوانین و مقررات محسوب می‌شود. در این مرحله یا دو سامانه اصلی («پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات ...» به نشانی اینترنتی dotic.ir و «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» به نشانی اینترنتی qavanin.ir)، ادغام و یکپارچه شود یا آنکه درج پیش‌نویس مقررات نیز در «سامانه ملی قوانین و مقررات...» صورت گیرد. دوگانگی یا چندگانگی سامانه‌ها، اِعمال ضمانت‌اجرای ماده (۳۰) «قانون بهبود...» (یعنی نافذ نبودن مقرره درصورت عدم ثبت در پایگاه) در عمل دشوار خواهد بود.

در سطح نظارتی، استفاده فعال‌تر و هدفمندتر مجلس و کمیسیون‌های تخصصی از گزارش‌های سامانه‌های نظارتی و شکایات ثبت ‌شده فعالان اقتصادی، به‌ویژه در قالب احضار مقامات دستگاه‌های متخلف و پیگیری اجرای تعهدات قانونی، از اهمیت بالایی برخوردار است. علاوه‌بر این، طراحی سازوکارهای کنترلی پیشینی برای جلوگیری از ابلاغ مقرراتی که فرایند بارگذاری در پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور را در مواعد مقرر طی نکرده‌ یا به انجام فرایندهای نظرخواهی از بخش خصوصی ملزم نبوده‌اند، می‌تواند از بروز بسیاری از مشکلاتی که بر اثر تصویب مقررات خلق‌الساعه ایجاد خواهد شد، پیشگیری کند. شفاف‌سازی عمومی عملکرد دستگاه‌ها در میزان پایبندی به الزامات قانونی و مقرراتی نیز می‌تواند به‌عنوان ابزار فشار نهادی و اجتماعی مؤثر عمل کند.

در پایان، در سطح سیاستی، نهادینه‌سازی مفهوم ثبات و پیش‌بینی‌پذیری مقررات به‌عنوان یکی از شاخص‌های کلیدی ارزیابی عملکرد مدیران اجرایی، حرکت به‌سوی تنقیح و ساده‌سازی مقررات و همچنین مقرره‌گذاری حداقلی به‌جای تولید مداوم مقررات جدید، و تقویت نهادی و فنی «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» به‌عنوان مرجع یگانه و قابل اتکا، ازجمله اقداماتی است که می‌تواند در میان‌مدت به بهبود پایدار محیط حقوقی کسب‌وکار منجر شود.

۱. مقدمه

نظام‌مندی بیشتر وضع مقررات (مقرره‌گذاری/ مقررات‌گذاری)، به‌معنای موسّع، شامل افزایش کیفیت مقررات، کاهش کمّیت مقررات، ثبات بیشتر مقررات وضع ‌شده، اجتناب از تغییر ناگهانی مقررات و جلوگیری از وضع مقررات خلق‌الساعه و غافل‌گیرکننده فعالان اقتصادی، همواره در دستورکار سیاستگذاران و قانونگذاران قرار داشته است. همچنین بازنگری در رویه‌های دستگاه‌ها و مقامات اداری در تولید انبوه مقررات مخل کسب‌وکار، به یکی از مهم‌ترین مطالبات بخش خصوصی و فعالان کسب‌وکار تبدیل شده و به‌نحو مکرر در جلسات نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی با مقامات دولتی مطرح شده است. این مطالبه باوجود تکرار و پیگیری‌های بسیار، در رویه‌های مقررات‌گذاری دستگاه‌های اجرایی اجابت نشد تا اینکه در اواخر سال 1390، قانونگذار در حکمی در «قانون بهبود مستمر کسب‌وکار»، دولت و دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرد که «هرگونه تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا، از طریق رسانه‌های گروهی به اطلاع عموم برسانند» (ماده (۲۴) قانون مذکور). با تصویب این حکم، مرحله‌ای جدید از فرایند نظام‌مندی مقررات آغاز شد؛ مرحله‌ای که مبتنی‌بر اِعمال الزامات متعدد و چارچوب‌بندی فرایند مقررات‌گذاری از طریق قانون و مقررات است.

گام بعد در مسیر نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، توسل به تدابیر سامانه‌ای برای لازم‌الاجرا کردن احکام مربوط به فرایند تدوین و انتشار مقررات بود. در واقع می‌توان گفت باتوجه‌به عدم تغییر در رویه مقررات‌گذاری‌های ناگهانی و مکرر توسط دستگاه‌ها و مقامات دولتی، الزام کلی مندرج در ماده (۲۴) «قانون بهبود...» برای تغییر رفتارها و رویه‌های مقررات‌گذاران، فاقد اثربخشی کافی تشخیص داده شد و قانونگذار تصمیم گرفت احکامی جزئی‌تر و با ویژگی لازم‌الاجرایی بیشتر از طرق در دسترس به تصویب برساند. به‌این‌‌ترتیب، پس از گذشت چهار سال از تصویب ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، ماده دیگری (ماده (۳۰)) به قانون مذکور الحاق شد که دستگا‌ه‌های اجرایی را مکلف کرد پیش‌نویس مقررات خود را یک هفته قبل از صدور، در تارنمای (سایت) خود به اطلاع عموم و فعالان اقتصادی برسانند. این تدبیر چنان‌که در اصل حکم تصریح شده است، با هدف تمهید «فرصت لازم برای اعلام نظرات عموم یا فعالان اقتصادی و تشکل‌ها» درباره پیش‌نویس مقررات در نظر گرفته شده است. اما نکته مهم دیگر در ماده (۳۰) الزام دستگاه‌های اجرایی به ثبت هرگونه مقرره در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار» است. در فراز پایانی این ماده، در حکمی بسیار مهم، «نافذ» بودن مقررات، به ثبت در پایگاه مذکور منوط شده است. بنابراین حکم پیش‌گفته، تحولی بزرگ در نظام قانونگذاری و مقررات‌گذاری ایران محسوب می‌شود و انتظار می‌رود تدابیر قانونی اتخاذ شده، به اجرای دقیق احکام قانونی مربوط بینجامد.

بااین‌حال، شواهد و مکاتبات متعدد، حاکی از چالش‌ها و عدم اجرای کامل این مواد قانونی است که به تداوم بی‌ثباتی، کاهش پیش‌بینی‌پذیری و تضییع حقوق فعالان اقتصادی منجر شده است. گزارش نظارتی حاضر با هدف ارزیابی وضعیت موجود و شناسایی موانع اجرای این مواد قانونی تدوین شده است تا زمینه‌ساز اجرای دقیق و مؤثر مواد مذکور باشد. این گزارش نظارتی با رویکرد تحلیلی- توصیفی و بر پایه تحلیل اسنادی و محتوایی منابع موجود و مکاتبات رسمی تدوین شده است.

۲. پیشینه

   ۲-1. سوابق مطالعاتی 

در گزارشی که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «الزامات اصلاح و ارتقای پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار (موضوع ماده (۲) قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار)» منتشر شده است [۱۰]، ضمن توضیح مهم‌ترین دستاوردهای انتشار قوانین و مقررات،‌ به سوابق قانونی ـ مقرراتی مربوط به انتشار قوانین و مقررات در کشور پرداخته شده است. نکته مهم بررسی ‌شده در گزارش مذکور، تحلیل حکمِ منوط ‌کردنِ نافذ بودنِ یک مقرره، به ثبت در پایگاه قوانین و مقررات است. در گزارش مذکور پیش‌بینی شده است که اجرای کامل حکم پیش‌گفته با موانعی جدی مواجه شود. این امر به‌دلیل تعدد نهادهای مقررات‌گذار و حجم قابل توجه مقررات است. اجرای کامل این حکم همچنین می‌تواند محدودیت‌هایی در اختیارات مربوط به مقررات‌گذاری پدید آورد و صلاحیت‌های مقرره‌گذاری را که مدت‌های مدیدی بدون مانع اِعمال می‌شده است با موانعی مواجه کند.

کتاب دیگری که درباره مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» منتشر شده و به‌کرات در گزارش حاضر و گزارش پیشین راجع به الزامات اجرای احکام قانونی و مقرراتی مربوط مورد استناد قرار گرفته‌، «مجموعه تنقیحی احکام ناظر بر تدوین، تنقیح و انتشار مقررات کسب‌وکار (کتابچه ۲۴۳۰)» است [۲]. ویژگی مهم مجموعه مذکور، انتشار بخش عمده‌ای از مکاتبات مقامات دولتی و حکومتی با معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری درباره کیفیت اجرای مفاد قانونی و مقرراتی مربوط به موضوع مورد بحث است.

در پژوهش اخیری که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس درباره موضوع مورد بحث منتشر شده، الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و مقررات مربوط بررسی شده است [۱۱]. درخصوص الزامات اجرای ماده (۲۴)، دامنه موضوعات مقررات مشمول آیین‌نامه ماده (۲۴) و مراجع و مقامات ذی‌صلاح برای وضع مقرره توضیح داده شده است. در بحث از الزامات اجرای ماده (۳۰) و مقررات مربوط، مکمل بودن ماده (۳۰) برای مواد (۲) و (۳) قانون مذکور و همچنین الزامات اجرای آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰)، مورد توجه قرار گرفته است.        

جدول 1. پیشینه پژوهشی موضوع نظام‌مندی وضع مقررات

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

۲-2. سوابق قانونی و مقرراتی

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (به شماره ۱۸۸۲۶)، سوابق تقنینی و مقرراتی درباره ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» تا پایان شهریورماه ۱۴۰۱، بررسی شد. در گزارش اخیر مرکز پژوهش‌ها درباره الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) [۱۱] قوانین و مقررات مربوط به موضوع به دو دسته کلی پیش از تصویب و پس از تصویب «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» تقسیم‌بندی و احکام قانونی و مقررات مصوب مهرماه ۱۴۰۱ به بعد درخصوص موضوع، به‌تفصیل توضیح داده شد. در جدول ۲، عنوان و مشخصه ۲۳ مورد قانون و مقرره درباره موضوع نظام‌مندی بیشتر مقررات درج شده است.

جدول 2. پیشینه قانونی و مقرراتی مربوط به نظام‌مندی وضع مقررات

مأخذ: همان.

باتوجه‌به محوریت مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» در گزارش حاضر، در کادرهای ۱ و ۲، متن کامل دو ماده مذکور درج شده است.

کادر ۱. ماده (۲۴) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱390/۱۱/16)

کادر ۲. ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (الحاقی به‌موجب ماده (۲) قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب 1400/12/24)

ازآنجاکه در گزارش پیشین درخصوص موضوع مورد بحث («گزارش نظارتی درباره الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار») به‌تفصیل به احکام قانونی و مقرراتی ناظر بر نظام‌مندی بیشتر وضع مقررات پرداخته شده، در گزارش حاضر از تکرار آنها اجتناب شده و در موارد ضروری، به ذکر موضوع مقرره و عنوان آن اکتفا شده است.                                                                                                             

 ۳. ارزیابی اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و مقررات مربوط و بررسی چالش‌ها و موانع اجرا

پیش از آغاز این گفتار، ضروری است درخصوص ارزیابی صورت‌گرفته از اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» در گزارش حاضر، به این نکته توجه شود که ارزیابی کمّی از موارد نقض یا رعایت مفاد احکام (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط، به‌دلیل تعدد فوق‌العاده مقررات و کثرت دستگاه‌های مقررات‌گذار، امری بسیار دشوار و مستلزم دسترسی به‌ اطلاعات جزئی از فرایند تدوین و تصویب مقررات است. علاوه‌بر اینها، ارزیابی کمّی باید در بازه زمانی مشخص و با صرف وقت و هزینه بسیار انجام شود. آنچه را در گزارش حاضر به‌عنوان ارزیابی اجرا انجام شده است، می‌توان ارزیابی کلی اجرای مفاد قانونی و مقرراتی مربوط دانست. به این معنا که با ذکر نمونه‌هایی از اجرا یا نقض احکام مورد بحث، تلاش شده است مهم‌ترین موانع اجرای کامل و دقیق مفاد قانونی و مقرراتی و چالش‌های پیش‌رو، شناسایی و تحلیل شود.

۳-۱. نهادهای پیگیری‌کننده و ارزیابی‌کننده مواد (۲۴) و (۳۰)

طبق قانون اساسی و قوانین عادی، مراجع نظارتی بر اجرای قوانین و مقررات مشخص شده‌اند که در این میان، مجلس شورای اسلامی و نهادهای زیرمجموعه آن مانند دیوان محاسبات کل کشور، از جایگاه قابل توجهی برخوردار است (در ادامه به نمونه‌ای از اقدامات دیوان محاسبات اشاره خواهد شد). اما در بحث حاضر، پیگیری و نظارت بر اجرا از طرق دیگری نیز در طول سال‌های گذشته اِعمال شده است. 

یکی از نکات شایان توجه و البته قابل تقدیر در این خصوص آن است که معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، چنان‌که از مکاتبات متعدد برمی‌آید، علاوه‌بر آنکه خود ابتکار عمل تهیه مقررات مربوط به اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) و پیگیری برای تصویب آنها را در هیئت وزیران برعهده داشته است، کارویژه نظارت دقیق بر اجرای مفاد قوانین و مقررات مورد بحث را با واکنش‌های به‌موقع و سریع در قالب توصیه و تذکر به دستگاه‌های اجرایی متخلف به انجام می‌رساند. به‌طوری‌که معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در مکاتبه‌ای تصریح کرده است، سوای نظارت و پایش دستگاه‌ها و تذکر برای رعایت مواد (۲۴) و (۳۰)، اقدامات دیگری نیز در راهنمای اجرایی ‌شدن مواد مذکور صورت گرفته است که برخی از آنها عبارت‌اند از:

- برگزاری دوره‌های آموزشی دستگاه‌های اجرایی درخصوص ثبت و بارگذاری مقررات در سامانه ملی قوانین و مقررات و پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار برای بیش از ۵۰ دستگاه؛

- برگزاری همایش‌های آموزشی و نشست‌های ترویجی به‌منظور آشنایی ابزار با احکام مرتبط با مواد (۲۴) و (۳۰)؛

- برگزاری نشست‌های تخصصی با معاونان حقوقی دستگاه‌های اجرایی، نمایندگان قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی درخصوص هم‌افزایی و هماهنگی در اجرای احکام قانونی مربوطه [۲۱].

علاوه‌بر اینها، معاونت مذکور تلاش کرده است از مشارکت اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی نیز با هدف اجرای مؤثر مواد قانونی و مقرراتیِ مورد بحث بهره‌مند شود. برای نمونه، در مقرره‌ای با عنوان «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات» (مصوب 1403/۷/30 معاون حقوقی رئیس‌جمهور) تصریح شده است: «اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران (به‌عنوان دبیرخانه کمیته حمایت از کسب‌وکار و شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی) با همکاری سایر اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی موظف است گزارش نقض موردی حقوق مندرج در این راهنما را به‌نحو مستمر و نیز پایش تحقق آن را سالیانه به وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری ارسال نماید» (بند «14» مقرره با عنوان «رصد و پایش»).

یکی از اقدامات قابل توجه معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری درباره موضوع مورد بحث، برگزاری جلسات هم‌اندیشی و هماهنگی بین دستگاه‌های نظارتی برای اِعمال نظارت مؤثرتر و هماهنگ بر دستگاه‌های اجرایی است. برای نمونه در جلسه‌ای که در تیرماه ۱۴۰۳ با حضور نمایندگانی از دادستانی کل کشور، دیوان محاسبات کل کشور، دادگستری کل استان تهران، دیوان عدالت اداری، وزارت امور اقتصادی و دارایی و اتاق‌های سه‌گانه (بازرگانی...، اصناف و تعاون) برگزار شده، توافقاتی در قالب تقسیم کار نظارتی بین نهادهای مسئول صورت گرفته است. برای نمونه، در بند «۳» صورت‌جلسه مذکور چنین تصریح شده است: «دستگاه‌های نظارتی، به‌ویژه دیوان عدالت اداری، ترتیبی اتخاذ نمایند که موضوعات مرتبط با اجرای احکام [(۲۴) و (۳۰) قانون بهبود ...] به‌صورت فوری رسیدگی و تدابیر لازم در چارچوب قوانین و مقررات اتخاذ... گردد» [۲۴].

همچنین پیشنهاد شده است بخشنامه دبیر هیئت دولت (به ‌شماره 63769/190977 مورخ 1403/12/8) به‌عنوان یکی از شاخص‌های عملکرد دستگاه‌های اجرایی در جشنواره شهید رجایی، به‌دلیل «تأثیر قابل توجه اجرایی ‌شدن این بخشنامه در افزایش رضایت‌مندی فعالان اقتصادی و بهبود محیط کسب‌وکار»، ملاک عمل قرار گیرد [۲۲].

