خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

با وجود فرایند فزاینده نرخ فقر در میان خانوارهای مستأجر، حمایت از این خانوارها ضرورتی ملی است. قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها (مصوب 1403) با معرفی یک مدل کنترل اجاره به این بحران پاسخ داده است، اما این گزارش با مرور تجارب جهانی و با اتکا به چارچوبی مبتنی بر «طراحی سیاست»، نشان می‌دهد که مدل فعلی به دلیل نقص‌های بنیادین در طراحی ابزارها و سازوکارهای اجرایی، قادر به تحقق اهداف خود نیست و نیازمند اصلاحات فوری است تا از «بسته حمایتی منفعل» به بسته سیاستی «تنظیم‌گر هوشمند» تبدیل شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

•          انفعال ساختاری در منطق مداخله: طراحی ابزار کنترل اجاره، دچار نوعی «تعلیق در اجرا» است. قانون با گره زدن حمایت به شاخص نامرتبط «تورم عمومی» و قرار دادن موانعی مانند شرط تورم بالای ۳۰٪ و عبارت مبهم «مصلحت ملزمه»، عملاً از زیر بار حمایت شانه خالی کرده و به‌نوعی تعلل‌ورزی حمایتی ختم شده است.
•          سیستم اجرایی ناکارآمد: قانون با نادیده گرفتن مهم‌ترین ابزار (تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و محدودسازی تخلیه)، بی‌تکلیف گذاشتن دولت در اجرای فعالانه قانون و قرار دادن کامل بار شکایت و پیگیری بر دوش مستأجران عملاً هرگونه امکان نظارت و اجرای مؤثر را از بین برده است.
• دامنه شمول محدود: دامنه پوشش قانونی، تناسبی با شدت بحران ندارد. با محدود کردن قانون به 98 شهر از ۹۳۳ شهر کشور، عملاً بخش بزرگی از جامعه هدف از چتر حمایتی قانون خارج شده‌اند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• محور اول: بازطراحی فلسفه و منطق قانون از مداخله اضطراری به حمایت ساختاری و تکلیف دائمی

هسته اصلی شکست قانون فعلی، منطق معیوب و انفعالی آن است. برای اصلاح این بنیاد، باید منطق حاکم بر قانون را از یک مداخله‌گر موقت و مشروط به یک نظام حمایتی ساختاری، دائمی و هوشمند تبدیل کرد:

•          تبدیل حمایت از «انتخاب سیاستی» به «تکلیف ملی»: عبارت مبهم و اختیارآور «در صورت وجود مصلحت ملزمه» باید از قانون حذف شود. در شرایط بحرانی فعلی، حمایت از مستأجر یک تکلیف قانونی است، نه یک انتخاب مشروط. جایگزین کردن این عبارت با شاخص‌های عینی (مانند نرخ فقر خانوارهای مستأجر) ویژگی «اجرای خودکار» را به قانون می‌افزاید و مکانیسم «تعلل بوروکراتیک» را غیرفعال می‌کند.
•          حمایت مستمر به‌جای مداخله اضطراری: شرط تورم بالای ۳۰٪ باید حذف شود. کنترل اجاره باید یک ابزار حمایتی تثبیت ‌شده باشد، نه یک اقدام واکنشی و موقت. این کار سیاست را از حالت انفعالی به فعالانه تغییر می‌دهد.
•          گره زدن سقف اجاره به توان پرداخت مستأجر: معیار اصلی باید از «تورم عمومی» به شاخص‌های مرتبط با زندگی مستأجران، مانند «رشد حداقل دستمزد» یا «میانه درآمد خانوار» تغییر کند. این بازطراحی، ابزار را به بستر واقعی جامعه هدف حساس کرده و مکانیسم «حفظ استطاعت‌پذیری» را جایگزین مکانیسم فعلی «نهادینه‌سازی شکاف درآمد- اجاره» می‌کند. در شرایط فعلی، حتی تعیین یک سقف درصدی ثابت و پایین (برای مثال ۵٪) می‌تواند بسیار مؤثرتر باشد.
•          ایجاد انعطاف منطقه‌ای کنترل‌ شده: ضمن تعیین یک چارچوب حمایتی ملی، باید به مدیریت‌های محلی اجازه داد تا در صورت نیاز، حمایت‌های شدیدتری (و نه کمتر) را اعمال کنند. این کار انعطاف‌پذیری ابزار را افزایش داده و امکان پاسخ‌گویی به بحران‌های منطقه‌ای را فراهم می‌آورد.

• محور دوم: تقویت دقت و شمول ابزار

یک ابزار سیاستی، هرچقدر هم که خوش‌ساخت باشد، اگر نسبتی با جامعه هدف خود نداشته باشد، بی‌فایده است. قانون فعلی مانند یک تور نجات است که هم بیش از حد کوچک است و هم در جایی دور از بحران‌زدگان انداخته می‌شود. برای اصلاح این وضعیت، باید ویژگی «رفاه‌گستری» را در طراحی ابزار تقویت کرد تا چتر حمایتی آن به‌طور مؤثر گسترده شود:

•          گسترش شمول جغرافیایی قانون: محدودیت قانون در مورد شهرهای بالای صد هزار نفر باید برداشته شود. حمایت باید شامل تمام مناطقی شود که براساس شاخص‌های مبتنی بر نیاز (مانند نرخ فقر مسکن یا کمبود عرضه) درگیر بحران هستند. این کار از فعال شدن مکانیسم «جابه‌جایی اجباری به مناطق فاقد پوشش» جلوگیری می‌کند.
•          ایجاد زیرساخت اجرایی هوشمند و یکپارچه با سامانه‌های ملی: به‌جای ایجاد یک بانک اطلاعاتی پراکنده، باید یک زیرساخت اجرایی هوشمند از طریق اتصال به سامانه‌های ملی ایجاد کرد. این امر از طریق دو اقدام کلیدی محقق می‌شود:

 الف) الزام به ثبت قرارداد در قالب چارچوب نظارتی قانون مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی از طریق ابزار صورت‌حساب الکترونیکی.

 ب) کشف هوشمند تخلفات بر پایه سازوکارهای تمهیدی قانون مالیات بر سوداگری، سفته‌بازی و تغییر رویکرد نظارتی از حالت «شکایت‌محور» به حالت «سیستم‌محور» و خودکار.

• محور سوم: توانمندسازی مستأجر از طریق انعطاف‌پذیری مالی و حق انتخاب

بازار اجاره ایران، ویژگی منحصربه‌فردی به نام «ودیعه» دارد که قانون فعلی با آن به شکلی ساده و ناکارآمد برخورد کرده است. یک طراحی هوشمندانه باید از این ویژگی به نفع مستأجر استفاده کند:

•          اعطای حق انتخاب به مستأجر: باید به مستأجر اجازه داده شود که تصمیم بگیرد سقف افزایش مصوب، بر روی مبلغ اجاره ماهیانه اعمال شود یا بر روی مبلغ ودیعه (یا ترکیبی از آنها).

• محور چهارم: طراحی ضمانت‌های اجرایی مؤثر

قانون بدون ضمانت اجرا، صرفاً یک توصیه است. قانون فعلی به دلیل فقدان سیستم اجرایی کارآمد و ضمانت‌اجراهای مناسب، در عمل چیزی در سیاق توصیه سیاستی است. برای ساختن ستون فقرات این قانون، باید یک ترکیب ابزاری منسجم و بازدارنده طراحی کرد:

•          افزودن ابزار راهبردی «تمدید خودکار قراردادها و محدودسازی دلایل عدم تمدید قرارداد»: این موضوع مهم‌ترین و حیاتی‌ترین اصلاح است. تمدید قرارداد برای مستأجر قانون‌مدار باید به یک «حق» تبدیل شود و عدم تمدید قرارداد و تخلیه صرفاً به دلایل موجه و کاملاً مشخص قانونی ممکن باشد: دلایل مبتنی بر تعدی یا تفریط مستأجر و دلایل غیرمرتبط با مستأجر. این ابزار رویه‌ای، مکانیسم ویرانگر «گریز قانونی از طریق عدم تمدید» را مسدود می‌کند و پیش‌شرط اجرای سیاست محسوب می‌شود.
•          ایجاد سپرهای حمایتی نوین برای مستأجران: قانون باید فراتر از کنترل قیمت رفته و سپرهای حمایتی جدیدی را برای کاهش آسیب‌پذیری مستأجران ایجاد کند.
•          تغییر بار اجرا از مستأجر به دولت: مسئولیت نظارت و اجرای قانون نباید بر دوش آسیب‌پذیرترین حلقه زنجیر، یعنی مستأجر، باشد و باید سازوکارهای سریع اداری یا شبه‌قضایی ایجاد شود تا دولت به‌صورت فعال بر اجرای قانون نظارت کند. این کار، ویژگی «اجبار» سیستم را تقویت کرده و مکانیسم «خودسانسوری مستأجر» را با مکانیسم «نظارت حاکمیتی» جایگزین می‌کند.

1. مقدمه

حق دسترسی شهروندان به مسکن در قانون اساسی کشور (اصل (۳۱) بند «۱۲»، اصل (۳) بند «۱» و اصل (43)) به‌طور صریح مورد توجه بوده و در بندهای «3 و 4» سیاست‌های کلی نظام در امور «مسکن» (ابلاغی 1389) نیز به‌عنوان اهداف کلی نظام مسکن کشور مورد تأکید قرار گرفته‌اند. همسو با این رویکرد، در یکی از جدیدترین تلاش‌های سیاستی برای حل‌وفصل بحران مسکن کشور، قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها در سال 1403 به تصویب رسید. این قانون، ذیل مواد (۷ و 8) یک مدل سیاستی برای کنترل اجاره و ثبات‌بخشی به بازار مسکن استیجاری معرفی کرده است. به‌رغم ارزندگی این تلاش، کم و کاستی‌‌های قابل‌توجهی در مدل ارائه ‌شده وجود دارد که تاحد زیادی امکان اجرا و تأثیرگذاری آن در زمینه ثبات‌بخشی به بازار استیجاری را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. برای ارائه تصویر روشنی از این کم و کاستی‌ها و اصلاحات متناظر، این گزارش یک رویکرد تحلیلی دومرحله‌ای را اتخاذ می‌کند:

در مرحله اول (بخش ۳ و ۴)، به‌مرور تاریخی و تطبیقی سیاست‌های کنترل اجاره در جهان پرداخته می‌شود. هدف از این بخش، صرفاً ارائه فهرستی از تجارب جهانی نیست، بلکه نشان دادن این واقعیت است که سیاستگذاری مدرن در این حوزه، از مدل‌های ساده و تک‌بُعدی عبور کرده و به سمت «ترکیب‌های ابزاری» پیچیده و چندوجهی تکامل یافته است. این مرور تاریخی، بستری از شواهد واقعی را فراهم می‌کند که نشان می‌دهد مسائل مورد نقد در قانون ایران، دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران در سراسر جهان بوده است.

در مرحله دوم (بخش نقد و پیشنهادها)، گزارش با اتکا به این پشتوانه تجربی، یک چارچوب تحلیلی نظام‌مند مبتنی بر دیدگاه مکانیسمی و ترکیب سیاستی ]1-4[ را برای کالبدشکافی دقیق ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها به کار می‌گیرد. این بخش نشان می‌دهد که چگونه طراحی معیوب ابزارهای این قانون، از فعال‌سازی مکانیسم‌های رفتاری مطلوب بازمانده و به نتایج معکوس منجر می‌شود.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی

تنظیم‌گری‌های حمایتی مرتبط با بخش استیجاری ــ ازجمله سیاست‌های کنترل اجاره، محدودسازی تخلیه مستأجران، تنظیم‌گری‌های مرتبط با ودیعه و بنیان‌های اجتماعی این تنظیم‌گری‌ها ــ بسیار متنوع هستند و در اکثر کشورها جزء پیکره اصلی سیاستگذاری مسکن محسوب می‌شوند ]5-7[. بااین‌حال، به دلیل سیطره رویکردهای ضدرفاهی حاکم بر نظام مسکن کشور که تنظیم‌گری‌های ضروری دولت در بخش استیجاری را «مداخله در بازار» بازنمایی می‌کنند و یکسره مردود می‌شمارند و به‌جای آنها به دنبال استفاده حداکثری از سازوکارهای بازارمحور هستند[ 8[، پژوهش‌های مرتبط با تنظیم‌گری‌های حمایتی نیز محدود است. بااین‌حال، ضرورت اجرای سیاست کنترل اجاره و محدودسازی تخلیه مستأجران در دوره پاندمی کرونا بر این سیطره فائق آمد و این سیاست‌ها اجرا شدند و منجر به موجی از پژوهش‌های مرتبط شدند که در جدول ذیل به نمایش درآمده‌اند.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

3. سیاست‌های کنترل اجاره در گذر زمان

سیاست‌های معطوف به تنظیم‌گری قیمتی در بخش استیجاری که تحت عنوان سیاست‌های کنترل اجاره شناخته می‌شوند بسیار متنوع هستند. این سیاست‌ها، متضمن مجموعه‌ای از سازوکارها و سیاستگذاری‌ها در زمینه تعیین سقف قیمتی برای افزایش اجاره‌بها بوده و به‌طور معمول در سه نسل کلی دسته‌بندی می‌شوند ]6و13-16[. افزون بر این، برخی قوانین (مانند قانون کنترل اجاره در کالیفرنیا، اورگان و نیوجرسی) و پژوهش‌ها حکایت از ظهور نسل چهارم قوانین کنترل اجاره دارد [17]. پژوهش‌های بسیاری در زمینه مقایسه تطبیقی قوانین کنترل اجاره‌بها صورت گرفته است و بسیاری از این پژوهش‌ها در سطح ملی ]6،14،15،18-21[ و پژوهش‌های نوظهور پرشماری در سطح محلی و ارتباط آن با موضوعات سیاستی مختلف صورت گرفته‌اند ]22-25[.

