خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

 دستگاه سیاستگذاری اجتماعی با در نظر گرفتن ایدئولوژی‌های سیاسی و اجتماعی مدنظر خود، برای ارائه خدمات به گروه‌های خاص و ایجاد توازن در توزیع منابع میان این گروه‌ها و شهروندان عادی، از مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی استفاده می‌کند. انتخاب بهینه این ابزارها و در نظر داشتن پیش‌شرط‌ها و پیامدهای اقتصادی و اجتماعی کاربست هر ابزار، نقش به سزایی در رفع محرومیت گروه خاص و ایجاد هم‌بستگی اجتماعی، هم میان لایه‌های اجتماعی درون گروه خاص و هم میان کلیت گروه خاص و عموم شهروندان دارد. دستگاه سیاستگذاری اجتماعی و در رأس آن بنیاد شهید و امور ایثارگران، در تصمیم‌سازی پیرامون ارائه خدمات به این قشر با یک سازواره سیاستی پیچیده و چند ساحتی روبه‌رو است و باید برای اخذ هر تصمیم در این حوزه، چند ملاحظه را به‌طور هم‌زمان در نظر بگیرد: 1) جبران هزینه‌ها و محرومیت‌های این قشر باید به‌گونه‌ای صورت پذیرد که نابرابری‌های احتمالی میان این گروه و سایر اقشار اجتماعی مرتفع شود؛ 2) ارائه خدمات به‌گونه‌ای باشد که ارزش‌های خلق و تحکیم شده توسط رشادت‌های این گروه در سال‌های پس از انقلاب اسلامی، تحکیم، تقویت و بازتولید شود و 3) سازوکار ارائه خدمات به حدی عادلانه، هدفمند و معطوف به رفع نیازهای واقعی باشد که زمینه‌ساز ایجاد شکاف درونی میان اقشار مختلف جامعه ایثارگری از یک‌سو و تقابل میان کلیت جامعه ایثارگری و آحاد شهروندان، از سوی دیگر، نشود.

پژوهش حاضر تلاش خواهد کرد تا پس از تحلیل مبانی سیاستی پشتیبان قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، با تحلیل پیمایش‌ها و افکارسنجی‌های موجود پیرامون وضعیت ارائه خدمات به جامعه ایثارگری، به بررسی میزان رضایت‌مندی جامعه هدف از بسته سیاست اجتماعی ارائه شده در این حوزه و چالش‌ها و نارضایتی‌های موجود، بپردازد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

‌مسئله «ارزش» در سیاستگذاری اجتماعی، خود را در رویکردهای هنجاری به حمایت اجتماعی متبلور می‌سازد. در رویکردهای هنجاری، نقطه کانونی تحلیل، تعیین ایدئولوژی‌های پشتیبان نظام رفاهی است؛ این ایدئولوژی‌ها می‌توانند ترکیبی از انگاره‌های ارزشی باشند. در یک ساحت یکپارچه از حکمرانی سیاسی- اجتماعی، این ایدئولوژی‌های رفاهی، باید در یک رابطه ارگانیک و پویا با چشم‌اندازها و افق ایدئولوژیک نهاد دولت، هماهنگ و هم‌افزا باشند. در صورتی که این هماهنگی برقرار باشد، ابزارهای مختلفی در میدان سیاست اجتماعی، جهت «توزیع مبتنی‌بر ارزش» به کار گرفته می‌شوند، که از جمله می‌توان به راهبردهای تبعیض مثبت، برابری فرصت و برابری نتیجه اشاره کرد.

یکی از کارویژه‌های اصلی راهبردهای سه‌گانه فوق، ایجاد تعادل توزیعی میان گروه‌های خاص و عموم شهروندان است. مقصود از گروه‌های خاص، آن دسته از گروه‌های اجتماعی است که به‌دلایل مختلف، امکان رقابت برابر- با سایر شهروندان و گروه‌های اجتماعی- برای استفاده از فرصت‌ها و منابع موجود، جهت کسب مزیت‌های اجتماعی را ندارند. درواقع گروه خاص، گروهی است که به‌دلیل محرومیتی که در مقطعی یا کل زندگی تجربه کرده، اکنون در وضعیت نابرابری نسبت به سایر شهروندان قرار دارد. وظیفه دستگاه سیاست اجتماعی رفع این «ناترازی موقعیتی» است.

در این گزارش، تحلیل اصلی پیرامون بنیان‌های سیاستی ارائه خدمات اجتماعی به جامعه ایثارگری- به‌عنوان یک گروه خاص- در دو بخش «واکاوی مبانی سیاستی» با تمرکز بر قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و «تحلیل ارزش‌ها و نگرش‌های جامعه ایثارگری و عموم مردم» نسبت به سازوکار ارائه خدمات به این قشر، ارائه شد. بنیان‌های سیاستی حمایت اجتماعی در قانون مذکور بر دو راهبرد تبعیض مثبت و برابری فرصت متمرکز شده، اما چالش اصلی در مدیریت راهبردهای به کار گرفته شده در این قانون، این است که قانون‌گذار تفکیکی بین حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی قائل نشده است.

حوزه‌های رقابتی شامل موقعیت‌هایی می‌شوند که مداخله مستقیم قانون‌گذار در آن به نفع یک گروه خاص، عملاً به‌معنای تضییع حقوق یک گروه دیگر از شهروندان است. در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، برخی از احکام حوزه‌های «استخدامی» (و بعضاً اشتغال) و «آموزشی»، از بارزترین جلوه‌های ورود سیاست‌گذار به حوزه رقابتی است، اما در مقابل، حوزه غیررقابتی به ساحت‌ی از میدان حمایت اجتماعی گفته‌می‌شود که مداخله توزیعی سیاست‌گذار به نفع یک گروه خاص، عملاً و تنها در راستای تقویت همان گروه است و به‌طور مستقیم در تعارض با منافع سایر گروه‌های شهروندی نیست. در قانون فوق، ارائه خدمات در حوزه‌های معیشتی و رفاهی، مسکن، بهداشت و درمان و برخی از احکام ناظر بر حوزه‌های اشتغال، اداری- استخدامی و آموزش را می‌توان در الگوی حمایت اجتماعی در حوزه غیررقابتی، جانمایی کرد.    

تحلیل دو پیمایش انجام شده در این حوزه در یک دهه اخیر نیز مهر تأییدی بر ضعف‌های راهبردی نهادینه‌شده در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران است. بررسی پیمایش‌های سال‌های 1395 و 1403 نشان داد که، اولاً، روند طولی رضایت‌مندی جامعه ایثارگری از خدمات بنیاد شهید و امور ایثارگران با کاهش روبه‌رو بوده است. ثانیاً، این جامعه، نسبت به دریافت تبعیض‌های مثبت رقابتی همچون موقعیت‌های تحصیلی و استخدامی، ذهنیت منفی‌تری- در مقایسه با نگرش عموم مردم- نسبت به خود از جانب کلیت جامعه احساس می‌کند. ثالثاً، در عین باور درونی به تقدس ارزش ایثار و افتخار به مزین بودن به آن، جایگاه اجتماعی برآمده از موقعیت ایثارگری خود را در معرض تنزل می‌بیند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. اولویت‌بخشی به سیاست‌های بازتوزیع درآمد و ثروت به‌جای توزیع اختصاصی منابع در سازوکارهای حمایت اجتماعی از گروه‌های خاص.
2. به‌روزرسانی قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در راستای ایجاد انسجام و یکپارچگی راهبردی در آن.

1. مقدمه

هشت سال مقاومت سلحشورانه مردان و زنان این سرزمین در برابر تجاوزات دشمن بعثی و ایادی داخلی و خارجی او، و تداوم این مقاومت‌ها و جانفشانی‌ها بعد از سه دهه از پایان جنگ تحمیلی، بدون شک یکی از زیربناهای اصلی تحکیم نظام اسلامی و تقویت همبستگی و استقلال ملی در ایران است. این نقش تا به حدی پررنگ و خدشه‌ناپذیر است که رهبر حکیم انقلاب در دیدار با خانواده شهدا در سال 1396 با تعبیر منحصربه‌فرد «دِین و وام‌داری» وطن و ملت نسبت به «خانواده‌های شهیدان دوران دفاع مقدّس و شهیدان انقلاب» یاد می‌کند. «تا ابد این ملّت، مدیون فرزندان شما است. چون هر چه این ملّت در این سال‌ها به‌دست آورده‌است، عزّت این ملّت، امنیت این ملّت، پیشرفت این ملّت، همه و همه مدیون این جوان‌های عزیزی است که دل از خانه و خانواده و پدر و مادر و همسر و فرزند و مانند این‌ها کندند و رفتند سینه سپر کردند در مقابل دشمن... اگر جوان‌های دلاور و شجاع و فداکاری مثل جوان‌های شما وجود نداشتند که بروند و خودشان را مثل یک سپری، مثل یک سدّی در مقابل دشمن قرار بدهند، این دشمن پایش به داخل کشور می‌کشید و می‌رسید و به هیچ‌چیزی رحم نمی‌کرد... چه کسی مانع شد؟ چه کسی جلوی این خسارت عظیم تاریخی و ملّی را گرفت؟ جوان‌های شما، همین شهدا»[1].

اما در مقام پاسخ به این دلاوری‌ها و ارزش‌آفرینی‌ها، صحنه حکمرانی و سیاست‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران، به‌ویژه در ساحت سیاست‌گذاری اجتماعی امر ایثار و شهادت و ارائه خدمات شهروندی به این جامعه معزز، نیازمند کاربست یک سازواره سیاستی پیچیده و چند ساحتی است. در یک سوی این سازواره، توجه به نقش بی‌بدیل و تاریخی نبردهای حق و باطل در تحکیم ارزش‌های ناظر بر همبستگی اجتماعی، همچون ارزش ایثار، مقاومت، استقلال ملی و دفاع از کیان جامعه، ضروری می‌نماید؛ ارزش‌هایی که شاید اگر وقایع جنگ تحمیلی و مبارزات با دشمنان داخلی امت اسلامی نبود، هیچ‌گاه تا بدین حد مستحکم و به‌لحاظ اجتماعی و نسلی، درونی نمی‌گردید. نقشی که بدون‌تردید بیش از همه، خالقان آن، جامعه سربلند ایثارگران کشور شامل شهدا، جانبازان، آزادگان، رزمندگان سرافراز و خانواده‌های معزز آنان بوده‌اند. پس در یک سوی این سازواره، نظام حکمرانی با یک گروه اجتماعی رو به رو است که در بازتولید ارزش‌های ناظر بر همبستگی ملی و سرزمینی و مبانی انقلابی و اسلامی نظام، نقشی به غایت مؤثر داشته است.

