خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در قانون اساسی کشور نوعی زندگی‌اندیشی حاکم است که تعهد دولت در قبال تأمین نیازهای اصلی آحاد جامعه (به‌ویژه در اصول سوم و چهل و سوم) را تضمین و تمهید کرده است. این نگرش بر اصل سی‌ویکم نیز حاکم است که یکی از اصلی‌ترین نیازهای آحاد جامعه، یعنی دسترسی به مسکن، را به‌عنوان حق به رسمیت می‌شناسد. بر این ‌اساس، می‌توان گفت در اصل سی‌ویکم قانون اساسی، «سکونت در مسکن» بر «مالکیت مسکن» اولویت دارد؛ یعنی اولویت این است که دسترسی آحاد جامعه به مسکن (به هر شکل ممکن، از سکونت در مسکن رایگان گرفته تا استیجاری خصوصی استطاعت‌پذیر) تضمین شود و سپس به‌منزله اقدامی پیش‌رونده، راهکارهای مقتضی برای مالک‌نشین کردن خانوارها صورت گیرد. بااین‌حال، دو رویکرد کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری با انحراف از این زندگی‌اندیشی، بسترساز تکوین چهار نوع تبعیض مسکونی ناروا شده‌اند: ساختاری، مضاعف، فضایی- مکانی و روزمره.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

• استیفای «حق داشتن مسکن متناسب با نیاز» صرفاً به‌معنای «دسترسی به مسکن ملکی» نیست: طبق اصل سی‌ویکم قانون اساسی، اولویت با اجرای سیاست‌هایی است که ضمن تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن استطاعت‌پذیری، بسترساز دسترسی همه افراد جامعه به فرصت‌های برابر زندگی است (رویکرد حال‌اندیشی آینده‌ساز). با این وصف، وظیفه دولت نباید صرفاً به اجرای طرح‌های ملی مسکن محدود شود که بخشی اندکی از مردم را مالک‌نشین می‌کند. دوم، دولت نمی‌تواند با دستاویز قرار دادن این اقدامات محدود، نسبت به سرنوشت سکونتی آحاد جامعه، که بیشتر آنها خانوارهایی‌اند که در بخش استیجاری و بدون هیچ نوع حمایتی زندگی می‌کنند، بی‌تفاوت باشد. سوم، نقش‌آفرینی دولت در بخش مسکن باید معطوف به تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن در «اکنون» باشد؛ بدین معنا که هم‌اکنون بسیاری از خانوارها در بخش استیجاری سکونت دارند و اجرای سیاست‌های فراگیر حمایتی، که دسترسی آنها به مسکن (به‌عنوان نیاز اصلی زندگی) را تضمین می‌کند، ضروری است؛ زیرا دسترسی این خانوارها به مسکن نه تعلل‌پذیر است و نه آینده‌پذیر.
• در نظام مسکن کشور از مجرای طرح‌های شهری، حجم عظیمی یارانه پنهان «تراکم» و «ساخت‌وساز» بین مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران توزیع می‌شود که از منظر تولید مسکن استطاعت‌پذیر، کاملاً غیرهدفمند هستند و هیچ نوع تعهد اجتماعی برای دریافت‌کنندگان آن ایجاد نمی‌کنند.
• خوانش کالایی‌سازی از اصل سی‌ویکم قانون اساسی با اتکا به گفتمان‌های ضدرفاهی (مانند گفتمان اقتصاد دستوری)، نقش‌آفرینی‌های رفاهی دولت را در بخش مسکن تخطئه می‌کند و آن را مداخله در بازار می‌نامد و از این رهگذر، مسکن را به کالایی برای سوداگری بدل کرده است. این خوانش نوعی توسعه مسکونی تماماً بازارگرا را توصیه می‌کند که بر مدار استفاده از یارانه‌های پنهان تراکم و ساخت‌وساز سامان‌یافته و صرفاً در خدمت منافع مالکان زمین‌های موجود و بازیگران صنعت مستغلات است.
• خوانش مالک‌نشین‌گستری از قانون اساسی، به‌رغم داعیه عدالت‌گستری، به‌دلیل ماهیت سیاست‌های پیشنهادی (بی‌توجهی به اهمیت سکونت خانوار در مقطع کنونی و درک نادرست از عرضه زمین)، زمینه طرد و جداسازی خانوارهای کم‌درآمد را فراهم می‌کند و به‌رغم مخالفت با خوانش کالایی‌سازی، مکمل سیاستی آن محسوب می‌شود.
• تبعیض مسکونی ساختاری: نظام مسکن کشور با نقش‌آفرینی دولت بازارگرا در حوزه مسکن از طریق طرح‌های تفصیلی شهری به‌طور مستمر به مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران، حقوق توسعه جدید (تراکم مجاز) اعطا می‌کند و بر ثروت و درآمد مسکونی آنها می‌افزاید؛ درحالی‌که نامالکان هیچ بهره‌ای از این حقوق توسعه نمی‌برند و در واقع، در کل فرایند سیاستگذاری نادیده گرفته می‌شوند.
• تبعیض مسکونی مضاعف: در چند دهه گذشته، بازیگران صنعت مستغلات موفق شدند با اتکا به گفتمان ضدرفاهی اقتصاد دستوری، وظیفه دولت را صرفاً رونق ساخت‌وساز بازنمایی کنند و این رویکرد به اسم حل‌وفصل بحران مسکن، زمینه را برای فروش حقوق مالکانه مازاد بر طرح‌های مصوب (تراکم‌فروشی) از طریق کمیسیون ماده (5) شورای عالی شهرسازی و معماری و ضوابط ابلاغی شهرداری‌ها فراهم ساخته است. این نوع تبعیض بر مبنای تبعیض مسکونی ساختاری امکان‌پذیر شده و مکمل آن محسوب می‌شود.
• تبعیض مسکونی فضایی- مکانی: دولت‌ها به‌طور نظام‌مند مکان اجرای طرح‌های تأمین مسکن را که خانوارهای هدف آنها جزو دهک‌های درآمد پایینی هستند بیرون از شهرهای موجود یا در محدوده نامسکونی شهرها (در قالب احداث شهرک یا شهرهای جدید) انتخاب کرده‌اند. این مکان‌یابی، عیان‌ترین و شدیدترین شکل جداسازی گروه‌های کم‌درآمد در کل کشور است که با نقش‌آفرینی مستقیم دولت‌های طرف‌دار تأمین مسکن بازارگرا صورت می‌گیرد.
• تبعیض مسکونی روزمره (مرتبط استفاده مصرفی خانوارها از مسکن): در قوانین کشور هیچ قانونی (به‌جز تلاش برای کنترل قیمت اجاره در ماده (7) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها) درمورد مبارزه با تبعیض مسکونی روزمره وجود ندارد. مالکان، موجران و مشاوران املاک درباره تبعیض‌ورزی با افرادی که به‌عنوان خریدار یا مستأجر به آنها مراجعه می‌کنند، محدودیت قانونی مؤثری ندارند (ازجمله تبعیض در اجاره‌ دادن واحد مسکونی، شرایط استیجار و تبعیض قیمتی) و در این وضعیت طرد و جداسازی اجتماعی رایج شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تهیه و تدوین قانون جامعی در زمینه عدالت مسکونی با محوریت رفع تبعیض‌های ناروای رایج در نظام مسکن کشور که موارد ذیل در آن ملحوظ داشته شود:

• رفع تبعیض مسکونی ساختاری و مضاعف:

1. بازبینی کامل فرایند اعطای حقوق توسعه شهری (تعریف و تغییر کاربری و تراکم مجاز) با هدف یکپارچگی توسعه شهری با تأمین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد؛
2. بازتعریف سازوکارهای قانونی تهیه طرح‌های شهری در چارچوب نیازسنجی مسکونی خانوارهای نامالک با هدف کالازدایی از حقوق توسعه مسکونی؛
3. حذف معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی چندلایه فاقد توجیه.

• رفع تبعیض مسکونی فضایی- مکانی:

1. تأمین مسکن استیجاری اجتماعی درون شهرهای کشور برمبنای مرغوبیت مسکونی (درون بافت‌های مسکونی واقعاً موجود)؛
2. بازبینی مکان‌یابی تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد بر مبنای مرغوبیت مسکونی با بازنگری قوانین موجود؛
3. ممنوع کردن سیاست‌هایی که منجر به جداسازی و طرد مسکونی خانوارهای کم‌درآمد می‌شوند.

• رفع تبعیض مسکونی روزمره:

1. شناسایی و جرم‌انگاری مصادیق پرتکرار تبعیض مسکونی روزمره در بازار مسکن کشور برای حمایت قانونی با تأکید بر نهاد خانواده و خانوارهای آسیب‌پذیر؛
2. بازبینی جامع قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1376 و قانون تملک آپارتمان‌ها، مصوب سال 1343 از منظر تبعیض مسکونی روزمره؛
3. تسهیل قانونی و تشویق تشکیل اتحادیه‌های مستأجری (برای مثال، اتحادیه مستأجران محله‌محور) با هدف آگاهی‌رسانی و رسیدگی به امور مستأجران.

 چارچوب راهبردی رفع تبعیض مسکونی ناروا در نظام مسکن

1. مقدمه

در یک دهه گذشته به‌دلیل تورم و افزایش قیمت‌ها در بخش مسکن، امکان مالک‌نشینی با کسب درآمد و پس‌انداز (در مقابل امکان مالک‌نشین شدن برمبنای ثروت موروثی) برای بسیاری از خانوارهای کم‌درآمد و حتی با درآمد متوسط کشور، دشوار و چه بسا ناممکن شده است. ازسوی دیگر، به‌دلیل اینکه بخش استیجاری فاقد تنظیم‌گری‌های رفاهی (مانند کنترل اجاره و محدودسازی تخلیه مستأجران) است و کاملاً انتفاعی و تجاری محسوب می‌شود، دسترسی به آن با توان مالی خانوارهای مستأجر نسبت معقولی ندارد و ازآنجاکه یگانه گزینه موجود است (با توجه به اینکه مسکن استیجاری اجتماعی در کشور وجود ندارد)، مستأجران مجبورند با هزینه کمرشکن تأمین مسکن دست‌وپنجه نرم کنند. طبق گزارش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که به بررسی وضعیت مستأجران کشور اختصاص دارد، نرخ فقر خانوارهای مستأجر در سال 1401 حدود 40 درصد بوده است[1].

شکل 1. نمودار وضعیت فقر خانوارهای مستأجر در استان‌های کشور – سال 1402 [1]

در این میان، فقر و نابرابری در درآمد و ثروت، به‌ویژه درآمد و ثروت مسکونی، روبه‌فزونی گذاشته [2] و پیامدهای اجتماعی آن نظیر کاهش امید به زندگی، افزایش نرخ طلاق، کاهش نرخ ازدواج، کاهش نرخ فرزندآوری و درمجموع تزلزل نهاد خانواده بیش از همیشه آشکار شده [4-2] و به‌طور نامتوازن، تأثیر اصلی‌اش را بر آسیب‌پذیرترین گروه‌های اجتماعی گذاشته است. بررسی وضعیت مستأجران اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا این گروه اجتماعی نه‌تنها از روند تورمی در بخش مسکن منتفع نمی‌شوند، بلکه ضرر نیز می‌کنند و هزینه‌های تأمین مسکن آنها به‌شدت افزایش می‌یابد. «اگر کل مستأجران را در نظر بگیریم، یعنی هم مستأجرانی که درآمدشان کمتر از خط فقر مطلق است و هم مستأجرانی که درآمدشان بالاتر از خط فقر مطلق است، اما به فقر ناشی از هزینه‌های تأمین مسکن استیجاری دچارند، در سال 1395 و در کل کشور، حدود 965 هزار خانوار مستأجر درگیر فقر مطلق بوده‌اند. اما در سال 1401، 1/4 میلیون خانوار مستأجر درگیر فقر مطلق شده‌اند؛ نرخ رشدی برابر با 50 درصد» (گزارش فقر مسکن، 1403). ازسوی دیگر، پدیده‌های اجتماعی مرتبط با وضعیت بحرانی نظام مسکن نظیر جابه‌جایی اجباری، اعیان‌نشین‌سازی، طرد و جداسازی فضایی- اجتماعی، و اشکال مختلف بی‌ثباتی سکونتی، از قراردادهای استیجاری بی‌ثبات گرفته تا اشکال مختلف بی‌خانمانی [5]، بیش از همیشه بر حیات و سیمای شهرهای کشور نمودار شده است.

این وضعیت ضرورت بازنگری در رویکرد سیاستی نظام حکمرانی به موضوع مسکن را بیش از همیشه آشکار کرده است. این بازنگری باید از خوانش‌های مسلط و متعارف از بحران مسکن و راهکارهای همیشگی، که در بطن و بن‌مایه آنها افزایش فقر و نابرابری اجتماعی- اقتصادی و تبعیض و طرد مسکونی (به اسم حل‌وفصل بحران مسکن کشور) نهفته است، فراتر رود. اما مشکل اینجاست که با نوعی «تناقض سیاستی درون‌ماندگار» روبه‌روییم؛ تناقضی که به‌دلیل همسویی میان سیاست‌های اجرایی و نقدهای مترتب بر آنها به وجود آمده و سبب شده است خروجی‌های سیاستی کم‌وبیش یکسان باشند و بر شدت بحران مسکن کشور بیفزایند.

برای تشریح این وضعیت باید از خوانش‌هایی آغاز کرد که درباره اصل سی‌ویکم قانون اساسی وجود دارد: خوانش کالایی‌سازی و خوانش مالک‌نشین‌گستری. ضمن نقد این خوانش‌ها، با استناد به اسناد تاریخی و اصول دیگر قانون اساسی نشان داده می‌شود که در قانون اساسی نوعی زندگی‌اندیشی سکونت‌محور وجود دارد که با اولویت‌بخشی به تأمین مسکن خانوارها در زمان حال، آینده‌شان را نیز تضمین می‌کند (رویکرد «حال‌اندیشی آینده‌ساز»). تأکید و تکیه این رویکرد بر این اصل سیاستگذاری مسکن است: تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن بر سیاست‌های معطوف به افزایش مالکیت اولویت دارد (نک به: بخش 1-1-3). هر چقدر که  سیاستگذاری‌های مسکن کشور، این اصل که متکی بر کالازدایی از مسکن و وظیفه‌مندی دولت در قبال تأمین است، کمتر مورد توجه قرار گرفته است، سیاست‌های اجرایی ناکارآمدی بیشتری به خود دیده‌اند. به قراری که به تفصیل در بخش 1-3 بدان پرداخته می‌شود، در فردای انقلاب و در قانون اساسی و قوانین و مقررات اولیه، تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن بر افزایش نرخ مالکیت (که توجه به تضمین مورد اول صورت می‌گیرد) اولویت داشته است؛ اما به‌تدریج در سیاست‌هایی که برای حل‌وفصل بحران مسکن به میان آورده شد، مالکیتِ مسکن بر سکونت اولویت یافت و روندهای سیاستی با افت‌وخیز در خدمت افزایش فقر و نابرابری و تبعیض مسکونی به ضرر نامالکان و نیز افزایش نابرابری در توزیع مالکیت املاک مسکونی قرار گرفت. این چرخش بحران‌آفرین به‌دلیل ظهور و تکوین رویکردها و گفتمان‌های ضدرفاهی [6–8]، به‌ویژه گفتمان «اقتصاد دستوری» و گفتمان «مسکن به‌مثابه کالای سرمایه‌ای»، پا به عرصه گذاشتند و بسترساز عقب‌نشینی دولت از حوزه‌های مختلف رفاهی، به‌ویژه مسکن، شدند.