یکی از ملاحظات مهم مرتبط با سیاست کنترل اجاره این است که بسیاری از مخالفان آن، یک مدل انتزاعی و ثابت را در نظر گرفته و به نقد آن می‌پردازند. در واقع، بسیاری از نقدهایی که بر قوانین کنترل اجاره‌بها ارائه می‌شود معطوف به نسل اول قوانین کنترل اجاره‌بهاست که قابلیت استفاده در مورد نسل‌های بعدی کنترل اجاره را ندارند. بر این اساس، برخی بر این نکته تأکید دارند که این نقدها منجر به نادیده گرفتن ملاحظات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی خاص هر بستر می‌شود و به همین دلیل چنین نقدهایی از لحاظ تئوریک قابل‌اتکا نیستند و ممکن است از نظر سیاستی گمراه‌کننده باشند [26].

3-1. گونه‌شناسی نسل اول سیاست کنترل اجاره

این نوع کنترل در ابتدا در زمان جنگ جهانی و کمبود مسکن پس از آن برای جلوگیری از افزایش بیش از حد اجاره و جلوگیری از تخلیه مستأجران معرفی شد. در این مدل که به‌عنوان کنترل اجاره «سختگیرانه» نیز شناخته می‌شود، اجاره‌های اسمی در یک تاریخ مشخص فریز می‌شد و برای یک مدت طولانی تغییر نمی‌کرد. کنترل اجاره نسل اول که برای دوره‌های گاهاً بیش از 10 ساله اجاره‌بها را ثابت نگه می‌داشت، در زمان‌های بحران به عنوان یک اقدام حمایتی مؤثر بود، اما در بلندمدت از نظر اقتصادی تبعاتی به همراه داشت: فرسودگی واحدهای مسکونی و کاهش کیفیت واحدهای مسکونی به دلیل عدم نگهداری ساختمانها از طرف موجران و کاهش ساخت و ساز ]13-16[. مثال آغازگر این مدل در قرن بیستم، قانون محدودیت‌های اجاره در سال 1915 بریتانیاست [27].

شکل 1. رابطه نرخ اجاره بازار و نرخ اجاره در سیاست‌های کنترل اجاره نسل اول

مأخذ: یافته‌های گزارش.

برخی تصور می‌کنند که این مدل به بوتۀ فراموشی سپرده شده است، اما دو نکته مهم سیاستی وجود دارد:

نخست اینکه فریز کردن اجاره در دوران پاندمی کرونا مجدداً در دستور کار قرار گرفت و در بسیاری از کشورها در حمایت از مستأجران استفاده شد [5]. برخلاف ایران که در دوران کرونا، سقف 25 درصد افزایش اجاره بدون سختگیری‌های جدی قانونی اعمال شد، در کشورهای پرشماری در دوران کرونا افزایش اجاره‌بها را کلاً ممنوع کردند و در برخی موارد اجاره‌ها بخشیده یا مشمول تخفیف شد.

 نکته دوم در مورد فریز کردن اجاره در برخی شهرهاست که در برخی سال‌ها (نه به‌صورت بلندمدت مانند مدل نسل اول) به نفع مستأجران صورت گرفته است. در شهر نیویورک که بیش از 50 درصد واحدهای مسکونی استیجاری آن (حدوداً 1 میلیون واحد مسکونی) ذیل قانون کنترل قرار دارد، در سال‌های 2015، 2016 و 2020 افزایش اجاره به کل ممنوع بود.

نکته بسیار مهم در این زمینه این است که اگرچه قوانین نسل اول کنترل اجاره‌بها مورد نقد جدی قرار گرفتند و بعضی از پژوهشگران بر این باورند که قوانین نسل اول تماماً کنار گذاشته شده و در هیچ جای دیگر اجرا نمی‌شوند، اما واقعیت امر این است که فریز اجاره‌بها هم در دوران پاندمی کرونا به‌طور گسترده در کشورهای مختلف [5] و هم در شهرهایی مانند نیویورک، قبل از شیوع پاندمی کرونا، به‌صورت جدی مورد استفاده قرار گرفت و اجاره‌بهای بخشی از موجودی مسکن استیجاری خصوصی این شهر (در حدود یک‌سوم کل موجودی مسکن در سال‌های 2016 و 2017) فریز شد.

جدول 2. مقدار مجاز افزایش اجاره در شهرهای نیویورک و بریتیش کلمبیا [۲۸ و ۲۹]

3-2. گونه‌شناسی نسل دوم سیاست کنترل اجاره

بعد از پایان یافتن جنگ جهانی و عدم لزوم حمایت همه‌جانبه از مستأجران، بسیاری از کشورها به سراغ تعدیل قوانین کنترل اجاره رفتند که منجر به ظهور نسل دوم کنترل اجاره یا سیاست‌های «انعطاف‌پذیرتر» شد. بر این اساس، کنترل اجاره نسل دوم با هدف جلوگیری از کاهش انگیزه مالکان برای نگهداری از املاک، به‌جای ثابت نگه داشتن قیمت اجاره، کنترل کردن افزایش آن را به دستور کار آورد. این رویکرد به مالکان اجازه می‌داد بخشی یا تمام افزایش هزینه‌های نگهداری از املاک را در افزایش اجاره اعمال کنند ]13-16[. نکته مهم سیاستی این است که حمایت از مستأجران به سمت گسترش به‌کارگیری سیاست‌های سمت تقاضا تغییر جهت داد. معرفی سیاست اعطای کمک‌هزینه‌های بلاعوض اجاره که از دهه 1970 آغاز شد، به دولت‌ها اجازه داد کنترل‌های سختگیرانه اجاره را بدون به خطر انداختن تأمین مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد، تعدیل کنند. استدلال کلی این بود که ترکیب کنترل اجاره کمتر سختگیرانه و کمک‌هزینه‌های بلاعوض، نتایج بلندمدت بهتری بر رفاه خانوارهای مستأجر و حفظ کیفیت موجودی مسکن کشورها خواهد داشت. قانون اجاره سال 1974، انگلستان یکی از شناخته‌شده‌ترین این قوانین است.

شکل 2. نمودار رابطه نرخ اجاره بازار و نرخ اجاره در سیاست‌های کنترل اجاره نسل دوم

مأخذ: همان.

3-3. گونه‌شناسی نسل سوم سیاست کنترل اجاره‌بها

برخی کشورها با توجه به ویژگی‌های خاص موجودی مسکن خود اقدام به تعدیل قوانین کنترل اجاره نسل دوم کردند که منجر به ظهور قوانین کنترل اجاره نسل سوم شد. در این کشورها هم‌زمان با افزایش چشمگیر کمک‌هزینه بلاعوض مسکن به مستأجران، از شدت اجرای قوانین کنترل اجاره کاسته شد. مثال معروف این رویکرد بریتانیاست [30].

در نسل سوم، اجاره‌بها صرفاً در دوران سکونت مستأجر ساکن کنترل می‌شود تا انگیزه سرمایه‌گذاری در بخش مسکن استیجاری خصوصی را فراهم آورد. اما پس از تخلیه مستأجر فعلی، موجر می‌تواند با قیمت جدید (قیمت بازار) با مستأجر جدید قرار داد ببندد ولی در طول سکونت این مستأجر نیز همچنان اجاره کنترل می‌شود [6,10,16].

شکل 3. نمودار رابطه نرخ اجاره بازار و نرخ اجاره در سیاست‌های کنترل اجاره نسل سوم

مأخذ: همان.

3-4. گونه‌شناسی نسل چهارم سیاست کنترل اجاره‌بها

نظر به مشکلاتی که قوانین نسل سوم کنترل اجاره ایجاد کردند، از دهه 2010 به بعد بازبینی این قوانین در دستور کار قرار گرفت و چرخش به سوی سیاست‌های قوانین کنترل اجاره نسل‌های اول و دوم شدت گرفت. برای مثال، در چارچوب قوانین نسل سوم کنترل اجاره، موجران به‌طور مستمر به دنبال تخلیه مستأجران هستند تا اجاره‌ها را افزایش دهند و این اتفاق عملاً مانع از کنترل اجاره می‌شود.

 در قوانین نسل چهارم، تخلیه مستأجران به‌شدت محدود می‌شود و صرفاً با دلایل موجه قانونی ممکن است ]31-33[. گذشته از این، اگر موجر بخواهد مستأجر را تخلیه کند باید به مستأجر کمک‌هزینه جابه‌جایی بپردازد (برای مثال، [34]). افزون بر این، برخی گروه‌های آسیب‌پذیر مانند سالمندان، افراد معلول و خانوارهای دارای فرزند زیر 18 سال کمک‌هزینه بیشتری دریافت می‌کنند (برای مثال، [35]). همچنین در این قوانین، توجه جدی به آزارگری‌های موجران برای تخلیه خودخواسته مستأجران و تبعیض‌ورزی نسبت به آنها وجود دارد (برای مثال، [36]).

ظهور نسل چهارم سیاست‌های کنترل اجاره همانند نسل‌های قبلی، صرفاً یک تحول ساده نیست، بلکه یک چرخش پارادایمی در منطق طراحی سیاست است. سیاستگذاران با مشاهده مکانیسم‌های رفتاری ناخواسته‌ای که توسط سیاست‌های نسل سوم فعال شده بود – به‌ویژه مکانیسم «گریز از قانون از طریق تخلیه مستأجر» – دریافتند که کنترل صرف قیمت بدون مدیریت رفتار بازیگران، به شکست می‌انجامد.

بر این اساس، سیاست‌های نسل چهارم با یک منطق مکانیسم‌محور طراحی شدند. ابزارهایی مانند «محدودسازی شدید تخلیه به دلایل موجه»، «الزام به پرداخت کمک‌هزینه جابه‌جایی» و «قوانین ضدآزارگری»، صرفاً ابزارهای حمایتی پراکنده نیستند، بلکه اینها ابزارهای رویه‌ای دقیقی هستند که مشخصاً برای مسدود کردن و غیرفعال‌سازی مکانیسم‌های گریز موجران طراحی شده‌اند. به عبارت دیگر، تمرکز سیاستگذاری از کنترل متغیر اقتصادی (قیمت اجاره) به سمت مدیریت دینامیک‌های رفتاری در بازار تغییر یافت.

این تکامل در سیاستگذاری جهانی و حرکت به سمت درک عمیق‌تر از چرخ‌دنده‌های اجتماعی، نقطه عزیمت مناسبی برای تحلیل نظام‌مند قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها (مصوب 1403) در ایران است. در بخش 6، با استفاده از همین منظر تحلیلی، نشان خواهیم داد که چرا طراحی ماده (۷)، بدون توجه به این درس‌آموخته‌های کلیدی، در عمل ناکارآمد است.

شکل 4. نمودار رابطه نرخ اجاره بازار و نرخ اجاره در سیاست‌های کنترل اجاره نسل چهارم

مأخذ: همان.

3-5. شمای کلی گونه‌شناسی نسل‌های سیاستی کنترل اجاره‌بها

بنا بر آنچه گذشت، سیاست‌های کنترل اجاره به‌طور تاریخی تحول‌های بسیاری به خود دیده‌اند و کمابیش همه مدل‌ها در جزئیات با یکدیگر متفاوتند، اما برای اینکه بتوان نوعی گونه‌شناسی ارائه کرد می‌توان محورهای اصلی برخی تحولات را شناسایی و در قالب نسل‌های کنترل اجاره معرفی کرد. در جدول ذیل این محورها و نسل‌های متناظر آنها به نمایش درآمده است.

جدول 3. گونه‌شناسی نسل‌های سیاستی کنترل اجاره‌بها

مأخذ: همان.