تأکید بر اجرای مواد مورد بحث گزارش حاضر، به‌تدریج در مصوبات متعدد دولت قابل مشاهده است. برای نمونه در کادر ۳، یکی از مصوبات اخیر دولت که بر ضرورت اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط و همچنین سازوکارهای نظارتی تأکید دارد، درج شده است.

کادر ۳. ماده (۱۰) «برنامه اقدامات دولت جهت افزایش سرمایه‌گذاری برای تولید در سال 1404» (مصوب هیئت وزیران مورخ ۱404/۲/14)

از دیگر نهادهای ناظر که می‌تواند نقش قابل توجهی از اجرای مفاد قانونی و مقرراتی مورد بحث ایفا کند، سازمان بازرسی کل کشور است. طبق اصل (174) قانون اساسی، یکی از وظایف سازمان مذکور، «اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» است. نقش سازمان بازرسی به‌ویژه ازاین‌رو اهمیت دارد که آ‌غاز فرایند رسیدگی به تخلف «نقض قوانین و مقررات مربوط» (مستند به بند «۲» ماده (۸) «قانون رسیدگی به تخلفات اداری» (مصوب 1372/۹/7)، گزارش سازمان مذکور است. طبق صدر بند «هـ» ماده (۲) «قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» (مصوب ۱360/۷/19) (الحاقی به‌موجب بند «هـ» ماده (۲) «قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» (مصوب ۱393/۷/۱5))، «در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران ‌کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و هم‌تراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری‌اند، سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیئت رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست‌جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پیگیری می‌‌کند...».

در گفتار پیش‌رو، با استناد به مکاتبات مختلف و به‌ویژه مکاتبات معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و اتاق ایران، به ارزیابی اجرا و همچنین موانع اجرای دقیق مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مرتبط خواهیم پرداخت.

۳-۲. یک نمونه از اجرای موفق ماده (۲۴) و آیین‌نامه اجرایی آن: مقرره تعرفه برق مشترکان صنعتی

چنان‌که در جدول موضوع تبصره ماده (۲۴) «قانون بهبود...» (ضمیمه «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود... (مصوب ۱402/۱۱/15)) تصریح شده است، زمان انتشار مقرره مربوط به نرخ آب ‌و برق بنگاه‌های اقتصادی، یک ماه قبل از اجراست (جدول ۳).

جدول 3. موضوع تبصره ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار

مأخذ: ضمیمه «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱402/۱۱/15).

باوجوداین، اجرای این مقرره توسط دستگاه اجرایی مربوط، با چالش‌هایی مواجه بود تا اینکه در نهایت، در تبصره ماده (۳) «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» (مصوب ۱401/۸/15) مقرر شد: «دستورالعمل تعیین بهای برق مصرفی مشترکان صنعتی موضوع این ماده، حداکثر تا پایان فروردین‌ماه هر سال، توسط کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت نیرو و ... تهیه و توسط وزیر نیرو ابلاغ می‌شود». باوجوداین، مصوبات موضوع حکم مذکور با تأخیر بسیار ابلاغ می‌شد. برای نمونه «مصوبه وزارت نیرو درخصوص بهای انرژی برق مشترکان صنعتی در سال ۱۴۰۲ در تاریخ 1402/۱۱/7 به تصویب رسید. همچنین «مصوبه وزارت نیرو درخصوص بهای انرژی برق مشترکان صنعتی در سال 1403»، در تاریخ 1403/۷/۱ تصویب و ابلاغ شد. اما نکته مهم دیگر اینکه نرخ جدید اعلامی برق، طبق مصوبه اخیر وزیر نیرو، عطف‌به‌ماسبق شد؛ به این شرح که در بند «۱» مصوبه مقرر شد: «با در نظر گرفتن متوسط نرخ قراردادهای تبدیل انرژی معادل ۷۲۴۳ ریال به‌ازای هر کیلووات ساعت، بهای برق مشترکان موضوع این تبصره از ابتدای اردیبهشت‌ماه سال ۱۴۰۳ در تمامی فصول سال بر مبنای جدول زیر محاسبه و دریافت می‌‌گردد». پس از ابلاغ مصوبه مذکور، تشکل‌های بخش خصوصی به‌شدت اعتراض کردند؛ ازجمله اتاق بازرگانی، صنایع و معادن اصفهان طی مکاتبه‌ای با معاون اول رئیس‌جمهور مصوبه مذکور، تصریح کرد که مصوبه مورد بحث با «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود...» و دیگر مقررات مغایر است. در مکاتبه تصریح شده است: «فعالان بخش خصوصی و تولیدکنندگانی که تولید، برنامه‌های فروش و قیمت‌های خود را برمبنای نرخ ماقبل مصوبه مذکور انجام داده‌اند، با اجرایی‌ شدن این مصوبه و دریافت قبض‌های برق چندبرابری، نسبت به گذشته، به‌شدت غافلگیر و معترض هستند... . هرچند بخش خصوصی با اقتصادی ‌نمودن بهای انرژی موافق است، اما این اقدام عجیب بدون اصلاحات ساختاری، نه‌تنها نارضایتی شدید را به‌دنبال داشته، بلکه سبب ایجاد مشکلات پیچیده‌تری برای توسعه کشور خواهد شد...» [۱۷]. رئیس «هیئت مقررات‌زدایی و بهبهود محیط کسب‌وکار» نیز در مکاتبه‌ای با وزیر نیرو، ضمن تصریح به مفاد مواد (۳۰) و (۲۴) «قانون بهبود...»، آیین‌نامه‌های اجرایی، به‌ویژه پیوست ماده ۳ «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) مذکور، مواد (۲) و (۳) «قانون بهبود...» مبنی‌بر اخذ نظر اتاق‌ها و سایر تشکل‌های اقتصادی بخش خصوصی و «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار»، خواستار رعایت ضوابط قانونی نحوه تصویب و ابلاغ مقررات در ابلاغیه مورد بحث شد [۲۸].

در پاسخ به نامه وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر نیرو در اظهارنظری عجیب، ابلاغیه مورد اعتراض (مصوبه وزارت نیرو درخصوص بهای انرژی برق مشترکان صنعتی در سال 1403) را «وضع مقرره» یا «تغییر سیاست» ندانسته است؛ به این‌ شرح: «بهای برق مشترکان صنعتی توسط قانونگذار در صدر ماده (۳) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، به‌طور صریح تعیین شده است و در تبصره ذیل آن نیز وظیفه تهیه دستورالعمل کارگروه مربوطه قرار داده [شده] است. ملاحظه می‌گردد و با عنایت به نص صریح قانون که متضمن تعیین بهای برق مشترکان صنعتی و رویه تدوین آن می‌باشد، ابلاغیه شماره ۱403/۴۲۲۱۹/۱00 مورخ 1403/۷/1، وضع مقرره یا تغییر سیاست نبوده و مشمول مفاد مندرج در ماده (۲۴) و ماده (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار که بر آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها یا بخشنامه‌های مربوط به حوزه اختیارات دستگاه‌های اجرایی تأکید دارند، نمی‌باشد» [۲۹].

در واکنش به ادعاهای مطرح‌ شده توسط وزارت نیرو، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در مکاتبه‌ای با یادآوری مفاد قانونی و مقرراتی مربوط به مراحل تدوین، تصویب و انتشار مقررات، تصریح کرده است: «... مقتضی است ترتیبی اتخاذ شود تا دستورالعمل تعیین بهای برق مصرفی مشترکان صنعتی، با رعایت مقررات فوق، حداکثر تا پایان سال ۱۴۰۳، تصویب، ابلاغ و در پایگاه ملی اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، منتشر [شود] تا مهلت زمانی مذکور در ردیف ۳ جدول پیوست آیین‌نامه ماده (۲۴) قانون [بهبود ...] نیز رعایت گردد» [۲۷].

پس از طرح شکایت نسبت به مصوبه مورد بحث در دیوان عدالت اداری و درخواست صدور دستور موقت بر توقف اجرای مصوبه مورد بحث وزارت نیرو، دادنامه شماره 140331390002407883 تاریخ 1403/10/09 صادره از هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری مبنی‌بر قرار توقف اجرای این مصوبه صادر و چنین مقرر شد: «اجرای مصوبه مذکور توسط وزارت نیرو، متوقف و ابطال شده و موضوع توسط شرکت توانیر به استان‌ها ابلاغ شود. همچنین مشارکت بخش خصوصی طبق مواد (۲۴) و (30) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و آیین‌نامه‌های اجرایی آن، در تنظیم مصوبات ماده (3) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق رعایت شود». در ادامه در تاریخ 1403/10/18 شرکت توانیر طی مکاتبه‌ای با موضوع اجرای دستور موقت صادره از هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری، به شرکت‌های زیرمجموعه، اقدام براساس دادنامه مذکور را طی بازه 1403/2/1  لغایت 1403/7/1 اعلام کرد [۱۴].

پیگیری‌ها و مکاتبات پرشمار برای اجرای مفاد قانونی و مقرراتی مورد بحث، باعث شد وزارت نیرو برای سال ۱۴۰۴، ابلاغیه تعرفه برق مشترکان صنعتی را در موعد مقرر تصویب کند و یک ماه پیش از اجرا، به اطلاع عموم برساند. به‌این‌ترتیب که در «ابلاغ صورت‌جلسه کارگروه ماده (۳) قانون مانع‌زدایی در توسعه صنعت برق، موضوع تعرفه برق مشترکان صنعتی در سال ۱۴۰۴ تصریح شده که کارگروه مذکور در تاریخ ۱403/۱۲/14 برگزار شده و مصوبه جهت اجرا از ابتدای اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۴ ابلاغ می‌شود». 

۳-۳. ارزیابی اجرای ماده (۲۴) و مقررات مربوط و بررسی چالش‌ها و موانع اجرا

3-۳-1. شمول «سیاست‌ها» در ماده (۲۴)

یکی از الزامات مهم اجرای دقیق هر قانون و مقرره‌، شفافیت، عدم ابهام، صراحت واژگان و عبارت‌ها و در مجموع قابلیت فهم حکم مقرر شده، بدون نیاز به تفاسیر و تعابیر متعدد است. در ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند هرگونه تغییر در «سیاست‌ها»، «مقررات» و «رویه‌های اقتصادی» را پیش از اجرا، به اطلاع همگان برسانند. این سؤال قابل طرح است که معنای «سیاست‌ها» و نسبت آن با «مقررات» چیست؟ شمول «سیاست‌ها»ی مندرج در ماده مذکور کدام‌اند؟ علاوه‌‌بر اینها، نسبت «سیاست»، «قانون» و «مقررات» با یکدیگر، موضوعاتی قابل بحث و مجادله‌برانگیز است.

از لحاظ نظری می‌توان «سیاست‌» را ناظر بر ایده‌های کلی سیاست‌مداران، و قانون را تجلی حقوقی آن سیاست‌ها تعریف کرد. بااین‌حال،‌ مروری بر ادبیات اقتصادی و سیاستگذاری بیانگر آن است که در موارد بسیاری، واژه «سیاست»، اعم از «قانون» است. برای مثال، زمانی که از «اجرای سیاست‌ها» یا «اثربخشی سیاست‌ها» سخن گفته می‌شود، می‌توان «اجرای قوانین» یا «اثربخشی قوانینِ» مربوط را نیز بخشی از مراد گوینده در نظر گرفت. 

باتوجه‌به مرز مفهومی ظریف و مبهم بین «قانون» و «سیاست»، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، بر دو معنای کلی از «سیاست» قابل تفکیک است:

نخست: «سیاست» به‌معنای عام یا موسّع که شامل هرگونه راهبرد، خط‌مشی، برنامه، تصمیم، دستور، قانون، مقرره و... است؛

دوم: «سیاست» به‌معنای خاص که ناظر بر مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام با عنوان «سیاست‌های کلی نظام» است.

در چارچوب تفکیک پیش‌گفته، به‌نظر می‌رسد در برخی موارد که «سیاست‌ها» در متن قوانین به کار برده شده‌اند، مراد قانونگذار معنای عام و موسّع است و‌ دربرگیرنده «قوانین» نیز می‌شود. یکی از این موارد، ماده (۲۴) «قانون بهبود...» است. در ماده (۱) «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب هیئت ‌وزیران، مورخ ۱402/۱۱/15) واژه‌های «سیاست»، «مقررات» و «رویه» به این شرح تعریف شده است:

«1. سیاست: خط‌مشی‌های بنیادین که تصمیمات مقامات و مراجع ذی‌صلاح در دستگاه‌های اجرایی براساس آنها اتخاذ می‌شود.

2. مقررات: هرگونه مقرره اقتصادی تحت هر عنوان از قبیل آیین‌نامه، دستورالعمل یا بخشنامه که در دستگاه‌های اجرایی وضع می‌شود.

3. رویه: شیوه‌های اجرایی مرسوم که مورد عمل مقامات و مراجع ذی‌صلاح در دستگاه‌های اجرایی است».

بدیهی است که یکی از مصادیق «خط‌مشی‌های بنیادین»،‌ لوایحی است که به احتمال بسیار به «قانون» تبدیل خواهند شد. باوجوداین، در جدول 3 که ۱۰ مورد از موارد مشمول ماده (۲۴) و آیین‌نامه اجرایی آن فهرست شده، اثری از «سیاست» نیست، بلکه مقرراتی درخصوص صادرات و واردات، امور گمرکی، نرخ آب و برق و دیگر ضوابط تصریح شده است. نتیجه اینکه واژه «سیاست‌ها» در ماده (۲۴)، ناظر به کلیت تصمیمات، برنامه‌ها، راهبردها، خط‌مشی‌ها، قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی است. هدف قانونگذار از به‌کار بردن واژه «سیاست‌ها»، تأکید بر شمول گسترده احکام مندرج در ماده (۲۴) است. بر همین سیاق، صرفاً یک مورد از موارد مندرج جدول پیوست آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴)، «رویه ‌اجرایی» محسوب می‌شود («اِعمال محدودیت در ارائه برق و گاز به واحدهای تولیدی») که این مورد نیز در اغلب موارد، به‌موجب یک مقرره اِعمال می‌شود [۱۲]. بر همین سیاق،‌ شاید بتوان گفت منظور از «سیاست‌ها»، مقررات بسیار مهم و تأثیرگذار است که توسط هیئت وزیران یا دیگر مراجع مقررات‌گذار به تصویب می‌رسد.

باتوجه‌به توضیحات پیشین، به‌نظر می‌رسد در مفهوم «سیاست‌ها» ابهاماتی وجود دارد و طبعاً برای اجرای حکم اعلام «سیاست‌ها» پیش از اجرایی‌ شدن، موانعی وجود دارد. مهم‌ترین نکته ابهام به این امر بازمی‌گردد که در متن ماده (۲۴)، «دولت» و «دستگاه‌های اجرایی» مکلف به اجرای حکم شده‌اند. سؤال مهم آن است که در نظام جمهوری اسلامی ایران، حدود صلاحیت «دولت» در سیاستگذاری چیست و به‌عبارت دقیق‌تر، آیا دولت اختیاری در تعیین «خط‌مشی‌های بنیادین» دارد؟ اگر پاسخ به سؤال پیش‌گفته منفی است و «دولت» صرفاً مجری سیاست‌هاست، هدف قانونگذار از ماده (۲۴) تا حد زیادی محقق نخواهد شد؛ چراکه مصداقی برای «سیاست‌ها»یی که مشمول ماده (۲۴) خواهد بود، قابل شناسایی نیست. ازسوی دیگر، بررسی دقیق‌تر این مسئله مهم، مستلزم ابهام‌زدایی از تعریف «دولت» و «دستگاه اجرایی» به‌عنوان نهادهای مشمول احکام قانونی (از جمله مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...») است. در این باره در ادامه، در بحث «مقاومت برخی نهادها در برابر اجرای احکام مربوط با استدلال استثنا از شمول احکام قانونی» به‌عنوان یکی از موانع اصلی اجرای ماده (۳۰)، نکاتی مطرح خواهد شد. اما پیش از آن، بررسی یکی از مصوبات اخیر دولت در ادامه، می‌تواند به روشن‌ شدن ابعاد دشواری‌ها و موانع اجرای ماده (۲۴) کمک کند.