مسئله‌آفرینی نگاه سرمایه‌ای به مسکن در سخنرانی نوروزی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) در دوم فرودین‌ماه 1404 نیز مورد توجه جدی قرار گرفته است: «مسئله تولید را بنده چند سال است تکرار می‌کنم؛ جهش تولید، مشارکت مردم در تولید و مانند اینها؛ همه مربوط به تولید؛ چرا؟ چون تولید یکی از کلیدهای اصلی بهبود اقتصاد کشور و معیشت مردم است. تولید داخلی خیلی اهمّیت دارد. منتها تولید احتیاج پیدا می‌کند به سرمایه‌گذاری؛ سرمایه‌گذاری هم تا می‌گوییم، ذهن بعضی‌ها می‌رود به سرمایه‌گذاری خارجی‌ها؛ نه، سرمایه‌گذاری مردم خودمان؛ همین نقدینگی‌ای که در اختیار مردم است؛ همین که بعضی‌ها صرف می‌کنند نقدینگی‌های خودشان را در راه سکّه، در راه زمین، در راه مسکن، در راه ارز و مشکلات درست می‌کنند برای کشور؛ علاوه‌بر اینکه سودی نمی‌رسانند، مشکل هم ایجاد می‌کنند. همین نقدینگی اگر صرف سرمایه‌گذاری بشود برای تولید، کشور پیشرفت خواهد کرد»[9].

2. پیشینه

تبعیض مسکونی یکی از محورهای اصلی شدت‌گیری نابرابری در ثروت و درآمد مسکونی است و تبعات بلندمدت اجتماعی پرشماری، ازجمله افزایش نابرابری در فرصت‌های زندگی، به همراه دارد، اما تاکنون توجه کمی به خود جلب کرده است. واکاوی و شناخت ماهیت تبعیض مسکونی و راه‌های رفع آن یکی از اصلی‌ترین مجراهای حل‌وفصل بحران مسکن کشور است.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

پیش از این، در گزارش چالش‌های سیاستگذاری مسکن شهری در ایران [10]درباره تبعیض مسکونی ملاحظاتی مطرح شده است؛ ولی در گزارش حاضر، ابعاد دیگر تبعیض مسکونی واکاوی شده است که نقطه عزیمت آن اصل سی‌ویکم قانون اساسی و مباحث تاریخی مرتبط با آن است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

ماخذ: یافته های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

در هیچ قانونی به موضوع تبعیض مسکونی به‌صورت مستقیم توجه نشده است؛ اما بنیان‌های حقوقی آن وجود دارد. بند «9» اصل سوم قانون اساسی به‌طور مشخص دولت را موظف به رفع تبعیض‌های ناروا در حوزه‌های مختلف کرده است که شامل مسکن نیز می‌شود. افزون بر این، بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری [12] نیز بر اجتناب از تبعیض‌های ناروا تأکید دارد. بااین‌حال، در حوزه‌های مختلف، قوانین متناظری، که مصادیق تبعیض ناروا را شناسایی و راه‌های رفع آنها را مشخص کنند، به تصویب نرسیده است.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

ماخذ: همان.

3. ساختار گزارش

گزارش حاضر در پنج بخش سامان یافته است. در بخش 1-3 مسئله مسکن در فردای انقلاب اسلامی و از دریچه فرمان تاریخی حضرت امام(ره) در 21 فروردین‌ماه 1358 برای افتتاح حساب 100 بررسی شده و دلالت‌های سیاستی امروزین آن مورد مداقه قرار گرفته است. سپس با استناد به مشروح مذاکرات تصویب قانونی اساسی، نص اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات سال‌های 1358 و 1359 نشان داده می‌شود که در قانون اساسی تضمین دسترسی آحاد جامعه مسکن بر تلاش تک‌وجهی برای افزایش نرخ مالکیت اولویت دارد؛ بدین معنا که اولویت با تأمین مسکن برای آحاد جامعه است و باید به موازات آن اقداماتی برای مالک‌نشین کردن خانوارها صورت گیرد که حکایت از نوعی زندگی‌اندیشی دارد. این سخن بدین معنا نیست که دولت نباید نسبت به مالک‌نشین کردن خانوارها، به‌ویژه کسانی که در زمینه مسکن نیازمندتر هستند، اقدام کند؛ بلکه منظور این است که دولت باید در بدو امر دسترسی همه افراد جامعه را به مسکن تضمین کند و کنار آن به سراغ افزایش نرخ مالک‌نشینی برود. در بخش 2-3 خوانش‌هایی از قانون اساسی، که بسترساز و پیش‌ران بحران مسکن محسوب می‌شوند، بررسی می‌شوند. در بخش 3-3 چهار نوع تبعیض مسکونی حاکم بر نظام مسکن کشور واکاوی می‌شود. در بخش 4-3 ارتباط میان خوانش‌های بحران‌آفرین و تبعیض‌های مسکونی چهارگانه تحلیل می‌شود. در بخش 5-4 راهکارهای سیاستی اختصاصی برای رفع تبعیض‌های مزبور با تأکید بر تغییر قواعد اولیه تولید و توزیع ثروت مسکونی به‌صورت مبسوط شرح داده می‌شود. در مجموع، گزارش حاضر را باید نقدی بر این بحث پردامنه‌ای در نظر گرفت که بحران مسکن با «دوگانه عرضه یا عدم عرضه زمین» قابل توضیح و حل و فصل است.

3-1. مسئله مسکن؛ فردای انقلاب

بعد از انقلاب اسلامی، مسئله مسکن به یُمن فرمان تاریخی حضرت امام(ره) در 21 فروردین‌ماه 1358 و افتتاح حساب 100 امام(ره) و به‌دنبال آن تأسیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در 25 اردیبهشت‌ماه همان سال، در صدر موضوعات سیاستی نشست. در این فرمان تاریخی به نابرابری در دسترسی به مسکن و استطاعت‌ناپذیری مسکن استیجاری اشاره شده و از همه مهم‌تر اینکه این وضعیت مصداق ظلم و تبعیض شناخته شده و در مواجهه با آن، دسترسی به مسکن مناسب به جایگاه «حق» برکشیده شده است:

«در رژیم منفور پهلوی مسئله مسکن یکی از مصیبت‌بارترین مشکلات اجتماعی مردم ما بوده است. بسیاری از مردم در اسارت تهیه یک قطعه زمین و داشتن یک لانه بودند و چه‌بسا تمام عمرشان را زیر بار بانک‌ها و سودجویان و غارتگران به‌سر می‌بردند تا بتوانند پناهگاهی را برای خود و فرزندانشان دست‌وپا کنند. قشر عظیمی از مستضعفان جامعه هم به‌کلی از داشتن خانه محروم بودند و در زوایای بیغوله‌ها و اتاقک‌های تنگ و تاریک و خرابه‌ها به‌سر می‌بردند و چه‌بسا قسمت مهمی از درآمد ناچیزشان را بایستی برای اجاره آن بپردازند. این میراث شوم برای ملت ما باقی مانده و اکنون جامعه ما با چنین مصیبتی دست‌به‌گریبان است. نظام اسلامی چنین ظلم و تبعیضی را تحمل نخواهد کرد و این از حداقل حقوق هر فرد است که باید مسکن داشته باشد. مشکل زمین باید حل شود و همه بندگان محروم خدا باید از این موهبت الهی استفاده کنند. همه محرومان باید خانه داشته باشند؛ هیچ‌کس در هیچ گوشه مملکت نباید از داشتن خانه محروم باشد. بر دولت اسلامی است که برای این مسئله مهم چاره‌ای بیندیشد و بر همه مردم است که در این موارد همکاری کنند.»

اهمیت این سند سیاستی- تاریخی در این بحث چندگانه است:

• نخست اینکه تاریخ این فرمان به قبل از تصویب نهایی قانون اساسی برمی‌گردد.
• دوم، روایت بی‌پرده‌ای از وضعیت مسکونی خانوارهای کم‌درآمد و دارای درآمد متوسط در اواخر دوره پهلوی و فردای انقلاب اسلامی به دست می‌دهد.
• سوم، صورت‌بندی آن از مسئله مسکن، چندبُعدی و معطوف به رفع محرومیت، تبعیض و ظلم از نظام مسکن است.
• چهارم، دسترسی آحاد جامعه به مسکن را به‌عنوان حق به رسمیت می‌شناسد و از مسکن کالازدایی می‌کند.
• پنجم، موضوع دسترسی به زمین را به دسترسی به مسکن پیوند می‌زند.
• موضوع آخر، نقش‌آفرینی جامعه‌مدار همه مردم (گروه‌های برخوردار به‌ویژه مالکان مستغلات) در تأمین مسکن نابرخورداران را ضروری برمی‌شمارد.

3-1-1. قانون اساسی: تأمین مسکن به‌مثابه زندگی‌اندیشی

در راستای روایت فرمان تاریخی افتتاح حساب 100 امام(ره) از مسئله مسکن، موضوع مسکن در فرایند تصویب قانون اساسی مورد توجه قرار گرفت. در این بخش، برای نشان دادن رویکرد قانون اساسی به موضوع مسکن سه موضوع بررسی می‌شود:

الف) مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی

در فرایند تصویب قانون اساسی، مذاکراتی پیرامون هر موضوع سیاستی و بازنمود متنی آن در قانون اساسی، ازجمله موضوع مسکن، صورت گرفته که بررسی آنها راهگشاست. بررسی این مذاکرات حول محور این موضوع صورت می‌گیرد که چه رویکردی در قبال تأمین مسکن در این مذاکرات وجود داشته است. به‌طور دقیق‌تر، آیا منظور نمایندگان از عبارت «داشتن مسکن» مالکیت مسکن بوده یا اولویت، تأمین مسکن بوده است؟ با این مقصود، مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (از این پس مشروح مذاکرات) در خصوص تصویب بند «12» اصل سوم، اصل سی‌ویکم، و بند «1» اصل چهل‌و‌سوم بازخوانی شده است.

• در مشروح مذاکرات تصویب بند «12» اصل سوم [13]، مصداقی برای وظیفه دولت در قبال مسکن ذکر نشده و این اصل به‌صورت کلی معطوف به رفاه‌گستری، فقرستیزی و محرومیت‌زدایی در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه بوده است.
• در مشروح مذاکرات بند «1» اصل چهل‌و‌سوم [14] نیز مصداقی بیان نشده و صرفاً دسترسی به مسکن را در صدر نیازهای اساسی به رسمیت شناخته است.
• در مشروح بازخوانی مشروح مذاکرات تصویب اصل سی‌ویکم قانون اساسی [13]بحثی درباره اینکه منظور از عبارت «داشتن مسکن»، مالکیتِ مسکن باشد، صورت نگرفته است. نظرگاه این اصل را یکی از نویسندگان پیش‌نویس آن به‌روشنی بیان کرده است:

«همان‌طور که صبح {در جلسه هفت‌نفره نگارش این اصل} خدمت آقایان عرض شد، نیاز جامعه به مسکن یک نیاز طبیعی است که دولت باید رفع کند؛ یا به‌عنوان واگذاری و به‌عنوان ملک یا به‌عنوان اسکان که این یک حق طبیعی است... بنابراین چه فرد باشد و چه خانواده، حق اسکان را از طرف دولت دارد. حالا لازم نیست که به او بفروشند یا خانه مجانی بدهند، بلکه حق اسکان است که در بعضی از کشورها هم وجود دارد» [13].

ب) قانون اساسی

طبق پیش‌گفته‌ها، در قانون اساسی، مسکن موضوع اصلی یکی از اصول (اصل سی‌ویکم) و موضوع فرعی دو اصل (بند «12» اصل سوم و بند «1» اصل چهل‌و‌سوم) است. واکاوی کل‌نگر سه اصل مزبور که می‌تواند برای درک رویکرد قانون اساسی استفاده شود [15]. این واکاوی حکایت از نوعی «زندگی‌اندیشی سیاستی» دارد که نه‌تنها درباره تأمین مسکن، بلکه درخصوص تأمین دیگر نیازهای اساسی زندگی اتخاذ شده و بر مبنای آن، اولویت بر حفظ و استمرار و بهبود زندگی خانوارها از طریق تأمین نیازهای اساسی آنهاست. این موضع سیاستی در قبال تأمین مسکن، مشتمل بر سه نظرگاه است که در جدول 3 به نمایش درآمده است.

اگر از این منظر بنگریم، قانون اساسی ابتدا بنای زندگی را بر دسترسی به مسکن (به هر شکل ممکن از مسکن ملکی و استیجاری گرفته تا رایگان)، به‌عنوان رکن زندگی‌آفرین، استوار می‌سازد و درباره آن موضع‌گیری رفاهی می‌کند. طبق این موضع‌گیری، دسترسی به مسکن (به‌معنای سکونت داشتن در مسکن که لزوماً به‌معنای در اختیار داشتن مالکیت آن نیست) بر مالکیت مسکن اولویت دارد. بر این اساس، اولویت سیاستی بخش مسکن این است که در وهله اول سکونت همه خانوارها (دسترسی آنها به مسکن مناسب و با ثبات) تضمین شود؛ سپس به‌منزله اقدامی پیش‌رونده، دسترسی آنها به مسکن ملکی (مالک خانه خود بودن) تسهیل شود.

جدول 3. موضوع مسکن در قانون اساسی

مأخذ: همان.

سکونت‌اندیشی قانون اساسی دلالت‌های سیاستی مهمی در زمینه سیاستگذاری مسکن دارد. با اتکا بر مفاد اصول سوم و چهل و سوم قانون اساسی، که بر ایجاد رفاه و ریشه کردن فقر و از میان بردن محرومیت تأکید شده است، می‌توان این دلالت‌ها را بازشناسی کرد. قانون اساسی با اولویت‌بخشی به سکونت (استفاده مصرفی از مسکن)، که اصلی‌ترین جلوه کالازدایی از مسکن است، درباره سه موضوع حساسیت ویژه‌ای دارد:

زندگی در زمان حال (حال‌اندیشی رفاهی): دسترسی به مسکن موضوعی است که تأثیر قطعی و حتمی آن در زمان حال جاری و ساری است. اگر خانوارها یک شب (حتی یک شب) به مسکن دسترسی نداشته باشند، بنیان زندگی‌شان به خطر می‌افتد. ازاین‌رو، دسترسی خانوارها به مسکن، که به‌عنوان حق به‌رسمیت شناخته ‌شده، نه تعلل‌پذیر است و نه آینده‌پذیر. نفی آینده‌پذیری بدین معناست که نمی‌توان به امید خانه‌دار کردن مردم در آینده، زندگی سکونتی آنها را در مقطع کنونی بدون حمایت‌های جدی و قاطع رها کرد. در واقع، قانون اساسی آینده مسکونی خانوارها را برمبنای دسترسی فعلی آنها به مسکن سامان می‌بخشد و نه برعکس.