۴. سیاست‌های کنترل اجاره در کشورهای عضو OECD

پیش از بررسی تطبیقی باید به این نکته مهم سیاستی اشاره شود که ابزارهای سیاستی متفاوتی در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی برای تأمین مسکن متناسب با درآمد خانوارها مورد استفاده قرار می‌گیرد. ابزارهای سیاستی مختلفی در زمینه افزایش مالک‌نشینی و حمایت از مالک‌نشینان است و تأمین مسکن استیجاری و حمایت از مستأجران در این کشورها اجرا می‌شود:

-         برخی سیاست‌های معطوف به افزایش مالک‌نشینی و حمایت از مالک‌نشینان [37]: کمک‌های مالی، وام‌های مسکن ارزان‌قیمت (با نرخ بهره کمتر برای گروه‌های هدف)، بیمه‌های وام مسکن، بخشودگی ناظر بر دارندگان وام مسکن با عقب‌افتادگی اقساط (تحمل‌پذیرسازی وام مسکن) ، بخشودگی مالیاتی برای مالک‌نشینان، حمایت از تأمین مالی برای نوسازی خانه، کمک‌هزینه مسکن، یارانه برای ساخت مسکن توان‌پذیر.

-         برخی سیاست‌های معطوف به تأمین مسکن استیجاری و حمایت از مستأجران [37]: مسکن استیجاری اجتماعی، بخشودگی مالیاتی برای هزینه‌های ساخت واحدهای استیجاری، ضمانت اجاره‌بها و تأمین ودیعه مسکن، تنظیم اجاره‌بها.

بنابراین کنترل اجاره‌بها، یکی از سیاست‌های بخش مسکن است. این سیاست، نوعی تنظیم‌گری در بازار مسکن استیجاری است و به همراه سیاست‌هایی نظیر محدودسازی تخلیه مستأجران، قوانین ضدتبعیض یک بسته سیاستی چندوجهی را تشکیل می‌دهد. در جدول 3، مقایسه تطبیقی میان کشورها در زمینه تنظیم اجاره‌بها، برای اجاره‌بهای اولیه و مقادیر افزایش آن آورده شده است. در اینجا چند پرسش مهم وجود دارد:

-         مقدار اجاره‌بها در شروع قرارداد از سوی دولت تعیین می‌شود یا به قیمت بازار است؟

-         در مدت قرارداد افزایش اجاره‌بها کنترل می‌شود؟

-         وقتی مستأجر از واحد مسکونی نقل‌مکان می‌کند و مستأجر جدید ساکن می‌شود، اجاره‌بها کنترل ‌شده باقی می‌ماند یا از آن کنترل‌زدایی ‌شده و به موجر اجازه داده می‌شود که اجاره‌بها را به نرخ بازار بازتنظیم کند؟

جدول 4. مقایسه تطبیقی کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی [1۹،1۸،۵و38]

5. سیاست‌های کنترل اجاره در ایالات متحده

قوانین کنترل اجاره در ایالات متحده اشکال گوناگونی به خود گرفته و در برخی ایالت‌ها مانند کالیفرنیا و اورگان در سال 2019 این قانون در سطح ایالت تصویب شده‌اند و اجرای کنترل اجاره در ایالت نیوجرسی نیز در سال 2024 برای اولین‌بار در سطح ایالت [32] اجرا شده است. باید در نظر داشت که کنترل اجاره‌بها در برخی ایالت‌ها فقط در سطح شهرها اجرا می‌شود و قانونی در سطح ایالت برای آنها وجود ندارد. افزون بر این، «باید در نظر داشت که سیاست کنترل اجاره به‌عنوان یکی از ارکان بسته‌های سیاستی مسکن در ایالات مختلف دیده می‌شود که از برخی جهات با دیگر برنامه‌های دولت فدرال همسویی دارد. برای مثال، در اکثر قوانین کنترل و تنظیم اجاره‌بها، خانه‌هایی که از یارانه‌های دولتی در زمینه اجاره‌بها برخوردار می‌شوند از شمول قانون کنترل و تنظیم اجاره‌بها بیرون هستند و مکمل این سیاست این است که در سیزده ایالت، موجران ملزم هستند که برنامه تأمین مسکن استیجاری یارانه‌دار دولت که به برنامه بخش 8 معروف است را بپذیرند. در این برنامه، دولت با ارائه کالابرگ مسکن به مستأجران این امکان را به آنها می‌دهد تا واحد مسکونی دلخواه خود را انتخاب کرده و با ارائه کالابرگ به موجر، از این امکان برخوردار شوند که دولت، کمک‌هزینه استیجاری خود را مستقیماً به دست موجر برساند، مبلغی که تا 70 درصد اجاره‌بها را پوشش می‌دهد» [9] . بااین‌حال، سیاست کنترل اجاره در برخی ایالت‌ها و شهرها در حال اجراست که در جدول ذیل به نمایش درآمده است.

جدول 5. کنترل اجاره در ایالات متحده

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

6. ارزیابی ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها، مصوب 1403

ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها، یک مدل کنترل اجاره را معرفی کرده است. به این مدل دو نقد اساسی وارد است:

1.      شکست در سطح ترکیب ابزاری: این قانون، فاقد مهم‌ترین ابزار رویه‌ای یعنی محدودسازی تخلیه مستأجران است (الزام به تمدید قرارداد مستأجری که در دوران سکونت به تعهدات قانونی خود عمل کرده است). این خلأ ابزاری، کل بسته سیاستی را از پایه ناکارآمد می‌کند تا حدی که عملاً امکان اجرای قانون را از میان برداشته است]57[[].

2.      شکست در سطح طراحی ابزار: پیکره‌بندی و ویژگی‌های طراحی مدل پیشنهادی کنترل اجاره، به قراری که بیان می‌شود، به‌قدری معیوب است که حتی در صورت وجود پیش‌شرط اول، باز هم قادر به تحقق اهداف خود نخواهد بود. همچنین قانون، مسئله را صرفاً یک تنظیم‌گری اقتصادی ساده می‌بیند و از ابعاد راهبردی آن، مانند نقش شفافیت در نظام سکونتی برای تأمین امنیت اجتماعی و ملی، غفلت کرده است. این غفلت موجب شده تا از ظرفیت‌های قانونی دیگر برای الزام‌آور کردن ثبت قراردادها استفاده نشود.

نقد بخش دوم با اتکا به رویکرد مکانیسمی در طراحی سیاست و بسته‌های سیاستی صورت گرفته است ]1-3[. موفقیت یک سیاست عمومی نه فقط به انتخاب ابزارهای درست، بلکه به طراحی دقیق ویژگی‌های درونی آن ابزارها بستگی دارد. یک ابزار سیاستی، مانند کنترل اجاره، صرفاً یک دستورالعمل نیست، بلکه یک «فعال‌کننده» است که برای به‌کار انداختن مکانیسم‌های رفتاری مشخصی در جامعه هدف (موجران و مستأجران) طراحی می‌شود. در ادامه نشان داده می‌شود که شکست مدل کنترل اجاره در قانون فعلی، ریشه در طراحی معیوب ویژگی‌های کلیدی ابزارهای آن دارد که در عمل، مکانیسم‌های رفتاری مطلوب (مانند تمکین از قانون یا حمایت از اقشار ضعیف) را فعال نمی‌کنند و در مقابل، مکانیسم‌های ناخواسته (مانند بی‌تفاوتی به بحران، قانون‌گریزی مقرون‌به‌صرفه) را تقویت می‌کنند.

6-1. انفعال ساختاری قانون در بحبوحه بحران مسکن

نظر به این واقعیت که در حال حاضر نه‌تنها تعلل یا طفره‌روی از حمایت از خانوارهای مستأجر با اهداف کلان اجتماعی کشور سازگار نیست، بلکه هزینه‌های اجتماعی- اقتصادی جبران‌ناپذیری نیز به همراه دارد، می‌توان به سراغ ماده (۷) قانون رفت و شروط اجرای سیاست‌های حمایتی کنترل اجاره را بررسی کرد. بدین منظور باید از چالش‌برانگیزترین مؤلفه این ماده شروع کنیم. ماده (۷) این قانون اشعار داشته است:

«در استان‌هایی که نرخ تورم عمومی سالانه منتهی به اسفندماه براساس اعلام مرکز آمار ایران، بیشتر از سی درصد (۳۰%) باشد، شورای عالی مسکن در صورت وجود مصلحت ملزمه با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی مکلف است نسبت به تعیین سقف حداکثر افزایش درصد اجاره‌بها و قرض‌الحسنه مربوط به آن در شهرهای بالای یکصد هزارنفر جمعیت و شهرهای جدید آن استان در هریک از شهرهای مربوط به میزان پنجاه درصد (۵۰%) تا صد درصد (۱۰۰%) تورم عمومی سالانه اقدام نماید. همچنین در مورد واحدهای مسکونی فاقد سابقه شناسه (کد) رهگیری اجاره در یک سال منتهی به زمان انعقاد قرارداد اجاره، میزان اجاره بهای این املاک، حداکثر معادل اجاره بهای کشف شده موضوع ماده (۸) این قانون یا حداکثر ده درصد (۱۰%) بیشتر از ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) قانون مالیات های مستقیم (هر کدام که بیشتر باشد) تعیین می‌شود. تا زمان شکل‌گیری سامانه موضوع ماده (۸) این قانون، ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) قانون مالیات‌های مستقیم مبنای تعیین اجاره بها می‌باشد. درصورتی‌که میزان اجاره‌بهای مورد توافق طرفین، کمتر از ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) قانون مالیات‌های مستقیم باشد، طرفین قرارداد مکلف به رعایت درصدهای مذکور در این ماده نخواهند بود».

بررسی اولیه این ماده‌قانونی، حکایت از آن دارد که دچار نوعی «انفعال حمایتی» بوده که در چند سطح از قانون قابل شناسایی است. منظور از اینکه قانون «منفعل» این است که بین طراحی و ابزارهای قانون و ابعاد بحران تناسب وجود ندارد و به چند طریق حمایت از مستأجران (با استفاده از کنترل اجاره) را به تعویق می‌اندازد:

1.      استفاده از عبارت «در صورت وجود مصلحت ملزمه»: در این ماده‌قانونی، استفاده از عبارت «در صورت وجود مصلحت ملزمه» اتخاذ سیاست کنترل اجاره را از «تکلیف قانونی» به «انتخاب» از طرف شورای عالی مسکن فرو کاسته است. این ویژگی طراحی (اختیاری کردن اجرا)، مکانیسم «پاسخ‌گویی حاکمیتی» را غیرفعال کرده و مکانیسم «تعلل بوروکراتیک» را فعال می‌کند. در واقع، به‌جای آنکه قانون، دولت را به کنش وادارد، به او اجازه می‌دهد تا با استناد به یک مفهوم مبهم، از اجرای سیاست شانه خالی کند. افزون بر این، اگر از منظر تحلیل سیاسی به طراحی این سیاست بنگریم، استفاده از عبارت «ویژگی‌ طراحی» است که به‌صورت استراتژیک برای محدود کردن دامنه شمول قانون و کاهش هزینه‌های سیاسی برای دولت (و هزینه‌های اقتصادی برای موجران) تعبیه شده‌اند.

2.      تعیین آستانه ورود به فرایند تصویب سقف قیمتی بر مبنای تورم 30 درصد: وقتی قانون، شرط اصلی شروع فرایند تصمیم‌گیری در مورد کنترل اجاره را نرخ تورم عمومی بالای 30 درصد (که رقم بالایی محسوب می‌شود) انتخاب کرده است، عملاً حمایت از خانوارهای مستأجر را مشروط به روندهای تورمی جدید کرده و ضرورت حمایت فوری از خانوارهای مستأجر مورد توجه قرار نداده است.

3.      محدود کردن شهرهایی که ذیل قانون قرار می‌گیرند: این ماده‌قانونی با نرخ تورم استانی شروع کرده و در مورد استان‌هایی که آماج قانونگذاری قرار می‌گیرند یک محدودیت جدید وضع کرده و صرفاً «شهرهای بالای یکصد هزارنفر جمعیت و شهرهای جدید» واقع شده در استان‌های واجدالشرایط را هدف قانون تعریف کرده است و بسیاری از شهرهای کشور را از چتر اجرایی قانون خارج کرده است.

4.      استفاده از کران‌های قیمتی 50 تا 100 درصد تورم عمومی: انتخاب کران‌های مزبور، این امکان را فراهم می‌کند که حتی اگر همه الزامات قانونی فراهم بود، باز سقف تعیین شده در شورای عالی مسکن به اندازه تورم عمومی تعیین شود. یعنی اگر نرخ تورم عمومی 80 درصد باشد، شورای عالی مسکن از این امکان برخوردار است که سقف قیمتی کنترل اجاره را همان 80 درصد تعیین کند. به بیان دیگر، گره زدن سقف اجاره به تورم عمومی، یک خطای اساسی در تحلیل بستر است [1]. در طراحی این بسته بافتار اقتصادی مستأجران که در آن ناهمگامی رشد درآمدها با تورم عمومی وجود دارد، نادیده گرفته‌ شده است.