از دیدگاهی متفاوت با دیدگاه مطرح ‌شده، می‌توان گفت مراد قانونگذار از ماده (۲۴) «قانون بهبود...» صرفاً «سیاست‌ها»، «مقررات» و «رویه‌ها»یی با وصف «اقتصادی» است. بنابراین، برای تفسیری صحیح از ماده (۲۴)، باید صرفاً بر واکاوی معنایی و شمول «سیاست‌های اقتصادی» تمرکز کرد. طبعاً این امر مستلزم بهره‌گیری از مضامین و مفاهیم ادبیات اقتصادی است. سیاست‌های اقتصادی از منظرهای مختلف دسته‌بندی شده‌اند. در یکی از دسته‌بندی‌های مرسوم، این سیاست‌ها به دو دسته اصلی «سیاست‌های اقتصاد کلان» و «سیاست‌های اقتصاد خرد» تفکیک می‌شوند؛ سیاست‌های اقتصاد کلان مشتمل‌بر سیاست‌‌های پولی، مالی و ارزی، و سیاست‌های اقتصاد خرد دربرگیرنده انواع سیاست‌های تنظیمی (مقررات‌گذارانه) دولت، مانند انواع قیمت‌گذاری و تغییرات نرخ‌های مالیاتی و تعرفه‌ای است [۸]. در ادبیات مورد بحث نیز برداشت موسّع از «سیاست» مدنظر است؛ به‌نحوی‌که هرگونه عمل تنظیمی (مقررات‌گذارانه) دولت را در قالب هر سطحی از مداخله در اقتصاد دربرمی‌گیرد. بدیهی است در این برداشت، تفکیک‌های حقوقی ناظر بر مرجع تصویب مصوبه (قانون و مقررات) و همچنین ماهیت متفاوت «سیاست» و «قانون» جایگاهی ندارد و به‌عبارت دیگر، صرف‌نظر از دقت‌های مفهومی، آنچه اهمیت دارد، مداخله دولت از طریق هرگونه اقدام در هر قالب قانونی، مقررات اجرایی یا رویه‌ای است. در چنین زمینه‌ای، لزومی نیز به تفکیک مفهومی میان «سیاست» و «مقررات» یا مفاهیم دیگری از این قبیل نیست.

۳-۳-۲. عدم رعایت مهلت‌های اطلاع‌رسانی پیش از اجرا

در آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴)، مهلت‌های مشخصی برای انتشار مقررات پیش از اجرا تعیین شده است (برای مثال یک ماه برای تعرفه‌های تجاری، سه ماه برای مالیات و استاندارد اجباری (جدول ۳)). بااین‌حال، موارد متعددی از عدم رعایت این زمان‌بندی‌ها، به‌ویژه در حوزه‌های تجاری و گمرکی، گزارش شده که معضلات و موانع بسیاری برای فعالان اقتصادی ایجاد کرده است.

برای نمونه، رئیس اتاق ایران در مکاتبه‌ای با وزیر صنعت، معدن و تجارت تصریح کرده است که به‌موجب ماده (4) «قانون مقررات صادرات و واردات» مصوب 1372/7/4، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است تغییرات کلی آیین‌نامه اجرایی این قانون و جداول ضمیمه مقررات صادرات و واردات را قبل از پایان هر سال، برای سال بعد و تغییرات موردی آنها را طی سال، پس از نظرخواهی از دستگاه‌های ذی‌ربط و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، ضمن منظور نمودن حقوق مکتسب تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران جهت اطلاع عموم منتشر نماید. علاوه‌بر این، در ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) «قانون بهبود...» و ردیف اول جدول پیوست آن، «رعایت زمان یک‌ماهه انتشار مقررات مرتبط با صادرات و واردات (اعم از انواع تعرفه‌ها و محدودیت‌های تجاری) قبل از اجرا» مقرر شده است. در ادامه، درخواست شده است «تعیین سود بازرگانی در سال آتی [۱۴۰۴] به‌نحوی در دستورکار قرار گیرد که حداکثر تا پایان بهمن‌ماه سال جاری [۱۴۰۳]، فرایند تصویب، ابلاغ و انتشار آن در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار انجام پذیرد».

نمونه دیگر، عدم رعایت الزامات ماده (۲۴) درخصوص صدور بخشنامه‌ای ناگهانی مربوط به محدودیت صادرات پولت (مرغ آماده تولید) است. دبیر هیئت مقررات‌زدایی در مکاتبه‌ای توضیح داده که یکی از شرکت‌ها، اقدام به پرورش و آماده‌سازی ۳۰۰ هزار قطعه پولت برای صادرات به اقلیم کردستان عراق کرده و خریدار نیز طبق مفاد قرارداد، متعهد به انجام رفع تعهد ارزی با استفاده از کارت بازرگانی خود شده است. باوجوداین، صدور بخشنامه وزارت جهاد کشاورزی مبنی‌بر «انجام صادرات با کارت بازرگانی تولیدکننده»، صادرات شرکت را که پیش از صدور بخشنامه مذکور تعهد شده بود، با مانع مواجه ساخته است. این درحالی است که طبق آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، «هرگونه تغییر رویه در فرایندهای مربوط به واردات و صادرات، به‌ویژه در مواردی که منجر به ایجاد تکلیف جدید برای فعالان اقتصادی شود، باید حداقل یک ماه پیش از لازم‌الاجرا شدن، از طریق پایگاه اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور، اطلاع‌رسانی شود که این الزام، در بخشنامه معاونت توسعه بازرگانی وزارت جهاد کشاورزی رعایت نگردیده است» [۲۰].

۳-۳-۳. مقتضیات مقررات‌گذاری اقتصادی در شرایط خاص: مصوبه ۱404/۱۰/۱0 هیئت وزیران

طبق ماده (۲۴)، دولت مکلف است «هرگونه تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی» را قبل از اجرا و در زمان مقتضی، به اطلاع همگان برساند. یکی از مصادیق نقض ماده (۲۴)، «آیین‌نامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم»، به استناد بند «چ» تبصره (۵) «قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور» که اخیراً توسط هیئت وزیران به تصویب رسید است. آیین‌نامه مذکور، مشتمل‌بر احکامی بسیار مهم درخصوص حذف ارز ترجیحی برای برخی از اقلام اساسی (ازجمله نهادهای دامی و کالاهای اساسی به‌جز گندم) و اختصاص مبلغی به‌عنوان اعتبار کالابرگ به تمام خانوارهای ایرانی ساکن در کشور است.

آیین‌نامه مذکور، بدون طی هیچ‌یک از تشریفات مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط به تصویب رسید و به‌موجب «اطلاعیه‌ای» در مورخ ۱404/۱۰/۱3 ازسوی «شورای اطلاع‌رسانی دولت» منتشر شد. به‌عبارت دقیق‌تر، این مصوبه برخلاف ماده (۲۴)، «در زمان مقتضی» به اطلاع همگان نرسید. در این اطلاعیه تصریح شد «انتقال یارانه کالاهای اساسی از ابتدای زنجیره به انتهای زنجیره از سیاست‌های بودجه سال ۱۴۰۴ است. این طرح به دنبال کاهش نااطمینانی، ثبات دوره‌ای قیمت و بهبود برنامه‌ریزی تولید و انتقال همه منافع به مصرف‌کننده نهایی است» [۵]. بدیهی است که اطلاع‌رسانی درباره مفاد آیین‌نامه مورد بحث پیش از ابلاغ و اجرا، امری مطابق با ماده (۲۴) «قانون بهبود...» بود. باوجوداین، با توسل به شرایط ویژه و خاص کشور، چنین مصوبه‌ای بدون توجه به اطلاق حکم مندرج در ماده (۲۴) درخصوص مصوبات دولت ـ برای اجرا به شیوه خاص ابلاغ شد. این درحالی است که مفاد اثرگذار «آیین‌نامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم» بر شئون مختلف محیط کسب‌وکار، محدود به حذف ارز ترجیحی و اختصاص اعتبار کالابرگ به شهروندان نیست. در ادامه، صرفاً به دو مقرره مندرج در آیین‌نامه پیش‌گفته که واجد تأثیراتی گسترده در ضمن اجرا خواهند بود، اشاره می‌شود:

نخست، در ماده (۱۳) آیین‌نامه، پیش‌بینی شده است که کارگروهی متشکل از برخی وزرا و نمایندگان دیگر اجزای حاکمیت تشکیل شود. در این ماده تصریح شده است: «تصمیمات کارگروه که... پس از تأیید رئیس‌جمهور با رعایت ماده (۱۹) آیین‌نامه داخلی هیئت دولت ابلاغ می‌گردد، لازم‌الاجرا می‌باشد». چنان‌که در صدر ماده (۱۳) آیین‌نامه آمده است، تصمیمات کارگروه موضوع ماده، «به‌منظور راهبری و نظارت بر اجرایی این آیین‌نامه، متناسب با شرایط اجرایی و ملاحظات اجتماعی» اتخاذ خواهد شد و بنابراین، قابل پیش‌بینی است که به احتمال بسیار، نه‌فقط تصمیمات متخذه توسط کارگروه مذکور خارج از چارچوب احکام مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات آن، بلکه فراتر از بسیاری از مقررات جاری خواهد بود.

دوم، در ماده (۱۴) «آیین‌نامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم» مقرر شده است: «کلیه مقررات و دستورالعمل‌های مغایر با احکام این آیین‌نامه متوقف و حسب مورد در کارگروه موضوع ماده (۱۳) مطرح و با رعایت تشریفات قانونی مورد بازنگری قرار می‌گیرد». این حکم کلی می‌تواند اخلال در ثبات و اعتبار بسیاری از مقرراتی باشد که مبنای عمل دستگاه‌های دولتی و همچنین بنگاه‌های اقتصادی است... تردیدی نیست که اجرای سیاست‌های اقتصادی بااهمیتی مانند حذف ارز ترجیهی، نیازمند لغو یا اصلاح برخی مقررات جاری است. اما نکته مهم آن است که حکم به «توقفِ» مقررات مغایر با آیین‌نامه وضع ‌شده، بدون تصریح حتی عنوان مقررات مغایر، خلاف اصول حقوقی و مقررات‌گذاری است.

باید گفت اگرچه در دو سال گذشته، دولت تلاش کرده در راستای اجرای احکام (۲۴) و (۳۰)، با تصویب مقررات متعدد و فرهنگ‌سازی سازمانی و پیگیری‌های نظارتی، چارچوبی برای نظام‌مندی بیشتر مقررات ایجاد کند، اما «آیین‌نامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم» را در زمره مصادیق تبصره ماده (۲۴) «قانون بهبود...» می‌توان قلمداد کرد. در انتهای تبصره مذکور تصریح شده است: «مواردی که محرمانه بودن آن اقتضا داشته باشد، با تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی، مستثناست». به‌عبارت دقیق‌تر، اگرچه به‌لحاظ شکلی، مفاد آیین‌نامه مورد بحث در زمره مقررات «محرمانه» شمرده نمی‌شود، به‌دلیل حساسیت‌ها و ملاحظات اقتصادی در شرایط خاص، این آیین‌نامه از شمول ماده (۲۴) مستثناست و الزامی برای به اطلاع‌ رساندن به عموم از طریق رسانه‌های گروهی «در زمان مقتضی قبل از اجرا» درخصوص آن وجود ندارد. از مهم‌ترین استدلال‌هایی که برای نظر اخیر مطرح می‌شود، آن است که چنان‌که به‌فرض، اطلاع‌رسانی درخصوص حذف ترجیهی برخی از کالاهای اساسی در دو هفته پیش از تصویب و ابلاغ آیین‌نامه مربوط صورت می‌گرفت، نظام اقتصادی کشور از جوانب مختلف با اختلال‌های جدی مواجه می‌شد؛ به‌این‌ترتیب که از طرفی هجوم مردم برای خرید برخی کالاهای اساسی، باعث ایجاد مشکلات در عرضه کالاها و در نتیجه کمبود بسیاری از اقلام در روزها و ماه‌های آتی می‌شد و ازسوی دیگر، برخی بنگاه‌های تولیدکننده کالاهای اساسی نیز به احتمال بسیار زیاد، از عرضه کالاها خودداری و به انبار کردن کالاها باتوجه‌به افزایش قیمت آتی اقدام می‌کردند. بر همین سیاق،‌ اعلام برخی مقررات ارزی مانند اصلاح نرخ رسمی چند ماه پیش از اجرا، پیامدهای سوء متعددی دارد؛ ازجمله اینکه به احتمال بسیار زیاد با اعلام چنین تصمیمی، برخی صادرکنندگان در بازه زمانی خاص، از بازگشت ارز صادراتی خودداری می‌کنند و برخی واردکنندگان نیز بیش از نیاز، درخواست تخصیص ارز خواهند کرد.

درمجموع می‌توان نکات مذکور را چنین جمع‌بندی کرد که در موضوع مطرح ‌شده، مدیریت و پیشگیری از بحران و ضرورت سرعت تصمیم‌گیری، امری حیاتی است که سبب می‌شود دولت در برخی موارد، حکمرانی قانونمند و نظام‌مند را به‌نفع ملاحظات پیش‌گفته نادیده بگیرد.

۳-۴. چالش‌های اجرای ماده (۳۰) و مقررات مربوط و بررسی چالش‌ها و موانع اجرا

۳-۴-۱. وجود برخی از قوانین مغایر با ماده (۳۰) یا تصویب مفاد قانونی مغایر با آن

یکی از لوازم اجرای دقیق هر حکم قانونی آن است که احکام قانونی مصوب پس از آن، سازگار با احکام قانونی مصوب پیشین باشند (اصل سازگاری یا انسجام). درصورت تصویب مفاد قانونی مشابه، هم‌پوشان یا متناقض، تکلیف تابعان قانون روشن نخواهد بود و اجرای هر حکم قانونی، مستلزم استعلام از مراجع ذی‌ربط یا توسل به تفسیر و تعبیرهایی خواهد بود که در موارد بسیار، خود منشأ اختلاف‌نظر و رویه‌های متفاوت و متعارض است.

در موضوع مورد بررسی، انتظار می‌رود همه احکام قانونی (و همچنین مقرراتیِ) وضع ‌شده پس از تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...»، هماهنگ و سازگار با تکالیف مندرج در مواد مذکور باشند. در این میان، مرجعیت و اعتبار «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» و همچنین قواعد قانونی مذکور در مواد (۲۴) و (۳۰)، از اهمیت شایان توجهی برخوردار است. بااین‌حال، این ملاحظه مهم در مواردی نادیده گرفته شده است. البته بخشی از این تعارض نیز، چنان‌که در ادامه توضیح داده خواهد شد، محصول برخی از تناقض‌ها در تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) با احکام قانونی پیشین است.

الف) ماده (۶) مکرر (1) «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز»

در ماده (۶) مکرر «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» (اصلاحی ‌به‌موجب مصوبه ۱400/۱۱/10)، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است: «به‌منظور ابلاغ مقررات تجاری در فرایندهای تجارت نظیر مقررات مذکور در آیین‌نامه مقررات صادرات و واردات و ضمائم آن، «سامانه مقررات تجاری» را ظرف سه ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، ایجاد، راه‌اندازی و بهره‌برداری نماید». وزارت صمت «موظف است آخرین مقررات تجاری را حداکثر ظرف بیست و چهار ساعت به‌صورت الکترونیکی و برخط به کلیه دستگاه‌هایی که مسئولیت اِعمال مقررات تجاری یا نظارت بر آن را برعهده دارند، ازجمله سازمان‌های توسعه تجارت ایران و گمرک جمهوری اسلامی ایران ابلاغ نماید و دستگاه‌های مزبور موظف‌اند به محض ابلاغ، مقررات مذکور را به صورت سامانه‌ای اعمال نمایند». در تبصره «۱» نیز وزارت صمت مکلف شده است: «مقررات تجاری مذکور را در اسرع وقت جهت اطلاع‌رسانی به عموم مردم به طریق مقتضی منتشر نماید». علاوه‌بر این، طبق تبصره «۲» ماده مذکور، «پس از بهره‌برداری از سامانه موضوع این ماده، لازم‌الاجرا شدن مقررات تجاری منوط به ابلاغ در این سامانه و انتشار عمومی آن است و درمورد قوانین منوط به رعایت ضوابط قانون مدنی است. مقررات شرعی از شمول این ماده و تبصره‌های آن خارج است و لازم‌الاجرا بودن مقررات شرعی مربوط به مسائل تجاری، منوط به درج در سامانه نیست. درصورت فراهم ‌شدن امکان بهره‌برداری از سامانه موضوع این ماده، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است مراتب این امکان را از طریق روزنامه رسمی کشور اعلام کند».