از سوی دیگر این سازواره، نقش دولت در جبران هزینه‌هایی مطمح نظر است که این گروه به‌واسطه حضور مستقیم و غیرمستقیم خود در صحنه‌های نبرد حق علیه باطل، متحمل شده‌است؛ هزینه‌هایی که برآمده از انقطاع‌هایی است که این گروه، داوطلبانه، در چرخه زیست روزمره خود ایجاد نموده، و همین امر زمینه‌ساز محرومیت آن‌ها از فرصت‌های متنوع شهروندی در ساحت‌های مختلف اقتصادی، آموزشی، شغلی، سلامت جسمانی و غیره شده‌است.

در ضلع سوم این سازواره، مساله نحوه جبران بهینه، عادلانه و هدفمند این هزینه‌ها و محرومیت‌های احتمالی، با در نظر گرفتن منزلت اجتماعی و کرامت انسانی و جایگاه نمادین این قشر در جامعه، مطرح است؛ یعنی نظام حکمرانی در سیاست‌گذاری اجتماعی معطوف به ایثارگران، باید تصمیم بگیرد که ارائه خدمات به این گروه را به‌نحوی دنبال کند تا علاوه بر رفع نیازهای واقعی جامعه ایثارگری، چند هدف دیگر نیز، همزمان تحقق یابد:

1. جبران هزینه‌ها و محرومیت‌ها به‌گونه‌ای صورت پذیرد که نابرابری‌های احتمالی میان این گروه و سایر اقشار اجتماعی مرتفع شود.

2. ارائه خدمات به‌گونه‌ای باشد که ارزش‌های خلق‌شده و تحکیم شده توسط رشادت‌های این گروه در سال‌های پس از انقلاب اسلامی، تحکیم، تقویت و بازتولید شود.

3. سازوکار ارائه خدمات به حدی عادلانه، هدفمند و معطوف به رفع نیازهای واقعی باشد که زمینه‌ساز ایجاد شکاف درونی میان اقشار مختلف جامعه ایثارگری از یک سوء، و تقابل میان کلیت جامعه ایثارگری و آحاد شهروندان، از سوی دیگر، نشود.

 از سوی دیگر، جامعه ایثارگری، مختصات اجتماعی خاصی دارد. کل «جامعه تحت پوشش» از ابتدای تأسیس بنیاد شهید و امور ایثارگران، 3.640.489 نفر بوده است. جمعیت این قشر در سال 1400، 3.190.585 نفر (شامل تبعه اصلی و فرعی) بوده است؛ یعنی از تعداد کل جامعه تحت پوشش بنیاد، تعداد 477.319 نفر از آنان- معادل 13.2%- تا پایان سال 1400 فوت نموده‌اند. به‌لحاظ سنی، میانگین سنی جامعه تحت پوشش بنیاد در سال 1400 در مردان 40.7 سال و در زنان 42.1 سال بوده است و میانگین سن به‌هنگام فوت در سال 1400 در میان مردان، 69 سال و در زنان 74 سال بوده است. مطالعات آینده پژوهشی وضعیت این قشر نیز نشان‌می‌دهد که به‌عنوان مثال جمعیت جانبازان بالای 60 سال تا سال 1409 به 84.9% از کل جانبازان (بالغ بر 390 هزار سالمند) می‌رسد[2]. این مختصات گویای آن است که قشر ایثارگر یک جامعه کوچک‌شونده‌ی رو به سالمندی است. تصمیم‌سازی پیرامون ارائه خدمات اجتماعی به این قشر نیز باید با نیازسنجی متناسب با نظام مسائل این جامعه صورت پذیرد.

با عطف به پیچیدگی‌های فوق، و با در نظر گرفتن هر سه ضلع سازواره سیاستی مذکور (ارزش‌هایی که باید حفظ شوند، محرومیت‌هایی که باید جبران شوند و توزیع منابعی که باید به بازتولید همبستگی اجتماعی (در کلیه سطوح) منجر شود)، گزارش حاضر تلاش خواهد نمود تا از مدخل واکاوی بنیان‌های سیاستی سیاستگذاری اجتماعی گروه‌های خاص، به بررسی سیاست‌های پشتیبان ارائه خدمات حمایت اجتماعی به جامعه ایثارگری- با تمرکز ویژه بر قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران- بپردازد و از این رهگذر، آسیب‌شناسی و تحلیلی از ابزارهای سیاستی به کارگرفته شده در این قانون و پیشنهاداتی در راستای انسجام و روزآمدسازی راهبردهای نهفته در آن، ارائه دهد.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران که در سال 1391، در قالب 76 ماده و هشت فصل، تنظیم و تصویب گردید، متاخرترین و بالاترین سند اجرایی ارائه خدمات حمایتی به جامعه ایثارگری است. مطابق ماده (76) این قانون، «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون، ملغی‌الاثر می‌باشد». این امر بدان معناست که این قانون در کنار سیاست‌های کلی ایثار و شهادت، ابلاغی رهبر معظم انقلاب در سال 1389، بالاترین رکن راهبردی خط مشی‌گذاری و سیاست‌گذاری پیرامون ارائه خدمات در ساحت‌های مختلف شهروندی به جامعه ایثارگری است. 

با توجه به اینکه بیش از یک دهه از تصویب قانون فوق می‌گذرد و نظام مسائل جامعه هدف- با توجه به ماهیت متغیر مولفه‌های دموگرافیک آن- به‌سرعت در حال دگرگونی است، قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، به‌عنوان متاخرترین قانون توسعه‌ای در کشور، حکمی را در جهت بازسازی، اصلاح و تنقیح قانون فوق و سایر قوانین این حوزه ارائه داده است. مطابق جز (1) بند «ت» ماده (31) این قانون، دولت مکلف شده‌است که اقدام قانونی لازم را جهت اصلاح و تجمیع کلیه قوانین و مقررات موجود در حوزه خدمات‌رسانی به ایثارگران، تا پایان سال اول برنامه، به عمل آورد.

2-2. سوابق مطالعاتی

در راستای عمل به تکلیف محوله در قانون برنامه هفتم پیشرفت و لزوم همکاری با بنیاد شهید و امور ایثارگران در راستای بازنگری و روزآمدسازی قوانین ایثارگری، گروه «رفاه و تأمین اجتماعی» مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در یک سال اخیر تلاش نموده‌است تا با اجرای یک پروژه تحقیقاتی جامع، به ارائه بینش‌ی جدید و تحول‌گرایانه در حوزه ارائه خدمات اجتماعی به جامعه معزز ایثارگران کشور، اقدام نماید.

گام اول این پروژه در قالب سلسله گزارش‌های پنج‌گانه «ارزیابی عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران» تدوین و منتشر گردید. این سلسله گزارش‌ها با توجه به مفاد ماده (74) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و با همکاری بنیاد شهید و امور ایثارگران، عملکرد مالی و عملیاتی قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران را به تفکیک فصول قانون جامع و به تفکیک مواد هر فصل از قانون، با تمرکز بر سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه کشور طی دوره (1400-1396)، مورد ارزیابی کارشناسی قرار داده است.

در این راستا، گزارش اول با شماره مسلسل 19401، به بررسی فصول کلیات، مسکن و بهداشت و درمان[3]، گزارش دوم با شماره مسلسل 19403 به بررسی فصول تسهیلات اداری- استخدامی و اشتغال و کارآفرینی[4]، گزارش سوم با شماره مسلسل 19727 به بررسی فصل معیشت و رفاه[5]، گزارش چهارم با شماره مسلسل 19681، به بررسی فصل امور فرهنگی، آموزشی، ورزشی و ترویج فرهنگ ایثار و شهادت[6] و گزارش پنجم با شماره مسلسل 19630 به بررسی فصل منابع مالی و نظارت[7]، پرداخته‌است. 

در گام دوم پژوهشی تطبیقی با عنوان «حمایت اجتماعی از کهنه سربازان و بازماندگان جنگی؛ ایالات متحده، فرانسه و الجزایر»[8] با شماره مسلسل 19574 تهیه و تدوین شد. در این مطالعه تلاش شد تا با مرور تجارب برخی کشورهای منتخب در زمینه خدمات‌رسانی به کهنه سربازان جنگی و خانواده‌های آنان، تا حد امکان، تصویری از نحوه ارائه خدمات حمایتی به این قشر در کشورهای دیگر ارائه شود. در بررسی مختصات خدمات‌رسانی به کهنه سربازان در هر کشور، در حد امکان تلاش شده تا دامنه فراگیر خدمات ارائه شده به این افراد در چهار حوزه اصلی (خدمات معیشتی و مالی، خدمات درمانی و بیمه‌ای، خدمات فرهنگی و اجتماعی و خدمات رفاهی همچون مسکن و اشتغال) مورد بررسی قرار گیرد.

پژوهش حاضر عملاً گام سوم از پروژه مطالعاتی فوق است و بعد از ارزیابی میزان عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و بررسی تجارب بین‌المللی در حوزه ارائه خدمات حمایتی به قشر ایثارگر، اکنون و در گام نهایی به سراغ تحلیل محتوای سیاست اجتماعی نهفته در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران می‌رود و تلاش می‌کند تا با جستجوی راهبردها و ابزارهای سیاستی موجود در این قانون، به آسیب‌شناسی و نقد آن‌ها بپردازد، و از این رهگذر بینش‌ی جدید برای اصلاح و به‌روزرسانی این قانون فراهم آورد.

3. واکاوی مبانی نظری سیاست‌گذاری اجتماعی گروه‌های خاص

رویکردهای مختلف نظری، عوامل مختلفی را در قبض و بسط سیاست‌های اجتماعی دخیل می‌دانند و از این‌رو، سیاستگذاری اجتماعی، برساخت‌ی اجتماعی و سیاسی است که شکل و محتوای آن در کشورهای مختلف و در دوره‌های مختلف تاریخی متفاوت است و برای فهم آن به چشم‌اندازی تاریخی، تطبیقی و سیاسی نیاز است.

حوزه نفوذ سیاست‌گذاری اجتماعی بسیار گسترده است و ابعاد متعددی را پوشش می‌دهد. سیاست‌های‌عمومی پیرامون آموزش، بهداشت، مسکن، اشتغال، تأمین اجتماعی، جمعیت و خانواده، از جمله مهم‌ترین بخش‌های سیاستگذاری اجتماعی هستند [9]. در همین راستا، در سال‌های اخیر با در نظر گرفتن ابعاد متنوع حیات انسانی، سیاستگذاری اجتماعی را می‌توان «مجموعه سازمان‌یافته‌ای از قوانین، مقررات، برنامه‌ها و سیاست‌هایی که در قالب مؤسسات رفاهی و نهادهای اجتماعی، به‌منظور پاسخ‌گویی به نیازهای مادی و معنوی و تأمین سعادت انسان، ارائه می‌شود تا زمینه رشد و تعالی او را فراهم آورد» تعریف کرد[10].