اگر این چهار ویژگی را یکپارچه کنیم به این نتیجه می‌رسیم که تمهیدات قانونی (حتی می‌شود گفت برخی از ضمانت‌های قانونی) با اهداف خود قانون همسویی ندارد. چراکه منجر به شکل‌گیری بسته‌ای شده که خروجی نهایی آن، «تعلیق حمایت مؤثر» است. به بیان دیگر، منطق حاکم بر طراحی ابزارها به‌گونه‌ای است که با اعمال قیود ساختاری چندلایه‌ (هم از نظر شدت و هم از نظر دربرگیری سرزمینی) عملاً امکان مداخله فوری و فراگیر را سلب کرده است. این رویکرد با مدل‌های تنظیم‌گری حمایتی در بخش استیجاری همسویی ندارد که در آنها، حمایت از مستأجر یک «تکلیف دائمی و خودکار» برای دولت محسوب می‌شود که براساس شدت آسیب‌پذیری خانوارهای مستأجر در بازار اجاره فعال است، نه آنکه منوط به وقوع بحران‌های تورمی با آستانه‌های بالا و نوظهور باشد. این رویکرد، منجر به فعال‌سازی مکانیسم «مشروط‌سازی حمایت» شده و اثربخشی قانون را در میدان عمل با چالش‌های ساختاری مواجه می‌کند.

6-2. ابهام در معیار تصمیم‌گیری: واکاوی قید «در صورت وجود مصلحت ملزمه»

در بخش قبل توضیح داده شد که ماده (۷) قانون، موانع چندگانه‌ای سر راه حمایت از مستأجران ایجاد کرده است، اما استفاده از عبارت «در صورت وجود مصلحت ملزمه»، نیاز به توضیح بیشتری دارد. اگرچه اعطای صلاحیت‌های تشخیصی به نهادهای اجرایی در قوانین مختلف وجود دارد، اما عدم تعیین شاخص‌های عینی برای احراز این مصلحت در متن قانون، چالش‌برانگیز است. از منظر بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری کشور [53]، «رعایت اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی» نیازمند «شفافیت و عدم ابهام» است. ازآنجاکه عبارت «مصلحت ملزمه» در این قانون به‌روشنی تعریف نشده است، با نوعی ابهام قانونی روبه‌رو هستیم که با سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری منافات دارد و به نظر می‌رسد فرایند تصمیم‌گیری در مورد حمایت از مستأجران را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. در واقع، قانون معیار مشخصی برای تعیین و راستی‌آزمایی «مصلحت ملزمه» تعیین نکرده است تا برای همه سیاستگذاران و آحاد جامعه مشخص باشد و بتوانند بر مبنای آن، بر اجرای سیاست کنترل اجاره تأکید کنند. برای مثال، قانون می‌توانست مصلحت ملزمه را ترکیبی از نرخ فقر استان‌ها، تعداد خانوارهای مستأجر و سطح درآمد آنها و جزئیات آن را تعیین کند. این ابهام قانونی، ویژگی «شفافیت» و «اجرای خودکار» ابزار را از بین می‌برد. وقتی معیار اجرا مبهم باشد، مکانیسم «تمکین از قانون» جای خود را به تفاسیر نامشخص و نابسنده می‌دهد و کارایی و سرعت واکنش سیاست را کاهش می‌دهد.

6-3. تورم‌گزینی: ناکارآمدی شاخص تورم عمومی در بازنمایی بحران استطاعت‌پذیری

بنا بر آنچه بیان شد، در ماده (۷) قانون، تعیین آستانه ورود دولت به تنظیم‌گری قیمتی در بخش استیجاری بر مبنای «تورم» تعریف شده است. «در استان‌هایی که نرخ تورم عمومی سالانه منتهی به اسفندماه براساس اعلام مرکز آمار ایران، بیشتر از سی درصد (۳۰%) باشد» امکان اجرای سیاست کنترل اجاره ممکن می‌شود. این اتکا در دو سطح مشکل‌آفرین است: یکی در تعیین آستانه ورود به فرایند تنظیم‌گری (تورم بالای 30 درصد استانی) و دیگری در تعیین کران‌های افزایش اجاره‌بها (50 تا 100 درصد نرخ تورم عمومی سالیانه). این ویژگی طراحی سیاست (گره زدن حمایت به تورم بالا)، مبتنی بر یک پیش‌فرض اشتباه در مورد مکانیسم‌های رفاهی است [2]. این طراحی فرض می‌کند که بحران استطاعت‌پذیری تنها زمانی فعال می‌شود که تورم از ۳۰ درصد عبور کند، درحالی‌که مکانیسم «فقر ناشی از هزینه مسکن« مدت‌هاست برای نیمی از مستأجران فعال شده است. به بیان دیگر، این طراحی فرض می‌کند که بحران استطاعت‌پذیری هم‌بستگی کامل با عبور تورم از ۳۰ درصد دارد، درحالی‌که فشار هزینه‌ای مسکن مستقل از این آستانه نیز وجود دارد.

افزون بر این، این رویکرد «تورم‌محور» اساساً با اهداف سیاست کنترل اجاره، یعنی حمایت از مستأجران (به‌ویژه کم‌درآمدها) و افزایش ثبات سکونتی، ناسازگار است. این ناسازگاری وقتی که تورم به تنهایی مبنای سیاستگذاری قرار می‌گیرد و آستانه آن بسیار بالا تعیین می‌شود تبدیل به «انتخاب مسئله‌آفرین» می‌شود و به چند دلیل، بحران موجود را نادیده گرفته یا حتی تشدید می‌کند. برای تشریح این موضوع باید به چند نکته سیاستی توجه داشته باشیم:

اول، یکی از اصلی‌ترین دلایل بحران مسکن کشور این است که درآمد خانوارهای مستأجر همگام با نرخ تورم افزایش نیافته است و جلوه بارز آن، شکاف فزاینده حداقل دستمزد با هزینه واقعی زندگی است.

دوم، تحلیل مربوط به قیمت اجاره املاک مسکونی است. در حال حاضر، شکافی بین اجاره‌بهای واحدهای مسکونی و نرخ تورم عمومی وجود ندارد که سیاستگذاران نگران آن باشند، بلکه شکاف اصلی بین درآمد خانوارهای مستأجر، به‌ویژه کم‌درآمدها و هزینه‌های تأمین مسکن استیجاری است.

حتی اگر بپذیریم که نرخ تورم عمومی معیار خوبی برای تعیین مقدار افزایش اجاره‌بهاست، در ماده (۷) نوعی «خطای دربرگیری رفاهی» قابل شناسایی است. این خطا دو وجه دارد:

الف) در این ماده «نرخ تورم عمومی استان‌ها» انتخاب شده، اما تفکیکی بین مناطق شهری و روستایی که تورم‌های متفاوتی دارند لحاظ نشده است (این نکته مهم است. زیرا قانون اساساً معطوف به مناطق شهری است).

ب) نرخ تورم عمومی استان متضمن تورم در همه مناطق شهری است، درحالی‌که می‌دانیم نرخ تورم در شهرهای بالای 100 هزار نفر که کلانشهرهای کشور از شهرهای کوچک‌تر، بیشتر است و یک کاسه کردن تورم شهرهای بزرگ و کوچک، نرخ تورم عمومی استان‌ها را سرشکن کرده و عملاً تورم در شهرهای بزرگ را کمتر از مقدار واقعی نشان می‌دهد. نتیجه این می‌شود که انتخاب نرخ تورم عمومی استان‌ها نسبت به وضعیت واقعی شهرهای هدف (شهرهای بالای 100 هزار نفر)، حساسیت کمی داشته و سوگیری ضدحمایتی ایجاد می‌کند، بدین معنا که فعال شدن سازوکار حمایتی را به تأخیر می‌اندازد یا آن را بر مبنای شاخصی سامان می‌بخشد که واقعیت‌نمایی نابسنده‌ای دارد.

نظر به این سه ملاحظه می‌توان با اطمینان ابراز داشت: «انتخاب منفرد نرخ تورم عمومی استان‌ها» برای تعریف آستانه تصمیم‌گیری در مورد کنترل اجاره نه‌تنها منطق سیاستی قابل دفاعی ندارد، بلکه بحران‌گستر محسوب می‌شود. این بحران‌گستری وجوه مختلف دارد، اما یکی از مهم‌ترین آنها این است که تکیه و تأکید صرف بر «نرخ تورم عمومی استان‌ها»، وضعیت را نزد سیاستگذاران بهتر از آنچه در واقعیت بر زندگی مستأجران کشور و بازار استیجاری حاکم است نشان می‌دهد و ضرورت «حمایت فوری» از مستأجران را پوشیده نگاه می‌دارد و زمینه را برای شدت‌گیری بحران مهیا می‌کند. به بیان دیگر، این نگاه سیاستی به‌جای فعال کردن مکانیسم «حمایت پیشگیرانه« که اقتضای قطعی بخش مسکن استیجاری است، مکانیسم «نادیده گرفتن بحران» را تا رسیدن به نقطه کنترل‌ناشوندگی بحران فعال نگه می‌دارد ]2و1[

6-4. چالش‌های ساختاری در فعال‌سازی بهنگامِ حمایت

بنا بر بخش قبل، تعیین آستانه ورود دولت به تنظیم‌گری قیمتی در بخش استیجاری بر مبنای «تورم» (در کشوری که تورم بالایی دارد)، اساساً با اهداف اصلی سیاست‌های حمایتی ازجمله کنترل اجاره ناسازگار است. هدف اصلی سیاست کنترل اجاره، برپایی چتر حمایتی بر کل بخش استیجاری است که در بطن آن حمایت از خانوارهای کم‌درآمد و افزایش ثبات سکونتی همه مستأجران هم گنجانده شده است. ماده (۷) قانون، با مشروط کردن هرگونه مداخله قیمتی به عبور تورم عمومی استان‌ها از 30 درصد عملاً «زمان طلایی مداخله» را به تأخیر می‌اندازد، زیرا:

§        حمایت از مستأجران را به آینده نامعلوم موکول می‌کند: در واقع، قانون به‌جای پاسخ‌دهی به بحران فعلی استطاعت‌پذیری، حمایت از مستأجران را منوط به وقوع یک رویداد تورمی خاص در آینده می‌کند. به بیان دیگر، تعیین آستانه بالای 30 درصد برای تورم عمومی (که خود به دلیل خطای رفاهی، کمتر از واقعیت برآورد می‌شود)، عملاً فعال شدن حمایت قانونی را به وقوع شرایط تورمی بسیار حاد موکول می‌کند. این در حالی است که بحران استطاعت‌ناپذیری مسکن، مستقل از رسیدن تورم عمومی به این سطح بالا، برای بخش بزرگی از مستأجران وجود دارد.

§        علت اصلی بحران را نادیده می‌گیرد: قانون با تمرکز صرف بر تورم، عامل اصلی مشکل، یعنی عدم تناسب درآمد و اجاره‌بها را به حاشیه می‌راند و نسبت به آن حساسیتی نشان نمی‌دهد.

در عمل، قانون به‌جای برپایی چتر حمایتی برای مستأجران آسیب‌پذیر، ورود دولت به تنظیم‌گری را به شرایطی استثنایی گره زده و نسبت به هدف اصلی سیاست، یعنی جلوگیری از تعمیق شکاف بین هزینه‌های تأمین مسکن استیجاری و «توان مالی» مستأجران در شرایط عادی و بحرانی، بی‌توجه است.

6-5. کران‌گزینی غیررفاهی

حتی اگر از مانع آستانه تورم عبور کنیم و شورای عالی مسکن مجاز به تعیین سقف افزایش اجاره شود، کران‌های تعیین‌ شده در قانون (50 تا 100 درصد تورم عمومی سالیانه)، دارای اشکالات رفاهی جدی است و عملاً کارآمدی حمایتی سیاست را تضعیف می‌کند. در اینجا سه معضل وجود دارد:

1.      نادیده گرفتن توان پرداخت مستأجران: کران‌‌گزینی قانون، میزان افزایش اجاره را مستقیماً به شاخص تورم گره می‌زند، درحالی‌که درآمد واقعی خانوارها و دستمزد افراد معمولاً کمتر از نرخ تورم رشد می‌کند. در نتیجه قانون، افزایشی را مجاز می‌شمارد که با توان پرداخت بخش قابل‌توجهی از مستأجران همخوانی ندارد و شکاف بین هزینه‌های زندگی، به‌ویژه هزینه‌های مسکن استیجاری و درآمد آنها را بیشتر می‌کند.

2.      عدم کارآمدی حمایتی: بازه 50 تا 100 درصدی به شورای عالی مسکن اجازه می‌دهد سقف افزایش را معادل کل نرخ تورم تعیین کند که این امر عملاً نافی هرگونه جنبه حمایتی کنترل اجاره است. حتی کران پایین (50% تورم)، در شرایط تورم بالا (که شرط ورود به فرایند بوده) منجر به افزایش‌های قابل‌توجه می‌شود (برای مثال حداقل 15% افزایش در تورم 30 درصد، یا حداقل 30 درصد در تورم 60 درصد). چنین افزایش‌هایی فراتر از تاب‌آوری اقتصادی خانوارهای دهک‌های پایین بوده و عملاً حمایت مؤثری محسوب نمی‌شود.