۴۴ روز پس از تصویب احکام گفته ‌شده، ماده (30) الحاقی به «قانون بهبود...» در تاریخ 1400/۱۲/24 به تصویب رسید، اما درباره «پایگاه قوانین و مقررات...» با «سامانه مقررات تجاری»، تعیین تکلیف نشد. این امر به سردرگمی درخصوص تعیین سامانه اصلی درج مقررات منجر شده است. در مکاتبه‌ای، مسئله به این شرح بررسی و توضیح داده شده است: «بازگشت به مکاتبه ... درخصوص «تعارض ماده (30) الحاقی قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار با ماده (6) مکرر (1) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز»، ضمن تأیید نظر آن معاونت مبنی‌بر نسخ ضمنی ماده (6) مکرر (1) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1400/11/10 به‌موجب قانون مؤخَّر یعنی ماده (30) الحاقی قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب 1400/12/24 در حدی که میان این دو قانون تعارض وجود دارد، به استحضار می‌رساند ازآنجاکه کل ماده مذکور نسخ نگردیده، ادامه فعالیت سامانه مقررات تجاری در راستای انجام سایر مأموریت‌های محوله بدون اشکال است؛ لیکن از تاریخ 1402/2/28، ملاک لازم‌الاجرا شدن مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار و از آن جمله مقررات تجاری، ثبت و انتشار آنها در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار است».

به‌عنوان راه‌حلی قانونی برای پیشگیری از تعارضاتی که نمونه‌ای از آنها ذکر شد، در تبصره بند «ت» ماده (۱۰۷) «قانون برنامه هفتم...» (مصوب 1403/۳/1)، برای راه‌اندازی سامانه‌های جدید، محدودیت‌ها و قیودی وضع شده است. در ماده مذکور مقرر شده است: «به‌منظور پرهیز از موازی‌کاری و صرفه‌جویی در هزینه‌های دولت در طول سال‌های برنامه، راه‌اندازی هرگونه سامانه جدید با گستره ملی و فرابخشی صرفاً پس از کسب مجوز از وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و با رعایت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی امکان‌پذیر است. وزارت مزبور مکلف است ظرف یک ‌ماه از تاریخ وصول درخواست، نسبت به ضرورت راه‌اندازی و عدم موازی‌کاری آنها تعیین ‌تکلیف و نتیجه را ابلاغ کند. درصورتی‌که وزارت مزبور به تشخیص خود مهلت یاد ‌شده را کافی نداند، مهلت مزبور برای یک ماه دیگر تمدید می‌شود و این امر به اطلاع متقاضی می‌رسد. پس از مهلت استمهال ‌شده، متقاضی می‌تواند بدون تأیید وزارت مزبور، نسبت به راه‌اندازی سامانه اقدام نماید. عدم پاسخ وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در مهلت‌های یاد ‌شده تخلف، محسوب شده و قابل رسیدگی در مراجع ذی‌صلاح قانونی است. دستگاه‌های اجرایی مکلف به همکاری و اجرای مفاد این ابلاغ‌ هستند».

ب) ماده (۱۲۰) «قانون دیوان عدالت اداری»

در تبصره ماده (۱۲۰) «قانون دیوان عدالت اداری» (اصلاحی به‌موجب ماده (۶۲) «قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» (مصوب ۱402/۲/10)) مقرر شده است: «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (12) این قانون مکلف‌اند با حفظ محرمانگی طبق قوانین و مقررات مربوط یک نسخه از مصوبات، آیین‌‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های خود را ظرف یک ماه پس از وضع یا صدور، در پایگاه الکترونیکی دیوان قرار دهند. خودداری از اجرای این تکلیف ازسوی دستگاه‌های مذکور، تخلف اداری محسوب می‌‌شود». اصلاح قانونی مذکور پس از تصویب ماده (۳۰) «قانون بهبود...» به تصویب رسید و اگرچه مختص به قوانین و مقررات ناظر به کسب‌وکار نیست و دلالتی بر انتشار مصوبات ازسوی دیوان عدالت اداری ندارد، در اجرا، با ماده (۳۰) ناهماهنگ و ناسازگار به‌نظر می‌رسد؛ چراکه به‌موجب آن، یک پایگاه الکترونیکی دیگر در کنار پایگاه‌های موجود، با کارکردی مشابه و هم‌پوشان تعبیه می‌شود، بدون آنکه مرجعیت یک پایگاه به رسمیت شناخته شود. ایجاد سامانه‌های موازی، نه‌فقط به افزایش شفافیت و دسترسی شهروندان به قوانین و مقررات موجود و معتبر کمکی نمی‌کند،‌ بلکه سبب ایجاد سردرگمی و آشفتگی بیشتر درخصوص موارد مذکور خواهد شد.

ج) بند «الف» ‌ماده (72) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم»

در بند «الف» ماده (۷۲) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم»، دو حکم مقرر شده است:

نخست: وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی، مکلف شده‌اند سازوکار مناسب برای رعایت معیارهای لازم جهت صادرات محصولات کشاورزی و دارو ایجاد کرده و «سامانه ثبت قراردادهای صادراتی و تضمین حقوق و امنیت این قراردادها» را راه‌اندازی کنند.

دوم: وزارت جهاد کشاورزی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف شده‌اند «جز در موارد ضرورت، نسبت به اعلام ممنوعیت‌های صادراتی حداقل یک ‌سال پیش از اعمال آنها اقدام نمایند. درصورت اتخاذ ممنوعیت‌های صادراتی، قراردادهایی که در چارچوب سازوکارها و معیارهای مذکور انجام شده ‌باشد، مشمول این ممنوعیت‌ها نیستند. موارد ضرورت در هر مورد با تشخیص وزارتخانه‌های بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد کشاورزی تعیین می‌گردد».

وضع ناگهانی مقرره درخصوص ممنوعیت‌های صادراتی، یکی از مهم‌ترین مسائلی است که گلایه‌ها و اعتراضات بخش خصوصی و فعالان اقتصادی را برانگیخته است. این موضوع، همچنین وضع عوارض صادراتی را بر برخی از کالاها نیز دربرمی‌گیرد. نمونه اخیر چنین مصوباتی، توسط معاونت توسعه بازرگانی وزارت جهاد کشاورزی، براساس اختیارات و تصمیمات مصوب «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» به تصویب رسید. به این شرح که معاونت مذکور، طی مکاتباتی با سازمان توسعه تجارت در تاریخ 1403/۱۱/29، اعلام کرد که به‌مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ مکاتبات، از صادرات برخی محصولات مانند سیب، پرتقال، خرما، سیب‌زمینی و برخی حبوبات ممانعت به‌عمل آید. به‌طور خاص، ممنوعیت صادرات خرما توسط معاونت توسعه بازرگانی وزارت جهاد کشاورزی، در سال‌های گذشته نیز انجام می‌شد و مورد اعتراض فعالان اقتصادی بوده است. چنان‌که رئیس «انجمن ملی خرمای ایران» پیش از محدودیت اخیر تصریح کرده است: «هر ساله قوانین خلق‌الساعه‌ای در کشور وضع می‌شوند که صادرات را دچار مشکل می‌کنند. ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و عوارض صادراتی خرما و قیمت‌گذاری‌ها، مسائل حساسی هستند که ما را در بحث صادرات و رقابت در دنیا دچار مشکل کرده‌اند و باید مسئولان این مورد را مدنظر قرار دهند. ... متأسفانه دیگر ممنوعیت‌های موجود در قوانین صادراتی کشور، جزئی از مراحل صادرات شده‌اند، اما نکته بسیار مهم این است که ما نمی‌توانیم یک‌شبه برای تجار ممنوعیت اعلام کنیم، چراکه موجب عدم اعتماد بازارهای خارجی و صادرکننده‌های داخلی می‌شود و نمی‌توانند به‌طور قاطع قرارداد ببندند. تجارت بین‌المللی، بسیار مهم و کار بزرگی است و باید در اولین مرحله، اعتماد خارجی و داخلی جذب شود» [۷]. رئیس اتاق ایران نیز در مکاتبه‌ای، ممنوعیت‌های صادراتی فوق را مخل «حضور در بازارهای جهانی با هدف ارزآوری، پایداری و تداوم کسب‌وکار، حفظ و گسترش اشتغال و رونق اقتصادی» دانسته است [۱۶]. پس از اعتراضات بخش خصوصی و پیگیری‌های متعدد، طی بخشنامه‌ای توسط یکی از مقامات وزارت جهاد کشاورزی (مورخ ۱404/۱/18) صادرات خرما مجاز شد [۲۶].

سوای مغایرت ماده بند «الف» ماده (۷۲) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم» با قوانین متعدد (ازجمله بند «الف» ماده (۲۳) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور») (که خارج از موضوع مورد بحث نوشتار حاضر است)، نکته مهم در اینجا، مغایرت بخشی از بند «الف» ماده (۷۲) قانون مذکور با ماده (۲۴) «قانون بهبود...» و آیین‌نامه اجرایی آن است. در آیین‌نامه ماده (۲۴) (در جدول پیوست) مقرر شده است که مراجع مقرره‌گذار باید «سیاست‌ها، مقررات، رویه‌های اجرایی» راجع‌به «صادرات و واردات (اعم از انواع تعرفه‌ها و محدودیت‌های تجاری» را یک ماه قبل از اجرا، در تارنمای خویش، خبرگزاری جمهوری اسلامی، خبرگزاری صدا و سیما و پایگاه‌های اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور، درج کنند و به اطلاع عموم برسانند؛ «مقررات صرفاً پس از انتشار در پایگاه و گذشت مدت‌های مذکور لازم‌الاجرا می‌شوند» (ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴)). به‌رغم تصویب آیین‌نامه مذکور در نیمه بهمن‌ماه ۱۴۰۲، در خردادماه ۱۴۰۳ در قانون برنامه هفتم ـ به‌طوری‌که گفته شد ـ مدت‌زمان یک‌ساله برای اعلام ممنوعیت‌های صادراتی توسط وزارت جهاد کشاورزی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در نظر گرفته شده است.

۳-۴-۲. عدم اجرای الزامات ماده (۳۰) و مقررات مربوط به سامانه‌های ثبت مقررات

الف) سامانه‌های دوگانه: «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (qavanin.ir) و «پایگاه ملی اطلاع‌ر‌سانی قوانین و مقررات کشور» (dotic.ir)

نکته مهمی که باید در آغاز توضیح دوگانگی (یا چندگانگی) سامانه‌های مرتبط با موضوع مورد بحث به آن پرداخت، توضیح صریح و تفکیک دقیق سامانه‌هاست. در موضوع قوانین و مقررات به‌طور کلی و قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار به‌طور خاص، با سه سامانه مواجهیم:

نخست: «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (qavanin.ir)؛

دوم: «پایگاه ملی اطلاع‌ر‌سانی قوانین و مقررات کشور» (dotic.ir)؛

سوم: «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات کسب‌وکار» ((qavanin.ir.

سامانه اول و دوم،‌ سامانه‌هایی مستقل با کارکردهای متفاوت‌اند؛ اما سامانه سوم مستقل نیست و زیرسامانه مورد نخست («سامانه ملی قوانین و مقررات...») محسوب می‌شود.

چنان‌که پیش‌تر گفته شد، از متن ماده (۳۰) «قانون بهبود...»، اصلاح و ارتقای «پایگاه ملی قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» مستفاد می‌شود. براین‌اساس، در بند «۲» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰)، به «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار» تصریح شده است. در بند «۹» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) نیز به همین منوال به «پایگاه...» اشاره شده است. این پایگاه زیرسامانه‌ای در سامانه اصلی «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (qavanin.ir) محسوب می‌شود. باوجوداین، در «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/۱/30)، در بندهای «۴» و «۵» ماده (۱) چنین مقرر شده است:

«۴. پایگاه کسب‌وکار: پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، موضوع ماده (۳۰) قانون و آیین‌نامه به نشانی اینترنتی (qavanin.ir)؛

۵. پایگاه اطلاع‌رسانی: پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور به نشانی اینترنتی (dotic.ir)».

بنابراین، در هر دو پایگاه در «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات...» تصریح شده است، درحالی‌که در ماده (۳) دستورالعمل مذکور، دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند «حداقل یک هفته قبل از صدور مقرره، پیش‌نویس اخیر را علاوه‌بر تارنمای خود، در پایگاه اطلاع‌رسانی منتشر نماید». این دوگانگی، ابهاماتی را در مرجعیت و رسمیت سامانه اصلی ایجاد کرده و لازم است فقط یک سامانه، مرجع رسمی انتشار پیش‌نویس‌ها و مصوبات قرار گیرد. به‌ویژه باتوجه‌به اینکه «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» به‌دلیل به‌روز بودن، اقدامات تنقیحی و برخورداری از امکانات جست‌وجو و...، مرجع قابل‌اتکایی برای آگاهی از قوانین و مقررات و اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های متعدد به آنهاست.

ازسوی دیگر، اگرچه معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تلاش کرده است که دو سامانه پیش‌گفته را به‌عنوان سامانه‌های رسمی مرجع قوانین و مقررات معرفی کند، برخی دستگاه‌های اجرایی از سامانه‌ها و پورتال‌های اختصاصی خود برخوردارند (مانند «سامانه جامع تجارت»، «سامانه مؤدیان مالیاتی» و «سامانه جامع امور گمرکی») [۱۳]. بدیهی است، وجود سامانه‌های متعدد که در مواردی، واجد محتوایی مشترک و هم‌پوشان با سامانه‌های قوانین و مقررات هستند، سبب سردرگمی مخاطبان قوانین و مقررات خواهد شد.

ب) عدم ثبت فوری و کامل مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات

دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند تمام مقررات خود را بلافاصله در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌و‌کار، به نشانی اینترنتی qavanin.ir، ثبت کنند. طبق ماده (۷) آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) «قانون بهبود...»: «مقرراتی که علاوه‌بر دستگاه‌های اجرایی و کارکنان آنان، برای سایر مردم حق یا تکلیف ایجاد می‌نماید، ۱۵ روز پس از انتشار در پایگاه، لازم‌الاجراست؛ مگر اینکه در خود مقرره، مهلت یا ترتیب خاص دیگری ذکر شده باشد». افزون‌بر این، چنان‌که گفته شد، طبق ماده (۶) آیین‌نامه مذکور، «از تاریخ 1402/۲/28، لازم‌الاجرا شدن مقررات، منوط به ثبت و انتشار آنها در پایگاه است». بااین‌حال، مکاتبات و شواهد متعدد نشان می‌دهد که بسیاری از دستگاه‌ها به این تکلیف عمل نمی‌کنند و حتی اخطارها و تذکرات معاونت حقوقی رئیس‌جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در برخی موارد مؤثر واقع نشده است. برای نمونه رئیس‌ کل گمرک جمهوری اسلامی ایران در مکاتبه‌ای با وزارت جهاد کشاورزی، تأکید کرده است که مقرره موضوع «ممنوعیت ترخیص روغن آفتابگردان و روغن خام سویا»، ابتدا در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات منتشر و سپس «ضمن اعلام زمان درج، برای اجرا»، به گمرک ارسال شود [۱۸].

دیوان محاسبات کشور نیز در مکاتبه‌ای با وزارت امور اقتصادی و دارایی، مواردی از نقض مفاد قانونی و مقررات مربوط را توسط سازمان امور مالیاتی کشور متذکر شده است که برخی از آنها عبارت‌اند از:

•  پیرو بخشنامه 200/۵۱۵۱۰/د بابت تفویض اختیار تقسیط بدهی و بخشودگی جرایم قابل بخشش موضوع قانون مالیات‌های مستقیم و قانون مالیات بر ارزش افزوده (شماره د/200 /56944 مورخ 1402/۸/21). 
•  بخشنامه اجرایی سامانه مؤدیان توسط شرکت‌های پذیرفته ‌شده در بورس و فرابورس، شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی (شماره ص/200/15098 مورخ 1402/۸/20).
•  آیین‌نامه اجرای مواد تبصره «۱» ماده (۱۷) قانون ارزش افزوده (شماره ۱۴۰۳۱۰ مورخ 1402/۷/30).
•  اطلاعیه امکان اصلاح و ویرایش ارزش افزوده هر دوره فقط تا پیش از شروع مهلت ارسال اظهارنامه دوره بعد (مهرماه ۱۴۰۲) [۱۵].

این درحالی است که پیش از مکاتبه مذکور، رئیس ‌کل سازمان امور مالیاتی کشور دستورالعملی را با موضوع «چگونگی اجرای آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار...» به تمام معاونت‌ها، شورای عالی مالیات، دادستانی انتظامی مالیاتی و... ابلاغ کرده بود. دستورالعمل پیش‌گفته حاوی چهار ماده با این عناوین است: ۱. اصطلاحات و تعاریف؛ ۲. اقدامات مربوط به سامانه و پایگاه؛ ۳. الزامات مربوط به قبل از صدور مقررات؛ ۴. اقدامات مربوط به بعد از صدور مقررات.