با استقرار هر یک از نظام‌های سیاسی و اجتماعی در کشور، نوع سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر مدیریت انسانی و فرهنگی جامعه دستخوش تغییر شده‌است. یکی از موضوعات جدیدی که در سال‌های پس از انقلاب اسلامی، به میدان سیاست‌گذاری اجتماعی در کشور ورود پیدا نمود، مسائل و آسیب‌های مربوط به جنگ و افراد و خانواده‌های حاضر در صحنه نبردهای حق علیه باطل، بوده است. نحوه مدیریت این مسائل، از یک سوء، یکی از عوامل تأثیرگذار بر جریان سیاست اجتماعی در ایران بوده و از سوی دیگر، به‌دلیل بار ارزشی و هنجاری خود، یکی از کانون‌های تلاقی عرصه سیاست اجتماعی و سیاست‌گذاری فرهنگی بوده است.

با وجود این اهمیت نظری و اجرایی، توجه کمی به بررسی رویکردهای به کار گرفته شده در این حوزه و تنوع امکان‌ها و ابزارهای سیاستی موجود شده‌است و سیاست‌گذاری در امور ایثارگران در طی دهه‌های اخیر عمدتاً بدون توجه به شالوده‌های نظری و فکری این حوزه صورت پذیرفته‌است؛ به همین دلیل، در ساحت حکمرانی، عموماً توجه قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران کشور تنها معطوف بوده است به حمایت مستقیم و بعضاً مالی از خانواده‌های شهدا، جانبازان و نیروهای مسلح، تا بتوانند به طرق‌ی هزینه‌های تحمیل شده به این خانوارها را پوشش دهند.

بررسی مقدماتی احکام این حوزه، نشانگر آن است که قوانین و سیاست‌های اجرایی معطوف به ایثارگران (خانواده شهدا، جانبازان، آزادگان، رزمندگان و خانواده‌های آنان) عموماً و به‌طور یکنواختی در جهت تسهیل امر مسکن، اشتغال، تحصیل و بیمه و درمان ایثارگران و خانواده‌های آنهاست؛ در واقع، تا به امروز کمتر به بحث ارزیابی سیاست اجتماعی حوزه ایثارگری در ایران پرداخته شده و کارایی و اثربخشی این سیاست‌ها در ابهام قرار دارد. در بخش بعدی، از مدخل بحث پیرامون انواع رویکردهای سیاست‌گذاری اجتماعی و تحلیل نقطه تلاقی این سیاست‌ها با ارزش‌های اجتماعی پاسداشت شده در جامعه- و به‌طور ویژه نسبت به ارزش «ایثار» - تلاش می‌شود تا فضایی برای واکاوی بنیان‌های سیاستی حمایت اجتماعی از گروه‌های خاص- و به‌طور ویژه قشر ایثارگر- ایجاد شود.

  3-1. سیاست‌گذاری اجتماعی و مساله ارزش

انواع نظریه‌های سیاست‌گذاری اجتماعی را می‌توان بر اساس معیارهای مختلف موجود دسته‌بندی نمود و هر یک را در بستر خود تحلیل کرد. هال و میجلی (1399)، انواع نظریه‌های سیاست‌گذاری اجتماعی را به نظریه‌های «بازنمایی»، «تبیینی یا تحلیلی» و «هنجاری»، دسته‌بندی کرده‌اند. در ادامه، به‌اجمال، به‌مرور هرکدام از این رویکردهای نظری پرداخته خواهد شد و تلاش می‌شود تا مدخل ورود مساله «ارزش‌های اجتماعی» به ساحت نظری سیاستگذاری اجتماعی شناسایی شود.

نظریه‌های بازنمایی با طبقه‌بندی سر و کار دارند و در پی آن هستند تا در راستای کمک به درک رویکردهای مختلف سیاست‌گذاری اجتماعی، پدیده‌های پیچیده مورد بحث در این سیاست‌ها را به مقوله‌هایی قابل‌بررسی، قابل کنترل و قابل تطبیق، تقلیل دهند. در واقع، این نظریه‌ها درصدد گونه‌شناسی و الگوبندی نظام‌های رفاهی هستند. از جمله مهم‌ترین این نظریات می‌توان به سنخ‌شناسی‌های ویلنسکی و لبوکس (1958)، پیت موس (1974) و اسپینگ- اندرسن (1991) پیرامون دسته‌بندی نظام‌ها و مدل‌های رفاهی در جهان اشاره کرد[11].

نظریه‌های تبیینی یا تحلیلی در پی پاسخ‌گویی به پرسش‌های گوناگون درباره ماهیت سیاست‌گذاری اجتماعی، کارکرد اجتماعی این سیاست‌ها و دلایل شکل‌گیری، تحول و توسعه آن‌ها هستند. در این نظریات، رویکردهای متفاوت، با توجه به بافتار سیاسی- اقتصادی هر جامعه، مولفه‌های متفاوتی همچون صنعتی‌شدن، وجود نهادهای فراگیر، مولفه‌های جمعیتی و قدرت احزاب و جنبش‌های کارگری را، به‌عنوان متغیرهای مستقل و مؤثر بر کیفیت سیاست اجتماعی به کار گرفته شده در هر جامعه، معرفی می‌کنند[11].

در مقابل نظریه‌های بازنمایی و تبیینی، نظریه‌های هنجاری قرار می‌گیرند. این نظریه‌ها برای تدوین چارچوب ارزشی سیاست‌گذاری اجتماعی به کار می‌روند و به شناخت سیاستگذاری اجتماعی مناسب، برحسب ارزش‌ها، ایدئولوژی‌ها و اهداف سیاسی مطلوب نظام حکمرانی کمک می‌کنند. در واقع نظریه‌های هنجاری نشان‌دهنده رابطه سیاست‌گذاری اجتماعی با ایدئولوژی‌های نظام سیاسی است[12].

از منظر این نظریات، در هر نظام حکمرانی، مجموعه‌ای از باورها و ارزش‌های اجتماعی در شکل‌دهی و صورت‌بندی ایدئولوژی‌های رفاهی نقش دارند. این مجموعه، بسته به ویژگی‌های تاریخی، اجتماعی و بافتار جمعیتی و فرهنگی کشورها، شامل مؤلفه‌های ارزشی مختلفی مانند عدالت، آزادی، انصاف، انسجام اجتماعی، حقوق شهروندی، ارزش‌های معطوف به خانواده، حقوق و مسئولیت‌های اجتماعی، مسائل نژادی، قومی، جنسیتی و مسائل زیست‌محیطی می‌شود. این ارزش‌ها، اصول راهنمایی هستند که زیربنای سیاست‌گذاری اجتماعی در کشورهای مختلف را شکل می‌دهند[11].

بنابراین، بسته به آنکه چه ایدئولوژی و یا رویکرد و موضع‌گیری سیاسی و اجتماعی‌ای نسبت به مسائل کلان اقتصادی، اجتماعی و حتی اخلاقی وجود داشته‌باشد، در سیاست‌گذاری اجتماعی راهکارهای متفاوتی برای پاسخ‌گویی به مسائل موجود اتخاذ خواهد شد و حتی فهم متفاوتی از مقولات ایجاد می‌شود. مساله سیاست‌گذاری اجتماعی «گروه‌های خاص» نیز در اینجا مطرح می‌شود. مقصود از گروه‌های خاص، آن دسته از گروه‌های اجتماعی است که به‌دلایل مختلف (که می‌تواند طیفی از دلایل جسمانی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی را شامل شود)، امکان رقابت برابر- با سایر شهروندان و گروه‌های اجتماعی- برای استفاده از فرصت‌ها و منابع موجود، جهت کسب مزیت‌های اجتماعی را ندارند. این گروه می‌تواند بسته به هر جامعه‌ای متفاوت باشد و از افراد دارای معلولیت تا زنان، رنگین‌پوستان، اقلیت‌های قومی و مذهبی و کهنه سربازان جنگی و خانواده‌های آنان را شامل شود.

برخی از این گروه‌ها به‌دلایل ساختاری در یک نظام حکمرانی به حاشیه کشیده شده‌اند، که بر این اساس می‌توان از منظر مفاهیمی همچون «طرد و انزوای اجتماعی» وضعیت آن‌ها را تشریح نمود، همچون وضعیت سیاه‌پوستان در ایالات‌متحده و افراد دارای معلولیت در بسیاری از جوامع؛ اما برخی دیگر از این گروه‌ها به دلایلی کاملاً داوطلبانه و در راستای دفاع از ارزش‌های انسانی- همچون دفاع از تمامیت ارضی کشور در برابر دشمن خارجی- در مقاطعی از زندگی، به‌طور ارادی از چرخه رقابت عادی و برابر شهروندی خارج شده و فرصت سهیم شدن مستمر و عادلانه در مواهب اجتماعی نظام سیاست‌گذاری را از دست داده‌اند.

سیاست‌گذاری اجتماعی گروه‌های خاص، پیوند شدیدی با ایدئولوژی‌های رفاهی و سیاسی نظام حکمرانی و مجموعه ارزش‌های تکریم شده در جامعه دارد. درواقع اولویت‌های ارزشی ورای دستگاه سیاست اجتماعی در مسائلی همچون عدالت، آزادی، انصاف و نقشی که این دستگاه برای هر کنشگر رفاهی مستقل همچون دولت، خانواده، بازار یا نهادهای مدنی قائل است، تعیین می‌کند که 1) چه اقشاری به‌عنوان گروه‌های خاص در جامعه دسته‌بندی و شناسایی شوند، 2) چگونه امکان رفع محرومیت و سهم بردن عادلانه آن‌ها در کیک خدمات اجتماعی تعریف و اجرایی شود و 3) تا چه حد این توزیع هدفمند دستگاه سیاست‌گذاری اجتماعی، منجر به تحقق همبستگی اجتماعی و ادغام آن گروه خاص مدنظر در کلیت جامعه خواهد شد. 

در تبادلات اجتماعی میان دستگاه سیاست‌گذاری اجتماعی با گروه‌های خاص، هنجارها و ارزش‌ها نقش محوری دارند و این نقش محوری، خود را در پرسش‌های کلاسیکی که هر دستگاه سیاست اجتماعی فعال، ناگزیر به پاسخ به آن است، متبلور می‌سازد. نخستین پرسش درباره توزیع است. اینکه منابع و خدمات رفاهی چطور باید تقسیم شوند و به‌طور خلاصه اینکه سهم هر گروه اجتماعی چیست. سیاست‌گذاران درباره برابری و نیازهایی که باید برآورده شوند تصمیمات مهمی اتخاذ می‌کنند؛ به‌ویژه اگر هدف سیاستگذاری‌های اجتماعی، کاهش مسائلی همچون فقر و محرومیت اجتماعی باشد[12].