ثبات و تنوع سکونتی: تضمین ثبات سکونتی خانوارها، که از طریق تضمین دسترسی همه افراد جامعه به مسکن (به هر شکل ممکن از مسکن ملکی و استیجاری گرفته تا رایگان) امکان‌پذیر می‌شود، زمینه را برای اجرای سیاست‌های رفاه‌بان (حافظ رفاه واقعاً موجود) و رفع فقر و محرومیت از طریق بهبود دسترسی همه افراد جامعه به فرصت‌های برابر زندگی نسلی و بین‌نسلی و نیز افزایش ادغام و همبستگی اجتماعی فراهم می‌آورد.

بازتوزیع ثروت مسکونی: بازتوزیع ثروت مسکونی نیز درصدد کاهش نابرابری‌های اجتماعی از طریق کنترل اجتماعی موجودی مسکن برای ایجاد فرصت‌های برابر زندگی درون یک نسل و نسل‌های بعدی جامعه است. این کنترل، ضمن به رسمیت‌شناسی مالکیت‌های موجود، معطوف به بازتوزیع عدالت‌محور مالکیت‌هایی است که دولت از طریق ابزارهای سیاستی خود در شهرهای واقعاً موجود می‌آفریند (بخش 2-3). این کنترل اجتماعی درصدد است به‌جای تسهیل تمرکز ثروت مسکونی در دستان مالکان موجود درباره توزیع مالکیت‌های جدید به نفع نابرخورداران، ریل‌گذاری‌های لازم را انجام دهد تا زمینه برای اقدامات رفاه‌گستر، فقرستیز و محرومیت‌زدا فراهم شود. افزون‌بر این، در متن اصل سی‌ویکم بر این موضوع تأکید شده است که اقدامات دولت باید برمبنای رعایت اولویت به نفع افراد نیازمندتر جامعه سامان یابد. باید توجه داشته باشیم که واژه اولویت صرفاً یک بار در متن قانون اساسی استفاده شده که مربوط به تأمین مسکن است. این تکیه و تأکید نشان از آن دارد که دسترسی آحاد جامعه به ثروت مسکونی اهمیت ویژه‌ای دارد.

ج) قوانین و مصوبات سال‌های 1358 و 1359

بررسی برخی قوانین و مصوبات قانونی سال‌های 1358 و 1359 مؤید اولویتِ داشتنِ سکونت نسبت به مالکیت است. همان‌طور که در جدول 4 به نمایش درآمده، در این دوره زمانی تنوع سیاستی قابل توجه است و دربرگیرنده سکونت استیجاری، دسترسی به مسکن ملکی و حتی تأمین مسکن رایگان است. این دوره را می‌توان اوج دوران کالازدایی از مسکن دانست. درست است که در آن مقطع زمانی، بازتوزیع ثروت، به‌ویژه ثروت مسکونی، به‌منزله مطالبه اجتماعی در دستور کار سیاستگذاران بود؛ اما آنچه در اصل اجرا شده تأمین مسکن برای همه خانوارها بوده و بازتوزیع ثروت، نتیجه آن بوده است.

جدول 4. قوانین مرتبط با مسکن در سال‌های 1358 و 1359

مأخذ: همان.

3-2. اصل سی‌ویکم: بحران خوانش‌ها و گفتمان‌های ضدرفاهی

در صحنه سیاستگذاری مسکن کشور، بحث درباره تأمین مسکن از مخالفت و موافقت با نقش‌آفرینی دولت در زمینه تأمین مسکن آغاز می‌شود. این دو موضع مبتنی‌بر خوانش‌های خاصی از قانون اساسی شکل گرفته است: خوانش کالایی‌سازی (خوانشی که مسکن را اساساً کالایی می‌داند که تأمین آن به توان مالی خانوارها وابستگی کامل دارد) و خوانش مالک‌نشین‌گستری (خوانشی که بر گسترش مالکیت به‌عنوان هدف اصلی سیاستگذاری مسکن تأکید دارد). نکته قابل تأمل آنجاست که این دو خوانش، که به‌لحاظ گفتمانی در تنش یا حتی در تضاد با یکدیگر تصور می‌شوند، در بستر فعلی نظام مسکن کشور همگام و همسو با یکدیگر بر بحران مسکن می‌افزایند. وجه اشتراک کلیدی این دو رویکرد، بی‌تفاوتی آنها نسبت به سرنوشت سکونتی خانوارهای نامالک در زمان حال است (که مصداق بارز آن سکونت استیجاری است).

همان‌طور که گفته شد، رویکرد قانون اساسی به تأمین مسکن نسبت به دسترسی خانوارها به مسکن در زمان حال حساسیت ویژه‌ای دارد و آینده مسکونی خانوارها را برمبنای دسترسی فعلی آنها به مسکن سامان می‌بخشد. اما رویکرد کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری، هریک برمبنای سامان فکری خاص خودشان نسبت به سرنوشت سکونتی خانوارهای نامالک در زمان حال (که مصداق آن سکونت استیجاری است) بی‌تفاوت‌اند و به‌جای چاره‌اندیشی سکونتی فوری و آینده‌ساز برای خانوارهای نامالک (مستأجران)، صرفاً بر مالکیت مسکن‌هایی تأکید دارند که دسترسی به آنها از نظر مالی برای خانوارهای کم‌درآمد غیرممکن است یا اصلاً وجود خارجی ندارند و تازه قرار است ساخت آنها در دستور کار قرار گیرد.  

این بی‌توجهی به نیازهای تعلل‌ناپذیر و فوری خانوارهای نامالک منجر به آن شده است که سیاست‌های تجویزی مخالفان و موافقانِ نقش‌آفرینی دولت در زمینه تأمین مسکن شباهت ماهوی داشته باشد و به‌نوعی هم‌زیستی هم‌افزا دست یابند. به بیان دیگر، این وضعیت منجر به نوعی «یکسان‌اندیشی» درباره راه‌های برون‌رفت از بحران مسکن شده است. این یکسان‌اندیشی ریشه در روایتی از بحران مسکن دارد که مسئله مسکن را به «عرضه ناکافی مسکن و زمین» (زمین برای ساخت مسکن) فرومی‌کاهد. یکی از اولین جلوه‌های سیاستی این روایت را می‌توان در سال 1345 و در اسناد پشتیبان طرح جامع شهر تهران جست [16]:

«در اثر گسترش تهران در سال‌های اخیر نواقص و کمبودی تقریباً در کلیه شئون زندگی شهری دیده می‌شود. بررسی‌هایی که اخیرأ در وضع سکونت اهالی و تراکم جمعیت به عمل آمده، نشان می‌دهد که شهر تهران نیاز فوری به 80000 واحد مسکونی اضافی دارد.».

ازآن‌پس، تکیه و تأکید بر کمبود عرضه مسکن نسبت به تقاضا مضمون تکرارشونده سیاستگذاری مسکن کشور به شمار می‌رود. اما تکیه مداوم بر این روایتِ «کمبود عرضه»، مسئله را از ابعاد واقعی آن منحرف کرده است. درست است که تناسب بین عرضه و تقاضا از اهمیت بنیادین برخوردار است، این موضوع پس از کاربست مستمر ازسوی گروه‌های خاص، به‌ویژه بازیگران صنعت مستغلات، به «مغالطه‌بازی اعداد» [17] بدل شده است. طبق این مغالطه، این باور عمومی شکل گرفته که بحران مسکن چیزی جز کمبود مسکن نسبت به تقاضا نیست و اگر این کمبود مسکن به‌واسطه ساخت‌وسازهای کافی (در عمل ساخت‌وساز به هر شکل ممکن و در هر مکان بدون نیازسنجی مسکونی در سطح ملی و محلی) جبران شود، بحران مسکن خودبه‌خود حل‌وفصل می‌شود.

در این میان، دو گفتمان غالب به تداوم این وضعیت کمک کرده‌اند:

1. گفتمان ضدرفاهی «اقتصاد دستوری»: این گفتمان، نقش‌آفرینی رفاهی دولت در جبران این کمبود یا به‌طور دقیق‌تر، اقدامات لازم برای هدایت ساخت‌وسازها با هدف تأمین مسکن فراگیر و همه‌شمول و عدالت‌گستر را «مداخله در بازار» می‌نا‌مد. از این رهگذر، این گفتمان با اتکا به ارائه تصویری از ناکارآمدی اقدامات دولت و کسری بودجه موفق شده است نوعی «فهم همگانی ضدرفاهی» را در جامعه اشاعه دهد که طبق آن، حل‌وفصل بحران مسکن صرفاً در گروی اتکای روزافزون به بخش خصوصی برای ساخت‌وساز بیشتر است.
2. گفتمان ضدرفاهی «مسکن به‌مثابه کالای سرمایه‌ای»: به مدد این گفتمان، سوداگری‌های حاکم در بازار مسکن و زمین، به‌عنوان «سرمایه‌گذاری‌های ضروری» بخش خصوصی برای ساخت‌وساز بیشتر جلوه داده می‌شود. از این رهگذر، این فهم همگانی شکل گرفته است که هر اقدامی که مخل این به‌اصطلاح سرمایه‌گذاری‌های ضروری (که در واقعیت عمدتاً سوداگری‌اند) باشد، مانع‌آفرینی دولت برای حل بحران مسکن تلقی می‌شود.

این تقدیسِ سرمایه‌گذاری خصوصی و مخالفت با نقش‌آفرینی هدایتگر دولت، زمینه را برای وضعیتی فراهم می‌کند که می‌توان آن را «عرضه‌پریشی» نامید. عرضه‌پریشی به وضعیتی اشاره دارد که مطلق ساخت‌وساز بیشتر (در هر شکل ممکن و در هر جای ممکن) چاره‌گر بحران مسکن قلمداد می‌شود. درنتیجه، هر اقدام فسادآمیز، ناسنجیده، بدون برنامه، نابرابری‌افزا و بحران‌آفرینی که دراصل در خدمت منافع بازیگران صنعت مستغلات است، به‌شرط اینکه همسو با «افزایش عرضه مسکن» بازنمایی شود (به مدد رسانه‌های پرشمار بازیگران صنعت مستغلات)، به‌سرعت مجوزهای قانونی و اجرایی و تأیید عمومی را به دست می‌آورد.  

در چنین بستری، بازیگران صنعت مستغلات موفق شده‌اند اقدامات رفاه‌بان و رفاه‌گستر دولت را در حوزه مسکن تخطئه کرده و در تضاد با رفاه جامعه (نه در تضاد با منافع سوداگران) تصویرپردازی کنند. افزون‌بر این، مساعی این بازیگران معطوف به تسخیر دولت [20-18] و هدایت اقدامات آن به‌سمت نوعی از توسعه شهری و مسکونی شده است تا منافع حداکثری آنها را از طریق مجموعه عظیمی از سیاست‌ها (که رکن پنهان آنها «یارانه پنهان تراکم» و «یارانه پنهان ساخت‌وساز» است) تأمین کند.

3-2-1. یارانه پنهان ساخت‌وساز به مالکان موجود و ساخت‌وسازگران

یکی از نمونه‌های بارز هدایت سیاست‌ها به نفع بازیگران خاص، که در بخش قبل به آن اشاره شد، در نظام یارانه‌های بخش مسکن قابل مشاهده است. در بخش مسکن، می‌توان دو نوع یارانه را متمایز کرد [22-21]: یارانه مرتبط با عرضه و مرتبط با تقاضا. شناخته‌شده‌ترین یارانه‌های سمت تقاضا اعطای کمک‌هزینه بلاعوض مسکن برای پرداخت اجاره‌بها یا وام یارانه‌دار برای خرید مسکن از طرف مسکن‌اوّلی‌هاست. ازسوی دیگر، یارانه‌های مرتبط با عرضه شامل تمام کمک‌هایی می‌شود که دولت هزینه ساخت را برای سازندگان مسکن (چه خُرد و چه کلان) کاهش می‌دهد؛ برای مثال، وام‌های یارانه‌دار، کمک مالی بلاعوض، زمین ارزان‌تر، حق توسعه بیشتر، ارائه تخفیف یا معافیت مالیاتی و عوارض.

• منطقاً، خروجی هر ساخت‌وساز که برای سکونت خودِ فرد نباشد و از نوعی از یارانه‌های عرضه یا ترکیبی از آنها برخوردار شود، باید تحت کنترل قیمتی دولت قرار گیرد و قیمت آن برای مصرف‌کننده نهایی (به‌عنوان خریدار مسکن اولی یا مستأجر) کمتر از نرخ بازار باشد. به بیان دیگر، استفاده از این یارانه‌ها برای ساخت‌وسازهایی که قرار نیست قیمت نهایی‌شان، چه برای فروش و چه برای اجاره، کنترل شود و هدف‌گذاری سکونتی خاصی ندارد، فاقد توجیه سیاستی است. در این وضعیت، چنین یارانه‌هایی نوعی یارانه پنهان محسوب می‌شوند که خصلت رانتی دارند و به صاحبان دارایی‌های مسکونی کمک می‌کنند به هزینه دولت (و درواقع به هزینه کل جامعه) بر دارایی‌های مسکونی خود بیفزایند.

اگر از این منظر بنگریم، در نظام مسکن کشور دو نوع یارانه پنهان به مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران (که مالکیت بخش قابل‌توجهی از موجودی مسکن کشور را در اختیار دارند) اعطا می‌شود که با کمال شگفتی برای آنها هیچ تعهدی در قبال عرضه مسکن با قیمت کمتر ایجاد نمی‌کند:

•  «یارانه پنهان تراکم» که شامل دو بخش است: نخست، تعریف و تخصیص حقوق مالکانه مازاد بر زمین‌های موجود در قالب طرح‌های شهری (در قالب تراکم مجاز و تراکم مازاد)؛ دوم، ارزش‌گذاری کمینه (نسبت به ارزش روز آنها در بازار) و یکباره (در مقابل مستمر و متناسب با افزایش ارزش آنها در آینده) (بخش 3-3).
• «یارانه پنهان ساخت‌وساز» شامل کمک‌هایی می‌شود که دولت هزینه تمام‌شده ساخت واحدهای مسکونی جدید را برای مالکان موجود (در مقابل نامالکان) و ساخت‌وسازگران کاهش می‌دهد؛ برای مثال، تخفیف یا معافیت عوارض صدور پروانه‌های ساختمانی.

در این میان، دو نکته مهم درباره این یارانه‌ها وجود دارد: نخست، این یارانه‌ها به همه ساخت‌وسازهای مرسومی اعطا می‌شود که درون شهرهای کشور رواج دارند. ساخت‌وسازهای مرسوم همان ساخت‌وسازهایی است که مالکان خُرد زمین‌های شهری با همکاری با سازندگان بخش خصوصی به تخریب و نوسازی اقدام می‌کنند (دقیقاً همان ساخت‌و‌سازهایی که در محلات مختلف شهری مشاهده می‌شود). دوم: علاوه‌بر این گستردگی، ویژگی منحصربه‌فرد دیگر این دو یارانه، یعنی یارانه پنهان تراکم و ساخت‌وساز، خصلت «ابدی» آنهاست. صفت «ابدی» وجه تمایز کلیدی این نوع یارانه با یارانه‌های رفاهی و مصرفی دیگر است.. این یارانه نوعی یارانه ابدی است؛ زیرا در اصل و به‌صورت مستقیم برای دریافت‌کننده آن، ثروت‌آفرینی مسکونی مادام‌العمر و قابل انتقال به وراث می‌کند. برای مثال، درخصوص یارانه پنهان تراکم، در برخی موارد مالکان زمین‌های موجود بدون کوچک‌ترین فعالیت اقتصادی به‌واسطه افزایش تراکم‌های ساختِ مندرج در طرح‌های شهری، که ارزش زمین‌های موجود را چندبرابر می‌کند، مالکِ ثروتِ هنگفتِ بادآورده‌ای می‌شوند که قابل انتقال به فرزندان آنهاست.