3.      کاهش انعطاف سیاست حمایتی: این کران‌های از پیش تعیین‌ شده و وابسته به تورم، انعطاف لازم را از دولت و شورای عالی مسکن برای تعیین سقف‌های حمایتی‌تر (برای مثال درصدهای ثابت پایین یا مبتنی بر شاخص‌های دیگر مانند هزینه نگهداری) سلب می‌کند.

خلاصه آنکه، «کران‌گزینی قانون» نیز مانند معیار و آستانه آن، نگاهی غیر رفاهی به مسئله دارد و به‌جای اولویت دادن به استطاعت‌پذیری مسکن و حمایت از مستأجران، سازوکاری را پیشنهاد می‌دهد که در عمل می‌تواند فشار مالی بر مستأجران را تداوم بخشد یا تشدید کند.

6-6. شمولیت استانی محدود: شهرهای بالای صد هزار نفر و شهرهای جدید

نظر به‌مراتب پیشین، این ماده قانونی، اجرای سیاست کنترل اجاره را به شهرهای بالای 100 هزار نفر و شهرهای جدید محدود کرده است. به نظر می‌رسد تمرکز قانون بر کلان‌شهرها، باعث غفلت از «پراکنش خانوارهای آسیب‌پذیر» در سایر نقاط شهری شده است. درست است که بحران مسکن استیجاری بیشتر در شهرهای بزرگ وجود دارد، اما یکی از واقعیت‌های پذیرفته‌ شده سیاستگذاری مسکن این است که «شناسایی خانوارهای مستأجر کم‌درآمد» بسیار دشوار است و به همین دلیل، همه مدل‌های کنترل اجاره به‌جای اندازه شهرها به وضعیت موجودی مسکن آنها (خصوصاً کمبود عرضه مسکن استیجاری)، وضعیت رفاهی خانوارهای مستأجر (با استفاده از شاخص‌هایی مانند نسبت خانوارهای مستأجر به کل خانوارها و تعداد خانوارهای مستأجر درگیر فقر یا در معرض آن) توجه دارند. اگر در چارچوب نظام مسکن کشور بنگریم، یک نکته مهم وجود دارد: تعداد شهرهای بالای 100 هزار نفر در کشور 98 شهر بوده، ولی تعداد کل شهرهای کشور 933 شهر است [54]. در واقع، قانونگذار مستأجران 902 شهر کشور را ذیل چتر حمایتی قانون تعریف نکرده است.

6-7. ضرورت تفکیک سیاستگذاری برای «اجاره‌بها» و «ودیعه» (قرض‌الحسنه)

یکی از خاص‌بودگی‌های نظام مسکن کشور، وجود «ودیعه مسکن» است که در ماده (۷) قانون به‌درستی قرض‌الحسنه نامیده شده است. ودیعه مسکن، «بحران‌آفرین ناشناخته» [12] نظام مسکن استیجاری کشور است. یکی از مهم‌ترین تبعات ظهور این پدیده، اتکای هرچه بیشتر خانوارهای مستأجر به دارایی‌هایشان برای تأمین مسکن است. به بیان دیگر، هزینه‌های تأمین مسکن استیجاری باید با درآمدهای جاری خانوارهای مستأجر تناسب داشته باشد، اما در نظام مسکن کشور، خانوارهای مستأجر هزینه‌های تأمین مسکن را فقط با درآمد جاری خود تأمین نمی‌کنند، بلکه بخشی از هزینه‌های تأمین مسکن خود را با دارایی‌های خود پرداخت می‌کنند.

اگر از این منظر بنگریم یک موضوع مهم آشکار می‌شود. ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها بر همان ریل‌گذاری بحران‌آفرین قبلی حرکت کرده و هیچ تلاشی برای بازتعریف نسبت ودیعه با اجاره‌ها نکرده است. این موضوع خود را در عدم تفکیک بین اجاره و قرض‏الحسنه مربوطه نشان می‌دهد. در واقع، وقتی قانون (با چندین شرط که بیشتر بیان شد) به مرحله اجرا برسد، هم منجر به افزایش قرض‌الحسنه می‌شود و هم اجاره. چرا این موضوع اهمیت سیاستی ویژه‌ای دارد؟

در واقع، نیمی از از خانوارهای مستأجر کشور به اندازه امرار معاش ماهیانه، درآمد ندارند و به همین دلیل اصلاً توان پس‌انداز ندارند که بتوانند سالیانه به مبلغ قرض‌الحسنه استیجاری (یا همان پول پیش) بیفزایند. این خانوارها ممکن است بتوانند از محل درآمد جاری ماهیانه، درصد اندکی افزایش در اجاره‌بها را پرداخت کنند، اما به دلیل فقدان پس‌انداز و سرمایه، توانایی تأمین «نقدینگی یکجا» برای افزایش «مبلغ ودیعه» را ندارند. پیشنهاد مشخص سیاستی این است که قانون باید به مستأجر (یا مرجع تعیین قیمت) این حق انتخاب را بدهد که سقف افزایش مجاز (برای مثال 10 درصد)، صرفاً بر روی بخش اجاره ماهیانه اعمال شود و مبلغ ودیعه ثابت بماند (یا روی ودیعه اعمال شود یا ترکیبی از این افزایش). فرمول فعلی قانون که افزایش را به هر دو بخش (هم ودیعه و هم اجاره) تسری می‌دهد، نسبت به وضعیت اقتصادی مستأجران حساسیتی ندارد و مستأجران فاقد پس‌انداز را با خطر جابه‌جایی اجباری مواجه می‌کند.

6-8. عدم تمهید ضمانت‏های اجرایی کارآمد

ضمانت اجرایی اصلی سیاست کنترل اجاره، تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و محدودسازی تخلیه مستأجران است ]57[. درست است که ثبت قراردادها برای رصد وضعیت واحدهای مسکونی ذیل سیاست کنترل اجاره ضروری است، اما بدون محدودسازی تخلیه مستأجران، هیچ الزامی برای ثبت قراردادها وجود ندارد. این موضوع دقیقاً در ماده (۷) قانون رخ داده و عملاً قانون را از حیز انتفاع خارج کرده است. در واقع، قانون می‌خواهد بدون محدود کردن تخلیه مستأجران صرفاً با اتکا به روندهایی که منجر به ثبت قراردادهای ثبت‌‌نشده می‌شود کنترل اجاره را اجرایی کند. در تبصره «۱» ماده (۷) این قانون آمده است: «در مورد واحدهای مسکونی فاقد سابقه شناسه (کد) رهگیری اجاره در یک سال منتهی به زمان انعقاد قرارداد اجاره، میزان اجاره‌بهای این املاک، حداکثر معادل اجاره‌بهای کشف شده موضوع ماده (۸) این قانون یا حداکثر ده درصد (۱۰٪) بیشتر از ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) قانون مالیات‌های مستقیم (هر کدام که بیشتر باشد) تعیین می‌شود. تا زمان شکل‌گیری سامانه موضوع ماده (۸) این قانون، ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) قانون مالیات‌های مستقیم مبنای تعیین اجاره‌بها می‌باشد».

روشن است که موجرها به‌راحتی قراردادها را ثبت نمی‌کنند و از رصد و نظارت دولت برکنار می‌مانند. قانون به‌جای آنکه ثبت قرارداد را به زیرساخت‌های اصلی و غیرقابل گریز کشور متصل کند، آن را به‌عنوان یک فرایند حاشیه‌ای و اختیاری رها کرده است. با ظرفیتی که اکنون قانون مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی (مصوب 1404) فراهم کرده است، لازم است ثبت قرارداد از طریق اتصال به سامانه‌های ملی مانند سامانه مؤدیان مالیاتی و تعریف «صورت‌حساب الکترونیکی اجاره»، به پیش‌شرط هرگونه تراکنش مالی بین موجر و مستأجر تبدیل و عملاً عدم ثبت ناممکن و به‌سادگی قابل ردیابی شود.

6-9. بی‌تکلیفی دولت در اجرای قانون

فرض کنید موجری سقف افزایش اجاره را نپذیرد و افزایش بیشتری از مستأجر ساکن طلب کند. از سوی دیگر، مستأجر ساکن بر اجرای قانون تأکید داشته باشد و از موجر بخواهد با رعایت سقف مجاز افزایش اجاره، قرارداد را تمدید کنند. در این حالت موجر، «قانون‌گریز» و مستأجر، «قانون‌مدار» است. حال پرسش این است که طبق چارچوب قانونی ارائه شده از سوی ماده (۷)، برای دولت چه وظیفه‌ای در زمینه اجرای قانون تعیین شده است؟ به بیان دیگر، در این وضعیت که موجر و مستأجر به اختلاف خورده‌اند و حق به‌صورت قانونی با مستأجر است، دولت چگونه قانون را حاکم می‌کند؟

ازآنجاکه الزام قانونی هم برای تمدید قرارداد در قانون تعبیه نشده است موجر قرارداد را با مستأجر تمدید نمی‌کند. اگر قرارداد استیجاری مانند بسیاری از کشورها بلندمدت بود، این موضوع تا این حد چالش‌برانگیز نبود [51].

بر این اساس مستأجر قانون‌مدار مجبور به تخلیه خودخواسته می‌شود یا اگر در واحد مسکونی بماند، موجر قانون‌گریز می‌تواند «حکم تخلیه او را از دادگاه بگیرد». لازم است بر موضوع آخر تأمل بیشتری داشته باشیم. به بیان ساده، حتی موقعی که مستأجر سقف افزایش اجاره را پذیرفته باز هم موجر می‌تواند از دادگاه حکم تخلیه او را بگیرد و تنها گزینه واقعاً موجود مستأجر این است که برای جلوگیری از جابه‌جایی اجباری، اجاره را به مقدار دلخواه موجر افزایش دهد و پرداخت کند و بعداً از مستأجر شکایت کند.بر این اساس، طبق بسته سیاستی فعلی دولت در زمینه اجرای آن فاقد تکلیف است و هیچ اقدامی برای جلوگیری از تخلف یا میانجیگری برای ادامه سکونت مستأجرانی که توقع اجرای قانون را دارند انجام نمی‌دهد. از منظر طراحی سیاست، این وضعیت نشان‌دهنده ضعف شدید در ویژگی‌های «مستقیم بودن» و «اجبار» ابزار است. دولت به‌عنوان مجری اصلی، هیچ نقش مستقیمی در فرایند اولیه اجرای قانون ندارد و ابزار فاقد قدرت لازم برای الزام موجر به تمکین است.

6-10. چرا بار اجرای قانون بر عهده مستأجر گذاشته شده است؟

بنا بر بخش قبلی، طراحی سیستم نظارتی در ماده (۷)، مبتنی بر الگوی «نظارت پسینی و شکایت‌محور» است. در واقع، نقش قوه قضائیه، نه دولت، بعد از شکایت مستأجر در رابطه موجر و مستأجر آغاز می‌شود. طبق تبصره «۱» ماده (۷) قانون: « ... در صورت شکایت مستأجر تا پس از پنج سال بعد از انعقاد قرارداد و احراز تخلف توسط مرجع صالح، موجر علاوه بر پرداخت مبالغ اضافه دریافت شده به‌عنوان جریمه به مستأجر و رعایت حداکثر نرخ مجاز اعلام شده از سوی شورای عالی مسکن، به پرداخت جریمه‌ای معادل سه برابر مبلغ غیر مجاز افزایش اجاره‌بهای یک‌ماه (مشتمل بر مبلغ اجاره‌بها و اجاره‌بهای عرفی بدل مبلغ قرض‌الحسنه)، محکوم می‌شود.«

در اینجا دو پرسش بسیار مهم وجود دارد: نخست اینکه چرا بار اجرای قانون بر دوش مستأجر گذاشته شده است؟ دوم، دولت در مقام مدعی‌العموم کجای اجرای قانون و شناسایی تخلفات قرار دارد؟

قانون بار گزارش تخلفات را بر دوش مستأجر گذاشته و نسبت به اجرای قانون نیز موضع روشنی ندارد. این رویکرد چند ملاحظه سیاستی مهم در بطن خود دارد که باید مطمح نظر قرار گیرند:

اول، روشن است که مستأجران در اغلب موارد زمان یا دانش یا منابع لازم برای طرح شکایت یا ورود به فرایندهای حقوقی را ندارند. در این شرایط منطقاً از دولت انتظار می‌رود به‌عنوان حافظ منافع عمومی، به‌طور فعال برای اطمینان از اجرای قانون نقش‌آفرینی داشته باشد.