دومین سؤال کلیدی درباره تأمین مالی است. این پرسش که «چه کسی از نظام رفاهی سود می‌برد؟»، پرسشی دیگر را پیش می‌کشد؛ پرسش دوم این است که: «چه کسی هزینه‌های آن را پرداخت می‌کند؟» این مهم است که بدانیم هر فرد و گروهی تا چه اندازه در تأمین هزینه‌های رفاهی سهیم است و تا چه اندازه از ثروت ملی در رفاه هزینه می‌شود. این نکات در تعیین نگرش مردم به نظام رفاهی و گروه‌هایی که به خدمات و مزایای رفاهی وابسته‌اند و به‌نوعی جامعه هدف انتقالات رفاهی هستند (از جمله گروه‌های خاص)، به‌شدت اهمیت دارد. در واقع پرسش دوم بیانگر تبعات اقتصادی و اجتماعی مساله توزیع است و این تبعات به‌طور ویژه تأثیر خود را بر قابلیت بازتولید ارزشی در نظام سیاسی نشان خواهد داد.

دستگاه سیاست اجتماعی با در نظر گرفتن ایدئولوژی‌های سیاسی و اجتماعی مدنظر خود، برای ارائه خدمات به گروه‌های خاص و ایجاد توازن در توزیع منابع میان این گروه‌ها و شهروندان عادی، از مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی استفاده می‌نماید که در بخش بعدی به تحلیل آن خواهیم پرداخت. پیش از ورود به بخش بعدی، لازم به یادآوری است که کاربست هر ابزار مشخصی در این مسیر، لاجرم باید با در نظر گرفتن پیامدهای اجتماعی و اقتصادی توزیع (پرسش دوم) باشد. 

3-2. نظریه‌های هنجاری و ابزارهای سیاستی آن

تحقق اهداف مهمی چون رفاه، عدالت اجتماعی و رفع نیازهای گروه‌های خاص در جامعه، نیازمند راهبردها یا استراتژی‌هایی است که بتوانند بدون اجحاف به هیچ‌یک از گروه‌های اجتماعی، با استفاده از منابع محدود و موجود، نیازهای گسترده و متنوعی را پاسخ دهد. نظریه‌های هنجاری، سه راهبرد را به‌منظور تحقق رفاه، عدالت اجتماعی و رفع محرومیت گروه‌های خاص در جامعه، پیشنهاد می‌کنند: «تبعیض مثبت»، «برابری نتیجه» و «برابری فرصت».

3-2-1. تبعیض مثبت

«تبعیض مثبت» که گاه آن را «عمل مثبت» نیز نامیده‌اند، به گروهی از ساختارها، چارچوب‌ها و دستورالعمل‌های قانونی و اشکال اجرایی و عملی آن‌ها اطلاق می‌شود که می‌توانند به‌طور دائم و یا در دوره‌هایی خاص به کار گرفته شوند، تا یک گروه اجتماعی، سیاسی، دینی، جنسیتی و غیرهِ ویژه را از موقعیتی نامطلوب نسبت به‌کل جامعه مربوطه خارج کرده و به‌صورتی شتاب‌یافته امکانات رشد و شکوفایی بیشتری به آن گروه بدهد. تبعیض مثبت راهبردی است که در جهت اتخاذ سیاستگذاری‌های اجتماعی مبتنی بر منطق «انصاف» شکل می‌گیرد[13]. این شق از تمایزدهی بیشتر در راستای رفع نیازهای خاص افراد و گروه‌هایی که پیش از این دچار محرومیت و تبعیض مستقیم و غیرمستقیم بوده‌اند، به کار گرفته‌می‌شود. بر اساس این دیدگاه، باید به افراد و گروه‌های با نیازهای خاص، تسهیلات خاص و در صورت نیاز بیشتر، امکانات و مستمری‌های بیشتری اختصاص داده شود[14].

در حقوق بین‌المللی، همچنین در قوانین ملی بسیاری از کشورها، تبعیض مثبت روشی است که به‌عنوان ابزاری کلیدی در قالب سیاستگذاری‌های جبران‌کننده تفاوت میان گروه‌ها، عمل می‌کند؛ در واقع این ابزار در چارچوب یک منطق کاهش گسست‌های توسعه‌ای، اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کند و بیشتر از آنکه نوعی «مدیریت تفاوت‌گذاری» باشد، نوعی «مدیریت اولویت‌بخشی» است. در مجموع، این ابزار کمک می‌کند که به برابری بیشتری میان گروه‌های مختلف اجتماعی برسیم و یا لااقل شانس برابری برای محروم‌ترین اعضای گروه‌های مختلف- نسبت به کلیت جامعه- ایجاد کنیم.

با توجه به اینکه فلسفه اجتماعی به‌کارگیری این ابزار، تسهیل استقرار برابری اجتماعی در جامعه است و ایدئولوژی پشتیبان آن در مسئله «توزیع»، تبعیت از قاعده «انصاف» است، به‌محض آنکه گروه خاص از وضعیت محرومیت ویژه خود، خارج گردید، توزیع مضائف به نفع این گروه باید کنار گذاشته شده و شیوه برخورد میان گروه خاص و کلیت جامعه یکسان شود. به همین دلیل، تعیین دقیق لحظه شروع توزیع مضائف به نفع یک گروه خاص و تعیین لحظه پایان این توزیع حمایتی، به‌شدت مستلزم وجود یک دستگاه آماری و استطاعت‌سنجی گسترده و جامع است. دستگاهی که قادر باشد رصد دقیقی از وضعیت موجود کیفیت و شدت محرومیت گروه‌های خاص را به دستگاه سیاست‌گذاری اجتماعی مخابره کند. 

در ادامه به برخی از روش‌ها و ابزارهای سیاستی رایج در کاربست راهبرد تبعیض مثبت اشاره می‌کنیم:

1.ذخیره‌سازی

روش ذخیره‌سازی به‌معنای به انحصار درآوردن تعدادی خاصی از موقعیت‌ها برای اعضای گروه‌های خاص در جامعه است. برای مثال می‌توان به ذخیره‌سازی و رزروسازی تعدادی از کرسی‌های پارلمان یا سمت‌های اجرایی دولتی برای برخی از اقلیت‌ها در بعضی از جوامع اشاره کرد[15]‌. این روش در کشورهایی همچون هند، نیوزیلند، مجارستان و کلمبیا و حتی در کشور خود ما در مواردی همچون ذخیره کرسی پارلمان برای اقلیت‌های دینی، به کار گرفته شده‌است.

2.سهمیه‌بندی

روش سهمیه‌بندی به‌روش قبل شباهت زیادی دارد اما تفاوت آن در این است که در این روش، تعداد سهمیه‌های اختصاص‌یافته را بر اساس یک نسبت به‌کل (‌درصد) تعیین می‌کنند. این روش نیز در بسیاری از کشورها همچون هند و پاکستان به کار گرفته‌می‌شود و طبق تحقیقات، اثرات مثبتی در افزایش میزان مشارکت در سطوح محلی داشته است[16].

3.رقابت محدود

روش «رقابت محدود یا رقابت خاص»، به معنی ایجاد حوزه‌های متفاوت رقابتی برای اعضای یک گروه خاص است، به‌صورتی که کمبود و ضعف اولیه آن‌ها را- در مقایسه با شهروندان عادی جامعه- جبران کند. به‌عنوان مثال، تقسیم بندی جنسیتی در رقابت‌های ورزشی، که امروز در سراسر جهان اعمال می‌شود و همین تقسیم‌بندی در مسابقات ورزشی برای افراد سالم و دارای معلولیت نیز اجرایی می‌شود، نمونه‌هایی رایج و مؤثر از کاربست روش رقابت محدود است.

4.معافیت

روش معافیت به‌معنای معاف کردن افراد گروه مورد نظر (گروه خاص) از بخشی از شرایط گزینش (تحصیلات، سن و غیره) برای تصدی و تصاحب یک موقعیت است. این روش در بسیاری از کشورها، از جمله در ایران، برای گروه‌های خاص و به‌منظور جبران محرومیت‌های پیشینی اعمال می‌شود.

لازم به تأکید است که در هر نظام سیاست‌گذاری‌، پیش‌شرط استفاده از کلیه ابزارها و روش‌های فوق، برخورداری از تصویری روشن از وضعیت موجود میزان توزیع منابع و میزان محرومیت موجود است؛ امری که بیش از هر چیز مستلزم وجود دستگاه‌های آماری فراگیر جهت گردآوری و پردازش اطلاعات خانوارها و گروه‌های اجتماعی است. با این حال، در محافل کارشناسی، سه نقد اساسی به راهبرد تبعیض مثبت وارد شده‌است و هر کدام از نقدها، با پاسخ‌هایی از جانب طرفداران این راهبرد همراه بوده است. در ادامه به‌مرور اجمالی برخی از این انتقادات و پاسخ‌های مطرح‌شده می‌پردازیم:

1- نقد اول این است که استفاده از این روش به نفع یک گروه خاص، ممکن است سبب افزایش احساس تعلق افراد به گروه مربوطه شده و با دامن‌زدن به قشربندی شدید در جامعه، «طبقه‌بندی‌شدگی اجتماعی»ِ افراد در قالب گروه‌ها را تشدید سازد[15]. و این امر سبب می‌شود که افراد گروه عملاً نتوانند هویتی مستقل از گروه به‌دست‌آورد و در سایه این تضعیف هویت فردی، حقوق فردی آن‌ها در برابر حقوق جمعی آن‌ها، قربانی خواهد شد[17].

تری آندرسن (2004)، جامعه‌شناس متخصص سازوکار تبعیض مثبت، در کتاب خود با عنوان جستجوی انصاف: تاریخچه اقدام مثبت، در پاسخ به این نقد بیان می‌دارد که: «جماعت‌گرایی هویتی، لزوماً با پنداره «جمهوریت» یا مساله «فردیت هویتی» در تضاد نیست. هویت در جامعه مدرن پدیده‌ای متکثر، متداخل و با ابعاد بی‌نهایت‌ی است که بنا بر موقعیت‌های متفاوت، تعریف شده و به کار می‌آید. هدف از ابزارهای تبعیض مثبت، فراهم آوردن نخستین شرایط برای خروج فرد از موقعیت‌های محرومیت است و تبعاً پس از این خروج، فرد می‌تواند با استفاده از منابع جدید به‌دست‌آمده (از جمله منابع مالی و منزلت اجتماعی) سایر ابعاد هویتی خود را ارتقا دهد... مگر هدف اصلی [جمهوریت] این نیست که گسست‌هایی را که میان برابری حقوقی و برابری واقعی به وجود آمده پر کنیم؟ در این صورت ضرورت دارد که اقدامات مبتنی بر تبعیض مثبت «اجتماعی- اقتصادی» را عمومیت بخشیم تا بتوانیم به جمهوریت اعاده حیثیت کنیم»[13].