3-2-2. نگاهی به روندهای نابرابری‌گستر حاصل از یارانه‌های پنهان به مالکان موجود

در این میان، می‌توان به چند نکته مهم اشاره کرد که پیش از تشریح خوانش کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری اهمیت دارد و درباره وضعیت کلی نظام مسکن کشور است: نخست اینکه در روایت‌های موجود، نوعی گفتمان درباره مالکیت مسکن برساخته شده که طبق آن سهم مالکیت مسکن در ایران نسبت به کشورهای دیگر دنیا بسیار کمتر است. همان‌طور که در شکل 2 نشان داده شده است، سهم مالکیت در کشور نسبت به متوسط کشورهای OECD و بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، نظیر سوئیس، آلمان، اتریش، سوئد، هلند، بلژیک، ایالات متحده، کانادا و انگلستان، بالاتر است.

 طرف‌داران خوانش کالایی‌سازی در حوزه مسکن با استفاده از کم بودن سهم مالکیت مسکن در ایران، پرداخت یارانه‌های پنهان تراکم و ساخت‌وساز به مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران را توجیه می‌کنند (نک به: بخش 3-2-3). ازسوی دیگر، خوانش مالک‌نشین‌گستری نیز به اسم افزایش مالک‌نشین کردن خانوارها، به سیاست‌های تأمین مسکن جداساز و طردکننده‌ای روی می‌آورد که با خوانش کالایی‌سازی هم‌افزایی دارد و منجر به طرد و جداسازی خانوارهای کم‌درآمد می‌شود (نک به: بخش 4-2-3). اما در واقع، آنچه در کشور اهمیت دارد و تاکنون به واسطه سیطره این دو خوانش مغفول مانده، «توزیع نابرابر مالکیت» است. این توزیع نابرابر خانوارهای نامالک را مجبور می‌کند برای تأمین مسکن به سراغ خانوارهای چند ملکی (موجران بخش خصوصی) بروند و از آنها خانه اجاره کنند.

شکل 2. نمودار توزیع نوع سکونت خانوارها در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی [23]

موضوع دوم درباره شواهد توزیع نابرابر مالکیت است. همان‌طور که در شکل 3 نشان داده شده است، الگوی نابرابری در مالکیت نه‌تنها روبه‌کاهش نبوده، بلکه روبه‌افزایش داشته است. این امر به‌ویژه درخصوص دهک اول و دهم قابل مشاهده است. در این بازه زمانی نابرابری در توزیع مالکیت به نابرابری‌های پیشین (که زاده اتکای روزافزون دولت به بخش خصوصی در زمینه ساخت‌وساز است)، افزوده شده است. داربست سیاستی افزایش این نابرابری‌ها، سپردن تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد به ساخت‌وسازهای بخش خصوصی است؛ بدین معنا که دولت به‌جای آنکه کل ساخت‌وسازهای مسکونی کشور را برای تأمین مسکن همه خانوارهای کشور هدایت کند، از فعالیت‌های سوداگرانه بخش خصوصی در حوزه مسکن حمایت می‌کند تا با افزایش عرضه مسکن (که در واقع افزایش مالکیت واحدهای مسکونی جدید در میان مالکان موجود است)، بحران مسکن حل‌وفصل شود.

یکی از نشانه‌های بازتولید این نابرابری‌ها را می‌توان در سهم دهک‌های هزینه‌ای حقیقی از مالکیت مسکن و سکونت استیجاری طی سال‌های 1386 تا 1402 مشاهده کرد. طبق شکل 3، روندهای افزایش مالکیت‌های جدید به نفع دهک‌های درآمدی بالا در جریان است و سهم دهک‌های پایین از سکونت استیجاری روبه افزایش بوده است. در واقع، بخش بیشتری از موجودی مسکن به مالکیت خانوارهایی درآمده که مسکن ملکی شخصی داشته‌اند، ولی مالک واحدهای مسکونی جدید نیز شده‌اند که خود را در افزایش تعداد خانوارهای مستأجر نمودار کرده است.

شکل 3. نمودار سهم دهک‌ها از مالکیت مسکن و سکونت استیجاری دهک‌های هزینه‌ای حقیقی در سال‌های 1386، 1396، 1401 و 1402

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3-2-3. خوانش کالایی‌سازی

پیش‌تر بیان شد که ظهور گفتمان‌های ضدرفاهی (مانند گفتمان اقتصاد دستوری) منجر به تخطئه اقدامات دولت در بخش مسکن گردیده و بسترساز تسخیر فزاینده دولت ازسوی بازیگران صنعت مستغلات شده است. اما این گفتمان ریشه در خوانش کالایی‌سازی از قانون اساسی دارد که ضدرفاهی‌ترین گفتمان کشور در حوزه مسکن قلمداد می‌شود. در بخش مسکن، این خوانش به‌جای آنکه دسترسی به مسکن را، طبق نص صریح اصل سی‌ویکم قانون اساسی، حق آحاد جامعه در نظر بگیرد و تأمین آن را وظیفه دولت قلمداد کند، مسکن را کالایی در نظر می‌گیرد که دسترسی به آن، بستگی کامل به توان مالی افراد برای خرید یا اجاره در بازار مسکن دارد.

سیاست‌های منتج از این خوانش با اتکا به گفتمان کمبود مسکن، بر فعالیت‌های بخش خصوصی برای افزایش عرضه مسکن اتکا دارد و به‌طور مستمر، فزاینده و سخاوتمندانه درحال پرداخت «یارانه پنهان تراکم» و «یارانه پنهان ساخت‌وساز» به مالکان زمین‌ها و واحدهای مسکونی موجود و ساخت‌وسازگران است. افزون‌بر این، در این خوانش نسبت به توزیع نابرابر مالکیت‌ها و تخصیص نابرابری‌افزای حقوق مالکانه جدید به مالکان موجود، که ازسوی دولت برای افزایش ساخت‌وساز صورت می‌گیرد، نه‌تنها حساسیتی وجود ندارد، بلکه آن را در قالب انگیزه‌بخشی به سوداگران توجیه می‌کند و لازمه کارکرد بهینه بازار می‌داند.

به بیان دیگر، این خوانش نابرابری فزاینده مسکونی را «عادی‌سازی» کردهو جزو لاینفک زندگی اجتماعی بازنمایی می‌کند؛ اما هر نوع «نقش‌آفرینی» دولت برای هدایت نتایج بازارها را به‌سمت رفاه نابرخورداران، به‌دلیل اینکه با منافع بازیگران صنعت مستغلات در تعارض است، «مداخله» در بازار می‌نامد. این امر با «تبدیل فزاینده مسکن به‌عنوان کالای سرمایه‌ای» یا به بیان دقیق‌تر آزادسازی قیدوبندهای قانونی پیشِ‌روی فعالیت‌های سوداگران نسبت به موجودی مسکن کشور صورت می‌گیرد [24].

 افزون‌بر اینها، در این خوانش نوعی «دوگانگی سیاستی» وجود دارد. از یک سو بنابر آنچه گذشت، در این خوانش به‌دلیل غفلت یا تغافل درباره نقش‌آفرینی بنیادین دولت در شکل‌گیری بازارهای مسکن و ساختار حقوقی پشتیبان تخصیص و توزیع و استقرار حقوق مالکانه (به‌ویژه در توسعه شهرهای کشور) [26-25]، مفهوم احترام به حقوق مالکیت و کارایی تخصیصی بازارها دستاویز قرار می‌گیرد و هر اقدامی از طرف دولت، که به نفع تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمدِ نامالک و در راستای کاهش نابرابری‌های روزافزون اجتماعی باشد (درخصوص روند فزاینده نابرابری در مالکیت مسکن بین دهک‌ها، نک به: شکل 3) مداخله در بازار نامیده می‌شود و تحت عنوان «اقتصاد دستوری» مذمت می‌شود؛ مانند مخالفت با کلیت طرح‌های ملی تأمین مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد، مسکن استیجاری دولتی و تنظیم‌گری قیمتی در بازار استیجاری و دیگر تنظیم‌گری‌های حمایتی مرسوم مانند محدودسازی اختیارات موجران در زمینه تخلیه مستأجران. از سوی دیگر، در این خوانش مشوق‌ها، تخفیف‌ها و تسهیلات ارزان و حقوق توسعه‌ای (ازجمله تعریف و تغییر کاربری‌های شهری و اعطای تراکم مجاز و مازاد و فروش تخلفات ساختمانی)، که دولت به‌صورت سخاوتمندانه به‌منزله «یارانه‌های پنهان ابدی» (نک به: بخش 3-3) به مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران اعطا می‌کند، حمایت از عرضه مسکن و بخش خصوصی نام‌گذاری می‌شود.

این خوانش و دوگانگی نهفته در آن، در مجموعه‌ای از سیاست‌ها و رویکردهای مشخص تجلی می‌یابد که می‌توان آنها را در چند دسته اصلی طبقه‌بندی کرد:

الف) تغییر بنیادین در رویکرد رفاهی حاکم بر نظام مسکن کشور

• تلاش برای تغییر رویکرد دولت از تأمین فراگیر، همه‌شمول و عدالت‌گستر مسکن برای آحاد جامعه به رویکردی که صرفاً محدود به حمایت از کم‌درآمدترین و آسیب‌پذیرترین افراد جامعه باشد؛ به بیان دیگر، تغییر رویکرد از چتر رفاه مسکونی به تور مسکونی.

ب) حمایت حداکثری از بخش خصوصی

• اعطای مشوق‌ها، تخفیف‌ها و یارانه‌دهی به‌ویژه درخصوص زمین به سازندگان بخش خصوصی (مالکان و بسازوبفروشان) بدون کنترل خروجی‌های آن برای تأمین مسکن استطاعت‌پذیر (به‌روزترین نمونه آن، بسته نوزده‌بندی تشویقی نوسازی بافت‌های فرسوده ابلاغی 1401 است).
• معافیت‌های مالیاتی گسترده برای بخش خصوصی از معافیت‌های مالیاتی صندوق‌های زمین و ساختمان گرفته تا معافیت‌های حاکم بر درآمد اجاره، بدون هیچ‌گونه ارتباط سیاستی مشخصی با تأمین مسکن استطاعت‌پذیر برای نامالکان بر پایه نیازسنجی مسکونی.
• مخالفت با انواع مالیات بر ثروت مسکونی و عایدی دارایی مسکونی و تلاش برای به حداقل رساندن مالیات‌ستانی از فعالیت‌های سوداگران در بخش مسکن (که با هدف حفظ و افزایش ارزش دارایی‌های مسکونی و عدم کنترل تورم در بخش مسکن صورت می‌گیرد).
• مخالفت با جرم‌انگاری احتکار واحدهای مسکونی (احتکار بنیان کمیابی ساختگی و تداوم افزایش ارزش دارایی‌های مسکونی است که از طریق عدم عرضه واحدهای مسکونی موجود، بر قیمت‌ها اثر می‌گذارد).

ج)مقررات‌زدایی و مخالفت با تنظیم‌گری‌های رفاه‌مدار

• طرف‌داری از حذف تصدی‌گری دولت (تصدی‌گری دولت به‌عنوان وضعیتی تعریف می‌شود که دولت از خصوصی‌سازی و انتفاعی کردن یک فعالیت یا نیاز اجتماعی امتناع ورزد).
• مخالفت با اقدامات تعزیراتی دولت در حوزه مسکن (در واقع، مخالفت با نظارت بر حُسن اجرای قوانین ناظر بر تنظیم‌گری. نمونه جدید آن نبود نظارت بر حسن اجرای سیاست کنترل اجاره است که در قانون سامان‌دهی بازار مسکن، زمین و اجاره‌بها تمهید شده است؛ مصوب 1403).
• مخالفت با تنظیم‌گری قیمتی به‌ویژه کنترل اجاره (این مخالفت با آغاز پاندمی کرونا و حمایت دولت از مستأجران آغاز شد و اکنون در مخالفت با اجرای قانون سامان‌دهی بازار مسکن، زمین و اجاره‌بها، مصوب 1403 نمودار شده است).
• مقررات‌زدایی از فرایندهای توسعه شهری در راستای منافع بخش خصوصی و کالایی‌سازی مسکن (مانند حذف برخی از مقررات جامعه‌نگر؛ مانند فرایند صدور پروانه‌های ساختمانی و ایجاد بستر برای ظهور اشکال جدید آن، نظیر پروانه‌های دومرحله‌ای در شهرداری تهران [10]).

د) تضعیف حقوق مستأجران (سکونت) و تقویت جایگاه موجران (سرمایه):

• تلاش برای به حداقل رساندن ثبات سکونتی مستأجران با هدف حفظ و ارتقای حاشیه سود موجران حقیقی و در واقع، تلاش در برابر کالازدایی از مسکن که منجر به کاهش تورم در بخش مسکن می‌شود (برای مثال، مخالفت با افزایش مدت قراردادهای استیجاری یا اعطای حق تمدید قرارداد به مستأجران که لازمه آن محدود کردن حقوق مالکانه موجران با هدف تأمین منافع عمومی بلندمدت جامعه است).
• تجویز اجاره‌داری حرفه‌ای با اتکا به تأمین مسکن ازسوی شرکت‌های مستغلات خصوصی. این نوع خاص از اجاره‌داری حرفه‌ای منجر به ساخت‌وسازهای بزرگ مقیاسی می‌شود که دو ایراد عمده دارد: نخست اینکه نسبتی با تأمین مسکن استطاعت‌پذیر ندارد و منجر به تولید مسکن با قیمت بازار می‌شود. دوم، به‌دلیل اینکه رویکرد مجتمع‌سازی بر آن حاکم است، جداسازی اجتماعی به‌همراه دارد (برای رویکرد متفاوتی از اجاره‌داری حرفه‌ای که مبتنی‌بر مدل‌های شناخته‌شده مسکن اجتماعی و پهنه‌بندی همه‌شمول است، نک به: [27]).

ه) مالی‌سازی مسکن

• تأکید بر نقش بازیگران و منطق بازارهای مالی برای دسترسی به مسکن از طریق ایجاد بدهی (وام یارانه‌دار خرید یا ودیعه).
• سیاست فروش متری مسکن در بورس و ایجاد صندوق سرمایه‌گذاری املاک و مستغلات (که مصداق مالی‌سازی مسکن به‌منزله فرایندی است که مسکن را به دارایی مالی مناسب برای سوداگری تبدیل و نقش‌آفرینی بازیگران بازارهای مالی و کاربست منطق آنها را درباره مسکن تسهیل می‌کند [29-28]).