دوم، مستأجران اغلب در مقایسه با موجران در موقعیت آسیب‌پذیری قرار دارند. اینکه قانون بار گزارش تخلفات را صرفاً بر دوش مستأجران گذاشته، ناخواسته مستأجران را در موقعیت دشواری قرار می‌دهد و روشن است که بسیاری از مستأجران به دلایل پیش گفته اصلاً فرایند شکایت را آغاز نمی‌کنند.

سوم، این دولت است که از قبل ساختارها و اختیارات لازم برای نظارت و بررسی تخلفات، ازجمله دسترسی به داده‌های مربوط به قیمت اجاره، مالکیت املاک و قراردادها را در اختیار دارد. بر این اساس این دولت است که می‌تواند با ایفای نقش فعال‌تر، اجرای قانون را ساده‌تر کرده و از اعمال سریع‌تر و منسجم‌تر آن اطمینان حاصل کند. به بیان دیگر، درست است که مستأجران قطعاً باید حق شکایت از تخلفات را داشته باشند، اما منطقی است که دولت، نقش فعال‌تری در اجرای قوانین کنترل اجاره، هم به‌عنوان اقدام پیشگیرانه و هم در حمایت از مستأجران برای پاسخ‌گو کردن موجران، ایفا کند. بنابراین، نقد اصلی به «معماری سیستم نظارتی قانون» وارد است که دولت را در جایگاه منفعل قرار داده و از ظرفیت‌های داده‌کاوی برای «نظارت فعال و سیستماتیک» استفاده نکرده است.

چهارم، ممکن است برخی معتقد باشند که مستأجران در بهترین موقعیت برای گزارش تخلفات قرار دارند یا می‌خواهند از تحمیل بار اضافی اداری به دولت جلوگیری کنند. با وجود این، این رویکرد بار اجتماعی و مالی قابل‌توجهی را بر دوش مستأجران قرار می‌دهد و می‌تواند منجر به گزارش کمتر یا عدم گزارش تخلفات شود و در نهایت منجر به عدم اجرای قانون شود. این طراحی سیاستی، نمونه کلاسیک نادیده گرفتن مکانیسم‌های رفتاری در بستر عدم توازن قدرت است. این ویژگی طراحی (شکایت‌محوری)، مکانیسم «مطالبه‌گری» را در مستأجر فعال نمی‌کند. زیرا مکانیسم قدرتمندتر «خودسانسوری ناشی از ترس از انتقام (تخلیه)» آن را خنثی می‌سازد.

6-11. فقدان سازوکارهای پیشگیرانه: نادیده گرفتن «آزارگری» و هزینه‌های تحمیلی جابه‌جایی

نقد قانون صرفاً به سازوکار تعیین اجاره و ضمانت اجرای آن محدود نمی‌شود، بلکه خلأ ابزارهای مکمل نیز مطرح است:

نخست، قانون هیچ ابزاری برای مقابله با «آزارگری موجر» پیش‌بینی نکرده است. بخشی از موجران متخلف، به‌جای طرح دعوی، با ابزارهایی مانند قطع خدمات، ایجاد مزاحمت یا تهدید، مستأجر را برای پذیرش شرایط غیرقانونی یا تخلیه زودهنگام تحت فشار قرار می‌دهند. فقدان جرم‌انگاری این رفتارها، مستأجر را در برابر این فشارها بی‌دفاع می‌گذارد.

دوم، قانون هزینه‌های سنگین و تحمیلی «جابه‌جایی» را که در موارد تخلیه بدون تقصیر (مانند نیاز شخصی مالک) بر مستأجر وارد می‌شود، کاملاً نادیده گرفته است. یک سیاست حمایتی جامع، باید سازوکاری مانند «کمک‌هزینه جابه‌جایی اجباری» را به‌عنوان یک مسئولیت برای موجر تعریف کند تا بخشی از این بار مالی از دوش مستأجری که هیچ تخلفی مرتکب نشده، برداشته شود. سکوت قانون در این دو حوزه، نشان‌دهنده نگاهی سطحی و غیرجامع به مصائب سکونت استیجاری است.

6-12. ناکارآمدی نظام جرائم: تحلیل هزینه- فایده تخلف در شرایط تورمی

تبصره «‍۱» ماده (۷) به‌عنوان ضمانت اجرایی، یک بازه زمانی پنج ساله را برای شکایت از موجران و جریمه برای موجران متخلف را تمهید کرده است. «در صورت شکایت مستأجر تا پس از پنج سال بعد از انعقاد قرارداد ... موجر علاوه بر پرداخت مبالغ اضافه دریافت شده به‌عنوان جریمه به مستأجر ... به پرداخت جریمه‌ای معادل سه برابر مبلغ غیر مجاز افزایش اجاره‌بهای یک‌ماه (مشتمل بر مبلغ اجاره‌بها و اجاره‌بهای عرفی بدل مبلغ قرض‌الحسنه)، محکوم می‌شود.« طراحی ضعیف جرائم که نشان‌دهنده سطح پایین ویژگی اجبار برای استفاده در این ابزار است، مکانیسم «بازدارندگی اقتصادی» را کاملاً خنثی می‌کند. در مقابل، این طراحی مکانیسم «محاسبه عقلانی تخلف» را در ذهن موجران فعال می‌سازد [2]. تحلیل اقتصادی ماده (۷) نشان می‌دهد که وزن بازدارندگی جرائم پیش‌بینی ‌شده، تناسبی با نرخ تورم و سود حاصل از تخلف ندارد. فرمول جریمه (سه برابر مبلغ غیرمجاز یک‌ماه)، در برابر جریان درآمدی حاصل از افزایش اجاره در طول یک‌سال (و سال‌های بعد)، بسیار ناچیز است. از منظر انتخاب عقلانی این طراحی باعث می‌شود که برای یک موجر اقتصادی، تخلف و پرداخت احتمالی جریمه، گزینه‌ای سودآورتر از تمکین به قانون باشد. به عبارت دیگر، قانون ناخواسته هزینه تخلف را پایین‌تر از منافع آن قیمت‌گذاری کرده است و موجران با مقایسه سود قطعی ناشی از افزایش غیرقانونی اجاره با ریسک پایین و هزینه ناچیز جریمه، به این نتیجه می‌رسند که قانون‌گریزی، یک استراتژی اقتصادی کاملاً منطقی است.

از سوی دیگر، بسیاری از موجران علم به این موضوع دارند که بسیاری از مستأجران شکایت نمی‌کنند، جریمه قانونی را به‌عنوان ریسک تخلف می‌پذیرند و مبادرت به گرفتن اجاره بیشتر می‌کنند. در نتیجه، موجران با علم به احتمال پایین شکایت و مجازات، ممکن است قانون‌گریزی را یک ریسک محاسبه ‌شده و قابل قبول بدانند. از طرف دیگر، چون مستأجران می‌دانند که موجران فقط ملزم به پرداخت مازاد اجاره بهای دریافتی شده‌اند، عملاً انگیزه مالی برای طرح شکایت ندارند، به‌ویژه با در نظر گرفتن کاهش ارزش واقعی پول در طول دوره قرارداد و فرایند شکایت.

افزون بر این، دو موضوع مهم در این ماده وجود دارد:

اول، جریمه سه‌برابری موجر در اختیار دولت قرار می‏گیرد، اما همان‌طور که در بخش قبل بیان شد، دولت، هیچ نقش فعالی برای شناسایی تخلفات ایفا نمی‌کند. در واقع، اگر قرار بود در این تبصره توجیهی برای گزارش تخلفات موجران از طرف مستأجران باشد، جریمه سه‌برابری باید در سمت مستأجران تعریف می‌شد تا انگیزه مالی طرح شکایات وجود می‌داشت. علاوه بر این، یک مدل بازدارنده مؤثر، صرفاً به جرائم مالی اکتفا نمی‌کند، بلکه از مجازات‌های اداری نیز بهره می‌برد. برای مثال، باید جریمه‌ای مانند «ممنوع‌المعامله اجاری شدن ملک» برای یک بازه زمانی مشخص (برای مثال سه‌سال) برای موجر متخلف در نظر گرفته می‌شد تا هزینه تخلف از یک مبلغ قابل محاسبه فراتر رفته و ریسک آن را به شدت افزایش دهد.

دوم، موضوع دیگر در مورد یکی از رایج‌ترین سیاست‌های فاقد کارایی، در نظام مسکن کشور است. مشوق‌ها یا تخفیفات مالیاتی عملاً در بسیاری از موضوعات به کار بسته می‌شوند، اما ازآنجاکه اساساً اصابت مالیاتی آنها محل تردید است، استفاده از آنها به‌عنوان مشوق تمکین قانونی، ناموجه است. در این تبصره نیز یکی از نمونه این رویکرد وجود دارد. «در صورت عدم رعایت نرخ افزایش اجاره‌بهای سالانه اعلامی این ماده توسط موجر در صورت شکایت مستأجر ... موجر نسبت به آن ملک مشمول تخفیف‌ها و معافیت‌های مالیاتی موضوع تبصره «» ماده (۵۳) قانون مالیات‌های مستقیم نمی‌گردد».

طبق تبصره «۱۱» ماده (۵۳) قانون: «مالکان مجتمع‌های مسکونی دارای بیش از سه واحد استیجاری که با رعایت الگوی مصرف مسکن بنا به اعلام وزارت راه و شهرسازی ‌ساخته شده یا می‌‌شوند در طول مدت اجاره از صددرصد مالیات بر درآمد املاک اجاری معاف می‌‌باشد در غیر این‌صورت درآمد هر شخص‌ ناشی از اجاره واحد یا واحدهای مسکونی در تهران تا مجموع یکصد و پنجاه متر مربع زیربنای مفید و در سایر نقاط تا مجموع دویست مترمربع زیربنای‌ مفید از مالیات بر درآمد ناشی از اجاره املاک معاف می‌باشد». در عمل بسیاری از واحدهای مسکونی استیجاری اصلاً مشمول مالیات بر درآمد اجاره املاک نیستند که تخفیف برای آن، تأثیر تحول‌آفرینی در اجرای قانون داشته باشد.

6-13. تعارض منافع ساختاری در واسپاری نظارت به بنگاه‌های مشاوران املاک

تبصره «۲» قانون به ساماندهی فعالیت‌های بنگاه‌های مشاور املاک اختصاص دارد. «بنگاه‌های مشاور املاک موظف به رعایت مفاد این ماده در انعقاد قراردادهای اجاره املاک مسکونی از طریق بررسی اسناد ملک مورد اجاره ازجمله اجاره‌نامه دو سال گذشته می‌باشند و در صورت عدم رعایت سقف و عدم ارائه اسناد مذکور توسط موجرین، بنگاه‌های مشاور املاک مکلف به ارسال این قراردادها به سازمان امور مالیاتی کشور از طریق اتصال بر خط با سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور می‌باشند. متخلفین توسط شعب سازمان تعزیرات حکومتی در مرتبه نخست به جریمه نقدی معادل سه‌برابر حق‌الزحمه دریافتی، در مرتبه دوم به محرومیت به مدت 6 ماه و جریمه نقدی معادل چهار برابر حق‌الزحمه دریافتی و در مرتبه سوم به محرومیت به مدت یک‌سال و جریمه نقدی معادل 6 برابر حق‌الزحمه دریافتی و در مرتبه چهارم به محرومیت دائم از اشتغال در آن صنف محکوم می‌شوند».

در واقع تبصره «۲» قانون، نقش نظارتی ویژه‌ای برای بنگاه‌های مشاور املاک در نظر گرفته است. این تبصره با الزام مشاوران املاک به بررسی اسناد ملک و گزارش‌دهی تخلفات، آنها را به «ناظران بازار اجاره» تبدیل کرده است، اما آیا این صنف پراکنده و غیرمتمرکز می‌تواند بار چنین مسئولیت سنگینی را به دوش بکشند؟ در اینجا سه چالش اصلی وجود دارد:

۱. معضل بنگاه‌های غیرمجاز و نشت نظارتی: در مرداد 1403، طبق اعلام اتحادیه مشاوران املاک فقط در شهر تهران در حدود 2500 بنگاه مشاوران املاک غیرقانونی وجود داشته است [55]. آمار ۲۵۰۰ بنگاه غیرقانونی فقط در استان تهران، نشان‌دهنده عمق این مشکل است. در واقع، این بنگاه‌های زیرزمینی خارج از چرخه نظارتی فعالیت می‌کنند و قانون‌گریزی در ذات عملکرد آنهاست.

۲. ضعف سازوکارهای نظارتی: سیستم فعلی نظارت بر عملکرد مشاوران املاک عمدتاً شکایت‌محور است. اثبات تخلفات نیز نیازمند همکاری مستأجران است که به دلیل حواشی ایجاد شده و هزینه‌های زمانی و مالی فرایند، معمولاً حاضر به شکایت نیستند.