2- انتقاد دوم به‌گونه‌ای معکوس بر چالش فوق، تأکید می‌کند که تبعیض مثبت سبب از میان رفتن همبستگی درونی اعضای گروه خاص می‌شود، زیرا همه افراد گروه نمی‌توانند به‌نحو برابر از توزیع مثبتِ در دسترس استفاده‌کنند و این شانس معمولاً برای اقشار بالایی جامعه محروم، بیشتر است. به‌عنوان مثال، برخی محققان معتقدند که پدید آمدن یک بورژوازی سیاه در ایالات متحده، انسجام سیاهان را که عامل اصلی مبارزات مدنی آن‌ها بود، تضعیف نمود. همچنین بر این نکته نیز تأکید می‌شود که تبعیض مثبت می‌تواند به تنش‌های بین‌قومی یا بین‌گروهی، به‌دلیل عدم امکان توزیع برابر امتیازات در بین اعضای گروه، دامن بزند[16].

در پاسخ به‌نقد فوق، طرفداران راهبرد تبعیض مثبت ضمن پذیرش خطرات احتمالی فوق، استفاده از «سازوکارهای جبران‌کننده ثانویه» را برای حل تعارض‌های احتمالی توصیه می‌کنند. استفاده از سازوکارهای جبران‌کننده ثانویه به‌معنای اولویت بخشی در توزیع منابع، به نفع اقشار آسیب‌پذیر‌تر، در میان لایه‌های مختلف گروه خاص است. در مورد سیاهان آمریکا که این امر به‌طور خاص درباره آن‌ها عنوان شده‌است، دورکین (1981) به‌درستی تأکید می‌کند که: «تنها عمل مثبت می‌تواند در دراز مدت سبب شود که جامعه سیاه آمریکا احساس محرومیت خود را کاهش دهد و به خود به مثابه جامعه‌ای متشکل از افرادی توانا همچون دیگران، در موفق شدن با تکیه‌بر مهارت‌ها و تلاش‌هایش بنگرد»[16].

3- انتقاد سوم، که در حقیقت مهم‌ترین انتقاد نیز هست، به تاثیر‌گذاربودن این راهبرد در عمل و در جهت رفع نابرابری بر می‌گردد. مساله این است که سازوکارهای تبعیض مثبت عملاً به سود بالاترین قشر از گروه خاص مورد نظر تمام می‌شود که به‌صورت متناقضی بیشترین شانس را برای خروج از وضعیت محرومیت دارند. در مقام پاسخ به این نقد نیز این‌گونه بیان می‌شود که کاربست بهینه و هدفمند سازوکارهای جبران کننده ثانویه، می‌تواند علاوه بر رفع تنش‌های احتمالی میان اقشار مختلف گروه خاص، با هدف گرفتن ضعیف‌ترین لایه‌های اجتماعی در گروه‌های خاص و اولویت‌بخشی به این لایه‌ها، حمایت فراگیر و مؤثری از همه اقشار گروه خاص به عمل آورد[18, 19].

شکی نیست که اگر تنها به ایجاد قوانین سازوکار تبعیض مثبت به‌طور خام و سطحی دست زده شود، رقابت از سطح عمومی به رقابت درون گروه مورد استناد وارد خواهد شد و در اینجا نیز باز موفقیت نصیب کسانی می‌شود که به هر شکل بیشترین شانس را برای خروج خود از این وضعیت داشته‌اند؛ اما با افزودن سازوکارهای تکمیلی، که شاید بتوان به‌نوعی آن‌ها را «تبعیض مثبت درون تبعیض مثبت» نامید، می‌توان تا اندازه زیادی از این امر جلوگیری کرد. شاخص‌های تلفیقی یا ترکیبی تشخیص گروه مورد حمایت و نیازسنجی درون آن- جهت شناسایی آسیب‌پذیرترین قشر و اولویت‌بخشی در توزیع مضائف به نفع آن قشر- از جمله این راهکارها است.

3-2-2. برابری فرصت

«فرصت برابر» یا «برابری فرصت»، یک ایده‌ئال سیاسی و سیاستی است که از منطق «برابری» یا «برابری‌طلبی»- در مقابل منطق «انصاف» در راهبرد تبعیض مثبت- پیروی می‌کند. بر اساس استراتژی برابری فرصت، شهروندان می‌بایست تحت شرایطی برابر با هم به رقابت (سیاسی و اقتصادی) بپردازند[19]. برابری فرصت ناشی از یکسان برخورد کردن با همه مردم، فارغ از موانع یا تعصبات یا ترجیحات مصنوعی است؛ مگر وقتی که تمایزهای خاصی را بتوان صریحاً توجیه کرد. هدف از این مفهومِ غالباً پیچیده و مورد مناقشه، این است که موقعیت‌های مهم باید به «شایسته‌ترین‌ها» تخصیص یابد-کسانی که احتمالاً قابل‌ترین‌ها در انجام یک وظیفه خاص باشند- و نه به کسانی که به‌دلایل تصادفی یا بی‌ربط مثل وضعیت خانوادگی یا دوستان، دین، جنسیت، قومیت، خویشاوند سالاری، نژاد، طبقه، سن یا هویت، آن را به‌دست می‌آورند.

هدف سیاست‌های مبتنی بر برابری فرصت، این است که به افراد در یک جامعه نابرابر، «نقطه شروع» یکسانی داده شود. در این راهبرد، برای حل وضعیت نابرابر میان گروه‌های اجتماعی، به‌جای مداخله موضعی جهت اِعمال یک تبعیض مثبت به نفع یک گروه خاص (و عملاً علیه سایر گروه‌های اجتماعی)، تلاش می‌شود تا با شناسایی مولفه‌های محرومیت در گروه خاص مربوطه، ضعف و محرومیتی که سبب نابرابر شدن وضعیت شهروندان در لحظه شروع رقابت جهت تصاحب یک موقعیت اجتماعی (موقعیت شغلی، آموزشی و غیره) می‌شود را با خلق فرصت‌های جبرانی و توانمندسازی اجتماعی گروه خاص، جبران کرد.

در این رویکرد وظیفه دستگاه سیاست اجتماعی این نیست که به برابری وضعیت شهروندان در پایان مسیر بیاندیشد، بلکه وظیفه این دستگاه این است که فرصت‌های برابری را برای کلیه آحاد جامعه (از جمله گروه‌های خاص) ایجاد نماید تا در نقطه شروع و «روند» رقابت شهروندی، فرصت‌ها و امکان‌های برابری در معرض شهروندان باشد. به‌اعتقاد آرنسون (2018)، در میان راهبردهای متفاوت حمایت از گروه‌های خاص، مساوات‌خواه‌ی به‌شکل «برابری فرصت»، تنها راهبردی است که کاملاً با تفاوت‌ها و واگرایی‌های وسیع موجود در فرصت‌های زندگی افراد، مطابق است[19].

3-2-3. برابری نتیجه

«برابری نتیجه» راهبرد دیگر سیاست‌گذاری اجتماعی مبتنی بر ارزش‌های اجتماعی است، که همانند راهبرد «برابری فرصت» از منطق «برابری اجتماعی» پیروی می‌کند؛ با این تفاوت که سیاست‌های مبتنی بر برابری نتیجه، می‌خواهند به افراد در یک جامعه نابرابر، «نقطه پایان» یکسانی بدهند و در نهایت امر، افراد را در موقعیت‌هایی با ارزش یکسان قرار دهند[14]. در ایده‌ال تایپ راهبرد برابری نتیجه، یک دولت (یا هر منبع توزیع دیگری) باید به‌گونه‌ای عمل نماید که در آن، مردم در پایان رقابت شهروندی، در وضعیتی قرار گیرند که تقریباً ثروت، درآمد و دستاوردهای اقتصادی برابری داشته‌باشند، یا شرایط اقتصادی عمومی زندگی آن‌ها یکسان باشد. دستیابی به نتایج مساوی، به‌طور کلی مستلزم کاهش یا حذف نابرابری‌های مادی بین افراد یا خانواده‌ها در یک جامعه است و معمولاً شامل استفاده از مکانیسم‌هایی همچون سیاست‌های مالیاتی جهت انتقال درآمد یا ثروت از افراد ثروتمندتر به افراد فقیر یا اتخاذ اقدامات دیگر برای ارتقا برابری موقعیت نهایی شهروندی است. 

راهبرد برابری فرصت و برابری نتیجه در عین تفاوت‌های ماهوی‌ای که با یکدیگر دارند، به‌دلیل مبنای فلسفی مشترک‌شان (برابری‌طلبی) در عمل مکمل یکدیگرند. در واقع، ریشه اصلی ظهور رویکرد برابری نتیجه را می‌توان در این واقعیت آزاردهنده جستجو کرد که در هر جامعه‌ای، به‌دلیل وجود موانع ساختاری ریشه‌دار و نهادینه‌شده، حتی با توزیع برابر فرصت‌ها نیز، برخی گروه‌های اجتماعی امکان رقابت برابر با سایر شهروندان را ندارند؛ به این دلیل، نظام حکمرانی تصمیم می‌گیرد که در سیاست‌گذاری پیرامون این گروه‌ها و جنس محرومیت آن‌ها، سیاست‌های بازتوزیع‌ی را بر سیاست‌های توزیعی اولویت بخشد و تمرکز خود را به‌جای نقطه شروع، بر نقطه پایانی رقابت شهروندی متمرکز سازد.

 البته ذکر این نکته نیز ضروری است که اِعمال درازمدت راهبرد برابری نتیجه نسبت به هر گروه اجتماعی، همیشه با این انتقاد از جانب کارشناسان و متخصصان فلسفه سیاسی رو به رو بوده که می‌تواند زمینه‌ساز از بین بردن انگیزه‌های معطوف به رقابت‌طلب‌ی و تلاش و ابتکارات فردی جهت پیشرفت در وضعیت اقتصادی- اجتماعی در میان شهروندان شود. بنابراین می‌توان استدلال نمود که اگر ایدئولوژی رفاهی یک دستگاه سیاست اجتماعی، تحقق برابری در ساحت‌های مختلف شهروندی است، باید با شناخت دقیق از امکان‌ها و امتناع‌های موجود در جامعه مدنظر، و توجه به تبعات اقتصادی و اجتماعی هر تصمیم‌سازی، در دو گانه راهبردی برابری فرصت- برابری نتیجه، دست به انتخاب بزند. 

4. واکاوی راهبردهای سیاستی پشتیبان در قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران

   پس از واکاوی بنیان‌های سیاستی سازوکارهای حمایت اجتماعی از گروه‌های خاص، اکنون به سراغ نمونه مورد مطالعه این پژ‍وهش- جامعه ایثارگری کشور- می‌رویم و تلاش می‌کنیم تا در بخش اول با تمرکز بر قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، مصوب 1391، به تحلیل مبانی سیاستی پشتیبان این قانون اقدام نماییم. در بخش دوم نیز با مرور اجمالی پیمایش‌ها و افکارسنجی‌های موجود پیرامون وضعیت ارائه خدمات به جامعه ایثارگری، به بررسی میزان رضایتمندی جامعه هدف از بسته سیاست اجتماعی ارائه شده در این حوزه و چالش‌ها و نارضایتی‌های موجود در این زمینه می پردازیم.  