شایان ذکر است، مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...»، واجد مشترکاتی هستند که ضروری است در اجرا و نظارت نیز به‌صورت بسته‌ای منسجم و مرتبط با یکدیگر در نظر گرفته شوند. این ارتباط به‌نحوی است که حتی می‌توان گفت مواد (۲)، (۳)، (۵) و (۱۴) «قانون بهبود...» نیز باید به‌نحوی هماهنگ و یکپارچه با دو ماده (24) و (30) اجرا شوند [۴] و اجرای هریک از آنها، مستلزم اجرای دیگر احکام است. ازاین‌رو، برای مثال، پس از اعتراض «انجمن سنگ ‌آهن ایران» به مصوبه «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» استان هرمزگان درخصوص جلوگیری از صادرات کنستانتره از گمرکات آن استان، یکی از مقامات وزارت امور اقتصادی و دارایی طی مکاتبه‌ای به رئیس کل گمرک اعلام کرد: «فارغ از آثار و نتایجی که این مصوبه می‌تواند ایجاد نماید و به‌عنوان یکی از موضوعات قابل طرح در هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار در دستور قرار خواهد گرفت، ازآنجاکه مقرره ایجاد شده براساس مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و آیین‌نامه‌های اجرایی آنها، الزامات تدوین، تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار را رعایت ننموده است، مستند به نص صریح ماده (۳۰) قانون مذکور، نافذ نمی‌باشد و لازم‌الاجرا نیست». اگرچه مقرره مصوب ستاد تسهیل استان هرمزگان با هدف تأمین نیاز یکی از شرکت‌های داخلی به کنستانتره به‌عنوان یکی از مواد اولیه به تصویب رسیده است، ازآنجاکه الزامات مندرج در مواد قانونی مورد بحث در فرایند تدوین، تصویب و انتشار آن رعایت نشده، غیرنافذ اعلام شده است.

نسبت وثیق و همه‌جانبه مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» در تذکری دیگر خطاب به رئیس سازمان هواپیمایی کشوری در خردادماه ۱۴۰۴ آشکار است. در این مکاتبه تصریح شده است که سازمان مذکور در مقررات مصوبه خود،‌ ازجمله «دستورالعمل تأسیس و فعالیت‌ شرکت‌های هواپیمایی بازرگانی»، «دستورالعمل حقوق مسافر هوایی» و «مقررات تأسیس و نظارت بر شرکت‌های خدمات بار هوایی»، الزامات آیین‌نامه‌های اجرایی مواد (۲۴) و (۳۰) را در فرایند تدوین، تصویب و انتشار مقررات و اصلاحات بعدی آنها، رعایت کند [۱۹].

ازاین‌رو، هم در اجرا و هم در نظارت بر اجرای مواد قانونی و مقرراتی مربوط به نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری، باید به کلیت به‌هم‌پیوسته و منسجم احکام توجه داشت.

ج) مقاومت برخی نهادها در برابر اجرای احکام مربوط با استدلال مستثنا ‌بودن از شمول احکام قانونی

چنان‌که گفته شد، در مقررات مربوط به اجرای مواد (۲۴) و (۳۰)، تعریفی موسّع از «مقررات» و «مقرره» مطرح شده و حتی به این نکته نیز تصریح شده است که مقرره تحت هر عنوان، مشمول مقررات مورد بحث است (بند «۲» ماده (۱) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»). باوجوداین، برخی نهادها با استناد به قوانین و مقررات، خود را مستثنا از احکام قانونی و مقرراتی مربوط به مواد (۲۴) و (۳۰) می‌دانند و در مقابل اجرای آن مقاومت می‌کنند. بااین‌حال، به‌نظر می‌رسد چنان‌که استدلال‌های مربوط به مستثنا ‌شدن نهادهای متعدد از احکام مذکور پذیرفته شود، اثربخشی تدابیر در نظر گرفته شده، کم‌اثر و حتی خنثی خواهد شد.

برای نمونه، «شورای رقابت» و «مرکز اطلاعات مالی»، ازجمله این نهادها به شمار می‌روند. به‌این‌ترتیب، حتی در مواردی، نهادهای تابعه وزارتخانه‌ها نیز با توسل به برخی استدلال‌ها، خود را از شمول احکام قانونی مورد بحث، مستثنا تلقی می‌کنند. درخصوص ادعای «مرکز اطلاعات مالی» مبنی‌بر اینکه دستگاه یاد شده، در زمره دستگاه‌های مرتبط با محیط کسب‌وکار نیست، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، «صرف‌نظر از صحت ادعای مطروحه»، دو نکته را مطرح کرده است:

نخست، طبق ماده (5) آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) «قانون بهبود...»، مرجع تشخیص مرتبط بودن مقرره با محیط کسب‌وکار، وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

دوم، «در تشخیص مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار و لزوم بارگذاری آنها، مرتبط بودن دستگاه اجرایی واضع مقرره با محیط کسب‌وکار مطمح‌نظر نیست، بلکه ارتباط خود مقرره با محیط کسب‌وکار ملاک عمل است».

در پاسخ به ادعای شورای رقابت نیز معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری بر این نکته تأکید کرده است که براساس ماده (54) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی» (مصوب 1386/11/8)، «مرکز ملی رقابت به‌عنوان دبیرخانه شورا، مؤسسه دولتی و از مصادیق دستگاه اجرایی محسوب می‌شود». علاوه‌بر این، به‌موجب ماده (3) «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف» (مصوب 1399/1/30)، «لازم است کلیه مصوبات مؤسسات عمومی (یعنی سازمان‌ها و نهادهای وابسته به حکومت به‌معنای عام کلمه که محدود به دستگاه دولتی نمی‌باشد) و حتی مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی اعم از اینکه مرتبط با محیط کسب‌وکار باشند یا نباشند، در پایگاه معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری منتشر گردد». البته باتوجه‌به آنکه مرجع مقررات‌گذار شورای رقابت است و نه مرکز ملی رقابت، و مرکز ملی رقابت فقط نقش دبیرخانه و تصمیم‌سازی را دارد، نظر معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری ممکن است قابل خدشه باشد.

نکته مهم اینکه، چنان‌که پیش‌تر نیز اشاره شد، هدف از گزارش حاضر،‌ ارزیابی اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط و همچنین طرح موانع و چالش‌های اصلی اجرای دقیق و مؤثر مفاد مذکور است. ازاین‌رو، اینجا هدف، داوری درباره برخی اختلاف‌نظرهای دستگاه‌ها و نهادها با مراجعی مانند معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و... نیست؛ بلکه با طرح مسائل مربوط، تلاش شده است پیچیدگی‌ها و ابهامات قوانین و مقررات مورد بحث و منشأهای اختلاف‌نظر در اجرای آنها، واکاوی و بررسی شود. به همین ترتیب، درمورد اختلاف مطرح ‌شده نیز به‌رغم توضیح پیش‌گفته و رویکرد معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری برای تفسیر موسّع از شمول مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط، مسئله مطرح‌ شده نیازمند استدلال‌هایی دقیق، و در واقع مسئله‌ای مجادله‌برانگیز است. در متن ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، «دولت» و «دستگاه‌های اجرایی» مکلف به رعایت احکام شده‌اند، اما در آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴)، «دستگاه‌های اجرایی» در قالب این عبارت تعریف شده است: «دستگاه‌های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶». بر همین سیاق، در ماده (۳۰) «قانون بهبود...» نیز فقط به «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری» به‌عنوان مشمولان حکم تصریح، و در آیین‌نامه اجرایی آن نیز «دستگاه اجرایی» دقیقاً مشابه با آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) تعریف شده است. بنابراین، طبق قوانین و مقررات مربوط، مشمولان احکام مورد بحث، «دستگاه‌های اجرایی» موضوع ماده (۵) «قانون مدیریت خدمات کشوری» (مصوب 1386/۷/8) محسوب می‌شوند. طبق ماده مذکور، «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است، از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند». 

نکته دیگر اینکه شمول «دستگاه اجرایی» در صدر ماده (۲۹)‌ «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه...» (مصوب 1395/۱۲/14) توسعه یافت. در ماده مذکور مقرر شده بود: «دولت مکلف است طی سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا اقدام کند و امکان تجمیع کلیه پرداخت‌ها به مقامات، رؤسا، مدیران کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و دانشگاه‌ها، شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی، بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی ‌فقیه اداره می‌شوند و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند، نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها را فراهم نماید...». به‌این‌ترتیب،‌ در مصوبه‌ای قابل تأمل، «قوای سه‌گانه»، «بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی»، «بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی ‌فقیه اداره می‌شوند» و «شورای نگهبان قانون اساسی»، مشمول تعریف موسّع از «دستگاه‌ اجرایی» قرار گرفتند. باوجوداین، اکنون با منقضی شدن اعتبار قانون مذکور، نمی‌توان شمول گسترده مندرج در آن را معتبر تلقی کرد.

علاوه‌بر آنچه گفته شد، قانونگذار در «قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران»‌ (مصوب 1403/۳/1)، به شناسایی «دستگاه‌های اصلی و سیاستگذار» اقدام کرده که این امر بر ابهام شمول دستگا‌ه‌های اجرایی افزوده است. به‌این‌ترتیب که در بخشی از ماده (۱۱۸) قانون مذکور، «شورای عالی راهبری برنامه» مکلف شده است حداکثر دو ماه پس از اجرای قانون، «برای هریک از دستگاه‌های اصلی و سیاستگذار دارای تکلیف در برنامه که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، یک ناظر مالی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی... به دستگاه ذی‌ربط معرفی نماید. دستگاه‌های یاد شده در حدود اختیارات قانونی خود مکلف به ارائه اطلاعات و همکاری کامل در چارچوب وظایف محوله به هریک از ناظرین بوده و بالاترین مقام هر دستگاه، مسئول نظارت بر حسن اجرای این امر می‌باشد...». در ضمیمه «شیوه‌نامه تدوین و تصویب مقررات اجرایی مندرج در قانون برنامه هفتم پیشرفت» (مصوب شورای عالی راهبری برنامه، مورخ 1403/۶/26)، فهرست «دستگاه‌های اجرایی اصلی و سیاستگذار دارای تکلیف در برنامه هفتم پیشرفت» درج شده است (جدول ۴).

جدول 4. فهرست دستگاه‌های اجرایی اصلی و سیاستگذار دارای تکلیف در برنامه هفتم مشمول ماده (۱۱۸) قانون برنامه

مأخذ: «شیوه‌نامه تدوین و تصویب مقررات اجرایی مندرج در قانون برنامه هفتم پیشرفت» (مصوب شورای عالی راهبری برنامه، مورخ 1403/۶/26).

جدول ۴ مندرج در شیوه‌نامه مذکور، فهرستی از دستگا‌ه‌های اجرایی با وصف «اصلی و سیاستگذار دارای تکلیف در برنامه هفتم» برشمرده است. سؤال مهم این است که نسبت این فهرست با فهرست «دستگاه‌های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶» چیست؟ و سؤال مربوط به موضوع مورد بحث، عبارت از این است که باتوجه‌به آنکه طبق ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، «دولت» و «دستگاه‌های اجرایی» مکلف به رعایت احکام شده‌اند، اما می‌توان شمول ماده (۲۴) را به دستگاه‌های اجرایی مندرج در جدول ۴ تسری داد؟

باوجود ابهامات توضیح داده ‌شده در سطور پیشین، نکته مهم دیگر آن است که «شوراهای عالی»، که بخش عمده‌ای از مقررات تأثیرگذار بر محیط کسب‌وکار را به تصویب می‌رسانند، در هیچ‌یک از قوانین و تفاسیر قانونی، در شمول «دستگاه‌های اجرایی» قرار نگرفته‌اند. مراجع تصویب «قوانین» و «مقررات» در ماده (۲) «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی)»، مصوبات و آرای «شوراهای عالی نظیر شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی»، چنان‌که مشمول شرایط مقرر در ماده (۱) شیوه‌نامه باشند (یعنی متضمن حق یا تکلیف عمومی باشند)، تابع احکام شیوه‌نامه مذکور خواهند بود. اما درخصوص مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط، چنین قیدی تصریح نشده است. به‌نظر نمی‌رسد حتی ذکر واژه «دولت» در ماده (۲۴) نیز بتواند به‌نحوی تفسیر شود که چنین شوراهایی را مشمول حکم قانونی کند. این نقصان سبب خواهد شد بخش عمده‌‌ای از نهادهای مقرره‌گذار، همچنان به مقرره‌گذاری بدون رعایت آیین‌‌های شکلی بپردازند و محیط کسب‌وکار را با مصوبات فوری و ناگهانی، تحت تأثیر قرار دهند.

مطلب مهمی که باید در این قسمت توجه شود، صلاحیت‌ها و رویه‌های نهادهای عالی مقررات‌گذار، و به‌طور خاص، «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» در نظام مقررات‌گذاری است. باتوجه‌به اینکه چنین نهادهایی خود را از شمول مواد (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط مستثنا می‌دانند، درعین‌حال، مصوبات این نهادها، گاهی واجد اهمیت و تأثیرگذاری به‌مراتب بیشتری بر محیط کسب‌وکار از مقرراتی‌اند که توسط دستگاه‌های اجرایی وضع می‌شوند. برای نمونه، رئیس اتاق ایران در مکاتبه‌ای نسبت به تصمیم اتخاذ شده در صد و هفدهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ 1403/11/27 درمورد «تمدید مصوبه جلسه 102 شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص اختیارات ستاد تنظیم بازار» اعتراض و تصریح کرده است: «باتوجه‌به تجارب سالیان اخیر، اختیارات بی‌حدوحصر این ستاد موجب تصمیماتی خواهد شد که تبعات آن برای فعالان اقتصادی جبران‌ناپذیر است. اختیارات این ستاد موجب ممنوعیت و محدودیت صادرات، قیمت‌گذاری دستوری، دخالت در کارکرد بازار، کاهش شدید پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد و ایجاد موانع متعدد در مسیر رشد اقتصادی و اشتغال می‌گردد...» [۱۶].

این درحالی است که هیچ‌یک از اصول شکلی مربوط به مقرره‌گذاری در فرایند تدوین، تصویب و انتشار مقررات توسط شورای مذکور رعایت نمی‌شود. یکی از الزامات حاکمیت قانون، اتخاذ تصمیمات براساس قواعدی معین و اعلام ‌شده است. مصوبات شوراهای هماهنگی سران قوا، خارج از چارچوب نظم مدون و در مواردی «براساس یک قول و دستورالعمل شفاهی» شکل می‌گیرد و سازوکار تصمیم‌گیری در این نهاد نیز نامعلوم است. علاوه‌بر اینها، مصوبات آن نیز که موجد تکالیف عام برای عموم جامعه است انتشار نمی‌یابد و در دسترس نیست [۹]. به‌این‌ترتیب بیم آن وجود دارد که احکام قانونی و مقرراتی متعدد درخصوص نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری توسط دستگاه‌های اجرایی، به‌موجب مقرره‌گذاری در نهادهایی که در عمل خود را از شمول احکام مورد بحث خارج می‌دانند، کم‌اثر و حتی خنثی شود. به‌عبارت دقیق‌تر، تحقق اهداف قانونگذار از تصویب این احکام که قابل پیش‌بینی‌پذیر کردن محیط اقتصادی و ثبات‌بخشی بیشتر به محیط کسب‌وکار و فراهم‌ کردن زمینه برنامه‌ریزی توسط بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی است، با مقرره‌گذاری توسط نهادهای غیرمشمول، که واجد تأثیرگذاری قابل توجهی است، با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد.

برای سامان‌دهی وضعیت شرح داده شده، تمهیداتی اندیشیده شده است؛ ازجمله اینکه کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» در گزارش اخیر خود با عنوان «بررسی روند اجرای قوانین مربوط به تسهیل صدور مجوزهای کسب‌و‌کار ... و قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌و‌کار...» که در صحن علنی در تاریخ 1404/۸/13 قرائت شد، تبصره‌ای به این شرح برای الحاق به ماده (۳۰) «قانون بهبود...» پیشنهاد کرده است:

«تمامی مراجع وضع مقررات تحت هر عنوان از قبیل شورا، شورای عالی، هیئت، ستاد، کمیته، کمیسیون، کارگروه که شکایت از مقررات آنها در مراجع قضایی و اداری صلاحیت‌دار به طرفیت دستگاه اجرایی مشمول این ماده، قابل رسیدگی باشد، مکلف‌اند در صدور مقررات یاد شده، ماده حاضر و ماده (۲۴) این قانون و مقررات اجرایی آنها را رعایت نمایند. درصورت نقض احکام مواد یاد شده، مقرره صادره، قابل ابطال در دیوان عدالت اداری یا دیگر مراجع صالح (حسب مورد) می‌باشد. چنانچه مقرره صادره در پایگاه موضوع این ماده منتشر نشده یا مدتی که برای لازم‌الاجرا شدن آن لازم است طی نشده باشد، مرجع صلاحیت‌دار به تقاضای هر شخص دستور توقف اجرای آن را صادر می‌نماید» [۶].