موضوع دیگری نیز در میان است. این خوانش به‌اشتباه سازوکار قیمت‌گذاری بازار را نظم طبیعی جلوه می‌دهد [26] و در هیچ سطحی از تحلیل‌های سیاستی و نیز سیاست‌های پیشنهادی به نظام حقوقی پشتیبان توزیع و تخصیص حقوق مالکانه، که بازارها بر مدار آنها سامان‌یافته‌اند و در اصل انتخاب‌های اجتماعیِ قابل‌ تغییرند، اشاره‌ای ندارد. این درکِ اشتباه و به‌لحاظ اجتماعی زیان‌بار، منجر به باب شدن استفاده از صفت «دستوری» (به‌عنوان یکی از پرکاربردترین واژگان گفتمان ضدرفاهی حاکم بر نظام سیاستگذاری کشور) درباره اقدامات رفاهی دولت در حمایت از نامالکان و گروه‌های نابرخوردار در بخش مسکن شده است. برای مثال:

«برخوردهای دستوری، راه‌حل مواجهه با مسائل اقتصاد مسکن نیست. سیاستگذار بخش مسکن می‌بایست رویکرد دستوری را مانند سوزنی بداند که به‌ندرت بر جان خود فرومی‌کند. تجارب جهانی حاکی از آن است که با مشخص‌ شدن تبعات سیاست‌هایی همچون قیمت‌گذاری و نرخ‌گذاری در بازار مسکن، کارآمدی چنین سیاست‌هایی در بلندمدت زیر سؤال رفته است. در کشور خودمان نیز تجارب نرخ‌گذاری در بازار اجاره طی چند سال اخیر، مؤید این موضوع بوده است» [31].

نقد این خوانش در بخش 5-3 به‌طور مبسوط شرح داده می‌شود. اما اینجا بیان دو نکته ضرورت دارد: نخست اینکه، بنابر آنچه گذشت، هر نظمی در بازار مسکن برخاسته از نظام توزیع و تخصیص حقوق مالکانه‌ای (به‌ویژه تعریف حقوق مالکانه) است که دولت به‌صورت دستوری بر بخش مسکن حاکم کرده و در اصل نوعی انتخاب اجتماعی تغییرپذیر است. پس استفاده از صفت «دستوری» درباره اقدامات رفاهی دولت در بخش مسکن متکی‌بر درک نادرست از ماهیت اقدامات بنیادین دولت در شکل‌گیری بخش مسکن است. دوم، این‌گونه توصیه‌های سیاستی با واقعیت دنیای سیاستگذاری کشورهای دیگر ناهمخوان است و صرفاً به پشتوانه یک ایدئولوژی خاص و بحران‌پسندی بازیگران صنعت مستغلات کشور توجیه می‌شود. قوانین کنترل اجاره، که یکی از اصلی‌ترین مثال‌های اقتصاد دستوری است (ولی در واقع، سیاست حمایتی سمت عرضه است)، اگر فقط اروپا را در نظر بگیریم، امروزه در شانزده کشور اجرا می‌شود [32]: اتریش، بلژیک، دانمارک، فرانسه، ایرلند، هلند، سوئد، کرواسی، قبرس، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ، لهستان، اسکاتلند، اسپانیا و سوئیس. در ایالات متحده نیز، به‌جز شهرهایی که قبلاً این قانون را داشته‌اند (مانند نیویورک)، دو ایالت ارگان [33] و کالیفرنیا [34] در سال 2019 و ایالت نیوجرسی [35] در سال 2024 این قانون را در سطح کل ایالت تصویب کرده‌اند. اگر کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی را در نظر بگیریم، در 27 کشور این سیاست درحال اجراست [36]. درمجموع و برای درک ماهیت گفتمان ضدرفاهی اقتصاد دستوری و کاربران آن در حوزه مسکن، لازم است به این موضوع توجه داشته باشیم که راهکارهای برخاسته از این گفتمان که  برای چه کسانی چه منافع اقتصادی می‌آفریند.

3-2-4. خوانش مالک‌نشین‌گستری

به‌بیان ساده، طرف‌داران خوانش مالک‌نشین‌گستری با اتکا به شکست‌های بازار و گفتمان‌های عدالت‌محور، وظیفه دولت را جبران شکست‌های بازار و افزایش نرخ مالک‌نشینی در میان خانوارهای کم‌درآمد و محروم با هدف رفع فقر و محرومیت می‌دانند. طرف‌داران این خوانش عبارت «داشتن مسکن» در اصل 31 قانون اساسی را حمل بر احسن و مترادف با مالکیت مسکن (حد نهایی داشتن) تفسیر می‌کنند و بر این باورند که دولت باید با اجرای طرح‌های ملی (که عمدتاً بر اعطای زمین و تسهیلات اولیه در اراضی پیرامونی یا منفصل از شهرها متمرکز است) نرخ مالک‌نشینی را در میان خانوارها به‌ویژه خانوارهای کم‌درآمد افزایش دهد. طرف‌داران این خوانش با آنچه به‌عنوان بلندمرتبه‌سازی و کوچک‌سازی واحدهای مسکونی می‌شناسند، مخالف‌اند و تأکید خاصی بر عرضه زمین برای توسعه شهری و مسکونی افقی دارند. این خوانش به‌رغم باور به به نقش‌آفرینی دولت در بخش مسکن دچار کاستی‌های قابل توجهی است:

• نخست، این خوانش بر مالک‌نشین کردن خانوارها در آینده (از طریق طرح‌های ملی تأمین مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد) تأکید دارد، ولی نسبت به وضعیت سکونتی خانوارهای نامالک در دوره انتظار مالک‌نشینی بی‌تفاوت است. این بی‌تفاوتی خود را در عدم توجه به استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن کشور و حمایت فوری و معطوف به زمان حال نمودار می‌کند.
• دومین موضوع مربوط به راهکارهایی است که ارائه می‌دهند. این خوانش در گفتمان در تقابل با خوانش کالایی‌سازی تعریف می‌شود، اما در الزامات سیاستی نه‌تنها رویارویی با این خوانش ندارد، بلکه عملاً مکمل سیاستی آن محسوب می‌شود. برای مثال، برخلاف خوانش کالایی‌سازی که عدم کنترل اجتماعی موجودی مسکن کشور را برمبنای مدل‌های ساده عرضه- تقاضا و کارایی تخصیصی بازار و بدون توجه به نقش‌آفرینی دولت در توزیع و تخصیص حقوق مالکانه توجیه می‌کند، این خوانش همان کار را با توسل تک‌وجهی به قاعده تسلیط (که بر سلطه کامل مالک بر ملک خود تأکید دارد و به ابزاری برای توجیه ناممکن بودنِ هرگونه تنظیم‌گری یا مداخله در بازار مسکن موجود، حتی به نفع منافع عمومی، تبدیل می‌شود) انجام می‌دهد. به همین دلیل، هنگامی که از اقدامات دولت در زمینه تأمین مسکن خانوارها، به‌ویژه کم‌درآمدها، حمایت می‌کند، ناگزیر است زمین بازی صفر (توسعه‌های شهری منفصل و متصل شهری) برای اجرای این تمهیدات تعریف کند که دقیقاً با این اقدام، زمینه را برای عدم نقش‌آفرینی رفاهی دولت در شهرهای واقعاً موجود فراهم می‌آورد (جایی که نیاز به سیاست‌هایی چون مسکن استیجاری دولتی، تنظیم‌گری بازار اجاره و حمایت از مستأجران وجود دارد). به بیان دیگر، این خوانش به‌دلیل بی‌توجهی به مرغوبیت مسکونی (نک به: 1-6-3)، نه‌تنها با تمهیدات پیشنهادی خود، زمینه طرد و جداسازی گروه‌های کم‌درآمد و آسیب‌پذیر را فراهم می‌کند، بلکه گروه‌های کم‌درآمد را به اسم خانه‌دار کردن درگیر تله فقر فضایی در مناطق فاقد خدمات و فرصت‌هایِ مناسبِ زندگی می‌کند.
• سومین و چالش‌برانگیزترین مسئله این خوانش درباره عرضه زمین است. این خوانش با درک نابسنده از عرضه زمین (با در نظر نگرفتن تراکم مجاز و مازاد طرح‌های شهری به‌عنوان عرضه زمین) به این تحلیل سیاستی رهنمون می‌شود که مشکل اصلی بحران مسکن، عرضه نشدن زمین از طرف دولت و به‌تبع آن، گران شدن زمین به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد تولید مسکن است. بر این اساس، در این خوانش، گسترش وسعت شهرهای کشور چاره‌گر بحران مسکن قلمداد می‌شود. چنین درک نادرستی، توسعه شهری بازارگرای حاکم بر شهرهای کشور و نتایج بحران‌گستر آن را نادیده می‌گیرد و همنوا با خوانش کالایی‌سازی، نسبت به یارانه‌های پنهان تراکم و ساخت‌وساز (توزیع و تخصیص حقوق مالکانه) که در خدمت مالکان زمین‌های موجود است و ستون فقرات بحران مسکن کشور، ازجمله گران شدن زمین‌های شهری، به‌شمار می‌رود، بی‌تفاوت است. گفتنی است که چنین «نقصان شناختی» منجر به این می‌شود که این خوانش دست در کار پدیده‌های بحران‌آفرین دیگری مانند پراکنده‌رویی شهری، توسعه شهری خودرومحور و دست‌اندازی‌های جدید به زیست‌بوم نیز باشد.

افزون بر اینها، نکته قابل توجه و مهم درباره این خوانش این است که در کُنه خود، بر این موضع سیاستی تأکید دارد که تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن بر اقدامات دیگر (مانند تأکید تک‌وجهی بر افزایش نرخ مالکیت) اولویت دارد؛ هرچند که این امر مورد توجه طرف‌داران این خوانش نیست. به بیان دیگر، طرف‌داران این خوانش عبارت «داشتن مسکن» را در اصل سی‌ویکم قانون اساسی حمل بر احسن و مترادف با مالکیت مسکن (حد نهایی داشتن) تفسیر می‌کنند؛ اما می‌توان برمبنای «قیاس اولویت» نشان داد که اگر عبارت «داشتن مسکن» دلالت بر مالکیت مسکن دارد، پس به طریق اولی، دسترسی به مسکن (که مرحله‌ای مقدم بر مالکیت و نیازی فوری‌تر است) در بدو امر باید با سیاست‌های مربوطه (مانند سامان‌دهی سکونت‌محور بخش استیجاری که اولویت را به حق مسکن مستأجران می‌دهد) تضمین شود.

3-3. تبعیض مسکونی

طبق بند «9» اصل سوم قانون اساسی، دولت موظف شده است از همه امکانات خود برای «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی» استفاده کند. افزون بر این، در بند «9» سیاست‌های نظام قانونگذاری بر «عدالت‌محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا» تأکید ویژه دارد. آنچه در ادامه شرح داده می‌شود، مجموعه‌ای از تبعیض‌های فراگیر اما ناشناخته است که در نظام مسکن کشور وجود دارد: تبعیض مسکونی.

نقطه عزیمت این بحث درک تبعیض در معنای عام آن است. تبعیض به‌معنای رفتار متفاوت با گروه خاصی از افراد جامعه برمبنای پیش‌داوری یا قضاوت درباره آنها که از نظر اخلاقی نارواست و متضمن رفتارها، اقدامات و سیاست‌های آشکار [37] و پنهانی [38] می‌شود که ممکن است این افراد را از دستیابی به امتیازهای اجتماعی همگانی محروم کند، به آنها آسیب بزند، هزینه‌های اجتماعی غیرضروری برایشان ایجاد کند، بی‌احترامی به آنها را به‌دنبال داشته باشد و فرصت‌های برابر زندگی را از آنها سلب کند [42-39].

بر این اساس، می‌توان چهار نوع تبعیض مسکونی را در نظام مسکن کشور شناسایی کرد که موارد پیش‌گفته را در نظام مسکن ایجاد و تعمیق می‌کنند:

• تبعیض مسکونی ساختاری
• تبعیض مسکونی مضاعف
• تبعیض مسکونی فضایی- مکانی
• تبعیض مسکونی روزمره

ظهور و تکوین هریک از این تبعیض‌های ناروا به ماهیت و مفاد برخی قوانین موجود و فقدان قوانین ضدتبعیض وابسته بوده است. چنین تبعیض‌هایی کاملاً درهم‌تنیده و وابسته‌اند و امروزه هریک از آنها به پشتوانه گفتمان‌های چندگانه‌ای عادی‌سازی شده‌اند. آنچه بر وخامت اوضاع می‌افزاید، این است که سیاست‌هایی که باعث تشدید این تبعیض‌ورزی‌ها می‌شوند، به‌عنوان راه‌حل بازنمایی می‌شوند. این «سیاست‌های بحران‌گسترِ راه‌حل‌نما» در پیشنهادهای گروه‌های طرف‌دار خوانش کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری در زمینه تأمین مسکن به زبان‌های متفاوت بیان می‌شوند.

قبل از ورود به بحث، لازم است به نکته بسیار مهمی اشاره شود. در این گزارش به تبعیض‌های ناروای مرتبط با توسعه مسکونی و نتایج آن پرداخته می‌شود و درباره تبعیض‌های دیگرِ حاکم بر بخش مسکن، مانند تبعیض در دسترسی به وام خرید مسکن و به‌طور کلی‌تر دسترسی به تسهیلات مالی، بحثی ارائه نمی‌شود؛ هرچند اشاره‌هایی به آنها شده است.

اهمیت شناسایی این تبعیض‌های مسکونی (بدون در نظر گرفتن عوامل برون‌زا) نشان می‌دهد که نظام مسکن کشور نیاز به اصلاحات ساختاری در باب نگاه به مالکیت املاک مسکونی و حقوق مالکانه مرتبط با آن دارد تا توسعه شهری و مسکونی کشور در خدمت رشد اقتصادی همه‌شمول و تأمین مسکن نابرخورداران اجتماعی باشد. نمودار 2 شمای کلی روابط میان موضوعات مرتبط با تبعیض‌های مسکونی را نشان داده است.

شکل 4. نمودار وضعیت فعلی نظام مسکن کشور از منظر تبعیض مسکونی

مأخذ:همان.

3-3-1. تبعیض مسکونی ساختاری

در بدو امر لازم است تبعیض ساختاری شرح داده شود و سپس به بحث «تبعیض مسکونی ساختاری» پرداخته شود. تبعیض ساختاری به سیاست‌های نهادهای اصلی حکمرانی اشاره دارد که قصدی برای تبعیض‌ورزی ندارند، اما نتایج اجرای سیاست‌هایشان برای مخاطبان آنها تفاوت چشمگیری دارد و به کسانی که در موقعیت اجتماعی پایین‌تری قرار دارند آسیب وارد می‌کند یا به ضررشان تمام می‌شود. در این نوع تبعیض، اقدام عامدانه یا آشکار محل بحث نیست، بلکه تعریف جایگاه فرودستانه برای برخی گروه‌های اجتماعی و استمراربخشی به آن آماج بحث است [38-43].

اگر از این منظر بنگریم، می‌توان در فرایند قانونی تهیه و تصویب طرح‌های شهری کشور (ازجمله طرح‌های جامع و تفصیلی) نوعی تبعیض ساختاری را بازشناسی کرد. در این طرح‌ها برای کسانی که مالکیت زمین را در اختیار دارند، حقوق مالکانه جدید (در قالب تراکم مجاز) تعریف می‌شود؛ به‌عبارت‌دیگر، یارانه پنهان تراکم اعطا می‌شود؛ درحالی‌که هیچ تمهیدی برای کسانی که از مالکیت مسکن محروم‌اند اندیشیده نمی‌شود.

شکل 5. جایگاه طرح‌های جامع و تفصیلی در نظام برنامه‌ریزی ملی

ماخذ: همان.