4-1. بنیان‌های سیاستی ارائه خدمات حمایتی در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران

قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در قالب هشت فصل و 76 ماده، احکام حمایتی ناظر بر ارائه خدمات در حوزه‌های معیشتی، مسکن، اشتغال، استخدام، بهداشت و درمان و آموزش را تشریح نموده‌است. هرچند این گزارش در مقام تحلیل محتوای کیفی و مضمونی این قانون نیست، اما بررسی کلی احکام نشان‌می‌دهد که راهبرد تبعیض مثبت و برابری فرصت، دو راهبرد اصلی پشتیبان احکام حمایتی در این قانون است. ابزارهای سیاستی «سهمیه‌بندی» و «معافیت» نیز دو ابزار قالب در حوزه تبعیض مثبت در این قانون هستند. به‌عنوان مثال در حوزه خدمات مسکن، احکامی همچون بند «الف»، بند «ب»، بند «ج»، بند «د»، بند «ه» و بند «و» ماده (3)، ماده (3) مکرر، ماده (5)، ماده (7)، ماده (10) و ماده (11)، از راهبرد برابری فرصت و بند «ز» ماده (3)، تبصره «2» ماده (3) مکرر، ماده (6)، ماده (8) و ماده (9)، از راهبرد تبعیض مثبت پیروی می‌کنند.

این الگوی دوگانه تقریباً در سایر حوزه‌های موضوعی این قانون نیز پیگیری می‌شود. اما مساله در اینجا نیست! مساله اینجاست که سیاستگذاری اجتماعی حوزه ایثارگری در دو جنس متفاوت از حوزه‌های حمایت اجتماعی مداخله نموده و تفکیکی بین این حوزه‌ها قائل نشده است؛ این دو حوزه را می‌توان این‌گونه دسته‌بندی نمود: حوزه‌های «رقابتی» و حوزه‌های «غیررقابتی». حوزه‌های رقابتی شامل حوزه‌ها و موقعیت‌هایی می‌شوند که مداخله مستقیم سیاست‌گذار در آن به نفع یک گروه خاص، عملاً و به‌طور صریح به‌معنای تضییع حقوق یک گروه دیگر از شهروندان است. در مجموعه موضوعات مورد بررسی در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، برخی از احکام حوزه‌های «استخدامی» (و بعضاً اشتغال) و «آموزشی»، از بارزترین جلوه‌های ورود سیاست‌گذار به حوزه رقابتی است. در مقابل اما حوزه غیررقابتی به ساحت‌ی از میدان حمایت اجتماعی گفته‌می‌شود که مداخله توزیعی سیاست‌گذار به نفع یک گروه خاص، عملاً و تنها در راستای تقویت همان گروه است و به‌طور مستقیم در تعارض با منافع سایر گروه‌های شهروندی نیست. در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، ارائه خدمات در حوزه‌های معیشتی و رفاهی، مسکن، بهداشت و درمان و برخی از احکام ناظر بر حوزه‌های اشتغال، اداری- استخدامی و آموزش را، می‌توان در الگوی حمایت اجتماعی در حوزه غیررقابتی، جانمایی کرد.         

برای مثال در فصل تسهیلات اداری- استخدامی، 14 حکم گنجانده شده‌است. از میان این 14 حکم، سه حکم از راهبرد تبعیض مثبت در قالب دو ابزار «سهمیه‌بندی» و «معافیت» بهره جسته‌است. در این احکام، قانون‌گذار تکلیف نموده‌است که بخشی از نیازهای استخدامی دستگاه‌های مشمول این قانون، به ایثارگران و خانواده‌های آنان اختصاص یابد. در واقع در این احکام، سیاست‌گذار راهبرد حمایتی خود را تبعیض مثبت و اعطای مستقیم موقعیت استخدامی به گروه هدف قرار داده است. در سایر احکام این فصل، حمایت‌ها به‌صورت اختصاصی و به‌شکل غیررقابتی، در راستای حمایت از ایثارگران ارائه شده‌است.  

همان‌طور که در بخش‌های پیشین گزارش اشاره کردیم، کاربست راهبرد تبعیض مثبت- علی‌رغم مواهب مؤثری که در برخی از بسترهای حمایتی و در شرایطی ویژه دارد- واجد آسیب‌های چالش‌برانگیزی نیز هست. یکی از مهم‌ترین معایب این راهبرد، افزایش تنش درون گروهی و برون گروهی در گروه مورد حمایت است. از قضا، این تنش احتمالی زمانی بیشتر بروز پیدا خواهد کرد که مداخله در حوزه‌های رقابتی همچون موقعیت‌های استخدامی و تحصیلی باشد. همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، در سیاست‌گذاری اجتماعی گروه‌های خاص، ضروری است که سیاست‌گذار درک دقیقی از شدت و کیفیت محرومیت جامعه هدف و تصویر آماری روشنی از تعداد خدمت‌گیرندگان و اثربخشی خدمات ارائه شده جهت رفع محرومیت و ارتقای وضعیت شهروندی لایه‌های مختلف گروه خاص داشته‌باشد.

این حساسیت در مداخله، طبعاً باید در حوزه‌های رقابتی بیشتر باشد. اما ارزیابی کارشناسی میزان عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در بازه زمانی سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه(1400-1396)، گویای این حقیقت است که نه‌تنها قانون‌گذار تفکیکی بین حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی قائل نشده، بلکه مداخله در حوزه‌های رقابتی را نیز با کمترین اشراف آماری و نیازسنجی واقعی انجام داده است. به‌عنوان مثال، بررسی کارشناسی میزان عملیاتی‌شدن سه حکم استخدامی فوق- که از راهبرد تبعیض مثبت در حوزه‌ای رقابتی همچون امور استخدامی- بهره جسته‌است، نشان‌می‌دهد که پیرامون دو حکم، دستگاه متولی اصلی ارائه خدمات که همانا بنیاد شهید و امور ایثارگران باشد، نه آماری از «تعداد کل افراد مشمول» دارد و نه از «تعداد خدمت‌گیرندگان» و «درصد تحقق» این احکام مطلع است. پیرامون حکم دیگر نیز، گرچه تعداد کل خدمت گیرندگان (عملکرد) مشخص است، اما به‌دلیل عدم مشخص بودن تعداد کل افراد مشمول، نمی‌توان «درصد تحقق» مشخصی را ارائه کرد. در واقع، مداخله استخدامی در این سه حکم، در حالی انجام شده‌است که نه تعداد جامعه هدف نیازمند به این جنس از مداخله مشخص است، نه میزان دقیق اجرایی‌شدن آن‌ها؛ از سوی دیگر سازوکاری نیز در قانون جهت بررسی میزان اثربخشی این نوع از تبعیض مثبت، دیده نشده است.  

بنابراین به نظر می‌رسد آنچه که می‌تواند به سیاست‌گذاری هدفمند و عادلانه جهت رفع محرومیت‌های جامعه ایثارگری کمک نماید، دسته‌بندی تفکیکی مشخص بین حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی و در ادامه حرکت کلی احکام- در بروزرسانی‌های بعدی قوانین ایثارگری- به‌سمت کاربست برابری فرصت و برابری نتیجه است. کاربست راهبرد برابری نتیجه به‌معنای وضع احکامی است که به‌جای تمرکز صرف بر توزیع مضاعف منابع و موقعیت‌ها به نفع قشر ایثارگر، اولویت خود را بر سیاست‌های بازتوزیع‌ی قرار دهد تا بتواند در نهایت به ارتقا و تثبیت شرایط نهایی اقتصادی- اجتماعی قشر ایثارگر کمک نماید. این تثبیت نهایی بدان معناست که ارائه خدمات باید به‌گونه‌ای باشد که در پایان رقابت شهروندی، فرد ایثارگر در وضعیت برابر و عادلانه‌ای با سایر شهروندان قرار گیرد.

در واقع اگر نیازسنجی واقعی، اشراف آماری از شدت و جنس محرومیت و شناخت لایه‌های درونی قشر ایثارگر و اولویت‌بندی در ارائه خدمات میان آن‌ها، در دستور کار باشد، بهینه‌ترین سناریو حرکت تدریجی احکام به‌سمت اتخاذ راهبرد برابری فرصت و برابری نتیجه و کاهش تدریجی احکام دربرگیرنده تبعیض مثبت- به‌ویژه در حوزه‌های رقابتی- است. این سناریو هم ضامن افزایش رضایت‌مندی جامعه هدف ایثارگری و رفع نابرابری‌های ساختاری و نهادینه‌شدهِ پیش‌روی آن‌هاست و هم با مقاومت کمتری از جانب کلیت جامعه رو به رو خواهد شد و در درازمدت به بازتولید مطلوب «هویت اجتماعی ایثارگری» و ارزش‌های مقدس نظام اسلامی کمک خواهد کرد.   

 4-2. بررسی پنداشت عموم جامعه و قشر ایثارگر نسبت به بسته سیاست اجتماعی حوزه ایثارگری

به‌رغم اهمیت انجام دوره‌ای پیمایش‌های ملی در جامعه هدف، اولین پیمایش ملی به‌منظور سنجش ارزش‌ها و نگرش‌های ایثارگران، در سال 1395 با همکاری مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیاد شهید و امور ایثارگران و با مبنا قراردادن پرسشنامه «موج اول ارزش‌ها و نگرش‌های ایرانیان» (که در سال 1382 انجام شده بود) و با لحاظ کردن تغییرات حاصل شده در برخی از عرصه‌های اجتماعی و فرهنگی و همچنین تهیه پرسش‌هایی متناسب با جامعه هدف ایثارگری، انجام شد. پیمایش دوم در این زمینه در بهار 1403 – در فاصله هشت سال- و با عنوان «سنجش ارزش‌ها و نگرش‌های ایثارگران و خانواده‌های ایشان» انجام گردید. برخی از پرسش‌ها در هر دو پیمایش تکرار شده‌اند و از این جهت کار مقایسه نتایج و روند تغییرات افکار و نگرش‌ها، وضوح بیشتری دارد؛ اما برخی دیگر از پرسش‌ها تنها به‌صورت مقطعی و در یکی از دو پیمایش فوق، مطرح‌شده‌اند. تلاش خواهد شد تا با میانجی قراردادن برخی پرسش‌های منتخب از پیمایش‌های فوق و پاسخ‌های جامعه ایثارگری، درکی از وضعیت رضایت‌مندی آن‌ها از خدمات دریافتی‌شان و تلقی‌شان از جایگاه و منزلت‌شان در جامعه، حاصل شود. 

پرسش اولی که برگزیده شد، که البته تنها در پیمایش سال 1395 طرح شده‌است، پرسشی است در مورد «تمایل به ابراز هویت ایثارگری». در جدول ذیل، درصد پاسخ‌گویان به هر گویه ارائه شده‌است. همان طور که مشاهده می‌کنیم بیش از 43 درصد از پاسخ‌گویان تمایل چندانی به ابراز هویت ایثارگری خود در جامعه نداشته‌اند.