علاوه‌بر این، در متنی که پیشنهاد شده به‌عنوان تبصره «۳» به ماده (۳۰) «قانون بهبود...» الحاق شود، چنین تصریح شده است:

«یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، تمامی مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار خدمات عمومی موضوع قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387/۱۱/6 نیز مشمول احکام این ماده خواهد بود...». مراجع مشمول این ماده مکلف‌اند حداکثر طی سه سال از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون، تمام مقررات پیشین خود را در سامانه یاد شده درج و شناسه یکتا دریافت نمایند. پس از مهلت یاد شده، تنها مقرراتی قابلیت استناد یا اجرا دارند که شناسه یکتا دریافت کرده باشند».

مطلب پایانی در این گفتار اینکه یکی از شگردهای رایج برخی دستگاه‌های اجرایی برای تحت شمول قرار نگرفتن تکالیف مربوط به نظام‌مندی مقرره‌گذاری، تغییر عنوان مصوبات است؛ به‌این‌ترتیب که برخی دستگاه‌ها به‌جای استفاده از عناوین «آیین‌نامه» یا «دستورالعمل» که بار حقوقی مشخصی دارند، از عناوینی مانند «اطلاعیه»، «صورت‌جلسه» یا «ابلاغیه» استفاده می‌کنند. در تدوین مقررات مربوط به مواد (۲۴) و (۳۰)، تلاش شده است با درج احکامی، همه انواع مقررات در شمول قوانین و مقررات مذکور قرار گیرند. چنان‌که پیش‌تر گفته شد، در بند «۲» ماده (۱) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، تصریح شده است که «... صِرف تغییر عنوان مقرره به اطلاعیه یا مکاتبه یا مشابه آن، مانع شمول عنوان مقررات بر حکم وضع‌شده نمی‌باشد». حکم پیش‌گفته، معیاری ماهوی (ایجاد حق و تکلیف) را جایگزین معیاری شکلی (عنوان سند) کرده است. این بدان معناست که حتی یک نامه داخلی ازسوی یک مدیر کل، اگر حاوی قاعده‌ای عام‌الشمول باشد که بر محیط کسب‌وکار اثر بگذارد، مشمول الزامات این دستورالعمل خواهد بود. این گسترش دامنه شمول، اگرچه از نظر حقوقی بسیار مترقی است، قابل پیش‌بینی است که در عمل با مقاومت شدید بدنه کارشناسی و مدیریتی دستگاه‌ها مواجه ‌شود که چنین محدودیت‌هایی را مغایر و در تعارض با صلاحیت‌های اختیاری و صلاحدیدهای مدیریتی خود می‌دانند.

د) طبقه‌بندی برخی مقررات به‌عنوان «محرمانه»

 برخی دستگاه‌ها مقرراتی را که متضمن حق یا تکلیف عمومی هستند، به‌صورت محرمانه یا طبقه‌بندی شده صادر می‌کنند. این رویه با ماده (۱۱) «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» (مصوب 1387/۱۱/6) مغایر است که مقرر می‌دارد: «مصوبه و تصمیمی که موجد حق یا تکلیف عمومی است، قابل طبقه‌بندی به‌عنوان اسرار دولتی نمی‌باشد و انتشار آنها الزامی خواهد بود». چنان‌که برای نمونه، رئیس اتاق ایران در مکاتبه‌ای تصریح کرده است: «برخی از پیش‌نویس‌ها، مصوبات و مقررات مربوط به دولت و دستگاه‌های اجرایی ... به‌صورت محرمانه و طبقه‌بندی ‌شده صادر می‌گردند، درصورتی‌که متضمن حق و یا تکلیف برای فعالان بخش خصوصی می‌باشند و باید از قید محرمانگی خارج شوند. برای نمونه می‌توان به دستورالعمل سهمیه‌بندی تخصیص ارز واحدهای تولیدی و بازرگانی، اعلام فهرست کد تعرفه‌های صادراتی و وارداتی اقلام کشاورزیِ مشمول سیاست تهاتر کالا، [و] تصویب‌نامه هیئت‌وزیران درخصوص اخذ مابه‌التفاوت ارز از کالاهای اساسی و ضروری اشاره نمود». البته همان‌طورکه پیش‌تر اشاره شد، در مواردی که اطلاع‌رسانی پیشینی مقررات سبب ایجاد بحران (مثلاً کمیابی برخی کالاها) شود، ظرفیت قانونی تبصره ماده (۲۴) برای استثنا دانستن برخی مقررات و تصمیمات وجود دارد.

هـ) عدم شناسایی مرجعیت سامانه ملی قوانین و مقررات به‌عنوان یکی از پایگاه‌های حاکمیتی

اگرچه در ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار»، «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» تصریح شده، شناسایی پایگاه مذکور به‌عنوان تنها مرجع رسمی در بین پایگاه‌های اینترنتی مشابه، همچنان به‌طور رسمی توسط نهادهای مرتبط صورت نگرفته است. در ماده مذکور، صرفاً وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده است «با همکاری معاونت ذی‌ربط رئیس‌جمهور»، «با استفاده از ظرفیت‌های موجود، نسبت به اصلاح و ارتقای پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار اقدام نماید». چنان‌که ملاحظه می‌شود در متن قانون، نه به «سامانه‌ ملی قوانین و مقررات ...» (qavanin.ir) و نه به معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، به‌دلایلی تصریح نشده است؛ بلکه صرفاً به اصلاح و ارتقای «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات ...» اشاره شده است.

پیش‌تر در ماده (۶) تصویب‌نامه در‌خصوص ثبت و دریافت شناسه یکتای مجوز روی درگاه ملی مجوزهای کشور [اتخاذ تصمیماتی در‌خصوص تسریع در شروع و توسعه کسب‌وکارها] (مصوب 1399/۷/27 هیئت وزیران) معاونت حقوقی رئیس‌جمهور مکلف به ایجاد «درگاه اختصاصی قوانین و مقررات مربوط به کسب‌وکار» در «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (qavanin.ir) شده بود. در ادامه ماده مذکور مقرر شده است: «دستگاه‌‌های اجرایی مکلف‌اند مقررات موضوع این تصویب‌نامه را با هماهنگی و نظارت معاونت حقوقی رئیس‌‌جمهور در درگاه یاد‌ شده درج کنند و پیشنهادهای مربوط به لوایح و مقررات مرتبط با کسب‌وکار را در قالب طراحی ‌شده توسط معاونت مذکور (از‌جمله شامل اسناد پشتیبان، قوانین و مقررات مرتبط و آثار مصوبه جدید بر آنها) به مراجع وضع مربوط ارائه کنند و نسخه‌ای از آن را جهت اطلاع عمومی، در درگاه یاد ‌شده درج نمایند».

چنان‌که در مکاتبه اخیر معاون حقوقی رئیس‌جمهور آمده است: «پیرو مکاتبه شماره ... درخصوص شناسایی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران (qavanin.ir) به‌عنوان یکی از پایگاه‌های داده و اطلاعات موضوع ماده (۱۰) قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی و مرجعیت سامانه مزبور در میان پایگاه‌های حاکمیتی مربوط در مصوبات کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک و با عنایت به مصوبه اخیر هیئت وزیران مبتنی‌بر اصلاح ماده (۳۰) آیین‌نامه داخلی هیئت دولت ... و ملاک عمل قرار دادن سامانه یاد شده به‌عنوان تنها مرجع رسمی انتشار مقررات برای لازم‌الاجراشدن مصوبات دولت، خواهشمند است باتوجه‌به گذشت زمان طولانی، دستور فرمایید اقدام مقتضی جهت تحقق این مهم مبذول گردد» [۲۳].

در حال حاضر، پیش‌نویس مقررات در «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات ...» (dotic.ir) و متن نهایی و مصوب مقررات در «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» ((qavanin.ir بارگذاری می‌شود [۳]. یکی از راه‌حل‌های پیشنهادی برای رفع تعارض پیش‌گفته آن است که «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» مرجع اصلی در نظر گرفته شود و دیگر پایگاه‌ها مانند «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» یا سامانه ۲۴۳۰ (2430.ir) ذیل سامانه مرجع قرار گیرند و به‌عبارت دیگر،‌ زیرسامانه‌های سامانه اصلی («سامانه ملی قوانین و مقررات ...) محسوب شوند. راهکار پیشنهادی دیگر آن است که با اصلاح آیین‌نامه اجرای ماده (۲۴) «قانون بهبود...»، پیش‌نویس مصوبات نیز در «سامانه ملی قوانین و مقررات...» درج شود.

راهکار پیشنهاد شده می‌تواند مشکل مهم‌تر و بزرگ‌تری را نیز حل کند که عبارت است از ورود مکرر و موازی اطلاعات در سامانه‌های مختلف. به این معنا که صرفاً ورود اطلاعات مربوط در یک سامانه اصلی، افراد مسئول را از ورود اطلاعات به زیرسامانه‌ها (یا سامانه‌های فرعی) بی‌نیاز می‌کند. در چنین راهکاری، «سامانه ملی قوانین و مقررات...» به‌عنوان سامانه مرجع، به‌طور خودکار اطلاعات را به دیگر سامانه‌ها نیز ارسال می‌کند؛ شبیه کارکردی که برای سامانه «سامانه تدارکات الکترونیکی دولت» («ستاد») در ماده (۵۰) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» تعبیه شده است [۳]. در تبصره «۱» ماده (۵۰) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» مقرر شده است: «با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به‌روز و تجمیع ‌شده معاملات بخش عمومی، کلیه پایگاه‌های اطلاعاتی و اطلاع‌رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه‌های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط دستگاه‌های بخش عمومی جلوگیری گردد».

برای عملیاتی ‌شدن نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری، یکی از ضرورت‌های مهم، تمرکز سامانه‌‌ای است که باید بستر همه مراحل تدوین، تصویب و انتشار مقررات باشد. چنان‌که در گزارشی تصریح شده است: «یکپارچه‌سازی و هوشمندسازی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران به‌نحوی‌که کل چرخه مقرره‌گذاری از مرحله شکل‌گیری مقرره، مشارکت در تدوین مقرره، تصویب و انتشار آن تا ارزیابی تأثیر اجرا در این بستر قابل اجرا باشد، از مهم‌ترین زیرساخت‌ها و ابزارهای تحقق مقرره‌گذاری مطلوب و بهبود نظام حکمرانی در کشور محسوب می‌شود» [۱۳].

3-۴-3. عدم اجرای الزامات شکلی و آیینی وضع مقرره توسط دولت و دستگاه‌های اجرایی

در متن گزارش، به‌دفعات، به احکامی قانونی و مقرراتی اشاره شد که تشریفاتی شکلی یا آیینی را در طول فرایند وضع مقررات، پیش‌بینی کرده بودند. عدم اجرا یا اجرای ناقص این الزامات، موضوع بحث گفتار پیش‌روست.

الف) عدم تدوین و تهیه اسناد لازم در فرایند تدوین یک مقرره

تکالیف دستگاه‌های اجرایی مندرج در «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مورخ 1403/۲/۱ ) ذکر شده است. این تکالیف عبارت‌اند از:

اول: معرفی «مراجع و مقامات ذی‌صلاح جهت وضع مقرره مرتبط با محیط کسب‌وکار در دستگاه خویش به همراه مبانی قانونی و حدود صلاحیت آنها با امضای بالاترین مقام دستگاه» به معاونت حقوقی رئیس‌جمهور (ماده (۲) دستورالعمل).

دوم: اخذ و مورد توجه قرار دادن «نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند و در صورت لزوم، ذی‌نفعان، مراکز علمی معتبر از جمله دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی، بنیاد ملی نخبگان» (ماده (3) دستورالعمل).

سوم: انتشار پیش‌نویس مقرره در پایگاه اطلاع‌رسانی، علاوه‌بر تارنمای خود برای فراهم شدن «زمینه جمع‌سپاری در تدوین مقررات» (ماده (3) دستورالعمل).

چهارم: تنظیم پیش‌نویس مقرره «حتی‌الامکان با رعایت بندهای زیر» (و انتشار و بارگذاری در پایگاه اطلاع‌رسانی):

«۱. درج مقدمه توجیهی مبنی‌بر ضرورت و مطلوبیت وضع مقرره؛

۲. ذکر مبنای قانونی وضع مقرره مانند اصل (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛

۳. پیوستی حاکی از نظرخواهی و توجه به این نظرات در راستای رعایت ماده (۳) قانون؛

۴. اخذ نظر بالاترین مقام حقوقی دستگاه واضع مقرره جهت حصول اطمینان از عدم مغایرت مقرره با قوانین؛

۵. تعیین اثر وضع مقرره بر مقررات پیشین به نحو صریح و دقیق در انتهای پیش‌نویس» (ماده (3) دستورالعمل).

پنجم: ارسال موارد زیر به مراجع ذی‌صلاح در موارد پیشنهاد «تصویب مقرره» (ضمائم پیشنهاد):

«اطلاعاتی از قبیل اسناد پشتیبان، قوانین و مقررات مرتبط، آثار وضع مصوبه جدید بر مقررات پیشین، نظرات دریافتی از تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط و گزارش توجیهی پذیرش یا رد آنها را در قالب جدول مقایسه‌ای متضمن متن فعلی مقرره (درصورت وجود)، متن پیشنهادی و نظرات واصله درخصوص هریک از احکام پیشنهادی به‌نحوی‌که وضع یا اصلاح هریک از احکام و دلایل توجیهی آنها» (ماده (4) دستورالعمل).

ششم: انتشار پیش‌نویس مقرره در پایگاه اطلاع‌رسانی، علاوه‌بر تارنمای خود و اطلاع‌رسانی به عموم «برای دریافت نظرات عموم و تشکل‌ها (جمع‌سپاری) در تدوین مقررات» (ماده (4) دستورالعمل).

هفتم: «رعایت ساختار متعارف مقررات (مشتمل بر تاریخ تصویب، مرجع تصویب، شماره و تاریخ ابلاغ)» (ماده (5) دستورالعمل).

الزامات پیش‌گفته، در فهرست یادآور (چک‌لیست) تکالیف و دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین، تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار نیز درج شده است. این تکالیف، شامل طیف گسترده‌ای از الزامات شکلی و آیینی، از درج مقدمه توجیهی مبنی‌بر ضرورت و مطلوبیت وضع مقرره تا پیوست کردن اسناد مربوط به نظرخواهی و تعیین اثرات وضع مقرره بر مقررات پیشین است (ماده (۳) دستورالعمل). الزامات پیش‌گفته باید در تدوین مقرره در نظر قرار گیرد و سپس پیش‌نویس مقرره در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار، بارگذاری شود.

علاوه‌بر اینها، الزاماتی به‌مراتب فنی‌تر و پیچیده‌تر از الزامات پیش‌گفته، برای مواردی در نظر گرفته شده است که دستگاه اجرایی تصویب مقرره‌ای را به مراجع ذی‌صلاح پیشنهاد می‌کند (ماده (۴) دستورالعمل). این الزامات را می‌توان نسخه دقیق‌تر و جزئی‌تری از پیش‌نیازهای لازم درخصوص تدوین پیش‌نویس مقرره دانست. در بخشی از ماده (۴) دستورالعمل، دستگاه اجرایی مکلف شده است در زمان پیشنهاد مقرره به مراجع بالاتر، گزارشی شامل نظرات دریافتی از تشکل‌ها و «گزارش توجیهی پذیرش یا رد آنها» را در قالب جدول مقایسه‌ای ارائه دهد. به‌این‌ترتیب، دستگاه نمی‌تواند صرفاً نظرات را بشنود؛ بلکه باید به‌صورت مستدل توضیح دهد که چرا نظر بخش خصوصی یا ... را رد کرده است. این سطح از پاسخ‌گویی در نظام اداری ایران کم‌سابقه و البته نیازمند تغییرات بنیادین در فرهنگ اداری و بوروکراسی است که توضیح آن نیازمند مجالی مستقل از گزارش حاضر است. طبق ماده (۴) دستورالعمل مذکور، مستندات لازم برای ارسال پیشنهاد به مراجع تصمیم‌گیر، باید پرونده کامل‌تری شامل موارد زیر را ضمیمه کند:

• اسناد پشتیبان: اطلاعات و مدارک حمایت‌کننده از پیشنهاد.
• قوانین و مقررات مرتبط: فهرستی از قوانین مرتبط با موضوع.
• گزارش اثرسنجی: توضیح درباره آثار وضع مصوبه جدید بر مقررات پیشین.
• نظرات دریافتی: نظرات دریافت ‌شده از تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط.
• گزارش توجیهی پذیرش یا رد نظرات: دلایل قبول یا رد پیشنهادهای فعالان بخش خصوصی.
• جدول مقایسه‌ای: اگر پیشنهاد مربوط به اصلاح متون فعلی است، باید جدولی شامل متن فعلی و متن پیشنهادی ارائه شود.
• متن و نظرات تفکیک ‌شده: ارائه متن پیشنهادی و نظرات واصله درخصوص هریک از احکام به‌صورت مشخص.