برای تشریح این موضوع، ابتدا فرایند توسعه شهری در ایران توصیف می‌شود؛ سپس مثالی واقعی از تبعیض مسکونی ساختاری ذکر می‌شود. در ادامه، درباره همانندی اعطای تراکم با عرضه زمین بحث می‌شود؛ همان موضوعی که از آن غفلت شده و به بدفهمی‌های عمده‌ای درباره عرضه زمین از طرف دولت انجامیده است و توسعه مسکونی جدید متصل و منفصل شهری را چاره‌گر بحران مسکن کشور می‌پندارد. در ضمن، توضیح داده می‌شود که خصوصی‌سازی برنامه‌ریزی شهری در ایران پیامدهای اجتماعی عمده‌ای داشته که یکی از آنها بی‌توجهی به بازتولید نابرابری‌های اجتماعی از طریق اعطای حقوق مالکانه جدید به مالکان فعلی بوده است.

توسعه مسکونی در کشور

بسیاری از تحلیلگران درک اشتباهی درباره عرضه نشدن زمین از طرف دولت دارند. برخلاف باور مشهور، دولت با تعیین حریم شهری عرضه زمین را متوقف نکرده یا حتی کاهش هم نداده است. در واقع، دولت به‌طور مستمر درحال عرضه زمین است؛ اما این زمین‌ها به‌طور سخاوتمندانه‌ای صرفاً به مالکان زمین‌های موجود عرضه می‌شود. این تبیین به‌ظاهر پارادوکسیکال، بنیان تبعیض مسکونی ساختاری است.

در گام نخست باید توضیح داده شود که تعداد مسکن‌های کشور از چه مسیر قانونی افزایش پیدا می‌کند. اصلی‌ترین مسیر افزایش موجودی نظام مسکن کشور (یا همان تعداد واحدهای مسکونی کل کشور)، که شناخت و توجه کمی نسبت به آن از منظر سیاستگذاری مسکن وجود دارد، طرح‌های جامع و تفصیلی است. درست است که دولت همچنان مرجع تصویب این طرح‌هاست، اما تهیه این طرح‌ها با فرایند برون‌سپاری به بخش خصوصی (شرکت‌های خصوصی ارائه خدمات در زمینه تهیه طرح‌های توسعه و عمران شهری یا به‌اختصار مهندسان مشاور) واگذار شده که در واقع، یکی از جلوه‌های «خصوصی‌سازی برنامه‌ریزی» در کشور است. این رویکرد سیاستی، صرف‌نظر از محاسنی که دارد، همگام با عقب‌نشینی دولت از تأمین فراگیر (در پهنه سرزمینی)، همه‌شمول (نسبت به آحاد جامعه) و عدالت‌محور مسکن رخ داده و برایند آن (در چارچوب این بحث) تکوین نوع خاصی از توسعه شهری شده است. این نوع از توسعه شهری به دو شیوه اصلی در خدمت منافع مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران است:

- اعطای تراکم جدید بر پایه پیش‌بینی جمعیتی: این طرح‌ها با تخمین جمعیت آتی شهرها می‌کوشند موجودی مسکن مورد نیاز را افزایش دهند. این سازوکارها حول محور شدت استفاده مسکونی از زمین سامان ‌یافته است که منجر به افزایش تراکم (که در طرح‌های شهری تراکم مجاز نامیده می‌شود) زمین‌های موجود می‌شود. این تراکم‌ها هم در طرح‌های اصلی و هم در بازبینی‌های مستمر آنها بارگذاری می‌شوند.

- اعطای تراکم مازاد بر پایه جبران ضرر و زیان: در فرایند اجرای طرح تفصیلی، برخی زمین‌ها به‌دلیل الزامات طرح (مانند استفاده عمومی از زمین یا کاهش اندازه به‌دلیل تعریف معابر)، نیاز به تملک ازسوی دولت یا شهرداری‌ها دارند. برخلاف قوانین موجود (قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب 1370 و لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 با اصلاحات و الحاقات بعدی)، دولت و شهرداری به‌جای پرداخت ارزش نقدی زمین‌ها، از تراکم به‌عنوان ابزار مالی برای جبران مالی این تملک‌ها استفاده می‌کنند.

افزایش تراکمی که در دو حالت پیش‌گفته بر زمین‌های موجود بارگذاری می‌شود، موضوع اصلی تبعیض مسکونی ساختاری است. مسئله اصلی این است که دولت در فرایند تهیه و اجرای طرح‌های شهری از اقتدار عمومی خود به‌طور سخاوتمندانه‌ای برای اعطای «یارانه پنهان تراکم» (افزایش حق توسعه مالکان زمین‌های موجود) استفاده می‌کند؛ بدون آنکه برای تأمین مسکن نامالکان (ازجمله مستأجران و مسکن‌اوّلی‌هایی که سابقه مالکیت املاک مسکونی در خانواده‌شان وجود ندارد) تمهیدی بیندیشد. به بیان ساده، دولت با این طرح‌ها به مالکان زمین‌های موجود اجازه ساخت‌وساز بیشتر می‌دهد (برای مثال، کسی که یک خانه دوطبقه در فلان منطقه شهر دارد از این حق برخوردار می‌شود که این خانه را تبدیل به ساختمانی 6 طبقه کند)؛ اما برای بقیه افرادی که درون شهر مالک یک قطعه زمین نیستند فکری نمی‌کند. در واقع، دولت به‌جای اینکه درصدد کاهش نابرابری در مالکیت املاک مسکونی و توزیع عادلانه حقوق توسعه شهری باشد، با تهیه این طرح‌ها به‌طور مستقیم نابرابری در مالکیت را افزایش می‌دهد.

شاید ارائه تصویری کلی به درک این موضوع بهتر کمک کند. فرض کنید دولت برای شهر «الف» طرح تفصیلی تهیه کرده است. طبق پیش‌بینی جمعیتی، این شهر در 10 سال آینده نیاز به صد هزار واحد مسکونی جدید دارد. دولت این صد هزار واحد مسکونی را در قالب حقوق توسعه بر زمین‌های موجود، که مالک آنها مشخص است، بارگذاری می‌کند. این بارگذاری اشکال مختلفی دارد؛ اما یک شکل از آن به موضوع این بحث ارتباط مستقیم دارد. طبق این بارگذاری، امکان ساخت‌وساز بیشتر بر قطعه زمین‌های شهری بیشتر می‌شود. مثلاً ساختمان‌های یک طبقه را می‌شود دو طبقه کرد و دو طبقه‌ها را سه طبقه یا چهار طبقه و گاهی تغییرات بسیار چشمگیرند؛ مثلاً یک طبقه به شش طبقه یا بیشتر. در واقع دولت به مالکان موجود مجدداً زمین اعطا می‌کند تا خانه‌های بیشتری روی زمینشان بسازند (برای درک اهمیت این موضوع، نک به: بخش 3-5-3). نکته اینجاست که دولت به مالکان موجود اجازه ساخت‌وساز بیشتر می‌دهد؛ اما کسانی را که در شهر سکونت دارند اما مالک زمین نیستند، نادیده می‌گیرد و بین این افراد و مالکان زمین‌های موجود نابرابری مسکونی را بیشتر می‌کند. برای درک تبعیض‌آمیز بودن این موضوع می‌توان این مثال ساده را زد: فرض کنید در زمانی که در کشور «بحران کمبود خودرو» وجود دارد، دولت برای حل این موضوع طرحی تهیه ‌کند که طبق آن، صد هزار خودروی جدید باید با قیمت بسیار پایین عرضه شود تا این کمبود برطرف شود. اما دولت این خودروها را صرفاً به کسانی که هم‌اکنون خودرو دارند اعطا کند و به کسانی که خودرو ندارند، خودرویی تعلق نگیرد. در نظام مسکن کشور طرح‌های تفصیلی چنین کاری انجام می‌دهند.

این مسئله را می‌توان در قالب چند پرسش صورت‌بندی کرد تا به برخی علل آن رهنمون شویم. چرا دولت باید به مالکان فعلی حقوق مالکانه جدیدِ نامشروط اعطا کند (که ترجمان نهایی آنها واحد مسکونی بیشتر و اغلب بزرگ‌تر است)، درحالی‌که خانوارهایی هستند که به‌دلیل فقدان مالکیت (که ممکن است به‌دلایل مختلفی ازجمله نابرابری ساختاری بین‌نسلی رخ داده باشد) از این اقدام دولت هیچ‌گونه بهره‌ای نمی‌برند؟ افزون‌بر این، چرا دولت باید پیوسته به سیاستی روی بیاورد که با افزایش تراکم ساخت‌وساز، که هم منجر به افزایش قیمت زمین می‌شود و هم افزایش قیمت واحدهای مسکونی موجود [45-44]، برای مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران، با اعطای «یارانه پنهان تراکم و ساخت‌وساز» ثروت بادآورده می‌آفریند؛ درحالی‌که استطاعت‌پذیری مسکن را به ضرر نامالکان (مستأجران، جوانان و تمام کسانی که سابقه مالکیت املاک مسکونی ندارند) کاهش می‌دهد و بر نرخ و شدت فقر این گروه می‌افزاید؟

پاسخ در بازارگرایی دولت در حوزه مسکن نهفته است؛ دولتی که در زمینه تأمین مسکن اکیداً به سیاست‌های بازارگرایانه روی آورده است، این‌گونه اقدام می‌کند. در واقع، وقتی دولت از تأمین مسکن فراگیر، همه‌شمول و عدالت‌محور عقب‌نشینی کرده و به کالایی‌سازی مسکن روی آورده است، از یک سو مستقیماً برنامه‌ای برای افزایش موجودی مسکنی، که متناسب با نیازهای جامعه باشد، ندارد و به‌رغم تمام کاستی‌های تخصیصی بازار [46] و موضوع مهم احتکار مسکن و زمین [47] همچنان بر فرایندهای بازاری تأکید دارد و ازسوی دیگر، درصدد آن است که بدون درگیر کردن دولت در فرایندهای تأمین منابع مالی و ساخت مسکن، با سرمایه‌های بخش خصوصی به تأمین مسکن بپردازد. در این رویکرد، تأمین مسکن با سرمایه‌های بخش خصوصی بدین معناست که دولت مجبور است حقوق توسعه (تعریف و تغییر کاربری و اعطای تراکم مجاز بالاتر) اعطا کند تا بخش خصوصی واحدهای مسکونی مازاد را به موجودی مسکن اضافه و عرضه کند تا به تقاضا پاسخ داده شود. این منطق کاملاً در طرح‌های شهری کشور ریشه دوانده و به همین دلیل به ظهور و تکوین نوعی «سوگیری همه‌جانبه قانونی- سیاستی» به نفع مالکان موجود در حوزه مسکن ختم شده است. متعاقباً این سوگیری به بحران ساخت‌وسازگرایی (که نمود آن عرضه‌پریشی است) و بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن ختم شده است.

این سوگیری قانونی- سیاستی خانوارهای نامالک را در جایگاهی فرودستانه قرار می‌دهد و به آنها آسیب‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت نسلی و بین‌نسلی وارد می‌کند. محور اصلی این نوع تبعیض، کالایی‌سازی مسکن است که دولت را بر آن می‌دارد تا به‌جای اینکه مستقیماً و طبق اصلی سی‌ویکم قانونی اساسی در زمینه تأمین مسکن خانوارهای نامالک اقدامات و تمهیدات لازم را به اجرا بگذارد، به سازوکار بازار متوسل شود. این توسل هیچ حقی نسبت به توسعه مسکونی برای نامالکان قائل نیست و ازآنجاکه حقوق توسعه جدیدی که برای مالکان زمین‌های موجود بازتعریف می‌شود برمبنای توزیع نابرابر پیشینی مالکیت زمین صورت می‌گیرد، موجب افزایش نابرابری‌های اجتماعی، جداسازی و طرد مسکونی- اجتماعی و جابه‌جایی اجباری نامالکان می‌شود و از این رهگذر، دسترسی به فرصت‌های زندگی آنها را (ازجمله تحصیل، اشتغال، خدمات و زیرساخت‌های شهری) بیش‌ازپیش و به‌طور مستمر کاهش می‌دهد.

مثالی از دنیای واقعی

از دو طریق می‌توان تبعیض مسکونی ساختاری را آشکار کرد: نخست، بررسی طرح تفصیلی شهرها و نشان دادن بارگذاری‌های جدید جمعیتی که ترجمان آن افزایش «تراکم مجاز» زمین‌های موجود است؛ دوم، از طریق سابقه مسکونی املاک که در آرای کمیسیون ماده (5) مورد استناد قرار می‌گیرد. در این گزارش، برای آنکه تمایز و همچنین پیوستگی تبعیض مسکونی ساختاری با نوع مضاعف آن نشان داده شود و مصداق هرکدام بر یک قطعه زمین مشخص برجسته شود، از روش دوم استفاده شده است. پیش از آغاز این بحث، یادآوری نکته بسیار مهمی ضرورت دارد؛ کمیسیون ماده (5) اقدام به بازپهنه‌بندی‌های گسترده در قالب اعطای تراکم مجاز جدید می‌کند که در این بحث جزو تبعیض مسکونی ساختاری در نظر گرفته می‌شود نه مضاعف (تراکم‌فروشی).

در وب‌سایت شهرداری تهران (در تاریخ 1403/04/20) آخرین آرای منتشرشده از کمیسیون ماده (5) مربوط به جلسه 683 است. در این جلسه به‌طرز غیرمعمولی (که در سه سال گذشته رواج داشته است) 21 رأی صادر شده است. در این بخش با اتکا به اسناد پشتیبان (که به‌طور معمول در بخش توضیحات تکمیلی آرای صادره درج می‌شود) تبعیض مسکونی ساختاری شرح داده می‌شود.

شماره پرونده شهرسازی 10029672

در سال 1354، برای این قطعه زمین (در خیابان نیاوران) پروانه ساختمانی برای ساخت سه طبقه مسکونی با احتساب همکف و زیرزمین صادر شده است. در طرح تفصیلی شهر تهران این قطعه زمین در زیر پهنه R122 قرار گرفته که حقوق مالکانه جدید برای صاحب زمین به‌همراه داشته است: حداکثر تراکم ساختمانی 300 درصد به‌صورت پنج طبقه با 60 درصد سطح اشغال زمین به‌همراه دو طبقه پارکینگ و همکف.

در واقع، دولت (و نه شهرداری, مقایسه شود با بخش 2-4) با استفاده از طرح تفصیلی هفت طبقه (پنج طبقه و دو طبقه همکف و پارکینگ به مالک این قطعه زمین اعطا شده بود: در حدود 5200 متر مربع زیربنای کل مازاد. به‌عبارت‌دیگر، حدود 4400 متر زمین به مالک موجود عرضه شده است (برای ادامه واگذاری حق توسعه به همین قطعه زمین، نک به: 2-3-3). در واقع، دولت 4400 متر مربع حق توسعه (مساحت قابل ساخت‌وساز) به مالک اعطا کرده است.

تبعیض مسکونی ساختاری فرایندی است که از طریق طرح‌های توسعه شهری (طرح تفصیلی) چنین حقوق مالکانه عظیمی را به مالک این قطعه زمین اعطا کرده است. برای شناخت دقیق این نوع تبعیض باید چند نکته را در نظر گرفت:

نخست، این موضوع را نباید با آنچه اصطلاحاً تراکم‌فروشی نام‌گذاری شده است اشتباه گرفت. تراکم‌فروشی درباره این قطعه زمین در بخش بعد توضیح داده می‌شود. فعلاً درباره «تراکم مجاز» اعطایی دولت به این قطعه زمین بحث می‌کنیم. تراکم مجاز مشروع‌ترین حق توسعه (برای مالکان قطعات زمین) در نظام برنامه‌ریزی شهری کشور است که پس از تصویب طرح‌های تفصیلی به‌منزله حق مالکان زمین‌های موجود (حقوق مکتسبه) به رسمیت شناخته می‌شود و مبنای صدور پروانه ساختمانی است.