جدول 1. نتایج پرسش در مورد «تمایل به ابراز هویت ایثارگری»، 1395[20]

پرسش دوم، جنسی مشابه پرسش اول دارد و پیرامون «افتخار به عضویت در جامعه ایثارگری»، مطرح شده‌است. پاسخ به این پرسش در سال 1395 را در جدول ذیل مشاهده می‌کنیم.

جدول 2. نتایج پرسش در مورد «افتخار به عضویت در جامعه ایثارگری»، 1395 [20]

نتایج نشان‌می‌دهد که بیش از 90 درصد از ایثارگران، به اینکه حامل ارزش ایثارگری و متعلق به این جامعه هستند، احساس افتخار می‌کنند. در واقع تفاوت پرسش دوم با پرسش اول در این است که پاسخ‌دهنده در پرسش اول، ذهنیت خود را در «رابطه» بین خود و شهروندان دیگر تجسم کرده است، ولی در پرسش دوم، ذهنیت خود را مشخصاً نسبت به موقعیت شخصی خود و فارغ از «پیوند اجتماعی» با عموم جامعه، انعکاس داده است. نتیجه این‌گونه می‌شود که «ارزش ایثار» برای افراد ایثارگر واجد تقدس درونی است، اما «هویت اجتماعی ایثارگری» در ذهن فرد ایثارگر، با تنزل در جایگاه اجتماعی، رو به رو بوده است. 

بررسی روند طولی ذهنیت جامعه ایثارگری نسبت به پرسش دوم، واقعیت هشداردهنده دیگری را نیز عیان می‌سازد. پرسش مشابه مطرح شده در سال 1403 این بود: «شما در مجموع از اینکه جانباز / آزاده / خانواده جانباز / خانواده آزاده / خانواده شهید / از خانواده‌های جامعه ایثارگری می‌باشید، بیشتر احساس افتخار می‌کنید، بیشتر احساس سرافکندگی می‌کنید و یا اینکه احساس خاصی ندارید». هرچند گویه‌های پاسخ در این پرسش، با پرسش سال 95 متفاوت بوده اما تا حدی قابلیت تطبیق دارند. در جدول ذیل پاسخ‌ها را مشاهده می‌کنیم. 

جدول 3. نتایج پرسش در مورد «احساس افتخار به عضویت در جامعه ایثارگری»، 1403[21]

همان‌طور که مشخص است، در سال 1395 بیش از 90 درصد از پاسخ‌گویان (مجموع درصد گویه‌های «زیاد» و «خیلی زیاد») به تعلق خود به جامعه ایثارگری، احساس افتخار می‌کردند. این روند اما تا سال 1403 با کاهش رو به رو است؛ به‌طوری که در سال 1403 حدود 17 درصد از پاسخ‌گویان «احساس خاصی نسبت به هویت ایثارگری خود ندارند». این روند کاهشی که ابتدا با بروز «بی‌تفاوتی» خود را نشان داده است، می‌تواند زنگ هشداری برای سیاست‌گذاران حوزه ایثارگری باشد؛ سیاست‌گذاران که در وهله اول قرار است با تصمیم‌سازی‌های حمایتی خود به «ارزش ایثار» و «حاملان آن»، کرامت و تعالی اجتماعی ببخشند. 

پرسش بعدی از جنس رضایت‌مندی از خدمات دریافتی از بنیاد شهید و امور ایثارگران، به‌عنوان متولی اصلی سیاستگذاری اجتماعی امور ایثارگران در کشور است و مشخصاً در مورد «رضایت از کیفیت خدمات سازمانی بنیاد شهید و امور ایثارگران» طرح شده‌است. نتایج دریافتی از پاسخ‌دهندگان در پیمایش سال 1395 به‌صورت ذیل است:

جدول 4. نتایج پرسش در مورد «رضایت از کیفیت خدمات سازمانی بنیاد شهید و امور ایثارگران»،  1395 [20]

نتایج این سؤال را مقایسه می‌کنیم با پرسش «شما به‌طور کلی خدماتی که بنیاد شهید و امور ایثارگران به افراد و خانواده‌های تحت پوشش خود ارائه می‌دهد را تا چه میزان خوب و با کیفیت ارزیابی می‌کنید؟» در پیمایش سال 1403.

جدول 5. نتایج پرسش در مورد «رضایت از خدمات بنیاد شهید و امور ایثارگران؟»1403 [20]

بررسی روند طولی رضایت‌مندی از خدمات بنیاد، نشان‌می‌دهد که در حالی که در سال 1395 تنها حدود 17 درصد از خدمات بنیاد ناراضی بوده‌اند، این روند تا سال 1403 افزایشی بوده و به بیش از 40 درصد رسیده است.

دو پرسش بعدی، تنها در پیمایش سال 1403 طرح‌شده‌اند. هر دو پرسش، مشخصاً در مورد سیاست تبعیض مثبت در حوزه‌های رقابتی حمایت از ایثارگران است. پرسش اول در مورد موقعیت‌های تحصیلی است و این‌گونه مطرح شده‌است: «به نظر شما مردم کشورمان در مجموع تا چه میزان با «اختصاص یافتن سهمیه قبولی در دانشگاه به ایثارگران و یا خانواده‌های آن‌ها» موافق یا مخالف می‌باشند؟». این سؤال برخلاف سؤالات قبلی، تنها از جامعه هدف ایثارگری پرسیده نشده است، بلکه از «عموم مردم» نیز پرسیده شده‌است. نتایج دریافتی، در دو ستون، به‌صورت ذیل گزارش شده‌است:

جدول 6. نتایج پرسش در مورد «تلقی جامعه نسبت به «اختصاص یافتن سهمیه قبولی در دانشگاه به ایثارگران و یا خانواده‌های آن‌ها»؟»، 1403 [21] 

پرسش دوم در مورد موقعیت‌های استخدامی و اشتغال است و همانند سؤال قبلی، هم از جامعه ایثارگری و هم از عموم پرسیده شده و این‌گونه طرح شده‌است: «به نظر شما مردم کشورمان در مجموع تا چه میزان با «اختصاص یافتن سهمیه اشتغال به ایثارگران و یا خانواده آن‌ها» موافق یا مخالف می‌باشند؟». نتایج دریافتی به‌صورت ذیل است:

جدول 7. نتایج پرسش در مورد «تلقی جامعه نسبت به «اختصاص یافتن سهمیه اشتغال به ایثارگران و یا خانواده آن‌ها»؟»، 1403 [21]

پاسخ‌های دریافتی به دو پرسش اخیر، حقیقتاً شگفت‌انگیز است! هم شگفت‌انگیز و هم واجد بار معنایی فراوان برای سیاست‌گذار. اول اینکه درصد نتایج احصا شده در مورد هر دو پرسش، در هر دو جامعه هدف- یعنی هم ایثارگران و هم عموم مردم- به‌شدت همگرایی دارد؛ بدین معنا که هر دو گروه تقریباً نگرش مشابهی پیرامون «تلقی مردم از کاربست تبعیض مثبت در موقعیت‌های تحصیلی و شغلی» دارند؛ این در حالیست که انتظار می‌رفت جامعه ایثارگری به‌واسطه بهره‌مندی خود از این خدمات، نگرش متفاوتی نسبت به «عموم مردم» از خود نشان دهد.

دوم اینکه، پاسخ به هر دو پرسش، گویای آن است که بخش قابل توجهی از عموم مردم نسبت به ارائه این خدمات به جامعه ایثارگری، ناراضی‌اند: بیش از 58 درصد در مورد موقعیت‌های تحصیلی و بیش از 50 درصد پیرامون موقعیت‌های استخدامی؛ آماری که خود جامعه ایثارگری نیز بر آن صحه می‌گذارد. نکته سوم و جالب‌تر این است که جامعه ایثارگری حتی نگرش بدبینانه‌تری نسبت به «تلقی مردم» در مورد ارائه خدمات فوق به خودشان (ایثارگران) دارد! در پرسش دوم، بیش از 31 درصد از ایثارگران می‌پندارند که جامعه با ارائه خدمات استخدامی در قالب اختصاص سهمیه «بسیار مخالف است» و این آمار 10 درصد از درک عموم مردم نسبت به «تلقی جامعه»، منفی‌تر است.

5. جمع بندی و پیشنهادها

مساله «ارزش» در سیاستگذاری اجتماعی، خود را در رویکردهای هنجاری به حمایت اجتماعی متبلور می‌سازد. در رویکردهای هنجاری، نقطه کانونی تحلیل، تعیین ایدئولوژی‌های پشتیبان نظام رفاهی است؛ این ایدئولوژی‌ها می‌تواند ترکیبی از انگاره‌های ارزشی باشد. در یک ساحت یکپارچه از حکمرانی سیاسی- اجتماعی، این ایدئولوژی‌های رفاهی، باید در یک رابطه ارگانیک و پویا با چشم‌اندازها و افق ایدئولوژیک نهاد دولت، هماهنگ و هم‌افزا باشد. در صورتی که این هماهنگی برقرار باشد، ابزارهای مختلفی در میدان سیاست اجتماعی، جهت «توزیع مبتنی بر ارزش» به کار گرفته می‌شوند، که از جمله می‌توان به راهبردهای تبعیض مثبت، برابری فرصت و برابری نتیجه اشاره کرد.

یکی از کارویژه‌های اصلی راهبردهای سه گانه فوق، ایجاد تعادل توزیعی میان گروه‌های خاص و عموم شهروندان است. مقصود از گروه‌های خاص، آن دسته از گروه‌های اجتماعی است که به‌دلایل مختلف، امکان رقابت برابر- با سایر شهروندان و گروه‌های اجتماعی- برای استفاده از فرصت‌ها و منابع موجود، جهت کسب مزیت‌های اجتماعی را ندارند. در واقع گروه خاص، گروهی است که به‌دلیل محرومیتی که در مقطعی یا کل زندگی تجربه نموده، اکنون در وضعیت نابرابری نسبت به سایر شهروندان قرار دارد. وظیفه دستگاه سیاست اجتماعی رفع این «ناترازی موقعیتی» است.

ایثارگران و خانواده‌های معزز آنان یکی از این گروه‌های خاص هستند. گروهی که محرومیت‌اش را کاملاً ارادی و خودمختار به جان خریده تا ارزشی اجتماعی را در جامعه خلق، حمل و پاس بدارد؛ ارزشی به اسم «ایثار» و «مقاومت». ارزشی که مولد همبستگی و انسجام اجتماعی و ضامن دفاع از کیان جامعه و حافظ قلمرو سیاسی و جغرافیایی کشور و نهاد «دولت» در ایران بوده است.