3. تعارض منافع ساختاری: درآمد مشاوران املاک تابعی از ارزش معامله (اجاره‌بها) است. بنابراین، نفع اقتصادی واسطه‌گر در افزایش قیمت‌هاست، نه کنترل آن. انتظار اینکه مشاور املاک علیه منافع اقتصادی خود (کاهش کمیسیون ناشی از کاهش اجاره) اقدام کند و به پلیس بازار تبدیل شود، ناشی از نادیده گرفتن مکانیسم‌های انگیزشی در بازار است. علاوه بر این، تلاش برای ثبت قراردادهای صوری یا عدم ثبت سیستمی برای فرار از مالیات و نظارت، رفتاری قابل پیش‌بینی در این ساختار معیوب است. در واقع، این بسته سیاستی با نادیده گرفتن مکانیسم «منفعت‌طلبی گروهی« در مشاوران، به اشتباه انتظار فعال شدن مکانیسم «تمکین و نظارت بی‌طرفانه» را دارد، انتظاری که از اساس با واقعیت‌های میدانی بازار در تضاد است ]2و1[.

7. جمع‌بندی و پیشنهادها

در سال‌های اخیر، بحران مسکن به‌ویژه در بخش استیجاری، به یکی از چالش‌های جدی پیش‌روی نظام حکمرانی کشور بدل شده است. افزایش مستمر اجاره‌بها، عدم تناسب آن با درآمد خانوارها و بی‌ثباتی سکونتی فراگیر شده و خانوارهای بسیاری در معرض آن قرار دارند. این امر، ضرورت اتخاذ سیاست‌های حمایتی فوری و مؤثر را بیش‌ازپیش آشکار می‌سازد. در این میان، سیاست کنترل اجاره، به‌عنوان یکی از ابزارهای مهم تنظیم‌گری حمایتی در بازار مسکن استیجاری، می‌تواند نقش مؤثری در کاهش فشار بر مستأجران و تأمین ثبات سکونتی آنها ایفا کند.

بااین‌حال، اثربخشی این سیاست، به طراحی شواهدمحور و اجرای دقیق آن بستگی دارد. مدل ارائه شده در ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها، با چالش‌ها و نواقص متعددی مواجه است که مانع از تحقق اهداف آن می‌شود. استفاده از عبارت «در صورت وجود مصلحت ملزمه» و ابهام در تعریف آن، اتکا به شاخص‌های نامناسب برای تعیین سقف اجاره‌بها، عدم توجه به شرایط خاص مناطق مختلف و عدم وجود ضمانت‌های اجرایی کافی، ازجمله این چالش‌ها هستند.

در این راستا، هدف گزارش حاضر، ارائه راهکارهایی برای اصلاح قانون کنترل اجاره و بهبود عملکرد آن در راستای تأمین ثبات سکونتی و رفع فقر و محرومیت در میان خانوارهای مستأجر است. این راهکارها که صرفاً معطوف به اصلاحات کلی مرتبط با قانون است، با توجه به تجربیات موفق سایر کشورها و با در نظر گرفتن شرایط خاص ایران، در چهار محور راهبردی برای بازطراحی کلان نظام تنظیم‌گری بازار اجاره ارائه شده‌اند:

§         محور اول: بازطراحی فلسفه و منطق قانون از مداخله اضطراری به حمایت ساختاری و تکلیف دائمی

هسته اصلی ناکارآمدی قانون فعلی، ماهیت «واکنشی» و «مشروط» آن است. برای اصلاح، لازم است منطق حاکم بر قانون از مداخله موردی، به یک «نظام تنظیم‌گری هوشمند و پایدار» تغییر یابد. این کار، مکانیسم تعلل بوروکراتیک را غیرفعال کرده و به‌جای آن، مکانیسم «حمایت مستمر و پیشگیرانه» را فعال می‌کند. حمایت از مستأجر باید یک سیاست همیشگی و پایدار باشد، نه یک اقدام واکنشی و مشروط.

همچنین، گره زدن سقف افزایش به «توان پرداخت مستأجر» (پیشنهاد ۳) و ایجاد «انعطاف منطقه‌ای کنترل‌ شده» (پیشنهاد ۶)، ابزار را از یک طراحی انتزاعی و نامتناسب با بستر، به یک ابزار کالیبره‌‌شده و حساس به واقعیت‌های اقتصادی جامعه هدف تبدیل می‌کند. این طراحی جدید، مکانیسم «حفظ استطاعت‌پذیری» را جایگزین مکانیسم فعلی «نهادینه‌سازی شکاف درآمد- اجاره» می‌کند.

1.      جایگزینی «صلاحیت تشخیصی» با «شاخص‌های عینی» (رفع چالش «مصلحت ملزمه»): عبارت «در صورت وجود مصلحت ملزمه» ماهیت اجرایی قانون را اختیاری کرده است، باید اصلاح شده یا از قانون حذف شود. اجرای سیاست کنترل اجاره باید به‌عنوان یک قاعده و تکلیف قانونی دائمی در نظر گرفته شود. در حال حاضر این عبارت اختیاری بودن اجرای قانون را القا می‌کند. اقدامات دولت و شورای عالی مسکن در سال 1403 نیز مؤید این موضوع است. زیرا با استناد به عدم وجود مصلحت ملزمه، اقدامی برای کنترل اجاره انجام ندادند. پیشنهاد اصلی این است که این عبارت به‌طور کامل حذف شود. در صورت تمایل به حفظ این قید سیاستی، لازم است با عبارتی جایگزین شود که الزام قانونی اجرای سیاست کنترل اجاره را تصریح و مصلحت ملزمه را کاملاً به حمایت ضروری از خانوارهای مستأجر گره بزند و به‌روشنی تعریف شود. برای مثال، می‌توان نرخ فقر یا تعداد خانوارهای درگیر فقر هر استان، کمبود عرضه مسکن استیجاری یا ترکیبی از این موارد را به‌عنوان مصلحت ملزمه تعریف کرد و این امکان را فراهم کرد که زمینه برای حمیات‌های فراگیرتر مهیا شود.

2.      حذف آستانه تورمی برای ورود به فرایند کنترل اجاره: شرط فعال شدن کنترل اجاره بر مبنای عبور نرخ تورم عمومی از آستانه 30 درصد، باید به‌طور کامل حذف شود. با توجه به بحران استطاعت‌پذیری موجود و نرخ فقر بالای مستأجران، سیاست کنترل و تنظیم اجاره‌بها باید به‌صورت پیش‌فرض و مستمر اعمال گردد، نه به‌عنوان یک اقدام اضطراری صرفاً در دوره‌های تورم بسیار بالا.

3.      تعیین سقف افزایش اجاره‌بها بر مبنای شاخص‌های مرتبط با توان پرداخت مستأجر: معیار تعیین سقف مجاز افزایش سالانه اجاره‌بها باید از «درصدی از نرخ تورم عمومی» به شاخص‌هایی تغییر کند که مستقیماً با توان پرداخت خانوارهای مستأجر مرتبط هستند. اگر قرار است این سیاست ماهیت حمایتی دارا باشد باید با وضعیت خانوارهای هدف یعنی مستأجران همخوانی داشته باشد. کران‌های انتخابی قانون برای کنترل اجاره از منظر رفاهی منطق سیاستی قابل‌توجیهی ندارد. کران‌های 50 تا 100 درصد تورم عمومی، امکان تعیین سقف اجاره‌بها بر مبنای نرخ عمومی تورم را فراهم می‌کند که عملاً حمایتی از مستأجران ارائه نمی‌کند. اولویت با تعیین مقدار افزایش اجاره‌بها (با تعیین سقف برای افزایش) بر مبنای ترکیبی از شاخص‌ها در شهرهای هدف مانند «مقدار افزایش حداقل دستمزد» و «میانه درآمد خانوارهای مستأجر» و «تعداد خانوارهای مستأجر درگیر فقر» که برای آن سقف نیز تعیین شود، برای مثال، باید شاخصی تعریف شود که طبق آن در نهایت امکان تجاوز از سقف‌ تعیین‌ شده (برای مثال 5 یا 10 درصد یا هر مقدار مشخص دیگری که قانونگذار تعیین کرده است) وجود نداشته باشد. پیشنهاد دیگر این است که در شرایط بحرانی کنونی، سقف‌های قیمتی به‌صورت ثابت و بدون در نظر گرفتن شاخص‌های پیچیده و به لحاظ سیاستی مسئله‌انگیز تعیین شوند. برای مثال، سالیانه 5 درصد یا صرفاً به اندازه پوشش هزینه‌های نگهداری ساختمان‌ها.

4.      ایجاد انعطاف منطقه‌ای کنترل‌ شده در چارچوب ملی: ضروری است به شرایط خاص هر منطقه توجه بیشتری داشته باشیم و سیاست کنترل اجاره به‌گونه‌ای طراحی شود که بتواند به شرایط خاص هر منطقه پاسخ دهد. ضمن تعیین چارچوب و حداقل‌های حمایتی ملی توسط شورای عالی مسکن (براساس پیشنهاد 3 و 5)، می‌توان اختیارات رفاه‌گستر به مدیریت استانی یا شهری برای تطبیق سیاست با شرایط خاص محلی تفویض کرد. این اختیارات باید صرفاً در جهت تقویت حمایت از مستأجران باشد، برای مثال، استان‌ها مجاز باشند سقف افزایش اجاره را کمتر از سقف ملی تعیین کنند، اما نتوانند چتر حمایت ملی را تضعیف کرده و مقدار آن را افزایش دهند (برای مثال 5 درصد را به 6 درصد افزایش دهند). این امر پاسخ‌گویی به شرایط حادتر محلی را همسو با چتر حمایتی ملی ممکن می‌سازد.

§         محور دوم: تقویت دقت و شمول ابزار (هدف‌گذاری هوشمند)

این پیشنهادها به هدف‌گیری دقیق‌تر و گسترش چتر حمایتی قانون می‌پردازند. استفاده از شاخص‌های دقیق و تفکیک ‌شده (پیشنهاد ۵) و گسترش شمول جغرافیایی براساس نیاز واقعی (پیشنهاد ۶)، ویژگی «عدالت و انصاف» را در طراحی ابزار تقویت می‌کند. این کار مانع از آن می‌شود که مکانیسم «گریز از قانون از طریق جابه‌جایی به مناطق فاقد پوشش» فعال شود. از سوی دیگر، ایجاد بانک اطلاعاتی جامع (پیشنهاد ۷) یک ابزار رویه‌ای مبتنی بر اطلاعات است که برای کل سیستم ضروری است و مکانیسم «یادگیری و بازخورد سیاستی را برای حاکمیت فعال می‌کند تا در طول زمان، ابزارهای خود را به‌صورت شواهدمحور متناسب‌سازی کند.»

5.      استفاده از شاخص تورم دقیق و تفکیک‌شده (صرفاً برای پایش، نه تعیین سقف): اگر قرار است نرخ تورم به‌عنوان یکی از شاخص‌های پایش بازار (نه معیار تعیین سقف افزایش اجاره) مورد استفاده قرار گیرد، الزاماً باید از داده‌های تفکیک ‌شده بر حسب مناطق شهری و روستایی و همچنین برای هر شهر (به‌ویژه شهرهای بزرگ) به‌صورت مجزا استفاده شود. این امر منجر به افزایش کارایی و اثربخشی سیاست کنترل اجاره شده و در عمل پاسخ‌گویی بهتری به نیازهای متفاوت مستأجران در مناطق مختلف به همراه دارد. از همه مهم‌تر، چنین رویکردی خطای رفاهی مرتبط با دربرگیری خانوارهای تحت حمایت را کاهش می‌دهد.

6.      گسترش شمول جغرافیایی قانون و هدف‌گذاری هدفمند براساس رفاه‌سنجی استانی: محدود کردن دامنه حمایتی قانون به «شهرهای بالای یکصد هزار نفر جمعیت و شهرهای جدید» بسیاری از شهرهای کوچک و متوسط را از شمول حمایت خارج می‌کند و نیازمند بازنگری است. پیشنهاد می‌شود شمول قانون به تمامی شهرهای کشور گسترش یابد، به‌ویژه شهرهایی که با مشکلات جدی در بازار مسکن استیجاری مواجه هستند و این موضوع می‌تواند با تعریف دقیق مصلحت ملزمه در دستور کار قرار گیرد. همچنین بهتر است به‌جای اینکه قانون بر مبنای جمعیت شهرها سامان داشته باشد، شهرهای هدف براساس میزان جمعیت مستأجران و میزان نرخ فقر در آن مناطق انتخاب شوند. گذشته از این می‌توان با استفاده از داده‌های بانک اطلاعاتی (پیشنهاد 7) و معیارهای عینی مبتنی بر نیاز (مانند نسبت بالای جمعیت مستأجر، نرخ فقر مسکن بالا و کمبود عرضه در بازار اجاره)، برای مناطق بحرانی‌تر، سازوکارهای حمایتی قوی‌تری در نظر گرفت، اما حداقل‌های حمایتی باید سراسری باشد.