دوم، در اینجا بحث درباره یک قطعه زمین خاص نیست، بلکه منطق تبعیض‌آمیز توسعه شهری کشور محل بحث است. روایتی که درمورد این قطعه زمین بیان می‌شود، درباره بخش اعظمی از زمین‌های مسکونی شهری کشور (به ویژه شهرهای بزرگ) با شدت کمتر یا بیشتر صادق است.

سوم، از نظر بسیاری از پژوهشگران و سیاستگذاران، اعطای تراکم‌های مجاز طرح‌های تفصیلی به‌اشتباه عرضه زمین محسوب نمی‌شود (اشتباهی که کاملاً در خدمت منافع بازیگران صنعت مستغلات یا همان طرف‌داران سرمایه‌ای شدن روزافزون مسکن است). متأسفانه این برداشت غلط منجربه مجموعه عظیمی از سیاست‌های اجرایی و پیشنهادی شده که هم به بحران‌های اجتماعی و زیست محیطی منجر شده‌اند: توسعه شهری متصل و منفصل در قالب شهرها و شهرک‌های جدید و پیراشهری (نک به: بخش 3-3-3).

چهارم، درست است که کمیسیون ماده (5) در صحنه واقعی سیاستگذاری شهری کشور، کژکارکردی‌های عمده‌ای دارد؛ اما بحث تبعیض مسکونی ساختاری نشان می‌دهد که ماهیت طرح‌های شهری، فارغ از اقدامات کمیسیون ماده (5) قانون شهرداری در زمینه فروش تراکم مازاد، تبعیض‌آمیز است.

نکته جالب این است که در یکی از قوانین کشور به‌طور غیرمستقیم به کارکرد اعطای تراکم به‌عنوان نوعی عرضه زمین اشاره شده، ولی هیچ‌گاه با هدف تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد نامالک (با افزایش تراکم برای خانوارهای مالک اشتباه گرفته نشود) در دستور کار سیاستی قرار نگرفته است. در ماده (18) آیین‌نامه اجرایی قانون سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن آمده است:

«وزارت مسکن و شهرسازی موظف است برای کلیه شهرهایی که افق طرح هادی یا جامع آنها به پایان رسیده است و یا اصولاً فاقد طرح می‌باشند، براساس اسناد توسعه و عمران بالادست نسبت به تهیه طرح جامع با رویکردهای اولویت توسعه درونی استفاده از اراضی دولتی و خصوصی داخل محدوده، احیای بافت‌های فرسوده و سامان‌دهی سکونتگاه‌های غیررسمی، توسعه روستاهای مستعد واقع در حریم شهرها، عدم تخریب اراضی مستعد کشاورزی و در صورت ضرورت، مکان‌یابی اراضی مناسب جهت احداث شهرک و یا شهرهای جدید در خارج از حریم شهرها و توسعه متصل یا منفصل محدوده شهرها و افزایش تراکم ساختمانی پهنه‌های داخل محدوده اقدام نماید».

در پایان لازم است ملاحظه سیاستی مهمی بیان شود. نشان دادن تبعیض‌آمیز بودن فرایند توسعه شهری کشور به‌معنای نفی کامل اعطای حقوق توسعه جدید، که لازمه توسعه شهرهای کشور است، نیست. بلکه موضوع این است که  فرایند اعطای حقوق مالکانه که در بطن طرح‌های تفصیلی شهری مستتر است نیاز به بازبینی‌های اساسی دارد تا نابرابری‌های موجود را کاهش دهد و ثروت مسکونی را به‌صورت همه‌شمول توزیع کند (نک به: راهکارهای ارائه‌شده در بخش 6-3). افزون‌بر این باید خاطرنشان کرد که تبعیضِ مسکونیِ ساختاری بیشترین نمود خود را در شهرهای کلان کشور دارد و در میان آنها، کلان‌شهر تهران بدترین وضعیت را دارد.

3-3-2. تبعیض مسکونی مضاعف (تراکم‌فروشی)

این بخش به مسئله تراکم‌فروشی به‌منزله نوعی تبعیض مسکونی اختصاص دارد. از مسئله تراکم‌فروشی برای توضیح علل بحران مسکن به‌طور گسترده استفاده می‌شود. برای مثال، از این مفهوم برای تغییر در جمعیت‌پذیری مصوب شهرها، مسائل ترافیکی و از همه مهم‌تر افزایش قیمت زمین استفاده می‌شود. اما ارتباط این موضوع با مسائل دیگر نظام مسکن کشور مغفول مانده است. همان‌طور که بسیاری می‌دانند، آنچه تحت‌عنوان تراکم‌فروشی در نظام مسکن کشور شناخته می‌شود، فروش حقوق مالکانه مازاد به مالکان زمین‌های شهری موجود است؛ اما آنچه کمتر شناخته شده، این است که فروش تراکم نوعی کالایی‌سازی حقوق توسعه شهری است [48]. نکته مغفول‌مانده دیگر این است که این حقوق مازاد مجدداً بر حقوق مالکانه مازادی افزوده می‌شود که با تبعیض مسکونی ساختاری به مالکان موجود اعطا شده است. بر این اساس، لازم است نام جدیدی برای فرایند تراکم‌فروشی در نظر بگیریم تا ماهیت واقعی آن را آشکار کند: تبعیض مسکونی مضاعف. در واقع، استفاده از مفهوم تراکم‌فروشی[10]:

«شدیداً گمراه‌کننده است... زیرا واگذاری حقوق مالکانه طرح‌های جامع و تفصیلی را «بدون مسئله» فرض می‌کند و اشاره‌ای به «تبعیض مسکونی ساختاری» مستتر در این طرح‌ها ندارد و از سوی دیگر... استفاده از این عبارت عمیقاً نارسا به‌شمار می‌رود؛ هم به این دلیل که ماهیت همسو و مضاعف‌کننده خود با امر تبعیض پیشینی را تماماً انکار می‌کند، هم به این دلیل که اشاره‌ای به عدم کنترل اجتماعی توسعه مسکونی ازسوی دولت یا شهرداری ندارد و هم به این دلیل که می‌کوشد علل درون‌زای بحران مسکن کشور را به پدیده‌ای تقلیل دهد که صرفاً خصلتی تشدیدکننده برای عللی ریشه‌ای‌تر دارد: تبعیض مسکونی ساختاری».

این دو نوع تبعیض دوشادوش هم دو بحران زنجیره‌ای را به وجود آورده‌اند: نخست، بحران ساخت‌وسازگرایی. این بحران اشاره به وضعیتی دارد که تکیه و تأکید صرف بر تشویق و تسهیل ساخت‌وساز (به هر شکل و در هر جای ممکن) ازسوی بخش خصوصی است و نسبت به هزینه‌های ضمنی و پنهان اجتماعی- زیست‌محیطی این سیاست حساسیتی وجود ندارد. ازسوی دیگر، با تأکید بر اعطای حقوق مالکانه جدید به مالکان موجود (به اسم رونق ساخت‌وساز)، سوگیری روندهای توزیع و تخصیص حقوق مالکانه را به نفع برخورداران تشدید می‌کند. این بحران نیز در نهایت، در خروجی‌های مسکونی‌اش به بحرانی دیگر می‌انجامد: بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن. این بحران اشاره به نبود کنترل دولت بر حقوق مالکانه‌ای دارد که به اسم رونق ساخت‌وساز برای مالکان زمین‌های موجود و ساخت‌وسازگران شریک آنها حقوق مالکانه جدید آفریده است، اما به‌دلیل نبود کنترل و هدایت پیشینی از طریق قیود سیاستی، تبدیل به تولید و مالکیت واحدهای مسکونی شده است که دولت نمی‌تواند درباره نوع استفاده از آنها سیاست مؤثر و قابل اجرایی به میان آورد.

همانند آنچه درباره تبعیض مسکونی ساختاری تشریح شد، درخصوص تبعیض مسکونی مضاعف نیز مسئله زمین محوریت دارد. همان‌طور که ذکر شد، فروش تراکم مازاد (همانند تراکم مجاز) نوعی عرضه زمین است، اما در تحلیل‌های سیاستی مورد توجه قرار نمی‌گیرد. نادیده گرفتن یا کژفهمی درباره عرضه زمین به نفع مالکان موجود، که با تبعیض مسکونی ساختاری و نوع مضاعف آن انجام ‌می‌شود، منجر به آن شده است که سیاستگذاران عرضه نشدن زمین را یکی از علل بحران مسکن بدانند. برای توضیح این تغافل یا کژاندیشی لازم است مجدداً سراغ یکی از آرای کمیسیون ماده (5) برویم که در بخش قبل بررسی شد. در بخش پیشین اعطای تراکم مازاد در قالب تراکم مجاز بررسی شد؛ اما در این بخش فروش تراکم مازاد واکاوی می‌شود.

- شماره پرونده شهرسازی 10029672 (ادامه)

همان‌طور که در بخش قبل ذکر شد، در سال 1354 برای این قطعه زمین (در خیابان نیاوران) پروانه ساختمانی برای ساخت سه طبقه مسکونی با احتساب همکف و زیرزمین صادر شده است. در طرح تفصیلی شهر تهران این قطعه زمین در زیر پهنه R122 قرار گرفته که حقوق مالکانه جدیدی برای صاحب زمین به ارمغان آورده است: حداکثر تراکم ساختمانی 300 درصد به‌صورت پنج طبقه با 60 درصد سطح اشغال زمین.

تا اینجا پنج طبقه (در حدود 4400 متر مربع زیربنای کل مازاد) به مالک این قطعه زمین اعطا شده بود. حال به سراغ تحولاتی می‌رویم که در قالب تراکم‌فروشی بر این زمین اعمال می‌شود. شهرداری منطقه یک شهر تهران، طی نامه‌ای تقاضای احداث بنای 10طبقه (به‌علاوه چهار طبقه پارکینگ و طبقه همکف) را مطرح و کمیسیون ماده (5) با پاره‌ای تغییرات، آن را تأیید کرده است: به‌صورت 10 طبقه مسکونی روی همکف مشاعیِ غیرمسکونی و زیرزمین اول همگی با سطح اشغال 40 درصد و سایر زیرزمین‌ها وفق ضوابط و مقررات طرح تفصیلی. با این رأی حدود 3700 متر مربع زیربنای کل مازاد به‌عنوان حق توسعه در اختیار مالک قرار گرفت.

درمجموع، حدود 8200 متر مربع زیربنای ناخالص مسکونی به مالک زمین اعطا شد. به‌عبارت‌دیگر، با تبعیض مسکونی ساختاری 4400 متر مربع زمین و با تبعیض مسکونی مضاعف 3700 متر مربع زمین دیگر (در قالب مساحت قابل ساخت) نیز در اختیار مالک قرار گرفت.

برای درک تبعیض‌آمیز بودن این فرایند لازم به این نکته توجه داشته باشیم. درمجموع، مالک این زمین (همانند همه مالکان زمین‌های شهری) نه‌تنها از طرح تفصیلی امتیاز گرفت (تبعیض ساختاری)، بلکه با خرید تراکم مازاد (تبعیض مضاعف)، سهم بیشتری از منابع محدود شهری (حقوق توسعه مسکونی) را تصاحب کرد؛ درحالی‌که نیازمندان واقعی مسکن از این امتیازها محروم ماندند.

3-3-3. تبعیض مسکونی فضایی- مکانی

 همان‌طور که پیش‌تر بدان اشاره شد، موضوع اصلی تبعیض مسکونی ساختاری که زمینه‌ساز تبعیض مسکونی مضاعف یا همان تراکم‌فروشی (نک به: بخش 3-3) شده، حقوق توسعه‌ای است که دولت از طریق طرح‌های تفصیلی برای زمین‌های موجود بازتعریف می‌کند. این دو تبعیض با نادیده گرفتن ابعاد اجتماعی تأمین مسکن، زمینه را برای تکوین بحران ساخت‌وسازگرایی هموار ساخته‌اند. بحران ساخت‌وسازگرایی نیز منجر به تولید موجودی مسکنی شده که به‌رغم نقش محوری دولت در تسهیل ساخت آن، هم از حیث تناسب با نیازهای خانوارها و هم از نظر نوع استفاده غیرقابل کنترل محسوب می‌شود. این بستر سیاستی زمینه‌ساز ظهور و تکوین دو تبعیض دیگر شده است: تبعیض مسکونی فضایی- مکانی و تبعیض مسکونی روزمره (نک به: بخش بعدی).

برای فهم تبعیض مسکونی فضایی- مکانی باید ابتدا مصادیق آنها را بشناسیم. این تبعیض حول محور مکان‌یابی طرح‌های دولتی تأمین مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد تعریف می‌شود. مسئله این است که دولت (به‌معنای عام آن) به‌طور نظام‌مند مکان اجرای طرح‌های تأمین مسکن را، که خانوارهای هدف آنها جزو دهک‌های درآمد پایین هستند، بیرون از شهرهای موجود یا در محدوده نامسکونی شهرها (در قالب احداث شهرک یا شهرهای جدید) انتخاب می‌کند. این مکان‌یابی، عیان‌ترین و شدیدترین شکل جداسازی گروه‌های کم‌درآمد در کل کشور است که با نقش‌آفرینی مستقیم دولت‌های طرف‌دار تأمین مسکن بازارگرا صورت می‌گیرد. استفاده از صفت «فضایی» اشاره به موقعیت فضایی اجرای این اقدامات دارد و صفت «مکانی» مربوط به دسترسی این مکان‌ها به زیرساخت‌ها و خدمات شهری است.

پیش از تشریح این موضوع لازم است دو «هشدار» سیاستی بیان شود: نخست اینکه نباید بی‌درنگ همسو با تفکر بازارگرایی لجام‌گسیخته به سراغ نقد کلیت نقش‌آفرینی دولت در زمینه تأمین مسکن برویم و این برداشت را توسعه بخشیم که (به بیان بازارگرایان افراطی) مداخله دولت در بازار چنین نتیجه‌ای به‌همراه داشته، بلکه موضوع برعکس است؛ این وضع دقیقاً به‌دلیل بازارگرایی عمل‌گرایانه دولت (در تضاد با گفتمان تأمین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد) در زمینه تأمین مسکن ایجاد شده است [49-50]. در واقع، اقدامات نظام حکمرانی مستمراً قوانین موجود را با هدف کالایی‌سازی بیشتر مسکن تغییر داده یا قوانین جدیدی را با این هدف تصویب کرده است. موضوع دوم درباره ملاحظات مرتبط با گسترش کلان‌شهرهای کشور به‌ویژه پایتخت است. درست است که ملاحظات سرزمینی در زمینه افزایش مهاجرت موضوع مهمی است، این خطر وجود دارد که این موضوع به طرد مسکونی گروه‌های کم‌درآمد نامالک از شهرهای واقعاً موجود و محروم‌سازی آنها از فرصت‌های زندگی حاکم بر شهرها بینجامد.