دستگاه سیاست‌گذاری اجتماعی و در رأس آن بنیاد شهید و امور ایثارگران، در تصمیم‌سازی پیرامون ارائه خدمات به این قشر با یک سازواره سیاستی پیچیده و چند ساحتی رو به رو است و باید برای اخذ هر تصمیم در این حوزه، چند ملاحظه را به‌طور همزمان در نظر بگیرد: 1) جبران هزینه‌ها و محرومیت‌های این قشر باید به‌گونه‌ای صورت پذیرد که نابرابری‌های احتمالی میان این گروه و سایر اقشار اجتماعی مرتفع گردد؛ 2) ارائه خدمات به‌گونه‌ای باشد که ارزش‌های خلق‌شده و تحکیم شده توسط رشادت‌های این گروه در سال‌های پس از انقلاب اسلامی، تحکیم، تقویت و بازتولید شود و 3) سازوکار ارائه خدمات به حدی عادلانه، هدفمند و معطوف به رفع نیازهای واقعی باشد که زمینه‌ساز ایجاد شکاف درونی میان اقشار مختلف جامعه ایثارگری از یک سوء، و تقابل میان کلیت جامعه ایثارگری و آحاد شهروندان، از سوی دیگر، نشود.

در این گزارش تحلیل اصلی پیرامون بنیان‌های سیاستی ارائه خدمات اجتماعی به جامعه ایثارگری، در دو بخش «واکاوی مبانی سیاستی» با تمرکز بر قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و «تحلیل ارزش‌ها و نگرش‌های جامعه ایثارگری و عموم مردم» نسبت به سازوکار ارائه خدمات به این قشر، ارائه گردید. بنیان‌های سیاستی حمایت اجتماعی در قانون مذکور بر دو راهبرد تبعیض مثبت و برابری فرصت متمرکز شده‌است. اما چالش اصلی در مدیریت راهبردهای به کار گرفته شده در این قانون، این است که قانون‌گذار تفکیکی بین حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی قائل نشده است.       

حوزه‌های رقابتی شامل موقعیت‌هایی می‌شوند که مداخله مستقیم قانون‌گذار در آن به نفع یک گروه خاص، عملاً به‌معنای تضییع حقوق یک گروه دیگر از شهروندان است. در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، برخی از احکام حوزه‌های «استخدامی» (و بعضاً اشتغال) و «آموزشی»، از بارزترین جلوه‌های ورود سیاست‌گذار به حوزه رقابتی است. در مقابل اما حوزه غیررقابتی به ساحت‌ی از میدان حمایت اجتماعی گفته‌می‌شود که مداخله توزیعی سیاست‌گذار به نفع یک گروه خاص، عملاً و تنها در راستای تقویت همان گروه است و به‌طور مستقیم در تعارض با منافع سایر گروه‌های شهروندی نیست. در قانون فوق، ارائه خدمات در حوزه‌های معیشتی و رفاهی، مسکن، بهداشت و درمان و برخی از احکام ناظر بر حوزه‌های اشتغال، اداری- استخدامی و آموزش را، می‌توان در الگوی حمایت اجتماعی در حوزه غیررقابتی، جانمایی کرد.    

در سیاست‌گذاری اجتماعی گروه‌های خاص، و به‌ویژه در کاربست راهبرد تبعیض مثبت، ضروری است که سیاست‌گذار درک دقیقی از شدت و کیفیت محرومیت جامعه هدف و تصویر آماری روشنی از تعداد خدمت‌گیرندگان و اثربخشی خدمات ارائه شده جهت رفع محرومیت و ارتقای وضعیت شهروندی لایه‌های مختلف گروه خاص داشته‌باشد. این حساسیت در مداخله، طبعاً باید در حوزه‌های رقابتی بیشتر باشد. تحلیل محتوای قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، گویای این حقیقت است که قانون‌گذار تفکیکی بین حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی قائل نشده است و در حوزه‌های رقابتی همچون تبعیض مثبت «تحصیلی» و «استخدامی»، اشرافی بر «تعداد کل افراد مشمول» و «تعداد خدمت‌گیرندگان» و در نتیجه «درصد تحقق» این احکام وجود ندارد.

جامعه ایثارگری، مختصات اجتماعی خاصی دارد. وضعیت دموگرافیک این جامعه با میانگین جامعه ایرانی متفاوت است. در قشر ایثارگر، ما با یک جامعه کوچک‌شونده (به‌لحاظ جمعیتی) و سالخورده‌تر (به‌لحاظ میانگین سنی) و آسیب‌پذیرتر به‌لحاظ نرخ امید به زندگی، رو به رو هستیم. کل «جامعه تحت پوشش» از ابتدای تأسیس بنیاد شهید و امور ایثارگران، 3.640.489 نفر بوده است. جمعیت این قشر در سال 1400، 3.190.585 نفر (شامل تبعه اصلی و فرعی) بوده است؛ یعنی از تعداد کل جامعه تحت پوشش بنیاد، تعداد 477.319 نفر از آنان- معادل 13.2%- تا پایان سال 1400 فوت نموده‌اند. به‌لحاظ سنی، میانگین سنی جامعه تحت پوشش بنیاد در سال 1400 در مردان 40.7 سال و در زنان 42.1 سال بوده است و میانگین سن به‌هنگام فوت در سال 1400 در میان مردان، 69 سال و در زنان 74 سال بوده است. این مختصات گویای آن است که قشر ایثارگر یک جامعه کوچک‌شونده‌ی رو به سالمندی است. تصمیم‌سازی پیرامون ارائه خدمات اجتماعی به این قشر نیز باید با نیازسنجی متناسب با نظام مسائل این جامعه صورت پذیرد.

تحلیل دو پیمایش انجام شده در این حوزه در یک دهه اخیر نیز مهر تاییدی بر ضعف‌های راهبردی نهادینه‌شده در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران است. بررسی پیمایش‌های سال 1395 و 1403 نشان داد که، اولاً روند طولی رضایت‌مندی جامعه ایثارگری از خدمات بنیاد شهید و امور ایثارگران با کاهش رو به رو بوده است، دوماً این جامعه، نسبت به دریافت تبعیض‌های مثبت رقابتی همچون موقعیت‌های تحصیلی و استخدامی، ذهنیت منفی‌تری- در مقایسه با نگرش عموم مردم- نسبت به خود از جانب کلیت جامعه احساس می‌کند و سوماً در عین باور درونی به تقدس ارزش ایثار و افتخار به مزیّن بودن به آن، جایگاه اجتماعی برآمده از موقعیت ایثارگری خود را در معرض تنزل می‌بیند.

در مجموع این گزارش تلاش نمود تا نشان دهد که سیاست‌گذاری اجتماعی در یک گروه خاص همچون جامعه ایثارگری، باید مبتنی بر یک سازواره سیاستی سه ضلعی باشد. در یک سوی این سازواره، ارزش‌های اجتماعی تقدیس‌شده‌ای همچون «ایثار»، «مقاومت» و «دفاع از کیان جامعه» وجود دارد که باید «خالقان» و «حاملان» آن تکریم و حمایت شوند؛ در ضلع دیگر، هر گونه محرومیت احتمالی در جامعه ایثارگری باید با اشراف آماری و نیازسنجی واقعی همراه باشد و سیاست‌گذار با اتخاذ بهینه ابزارهای سیاستی همچون «تبعیض مثبت»، «برابری فرصت» و «برابری نتیجه» تا رفع کامل نابرابری‌ها در این حوزه، اقدام نماید. در سطح سوم سیاستی، تصمیم‌ساز باید در نظر بگیرد که اتخاذ هر راهبرد، باید با عطف به قابلیت‌ها و ضعف‌های آن راهبرد باشد. با علم به این موضوع، انتخاب ترکیبی هدفمند و متناسب با جنس و شدت محرومیت در هر قشر از جامعه ایثارگری، ضامن رفتار عادلانه و متناسب با کرامت انسانی این گروه اجتماعی خواهد بود و می‌تواند در نهایت به بازتولید همبستگی اجتماعی، هم در میان اقشار مختلف ایثارگر، و هم در میان کلیت این جامعه با عموم شهروندان، بینجامد.  

5-1. پیشنهادات سیاستی

 1- اولویت‌بخشی به سیاست‌های بازتوزیع درآمد و ثروت به‌جای توزیع اختصاصی منابع در سازوکارهای حمایت اجتماعی از گروه‌های خاص: با توجه به اینکه در هر جامعه‌ای، به‌دلیل وجود موانع ساختاری ریشه‌دار و نهادینه‌شده، حتی با توزیع ویژه و مضاعف منابع و موقعیت‌ها به نفع برخی گروه‌های خاص، این گروه‌های اجتماعی امکان رقابت برابر با سایر شهروندان را ندارند، نظام حکمرانی می‌تواند در سیاست‌گذاری پیرامون این گروه‌ها، سیاست‌های بازتوزیع‌ی (همچون سیاست‌های مالیاتی و رفاهی) را بر سیاست‌های توزیعی اولویت بخشد و تمرکز خود را به‌جای نقطه شروع، بر نقطه پایانی رقابت شهروندی متمرکز سازد. سیاست‌های بازتوزیعی می‌توانند ابزار مطلوبی برای ارتقا و تثبیت شرایط نهایی اقتصادی- اجتماعی اعضای گروه خاص- در نسبت با سایر شهروندان- باشند.

2- به‌روزرسانی قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در راستای ایجاد انسجام و یکپارچگی راهبردی در آن: با توجه به مختصات اجتماعی جامعه ایثارگری و نظام مسائل در حال تغییر آن و عدم تفکیک حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی در این قانون، پیشنهادات ذیل جهت تقویت میزان اثربخشی و رضایت‌مندی جامعه هدف و ارتقای «هویت اجتماعی ایثارگری» ارائه می‌شود:

• لزوم توجه سیاست‌گذار به تفکیک احکام حمایتی در حوزه‌های رقابتی و غیررقابتی، به‌ویژه در مواردی که راهبرد تبعیض مثبت اِعمال شده‌است.
• حرکت تقنین از دوگانه «تبعیض مثبت- برابری فرصت»، به‌سمت دوگانه «برابری فرصت- برابری نتیجه» و کاهش تدریجی وضع احکام مبتنی بر راهبرد تبعیض مثبت.
• اِعمال سیاست دهک‌بندی خانوارها جهت اولویت‌بخشی در بازتوزیع منابع و مزیت‌های اجتماعی و استقرار الگوی «برابری نتیجه» در رفع محرومیت در لایه‌های اجتماعی مختلف قشر ایثارگر.
• رصد مستمر وضعیت اقتصادی- اجتماعی خانوارهای ایثارگر توسط بنیاد شهید و امور ایثارگران، از طریق پایگاه ملی رفاه ایرانیان، جهت حفظ اشراف آماری بر اثربخشی خدمات حمایتی ارائه شده در این حوزه.
• وضع حکمی با موضوع «الزام به اجرای دوره‌ای پیمایش ملی سنجش ارزش‌ها و نگرش‌های جامعه ایثارگری» در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران جهتِ 1) کمک به حفظ آگاهی بنیاد شهید و امور ایثارگران از وضعیت رضایتمندی جامعه هدف و 2) ارائه گزارش به مقام معظم رهبری، رئیس‌جمهور و مجلس شورای اسلامی.