علاوه‌بر مستندات پیش‌گفته، طبق ماده (۵) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، متن مقرره باید دارای ساختار متعارف باشد که شامل موارد زیر است:

• تاریخ تصویب و مرجع تصویب.

• شماره و تاریخ ابلاغ.

• تاریخ لازم‌الاجرا شدن مقرره.

چنان‌که در سطور پیش‌گفته برمی‌آید، الزامات تدوین مقرره در احکام گفته‌ شده، بسیار سخت‌گیرانه و با جزئیات بسیار مقرر شده است؛ به‌نحوی‌که اجرای کامل آنها، در شرایط فعلی میسر نیست. البته تدوین‌کنندگان دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات ... نیز به این امر متفطن بوده‌اند و با ذکر قید «حتی‌الامکان» (در ماده (۳) دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات ...)، امکان عدم اجرای برخی یا همه الزامات پیش‌بینی ‌شده برای تدوین مقرره را فراهم کرده‌اند. برای مثال، ارسال «آثار وضع مصوبه جدید بر مقررات پیشین»، نیازمند انجام پژوهش‌هایی دقیق و تهیه گزارش‌هایی کارشناسی و متقن راجع‌به هر مقرره است که به‌نظر می‌رسد شرایط و لوازم انجام این فرایند در دستگاه‌های دولتی وجود ندارد یا دست‌کم، انگیزه و ضرورتی در دستگاه‌های دولتی برای صرف هزینه‌های گزاف برای انجام چنین فرایندهایی وجود ندارد.

ب) عدم انتشار پیش‌نویس مقررات برای نظرخواهی

مکاتبات متعدد حاکی از عدم انتشار پیش‌نویس مقررات (آیین‌نامه، دستورالعمل، بخشنامه) یک هفته قبل از صدور در تارنمای دستگاه مربوطه برای دریافت نظرات عموم و فعالان اقتصادی است. این امر فرصت لازم را برای مشارکت ذی‌نفعان از بین می‌برد.

ج) عدم دعوت از نمایندگان بخش خصوصی در جلسات بحث و بررسی در مرحله تدوین پیش‌نویس مقرره

اتاق ایران به‌دفعات به عدم دعوت از نمایندگان بخش خصوصی در جلسات تصمیم‌گیری و تدوین مقررات اعتراض کرده است. این درحالی است که احکام متعدد قانونی و مقرراتی به شرح پیش‌گفته، به‌صراحت بر لزوم اخذ نظر اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی و دعوت از آنها به جلسات تصمیم‌گیری تأکید دارد.

به‌عنوان یکی از نمونه‌های پرتعداد شکایات درخصوص موضوع عدم دعوت از نمایندگان بخش خصوصی و مشارکت تشکل‌های اقتصادی در تدوین «دستورالعمل اجرایی شناسایی و پیشگیری از تشکیل و فعالیت شرکت‌های صوری»، پس از اعتراض بخش خصوصی، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در مکاتبه‌ای ضمن قدردانی از اقدامات ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی تصریح کرد که الزامات مندرج در آیین‌نامه‌های اجرایی مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» درخصوص دستورالعمل مذکور رعایت نشده است؛ «لذا شایسته است با دعوت از ذی‌نفعان و استماع نظرات آنها و رعایت احکام قانونی فوق‌الذکر، بازنگری لازم در دستورالعمل مورد بحث به‌عمل آید» [۲۴]. مکاتبه مذکور، ۷۳ روز پس از ابلاغ دستورالعملِ مورد بحث تدوین شده است. بدیهی است که پس از ابلاغ مقرره، امکان اندکی برای بازنگری زودهنگام در دولت آن وجود دارد.

مطلب دیگر اینکه یکی از ملاحظاتی که باید در ارزیابی اجرای هر قانون و مقرره مورد توجه قرار گیرد، شدنی بودن یا امکان اجرای مصوبه است. مسئله این است که آیا باتوجه‌به موضوع و محتوای بسیاری از مقررات، حتی درصورت دعوت اعضایی از بخش خصوصی، زمینه و امکان مشارکت مؤثر اعضای غیردولتی فراهم است؟ در جدول ۵، برای نمونه، ۲۵ مورد از آخرین مقرره‌های مصوب مربوط به کسب‌وکار (مصوب نیمه دوم آذرماه ۱۴۰۴) از سامانه ملی قوانین و مقررات... درج شده است. مروری بر عناوین مقررات مصوب نشان می‌دهد مشارکت مؤثر بخش خصوصی در تدوین آنها تا چه اندازه دشوار و پیچیده است؛ چراکه ماهیت اغلب مقررات،‌ تنظیم امور اقتصادی در قالب واکنش‌های سریع به پیشامدها و شرایط خاص کشور و به عبارت دقیق، تصمیماتی مدیریتی ـ اجرایی در قالب مصوبه است.

جدول 5 . ۲۵ مقرره اخیر بارگذاری ‌شده در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار (سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران)

مأخذ: سامانه ملی قوانین و مقررات کشور، قوانین و مقررات کسب‌وکار، به نشانی اینترنتی https://qavanin.ir/?zone=160

در بین ۲۵ مقرره مندرج در جدول ۵، هشت مورد توسط بانک مرکزی به تصویب رسیده است که اغلب، اصلاحیه‌هایی بر مقررات پیشین درخصوص ارز شمرده می‌شود. بر همین سیاق، مقررات مصوب سازمان توسعه تجارت ایران، گمرک، سازمان امور مالیاتی و شورای مالی بورس و اوراق بهادار نیز واجد محتوایی‌اند که اِعمال نظر بخش خصوصی در آنها، توسط نظام بوروکراسی و ساختار اداری، به‌سختی امکان‌پذیر است. در میان ۲۵ مقرره، به‌نظر می‌رسد فقط یکی از مقررات مصوب هیئت وزیران خصوصیتی دارد که بخش خصوصی می‌توانسته است در تدوین آنها نقش ایفا کند؛ مقرره‌ای با عنوان «تعیین سند جامع مدیریت زنجیره تولید، توزیع، عرضه و صادرات صنایع دستی» (مصوب 1404/۹/26) که به استناد بند «د» ماده (۸۳) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم...» به تصویب رسیده است. ازاین‌رو می‌توان چنین نتیجه گرفت که مشارکت مؤثر بخش خصوصی در هر مرحله از تدوین مقررات،‌ بیشتر در مقرراتی امکان‌پذیر و عملی است که در زمره اسناد جامع و راهبردی‌ به‌شمار می‌روند و تأثیر مستقیم و فوری یا حتی کوتاه‌مدت در حکمرانی اقتصادی ندارند؛ البته در برخی از مقررات که با هدف تنظیم بازار و سامان‌دهی امور اقتصادی تدوین شده است و توسط مراجع مقررات‌گذار به تصویب می‌رسند، مشارکت بخش خصوصی می‌تواند از طریق تعدیل آثار سوء پیش‌نویس مقررات مخل، اثربخش باشد. 

د) مهلت ناکافی برای مشارکت بخش خصوصی در فرایند مقررات‌گذاری

«مشورت با ذی‌نفعان»، یک مؤلفه حیاتی در تدوین و بازنگری سیاست‌ها (اعم از قوانین، مقررات و...) است و شواهد لازم، ازجمله داده‌ها، اطلاعات و دیدگاه‌های مختلف را برای حمایت از ارزیابی‌ها، ارزیابی‌های تأثیر و تصمیمات سیاسی فراهم می‌کند [۳۱]. در اتحادیه اروپا، نظام مشاوره براساس «فراخوان برای شواهد» است که به‌عنوان نقطه ورود برای بازخورد و مشورت عمومی عمل می‌کند و از طریق پورتال وب «صدای خود را به گوش برسانید» منتشر می‌شود [۳۱].

همچون هر فرایند دیگر، بر مشورت با ذی‌نفعان نیز اصولی حاکم است. اصول عمومی حاکم بر مشورت‌ها عبارت‌اند از: مشارکت (رویکرد فراگیر)، شفافیت و پاسخ‌گویی، اثربخشی (مشورت در زمانی که دیدگاه ذی‌نفعان می‌تواند تغییر ایجاد کند) و انسجام. از لحاظ استانداردهای حداقلی، اسناد مشورتی باید واضح و مختصر بوده، راهبرد مشاوره باید هدف‌گیری همه طرف‌های علاقه‌مند را تضمین کند و زمان کافی برای مشارکت (به‌عنوان یک قاعده، دوازده هفته برای «فراخوان برای شواهد» که شامل مشاوره‌های عمومی است) در نظر گرفته شود. پس از دریافت ورودی‌ها، شفافیت و پاسخ‌گویی از طریق انتشار خلاصه گزارش از مسائل اصلی مطرح ‌شده در مشورت عمومی ظرف هشت هفته پس از بسته شدن آن، و همچنین تهیه یک گزارش خلاصه نتایج جامع در پایان کار مشورت، تضمین می‌شود. این گزارش خلاصه، ضمیمه گزارش ارزیابی تأثیرات یا ارزیابی می‌شود و به ذی‌نفعان بازخورد می‌دهد که چگونه و تا چه حدی، نظرات و پیشنهادهای آنها لحاظ شده‌اند [۳۱].

طبق مواد (۳) و (۴) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات...»، مراجع مقررات‌گذار مکلف شده‌اند پیش‌نویس مقرره را حداقل یک‌ هفته قبل از صدور مقرره، در تارنمای خود و همچنین پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور برای فراهم ‌شدن زمینه «جمع‌سپاری در تدوین مقررات» و «دریافت نظرات عموم و تشکل‌ها» بارگذاری کنند. نکته مهم در تکالیف مذکور، مهلت زمانی در نظر گرفته شده (حداقل یک هفته) برای فرایند پیش‌گفته است. سؤال این است که آیا در واقع می‌توان انتظار داشت که چنان‌که دستگاهی اجرایی، مقرره تدوین ‌شده را صرفاً یک هفته بیش از تصویب در پایگاه‌های پیش‌گفته اطلاع‌رسانی کند، بخش خصوصی می‌تواند مشارکتی اثربخش در طی این مهلت زمانی داشته باشد؟ برای نمونه، عناوین پیش‌نویس‌هایی که در ادامه فهرست شده‌اند،‌ بیانگر آن است که هرگونه اظهارنظر ـ حتی اجمالی ـ درباره هریک از آنها، نیازمند زمانی بیش از یک هفته است:

•  «پیش‌نویس آیین‌نامه عملیاتی و شرایط عمومی استفاده از خدمات آب‌ و فاضلاب» (وزارت نیرو ـ 1404/۱۰/9)؛
•  «پیش‌نویس هزینه‌های برقراری انشعاب برق (اصلاحی)» (وزارت نیرو ـ 1404/۵/22)؛
•  «پیش‌نویس آیین‌نامه جامع سامان‌دهی و نظارت بر مبادلات تجاری مرزی از طریق ملوانی (ته‌‌لنجی)» (معاونت اقتصادی رئیس‌جمهور ـ 1400/۱۰/25)؛
•  «پیش‌نویس بخشنامه موضوع فهرست بخشی از مقررات منسوخ سازمان امور مالیاتی کشور» (1404/۹/8).

مشکلات عملی اظهارنظر بخش خصوصی درباره مقرراتی که برای نمونه به برخی از آنها اشاره شد، باتوجه‌به آنکه مقررات بارگذاری ‌شده فاقد هرگونه پیوست مقرر در ماده (۳) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات...» هستند، دوچندان خواهد شد. بدیهی است که اگر تشکل‌های اقتصادی و نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی به ضمائمی از قبیل متن نظرهای مطرح ‌شده درباره هر مقرره، نظرات بالاترین مقامات حقوقی دستگاه واضع مقرره درخصوص عدم مغایرت مقرره با قوانین و ... دسترسی داشته باشند، اظهارنظر در بازه زمانی محدود، شدنی‌تر خواهد بود.

بسیار مهم است که مشورت‌گیری از بخش خصوصی در مقررات‌گذاری، به فرایند ظاهری، تشریفاتی و غیراثربخش تبدیل نشود. چنان‌که در یکی از گزارش‌های «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» تصریح شده است: «مجموعه تدابیری که برای تقویت شفافیت و گفت‌وگوی مشورتی در کشورهای مختلف اتخاذ شده و اجرا می‌شود، برای حصول اطمینان از این است که مشارکت بخش خصوصی در مقررات‌گذاری، فراتر از یک «کار صرفاً تشریفاتی» و واجد دقت و در نهایت مشارکتی فعالانه و قابل استفاده است» [۳۲].

باتوجه‌به آنچه گفته شد، به‌نظر می‌رسد مهلت زمانی مقرر شده برای مشورت با بخش خصوصی درباره مقرره‌گذاری، مهلتی ناکافی و بدون در نظر گرفتن مقتضیات اجرایی است. باوجوداین، سؤال قابل طرح این است که با چنین شرایطی، بخش خصوصی چگونه و با چه سازوکاری می‌تواند به‌طور مؤثر در فرایند مقررات‌گذاری مشارکت کند؟ به‌نظر می‌رسد اتخاذ رویکردی پیشگیرانه در نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی و تشکل‌های اقتصادی، می‌تواند تا حد زیادی به تأثیرگذاری بر محتوای مقررات در زمان تدوین پیش‌نویس کمک کند. به‌این‌ترتیب که بخش خصوصی باید از طریق نهادهای پژوهشی تابعه، با شناسایی مقررات مهم و اثرگذار بر محیط کسب‌وکار در مراحل اولیه تدوین پیش‌نویس و پیش از آن، شناسایی حوزه‌هایی که به احتمال بسیار مقرراتی درباره آنها تدوین خواهد شد، زمینه تهیه گزارش‌های کارشناسی را مهیا کند. بدیهی است، چنان‌که گزارش‌های مستدل و مستند درباره پیش‌نویس مقررات، به‌موقع تدوین و توسط نمایندگان مطلعی از جانب بخش خصوصی در جلسات بررسی پیش‌نویس ارائه شود، احتمال اثربخشی ملاحظات فعالان اقتصادی افزایش خواهد یافت.

نکته پایانی در این قسمت اینکه مروری بر بخش «پیش‌نویس مصوبات» در پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور (dotic.ir) نشانگر آن است که اغلب مصوبات بارگذاری دستگاه‌های اجرایی، مربوط به سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ است و دستگاه‌های معدودی مانند سازمان امور مالیاتی کشور و وزارت نیرو، مصوبات اخیر خود را در پایگاه بارگذاری کرده‌اند.

هـ) تصویب مفادی هم‌پوشان با ماده (۳۰)

 مطالب مطرح‌ شده در گزارش حاضر، حول این محور مهم بود که نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری، سوای قوانین و مقررات، مستلزم فرهنگ‌سازی حقوقی، اداری ـ مدیریتی، سیاسی و... در بین نهادها و مقامات مقرره‌گذار و حتی بین تابعان قوانین و مقررات، اعم از فعالان اقتصادی و دیگر شهروندان است. این فرایند دشوار و زمان‌بر، به‌ویژه نیازمند توجه بسیار نهادهای ستادی دولت به قوانین و مقررات مربوط در هرگونه مقرره‌گذاری است. ضرورت این توجه در مواردی که مقرره‌ای درباره مقرره‌گذاری توسط هریک از نهادها و دستگاه‌ها به تصویب می‌رسد، حائز اهمیت دوچندان است. به‌این‌ترتیب که موازین و ملاک‌های مندرج در ماده (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط، باید نه‌فقط در تدوین و تصویب هر مقرره‌ای مورد رعایت و توجه قرار گیرد، بلکه در هر قانون و مقرره‌ای ناظر به مقررات‌گذاری نیز باید به آنها اشاره یا ارجاع شود و مهم‌تر از اینها، مقرراتی هم‌پوشان یا موازی با آنها به تصویب نرسد. این ملاحظات مهم در مصوبه‌ای که در ادامه توضیح داده خواهد شد، کاملاً نادیده گرفته شده است.