7.      ایجاد بانک اطلاعات جامع و به‌روز مسکن استیجاری: ایجاد یک بانک اطلاعاتی جامع و به‌روزشونده از وضعیت هر استان (ازجمله تعداد مستأجران، روندهای فقر، وضعیت موجودی مسکن و طرح‌های ملی در حال اجرا) ضروری است. این بانک اطلاعاتی باید مبنای تصمیم‌گیری‌های شورای عالی مسکن و اختیارات تفویضی به سطوح استانی و محلی قرار گیرد (این تفویض نباید همچون سال 1404 به‌عنوان ابزاری برای عدم اجرای قانون از طرف دولت استفاده شود). افزون بر این، این بانک اطلاعاتی می‌تواند به شناسایی مناطق نیازمند حمایت‌های فوری و فراگیر کمک کند و زمینه را برای طراحی سیاست‌های مناسب فراهم نماید.

8.      ایجاد زیرساخت اجرایی هوشمند و یکپارچه با سامانه‌های ملی: به‌جای ایجاد بانک اطلاعاتی پراکنده، باید یک زیرساخت اجرایی هوشمند از طریق اتصال به سامانه‌های ملی ایجاد کرد. این امر از طریق دو اقدام کلیدی محقق می‌شود:

§         الزام به ثبت قرارداد در قالب چارچوب نظارتی قانون مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی از طریق ابزار صورت‌حساب الکترونیکی: تمام قراردادهای اجاره باید به‌عنوان «صورت‌حساب الکترونیکی» در سامانه مؤدیان ثبت شوند. این کار، فرایند اجاره را به نظام مالیاتی کشور گره زده و شفافیت را تضمین می‌کند.

§         کشف هوشمند تخلفات: سیستم باید به‌گونه‌ای طراحی شود که هرگونه پرداخت دوره‌ای و ثبت ‌نشده به حساب موجر را به‌صورت خودکار به‌عنوان درآمد مشکوک به اجاره شناسایی کند و بار اثبات را بر دوش موجر قرار دهد. این رویکرد، نظارت را از حالت «شکایت‌محور» به حالت «سیستم‌محور» و خودکار تغییر می‌دهد.

§         محور سوم: توانمندسازی مستأجر از طریق انعطاف‌پذیری مالی و حق انتخاب

این پیشنهاد به یکی از خاص‌بودگی‌های بازار ایران (ودیعه) و نیازهای متفاوت مستأجران می‌پردازد. دادن حق انتخاب به مستأجر در مورد افزایش ودیعه یا اجاره، انعطاف‌پذیری ابزار کنترل اجاره را به‌شدت افزایش می‌دهد. این طراحی، به‌جای یک رویکرد یکسان برای همه، مکانیسم تطبیق مالی را برای خانوارهای مستأجر فعال می‌کند. این مکانیسم به هر خانوار مستأجر اجازه می‌دهد براساس محدودیت‌های خاص خود (کمبود نقدینگی ماهیانه یا کمبود پس‌انداز)، بهترین استراتژی را برای حفظ سکونت انتخاب کند و از فشار مالی ناگهانی جلوگیری نماید.

9.      تعریف حق انتخاب برای مستأجر: در شرایط فعلی، سیاست کنترل اجاره مقدار افزایش مبلغ اجاره (با تعیین سقف ریالی) باید صرفاً محدود به افزایش یکی از موارد اجاره یا ودیعه یا ترکیبی از آنها شود و حق انتخاب آن، برای مستأجران تعریف شود. هدف اصلی، افزایش انعطاف‌پذیری مالی برای مستأجران و کمک به مدیریت بهتر هزینه‌های مسکن براساس شرایط خاص آنهاست:

الف) مستأجران با درآمد ماهیانه محدود، ولی پس‌انداز بهتر: ممکن است ترجیح دهند مبلغ اجاره ماهیانه ثابت بماند یا کمتر افزایش یابد و در عوض، مبلغی را به ودیعه اضافه کند (شاید از پس‌انداز یا قرض یا وام ودیعه مسکن).

ب) مستأجر با جریان نقدی ماهیانه بهتر، ولی پس‌انداز کمتر: ممکن است ترجیح دهد ودیعه ثابت بماند و افزایش هزینه را در قالب اجاره ماهیانه بیشتر پرداخت کند.

از سوی دیگر، تعیین سقف ریالی مشخص برای ودیعه مسکن، می‌تواند از افزایش بی‌رویه آن جلوگیری کند و به ظهور و تکوین سازوکاری کمک کند که زمینه را برای تبدیل تدریجی کل ودیعه به اجاره فراهم کند و عملاً به کاهش اتکا به دارایی‌های مستأجران منجر شود (امری که ضرورت همگام‌سازی افزایش دستمزدها را آشکار می‌سازد [12])

§         محور چهارم: طراحی ضمانت‌های اجرایی مؤثر

این بخش، مهم‌ترین گروه از پیشنهادهاست که مستقیماً به شکست اجرایی قانون می‌پردازد. این راهکارها با هدف بازطراحی بسته ابزاری قانون ارائه شده‌اند. افزودن ابزار رویه‌ای «محدود کردن تخلیه» (پیشنهاد 10) برای مسدود کردن مکانیسم اصلی گریز قانونی، افزایش ویژگی‌های اجرای خودکار و اجبار از طریق تغییر بار اجرا به دولت (پیشنهاد 11) و به‌کارگیری ابزارهای مکمل اطلاعاتی و نظارتی (پیشنهادهای 13 و 14)، همگی در جهت ساختن یک سیستم اجرایی کارآمد و بازدارنده طراحی شده‌اند».

10.  «تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و محدود کردن تخلیه مستأجران» (کنترل خاتمه قرارداد) به‌عنوان ضمانت اجرایی اصلی: مهم‌ترین ضعف اجرایی قانون فعلی، فقدان سازوکار برای تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و محدودیت تخلیه مستأجران است. قانون باید تصریح کند که تمدید قرارداد اجاره برای مستأجر قانون‌مدار، یک «حق» است و موجر تنها در صورت وجود دلایل موجه قانونی و کاملاً مشخص باشد:

§         دلایل مبتنی بر تعدی یا تفریط مستأجر: مانند عدم پرداخت اجاره‌بها (با پیش‌بینی شرایط قهری و حمایتی جدی مانند از دست دادن شغل یا بیماری).

§         دلایل غیرمرتبط با تقصیر مستأجر: مانند نیاز شخصی مالک (با شروط سخت‌گیرانه).

§         ایجاد سپرهای حمایتی نوین برای مستأجران: قانون باید فراتر از کنترل قیمت رفته و سپرهای حمایتی جدیدی را برای کاهش آسیب‌پذیری مستأجران ایجاد کند:

§         جرم‌انگاری «آزارگری موجر«: هرگونه رفتار با هدف تحت‌فشار قرار دادن مستأجر برای تخلیه (مانند قطع خدمات یا ایجاد مزاحمت) باید جرم‌انگاری شده و مجازات متناسب (با هزینه‌های اجتماعی ترویج بی‌ثباتی سکونتی) برای آن در نظر گرفته شود. از سوی دیگر، مصادیق متعارف آزارگری مستأجران نیز باید شناسایی و به‌عنوان دلیل موجه تخلیه مستأجر به رسمیت شناخته شود.

§         الزام به پرداخت «کمک‌هزینه جابه‌جایی«: در موارد تخلیه بدون تقصیر مستأجر، موجر باید ملزم به پرداخت کمک‌هزینه‌ای معادل 3 تا6 ماه اجاره (و برای گروه‌های آسیب‌پذیر تا سقف ۹ ماه) به مستأجر گردد. این جریمه چند دلیل سیاستی دارد: جبران هزینه‌های جابه‌جایی (ازجمله اثاث‌کشی، هزینه جستجو و پرداخت کمیسیون برای قرارداد جدید)، کاهش دادخواست‌های غیرواقعی به قوه قضائیه برای تخلیه ملک که هدف اصلی آنها تخلیه مستأجر فعلی و عقد قرارداد با مستأجر جدید است، جبران هزینه‌های پنهان جابه‌جایی برای خانوارهای مستأجر ازجمله هر نوع تنش شغل‌محور به دلیل تغییر محل سکونت، هزینه‌های تغییر مدرسه، مهد کودک و نظایر آن. باید توجه داشت که خانوارهای مستأجر بر مبنای مجموعه‌ای ملاحظات در یک واحد مسکونی ساکن می‌شوند و بر اساس آن، جریان عادی زندگی خود را سامان می‌دهند و حفظ این ثبات سکونتی نتایج مثبتی اجتماعی گسترده‌ای دارد.

11.  حمایت ویژه از گروه‌های آسیب‌پذیر: تخلیه خانوارهای دارای عضو معلول، سالمند، زن سرپرست خانوار یا دانش‌آموز در شرایط خاص (مانند فصول سرد یا در طول سال تحصیلی) باید ممنوع یا مشروط به تأمین مسکن جایگزین شود.

12.  تغییر بار اثبات و اجرا از دوش مستأجر به دولت/سامانه‌های حاکمیتی: مسئولیت اصلی نظارت بر اجرای قانون و شناسایی تخلفات نباید صرفاً بر دوش مستأجر باشد. دولت و سامانه‌های نظارتی باید نقش فعال‌تری در رصد بازار و شناسایی تخلفات ایفا کنند. مهم‌تر آنکه، باید سازوکاری (ترجیحاً اداری یا شبه‌قضایی سریع) ایجاد شود که اگر مستأجری سقف مجاز افزایش اجاره را پذیرفت، اما موجر از تمدید یا دریافت آن امتناع کرد، مستأجر بتواند بدون نیاز به تخلیه ملک و در کوتاه‌ترین زمان ممکن، الزام موجر به تمکین از قانون را از طریق این سازوکار پیگیری کند و رأی صادره برای طرفین لازم‌الاجرا باشد. باید به خاطر داشته باشیم که هزینه‌های آشکار و پنهان جابه‌جایی مستأجران بسیار زیاد است و یکی از اهداف اصلی قانون، ایجاد ثبات سکونتی است.

13.  طراحی مجازات‌های هوشمند، بازدارنده و ترمیمی: نظام جرائم تمهیدی قانون باید بازنگری شود:

§         جرائم ترمیمی: جرائم نقض سقف اجاره باید مستقیماً به نفع مستأجر پرداخت شود تا هم خسارت او جبران شده و هم انگیزه شکایت افزایش یابد. این جرائم باید در تناسب با هزینه‌های بی‌ثباتی سکونتی خانوارهای مستأجر باشند.

§         جرائم اداری: برای تخلفات سنگین مانند «تخلیه فریبکارانه»، علاوه بر جریمه مالی، باید مجازات اداری مانند «ممنوع‌المعامله اجاری شدن ملک» (برای مثال، به مدت سه سال) اعمال گردد.

§         کشف و اعلام خودکار تخلف: سامانه باید تخلفات را به‌صورت خودکار شناسایی و به قوه قضائیه، سازمان مالیاتی و مستأجر زیان‌دیده اعلام کند.

14.  افزایش آگاهی مستأجران از حقوق قانونی خود: وزارت راه و شهرسازی و سایر نهادهای مسئول موظفند از طریق رسانه‌های عمومی، آموزش‌های شهروندی، الزام بنگاه‌های مشاور املاک در هنگام تنظیم قرارداد و همچنین درگاه سامانه‌های مرتبط (ثبت قرارداد، ثبت شکایات)، به‌طور مستمر و گسترده، مستأجران را از حقوق قانونی خود در زمینه سقف افزایش اجاره، شرایط تمدید قرارداد و موارد مجاز تخلیه آگاه سازند. پیشنهاد می‌شود این الزام قانونی وضع گردد که در متن قراردادهای استیجاری چاپی و الکترونیکی، مقدار مجاز افزایش اجاره و حقوق مستأجر درج شود.

15.  ساماندهی بنگاه‌های مشاور املاک و برخورد با فعالیت‌های غیرقانونی: یکی از ضرورت‌های انکارناپذیر بخش مسکن، ساماندهی بنگاه‌های مشاوران املاک است. با توجه به نقش واسطه‌ای و بعضاً مشکل‌آفرین بنگاه‌های املاک، اقدامات زیر ضروری است:

الف) شناسایی و پلمب فوری بنگاه‌های غیرمجاز با همکاری اتحادیه‌ها و نیروی انتظامی.

ب) تعیین جرائم بازدارنده (چندین برابر سود سالیانه حاصل از تخلف) برای فعالیت بدون مجوز یا تسهیل قراردادهای خلاف قانون (چه توسط بنگاه‌های مجاز و چه غیرمجاز) به منظور کاهش صرفه تخلف و ریسک‌پذیری متخلفان.

ج) بازنگری و شفاف‌سازی وظایف قانونی بنگاه‌های مجاز در قبال رعایت سقف‌های اجاره و قوانین مربوطه و نظارت دقیق بر اجرای آن.