چنان‌که پیش‌تر گفته شد، شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت در جلسه 1403/۶/26 و به استناد ماده (118) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران»، احکامی در قالب «شیوه‌نامه تدوین و تصویب مقررات اجرایی مندرج در قانون برنامه هفتم پیشرفت» مقرر کرد و دستگاه‌هایی را ‌به‌عنوان «دستگاه‌های اجرایی اصلی و سیاستگذار دارای تکلیف در برنامه هفتم پیشرفت» برشمرد. در ماده (۲) شیوه‌نامه مذکور مقرر شده است: «دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند مطابق قانون و اطلاعات مندرج در سامانه نظارت برنامه هفتم (مستقر در دبیرخانه) و با رعایت اصول مقررات‌نویسی ازجمله موارد زیر، پیش‌نویس را مطابق تشریفات مقرر (از جمله ماده (22) آیین‌نامه داخلی دولت) و با در نظر گرفتن مهلت زمانی مناسب برای بررسی، ‌تصویب و ابلاغ در مرجع تصویب، هم‌زمان به مرجع تصویب و دبیرخانه ارسال کنند:

۱. ارائه پیش‌نویس با امضای بالاترین مقام دستگاه/ دستگاه‌های تدوین‌کننده آن.

۲. اخذ نظر امور بخشی سازمان برنامه و بودجه کشور و جلب مشارکت دستگاه/ دستگاه‌های همکار در فرایند تدوین پیش‌نویس (درصورت تصریح در قانون برنامه) و ارائه مستندات و تصریح به این موضوع در صدر پیش‌نویس و نیز نظرخواهی از اتاق‌ها، تشکل‌های اقتصادی، صنفی و حرفه‌ای و سازمان‌های مردم‌نهاد در حوزه‌های مرتبط با آنها. درصورت اختلاف بین دستگاه اصلی و همکار، موارد اختلاف همراه با توضیحات و علل آن ذکر شود.

۳. ذکر مبانی توجیهی و سوابق و مطالعات پشتیبان، الگو و نحوه تأمین مالی و شاخص‌ها و نتایج ارزیابی اثربخشی مورد انتظار پس از تصویب پیش‌نویس.

۴. ذکر مستندات قانونی،‌ اصطلاحات اختصاری، عناوین دقیق قوانین و مقررات مورد استناد و ارجاع در پیش‌نویس و تعیین تکلیف وضعیت تنقیحی مقررات اثرپذیر (اعم از نسخ یا تخصیص).

۵. تدوین مفاد پیش‌نویس در چارچوب و منطبق با حکم قانون برنامه و عدم خروج موضوعی از آن و رعایت قوانین و رفع ابهام احتمالی حکم مورد استناد از طریق پیش‌بینی مقررات اجرایی شفاف.

۶. اجتناب از پیش‌بینی احکام متضمن تأمین، ابلاغ و تخصیص اعتبار، به‌کارگیری و استخدام نیروی انسانی و توسعه ساختار و تشکیلات و سامانه جدید به‌جز موارد مجاز پیش‌بینی‌ شده در قوانین و تأیید این موارد ازسوی سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور. درخصوص سامانه جدید، رعایت بند «ت» ماده (107) قانون برنامه الزامی است.

تبصره: در تدوین پیش‌نویس، رعایت سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری نیز الزامی است».

به‌جز این بحث که آیا نهادی مانند «شورای عالی راهبری برنامه هفتم» مشمول مفاد ماده (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات ناظر بر آن است یا خیر، مروری بر آنچه در ابتدای ماده مذکور، «اصول مقررات‌نویسی» خوانده شده است و همچنین «تشریفات مقرر»، آشکارا حاکی از هم‌پوشانی و شباهت بسیار الزامات مطرح ‌شده با الزامات مندرج در مقررات مربوط به ماده (۳۰) «قانون بهبود...» است. عدم ارجاع به مقررات ماده (۳۰) در این مقرره و تصویب مجدد مفادی مشابه با مفاد مقررات موجود، نشانگر آن است که حتی در عالی‌ترین سطوح دولتی نیز التزام به اجرای مقررات تازه‌تصویب‌ شده درخصوص نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، نیازمند تذکر و پیگیری است. 

 ۴. جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی 

تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» و مقررات مربوط، در مواردی سبب کاهش صدور مقررات ناگهانی خلق‌الساعه می‌شود و این ظرفیت وجود دارد که با اجرای دقیق احکام موضوع بحث، این اثرگذاری در راستای نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، به‌طور روزافزونی افزایش یابد. در واقع، سیاستگذاران و قانونگذاران به این جمع‌بندی رسیدند که صِرف توصیه به بازنگری در فرهنگ سازمانی و رویه‌های مدیریتی و اداری، نمی‌تواند سدی در مقابل وضع بیش از حد و پرتعداد مقرراتی باشد که بسیاری از آنها، به بی‌ثباتی محیط حقوقی و اقتصادی کسب‌وکار دامن می‌زند و ضرورت دارد به ابزار قانون متوسل شد. به بیان دیگر، با آنکه اجرایی ‌شدن کامل مفاد مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار»، مستلزم تحقق مؤلفه‌هایی از جنس سازمانی، مدیریتی، حقوقی، فرهنگی و... بوده و با موانع پرشماری مواجه است، نکته مهم، اهمیت آغاز این فرایند برای نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری در ایران و توفیق نسبی آن در مدت‌زمان به‌نسبت کوتاه است. یکی از معدود شواهد این توفیق نسبی، کاهش مقرره‌گذاری توسط گمرک در سال ۱۴۰۲ به نسبت سال ۱۴۰۱ است. به‌این‌ترتیب که تعداد بخشنامه‌های صادره توسط گمرک از ۲۶۴ مورد در سال ۱۴۰۱ به ۱۲۵ در سال ۱۴۰۲ کاهش یافته است. اگرچه تنها دلیل کاهش ۱۳۹ بخشنامه (بیش از ۵۰ درصد) اِعمال مواد (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط نیست، قطعاً یکی از مهم‌ترین دلایل کاهش مذکور، نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری و سخت‌گیرانه‌تر شدن فرایند صدور مقرره در چارچوب قوانین و مقررات مربوط است.

در گزارش گمرک ایران تصریح شده است که باتوجه‌به «لزوم پیش‌بینی‌پذیری مقررات، ثبات و امنیت اقتصادی کشور، صدور و ابلاغ بخشنامه‌ها از ابتدای سال ۱۴۰۲ تحت نظارت و پایش مستمر گمرک قرار گرفت که به کاهش چشمگیر در صدور بخشنامه‌های اثرگذار بر حوزه تجارت خارجی منجر گردیده است. به این منظور بخشنامه‌های صادره از سازمان‌های مختلف بررسی و در صورت مغایر بودن آن با قوانین موضوعه و قانون بودجه ۱۴۰۲ از ابلاغ آنها جلوگیری و تذکرات لازم به سازمان مربوط داده شده است».

دلایل توفیق نسبی این فرایند برای نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری و به‌ویژه، کاهش صدور مقررات ناگهانی و خلق‌الساعه را می‌توان به این شرح برشمرد:

۱. سامان‌دهی مؤلفه‌های ضروری برای وضع مقررات، به منابع مالی و ایجاد تشکیلات و... نیاز ندارد؛ برخلاف دیگر اصلاحات از قبیل رفع ناترازی انرژی، اصلاحات در نظام بانکی و رفع مشکلات زیست‌محیطی. برقراری ثبات نسبی در محیط مقرراتی از طریق ابزارهایی مانند انتشار پیش‌نویس هر مقرره در پایگاه اطلاع‌رسانی و رعایت دیگر الزامات در تدوین مقررات، می‌تواند بدون نیاز به اصلاحات کلان اقتصادی، سیاسی و... در برقراری محیط باثبات اقتصادی مؤثر واقع شود؛

۲. آغاز و ادامه فرایند نظام‌مندی بیشتر وضع مقررات، برخلاف اغلب سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاحی، با مقاومت و مخالفت گروه‌های ذی‌نفع یا سازمان‌های دولتی و... مواجه نشده و هماهنگی میان اجزای ذی‌ربط دولت در پیشبرد یک برنامه اصلاحی شکل گرفته است. در تدوین و تصویب مقررات مربوط به نظام‌مندی مقررات‌گذاری، بیشترین نقش توسط دو نهاد معاونت حقوقی رئیس‌جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی (مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار) ایفا شده است؛

 ۳. در فرایند تدوین مصوبات و پیگیری نظام‌مندی وضع مقررات، همکاری بین نهادهای دولتی، نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی و تعاونی (اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران؛ اتاق اصناف ایران؛ اتاق تعاون ایران) و نهادهای متشکل از اعضای حکومتی و خصوصی (شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، و کمیته حمایت از کسب‌وکار) شکل گرفته است و مجموعه اقدامات دولت و بخش خصوصی باعث ایجاد فضایی خوش‌بینانه و امیدوارکننده مبنی‌بر ثبات بیشتر محیط کسب‌وکار از طریق الزام مقامات و دستگاه‌های پرشمار مقررات‌گذاری به رعایت آیین‌هایی است که می‌تواند به مشارکت بیشتر بخش خصوصی در تدوین مقررات از یک سو، و ایجاد موانعی در تصویب ناگهانی مقررات و مختل‌کننده محیط کسب‌وکار منجر شود [۱۲].

باوجوداین، شرایط خاص و در مواردی بحرانی، دولت را به‌سمت «مدیریت بحران» و تصمیم‌گیری سریع سوق داده است؛ درحالی‌که مراد قانونگذار از تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...»، حرکت به‌سمت حکمرانی قانون‌مند، قابل پیش‌بینی و مشارکت‌پذیر بوده است. علاوه‌بر این، برخی نهادهای عالی مقرره‌گذار ـ به‌طور خاص «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» ـ عملاً خود را خارج از شمول این مواد می‌دانند، درحالی‌که مصوبات آنها می‌تواند اثرگذاری بسیار بالاتری بر محیط کسب‌وکار داشته باشد؛ این شکاف، کارایی نظام ثبات‌بخشی مقررات را محدود می‌کند.

باتوجه‌به بررسی‌های صورت‌گرفته، می‌توان میزان اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط را در حد «متوسط» ارزیابی کرد. مهم‌ترین دلایل این نتیجه‌گیری را می‌توان به این شرح خلاصه کرد:

نخست: چنان‌که در متن گزارش توضیح داده شد، اجرای کامل تدابیر پیش‌بینی ‌شده در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» برای نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، به‌ویژه درخصوص ماده (۳۰) که از نیمه دوم سال ۱۴۰۰ اجرایی شده است، نیازمند فرهنگ‌سازی و تغییر رویکرد به مقررات‌گذاری در نهادهای مقررات‌گذار است. اجرای الزامات و آیین‌هایی سخت‌گیرانه برای مقررات‌گذاری در نهادهایی که پیش‌تر با فرایندی به‌مراتب ساده‌تر به وضع مقررات می‌پرداختند، مستلزم فراهم ‌شدن تمهیدات سازمانی، مدیریتی، نرم‌افزاری و سخت‌افزاری متعدد است.

دوم: ثبات‌بخشی بیشتر به نظام حقوقی از طریق اجرای تدابیر مربوط به تدوین و انتشار مقررات، مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط، در شرایطی عادی و در نبود چالش‌های جدی خارجی و داخلی میسر است. در طول سال‌های گذشته، شرایط خاص باعث شده در مواردی، مقررات‌گذاران از وضع ناگهانی مقررات و طبعاً نقض احکام قانونی و مقرراتی مربوط، گریز و گزیری نداشته باشند. در چنین شرایطی، ارزیابی دقیق و منصفانه مفاد مورد بحث، بسیار دشوار است. باتوجه‌به نکات گفته ‌شده، به‌نظر می‌رسد گرچه عملکرد دستگاه‌های اجرایی در حد متوسط قابل ارزیابی است، تلاش دولت و نهادهای مربوط برای پیگیری اجرای مواد مورد بحث شایان تقدیر است. باوجوداین، با بررسی صورت‌گرفته، مهم‌ترین ایرادات محتوایی مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط و همچنین نکات شکلی و اجرایی را می‌توان به‌این‌ترتیب برشمرد:

۱. وجود سامانه‌های متعدد و موازی؛

۲. عدم شمول شوراهایی با سطوح عالی و ترکیبی فراقوه‌ای؛

۳. نبود شفافیت در استثنائات خارج از شمول قوانین و مقررات مربوط.

باتوجه‌به آنچه گفته شد، پیشنهادهای زیر باتوجه‌به نکات مندرج در گزارش قابل طرح و بررسی است:

۱. تعریف حدود و ثغور شرایط اضطراری یا استثنایی: فشار برخی شرایط برای تصمیم‌گیری سریع ممکن است به نقض آشکار قوانین و مقررات مربوط به نظام‌مندی مقررات‌گذاری بینجامد؛ چنان‌که در مصوبه اخیر هیئت وزیران با عنوان «آیین‌نامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم»، آشکارا قابل مشاهده است. یکی از راهکارهای توصیه شده برای پیگیری از این رویه‌های مغایر با قانون آن است که دولت چارچوبی شفاف برای «شرایط استثنایی» تعریف کند (با دامنه محدود، مدت محدود و الزام به انتشار پسینی و گزارش‌دهی) تا اصول پیش‌بینی‌پذیری و چارچوب‌بندی مقررات‌گذاری، قربانی تصمیمات لحظه‌ای و ناگهانی نشود و درعین‌حال انعطاف اجرایی و لزوم تصمیم‌گیری سریع و قاطعانه در شرایط خاص نیز حفظ شود.

۲. محور قرار دادن «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» به‌عنوان استاندارد واحد دستگاه‌ها: در گزارش تصریح شده است که احکام و مقررات متعدد مرتبط، تا حدی مکمل یکدیگرند و اجرای دقیق «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات...» می‌تواند در عمل، اجرای مجموعه تکالیف ماده (۲۴)، ماده (۳۰) و آیین‌نامه‌های مربوط را پوشش دهد.

۳. یکسان‌سازی مرجع «پایگاه» و رفع دوگانگی یا چندگانگی سامانه‌ای: متن اصلاح ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت دولت» (مصوب هیئت وزیران 1403/۱۰/23) نشانگر آن است که از نظر دولت، «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (به نشانی اینترنتی: qavanin.ir)، سامانه مرجع قوانین و مقررات محسوب می‌شود. در این مرحله، باید در اسرع وقت، یا دو سامانه اصلی («پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات...» به نشانی dotic.ir و «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» به نشانی qavanin.ir) در یکدیگر ادغام و یکپارچه شوند یا آنکه درج پیش‌نویس مقررات نیز در «سامانه ملی قوانین و مقررات...» تجمیع شود. تا زمانی که دوگانگی یا چندگانگی سامانه‌ها در موضوع نظام‌مندی مقررات‌گذاری وجود داشته باشد، اِعمال ضمانت‌اجرای ماده (۳۰) «قانون بهبود...» در عمل دشوار خواهد بود. همچنین دولت باید دستگاه‌ها را به استفاده از سامانه اصلی («سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران») مکلف کند و به‌دقت به نظارت بر کارکرد سامانه بپردازد که این کارویژه باید به‌خصوص از طریق معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری پیگیری شود. باتوجه‌به به پیشینه و جایگاه «سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» به‌عنوان جامع‌ترین پایگاه تنقیحی قوانین و مقررات کشور و ضرورت جلوگیری از موازی‌کاری، شایسته است مراجع وضع مقرره، اطلاعات مقررات را در سامانه مذکور وارد کنند و این سامانه، اطلاعات را برای سایر تارنماها به‌صورت خودکار ارسال کند تا از تعدد و تکرار ورود اطلاعات جلوگیری شود.

سخن پایانی اینکه مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار ظرفیت قانونی قابل اتکایی برای کاهش «مقررات خلق‌الساعه»، افزایش «ثبات تصمیمات اجرایی» و بهبود «امنیت حقوقی سرمایه‌گذاری» فراهم کرده‌اند، اما تحقق اثرگذاری آنها به‌دلایل مختلفی که به مهم‌ترین آنها پرداخته شد، در آغاز مسیری طولانی است. راهبرد مؤثر، نه افزودن مقررات جدیدِ پراکنده، بلکه قانونمند کردن چرخه تدوین تا ابلاغ مقرره با یک مرجع واحد ثبت/ انتشار، کنترل پیشینی ابلاغ، پاسخ‌گویی دستگاه‌های متخلف، و تعمیم قواعد شفافیت به نهادهای عالی اثرگذار است؛ در غیر این صورت، هزینه‌های بی‌ثباتی مقرراتی همچنان بر تولید، کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری تحمیل خواهد شد. از منظر کلی، اجرای کامل تدابیر پیش‌بینی ‌شده در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود...» برای نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، مستلزم فرهنگ‌سازی و تغییر رویکرد مقررات‌گذاران و فراهم ‌شدن تمهیدات سازمانی، مدیریتی، نرم‌افزاری و سخت‌افزاری متعدد است. علاوه‌بر این، تدابیر در نظر گرفته شده برای ثبات‌بخشی بیشتر به نظام حقوقی، در شرایطی عادی و به‌دور از شرایط خاص ناشی از برخی چالش‌های جدی خارجی و داخلی قابل تحقق است.