چهار دلیل عمده برای ظهور و رواج تبعیض مسکونی فضایی- مکانی وجود دارد: یارانه‌های پنهان به مالکان موجود، درک نابسنده از عرضه زمین، بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن، گسیختگی سیاستی.

الف) یارانه‌های پنهان تراکم و ساخت‌وساز به مالکان موجود

یارانه دولت در بخش مسکن به‌طور مستمر در قالب اعطای حق توسعه ارزان یعنی تراکم (کاهش قیمت نهاده‌های تولید به نفع مالکان موجود) است. همان‌طور که بیان شد، هر نوع اعطای تراکم، نوعی عرضه زمین است که ارزشی «مادام‌العمر» ایجاد می‌کند. دولت در قالب طرح‌های تفصیلی حقوق مالکانه‌ای به مالکان موجود اعطا می‌کند که نه‌تنها در زمان اعطای قیمت‌گذاری آن واقعی نیست، بلکه به تغییرات ارزش آن در بلند‌مدت نیز کاملاً بی‌تفاوت است؛ زیرا عوارض به‌صورت یکجا و یکباره دریافت می‌شود. در واقع، دولت هم یارانه اعطا می‌کند و هم ثروت می‌آفریند. تفاوت این نوع یارانه که صفت «ابدی» برای آن استفاده می‌شود، برخاسته از این واقعیت است که دولت به مالکان موجود کمک می‌کند مالکیت‌های جدیدی به دست آورند که مالکیت آن و عایدی‌های حاصل از آن نسل به نسل منتقل می‌شود.

ب) درک نابسنده از زمین 

برای شرح این موضوع باید با این پرسش آغاز کنیم: چرا دولت تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد را به بیرون از شهرها و مناطق پیراشهری، که سکونت‌پذیری اندکی دارند، منتقل کرده است؟ پاسخ متداول مبتنی‌بر عدم وجود زمین کافی برای توسعه مسکونی در شهرهای فعلی است. بنابر آنچه گذشت، دولت‌ها با استناد به کمبود زمین برای تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد سراغ زمین‌هایی می‌روند که از نظر تأمین مسکن نامرغوب محسوب می‌شوند. دولت‌ها حتی این ادعا را پیش می‌کشند که بنا بر ضرورت اجتماعی حاضر شده‌اند برای خانه‌دار کردن شهروندان، این اقدام خطیر را به اجرا بگذارند.

همان‌طور که در بخش 2-3 بیان شد، عدم وجود زمین کافی برای تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد درون شهرهای موجود نوعی «خطای شناختی» است که ازسوی بازیگران صنعت مستغلات و رسانه‌های آنها برساخته شده‌است. تمسک به وجود نداشتن زمین کافی درباره بسیاری از کشورها کاملاً پذیرفته شده‌است؛ کشورهایی که تراکم شهرها به‌واسطه پهنه‌بندی‌های سخت‌گیرانه، برای دوره طولانی ثابت بوده و دولت ملی یا محلی مجوز افزایش تراکم را نمی‌دهد. اما این استدلال درباره نظام برنامه‌ریزی شهری ایران (و در این بحث پهنه‌بندی حاکم بر شهرهای کشور)، که تغییرپذیری غیرقابل‌کنترلی دارد، به‌هیچ‌روی قابلیت کاربست ندارد. واقعیت امر این است که در چند دهه گذشته، دولت به‌طور مستمر با اعطای تراکم (تراکم مجاز و فروش تراکم مازاد) درحال عرضه زمین به مالکان زمین‌های موجود بوده، اما به‌دلیل برداشت‌های نادرست از عرضه زمین این موضوع مورد توجه قرار نگرفته است. این غفلت یا تغافل سیاستی سبب شده است بسیاری از پژوهشگران ادعا کنند که دولت با ‌تغییر ندادن حریم‌های شهری، به احتکار زمین پرداخته و این امر منجر به افزایش قیمت زمین و این امرنیز به‌نوبه‌خود منجر به افزایش هزینه‌های ساخت‌وساز و کاهش عرضه مسکن شده است.

ج) بحران کنترل‌ناپذیری مسکن

همان‌طور که ذکر شد، در دهه‌های گذشته دولت‌ها با طرح‌های جامع و تفصیلی به‌طور مستمر درحال افزایش تراکم ساخت‌وساز بوده‌اند و توسعه مسکونی درونِ شهرهای ایران پیوسته در جریان بوده است. در واقع، مسئله کمبود زمین و پیرو آن کمبود ساخت‌وساز یا حتی تعداد واحدهای مسکونی نیست، بلکه مسئله توسعه مسکونی است که تماماً بازارگرا است. برای توصیف این نوع توسعه لازم است از مفهوم «بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن» بهره ببریم که در بخش 2-3-3 تشریح شد. این بحران ناظر بر کاهش فزاینده دولت بر موجودی مسکن شهرها است. دولت در خلال طرح‌های شهری، تراکم ساخت‌وساز (به‌طور کلی زیربنای قابل ساخت‌وساز) زمین‌های موجود را به نفع مالکان موجود افزایش می‌دهد و هیچ نوع تعهدی برای تأمین مسکن استطاعت‌پذیر از آنها نمی‌گیرد و با این کار، به‌نوعی از توسعه مسکونی دامن می‌زند که تماماً بازارگرا و به‌دور از نیازهای واقعی خانوارهای نامالک، به‌ویژه کم‌درآمدها، است. در واقع، دولت بدون تعیین گروه‌های هدفِ توسعه مسکونی و نیز تعیین خروجی‌های مسکونی (شرایط استطاعت‌پذیری واحدهای مسکونی برای خرید یا سکونت استیجاری از نظر مکان عرضه، کیفیت، اندازه) گرفتار «بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن» شده است. به بیان دیگر، دولت به‌جای آنکه همسو با سیاست‌های شناخته‌شده جهانی در زمینه تأمین مسکن، در حداقلی‌ترین کار ممکن از ظرفیت بخش خصوصی بهره‌مند شود و قیمت و ویژگی‌های بخشی از موجودی مسکن شهرها را با درآمد خانوارها متناسب‌سازی کند (اجتماعی کردن بخشی از موجودی مسکن برای خرید مسکن ملکی و سکونت استیجاری)، اتکای کامل را بر فرایندهای بازاری لجام‌گسیخته قرار داده است.

د) گسیختگی سیاستی

برای تشریح تبعیض مسکونی فضایی- مکانی باید از مفهوم گسیختگی سیاستی مدد گرفت [10]. به‌دلیل حاکم بودن گسیختگی سیاستی بر نظام مسکن کشور، دو نوع توسعه مسکونی در کشور شکل گرفته است: نخست، آن بخش از توسعه مسکونی که در متن فرایند توسعه شهری حاصل از طرح‌های جامع و تفصیلی در شهرهای واقعاً موجود در جریان بوده است؛ دوم، توسعه مسکونی حاصل از اقدامات مستقیم دولت مانند شهرهای جدید و طرح‌های ملی مسکن. بخش اول بیش از 90 درصد از توسعه مسکونی کشور را شامل می‌شود که اساساً فرایندی تماماً بازارگرا محسوب می‌شود؛ بخش دوم مربوط به اقدامات محدود دولت در ایجاد شهرهای جدید و طرح‌های ملی مسکن است که کمابیش بدون مداخله دولت در بخش اول جریان دارد. نبود ارتباط میان بخش اول و دوم و محدود شدن اقدامات دولت برای تأمین مسکن خانوارهای نامالک به بخش دوم یکی از عوامل شکل‌گیری تبعیض مسکونی فضایی- مکانی است. برای مثال، دولت می‌تواند موجودی مسکن مورد نیاز خانوارهای نامالک را در فرایندهای توسعه شهرهای موجود تمهید کند.

3-3-4. تبعیض مسکونی روزمره

تبعیض مسکونی روزمره درباره رفتار تبعیض‌آمیز با خریداران مسکن و مستأجران در بازار مسکن است. این نوع تبعیض روزمره، همانند تبعیض ساختاری و مضاعف، به نابرابری در دسترسی به مسکن دامن می‌زند؛ اما در سطح خُرد (رفتارهای فردی و نهادی) عمل می‌کند. برای درک این نوع تبعیض و شناخت برخی مصادیق آن می‌توان به قوانین یکی از کشورها (که در نظر سیاستگذاران بازارگرای کشور به‌عنوان آزادترین بازار مسکن تصور می‌شود) اشاره کرد. هدف از این استناد، شناسایی منطق سیاستی قوانین ضدتبعیض است. در ایالات متحده، طبق قانون مسکن عادلانه مصوب سال 1963 [51]، دولت فدرال درصدد جرم‌انگاری روال‌ها یا اقدامات خاصی برمی‌آید که میان افراد جامعه در زمینه دسترسی افراد یا گروهی از افراد به مسکن، تفاوت‌گذاری تبعیض‌آمیز انجام می‌دهد. موضوعاتی که ممکن است منجر به تبعیض مسکونی شود، به قرار ذیل است:

نژاد، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، وضعیت خانوادگی، ملیت، ناتوانی فیزیکی یا ذهنی.

در قانون مسکن عادلانه، مصادیق تبعیض در سه محور (فروش و اجاره واحدهای مسکونی [52]، معاملات مرتبط با مستغلات مسکونی [53] و ارائه خدمات واسطه‌گری در بخش مسکن[54]) برشمرده شده است. محور اول با توجه به بحث این گزارش از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و شامل موارد ذیل می‌شود:

«(الف) امتناع از فروش یا اجاره ملک پس از ارائه پیشنهاد جدی، یا امتناع از مذاکره کردن در مورد فروش یا اجاره، یا در دسترس قرار ندادن یا انکار وجود، به هر شکل ممکن، یک واحد مسکونی به هر فرد به‌دلیل نژاد، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، وضعیت خانوادگی یا ملیت.

(ب) تبعیض‌ورزی نسبت به افراد در قیود، شرایط و امتیازات فروش یا اجاره واحد مسکونی، یا در ارائه خدمات یا تسهیلات در ارتباط با آن واحد مسکونی، به‌دلیل نژاد، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، وضعیت خانوادگی یا ملیت.

(ج) ساخت، چاپ، یا انتشار، یا مشارکت در ساخت، چاپ، یا انتشار هرگونه اطلاعیه، بیانیه یا تبلیغات، در رابطه با فروش یا اجاره واحد مسکونی که نشان‌دهنده هر نوع ترجیح، محدودیت، یا تبعیض براساس نژاد، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، معلولیت، وضعیت خانوادگی، یا ملیت باشد، یا قصد ایجاد هرگونه ترجیح، محدودیت یا تبعیض را دارد.

(د) دادن اطلاعات نادرست به افراد به‌دلیل نژاد، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، معلولیت، وضعیت خانوادگی یا ملیت درمورد در دسترس نبودن واحد مسکونی برای بازدید، فروش یا اجاره؛ درحالی‌که چنین واحد مسکونی در واقع در دسترس است.

(هـ) برای کسب سود، ترغیب کردن یا تلاش برای ترغیب کردن اشخاص برای فروش یا اجاره واحد مسکونی با ارائه اطلاعات درخصوص ورود یا ورود احتمالی به محله شخص یا اشخاصی از نژاد خاص، رنگ پوست، مذهب، جنسیت، معلولیت، وضعیت خانوادگی یا ملیت.

(و) (1) تبعیض در فروش یا اجاره دادن، یا به هر شکل دیگری در دسترس قرار دادن یا انکار وجود، واحد مسکونی به خریدار یا مستأجر به‌دلیل معلولیت که:

(الف) خریدار یا مستأجر دارد.

(ب) شخصی که در آن خانه زندگی می‌کند یا قصد زندگی در آن خانه را پس از فروش، اجاره یا در دسترس قرار دادن آن دارد.

(ج) هر شخصی که با آن خریدار یا مستأجر مرتبط است، دارد.

(2) تبعیض‌ورزی نسبت به افراد در قیود، شرایط و امتیازات فروش یا اجاره واحد مسکونی، یا در ارائه خدمات یا تسهیلات در ارتباط با آن واحد مسکونی، به‌دلیل معلولیت:

(الف) آن شخص یا

(ب) شخصی که در آن خانه زندگی می‌کند یا قصد زندگی در آن خانه را پس از فروش، اجاره یا در دسترس قرار دادن آن دارد یا

(ج) هر شخصی که با آن شخص مرتبط است.»

ازسوی دیگر، برخی ایالت‌ها مانند کالیفرنیا این قوانین را توسعه داده و گروه‌های بیشتری را برمبنای وضعیت خاصشان تحت حمایت خود قرار داده‌اند [55]: وضعیت تأهل، زادبوم، اصل‌ونسب فرد، وضعیت خانوادگی (خانواده‌های دارای فرزند زیر هجده سال، زنان باردار و هر شخصی که حضانت قانونی کودک خردسال را پذیرفته است)، منبع درآمد، ناتوانی فیزیکی یا ذهنی، وضعیت جانبازی یا نظامی یا اطلاعات ژنتیکی افراد (برای مثال، تبعیض نسبت به افراد برمبنای اطلاعاتی که درباره سابقه بیماری در خانواده فرد وجود دارد).

3-3-5. وضعیت بازار مسکن کشور از منظر تبعیض مسکونی روزمره

در قوانین کشور هیچ قانونی درباره مبارزه با تبعیض مسکونی روزمره وجود ندارد (به‌جز تلاش برای کنترل قیمت اجاره در ماده (7) قانون سامان‌دهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها مصوب 1403 که تاحدی معطوف به حفظ دسترسی خانوارها به مسکن استیجاری استطاعت‌پذیر است) و مالکان، موجران و مشاوران املاک برای افرادی که به‌عنوان خریدار یا مستأجر به آنها مراجعه می‌کنند، هیچ محدودیت قانونی در زمینه تبعیض‌ورزی ندارند. این تبعیض‌ورزی در بخش استیجاری نسبت به بخش فروش بسیار شایع‌تر و آسیب‌زاتر است. همان‌طور که در جدول 5 آمده است، اشکال مختلفی از تبعیض مسکونی روزمره در بخش استیجاری وجود دارد. این‌گونه تبعیض‌ورزی‌ها منجر به افزایش جداسازی‌های اجتماعی، طرد مسکونی، افزایش نابرابری‌های اجتماعی، فضایی و مسکونی، کاهش تنوع ساکنان محلات و ساختمان‌های مسکونی و مشکلات سلامتی می‌شود و درمجموع، دسترسی برابر مستأجران به فرصت‌های زندگی را تحت الشعاع قرار می‌دهد [58-56]. 

موضوع اصلی تبعیض مسکونی روزمره این است که برخی خانوارها و خانواده‌ها دسترسی کمتری به واحدهای مسکونی پیدا می‌کنند؛ بدین معنا که توان مالی خرید یا اجاره واحد مسکونی را دارند، اما فروشندگان، موجران و مشاوران املاک از عرضه واحدهای مسکونی به آنها اجتناب می‌کنند. برای مثال، در نظر بگیرید که یک خانواده با دو فرزند خردسال به‌دنبال اجاره یک واحد مسکونی است؛ اما موجران و مشاوران املاک حاضر نیستند به این خانواده (به‌دلیل داشتن دو فرزند خردسال که ممکن است سروصدای زیادی داشته باشند) خانه‌های موجود را ارائه کنند و این خانواده مجبور است مدت‌ها در بازار مسکن به‌دنبال واحد مسکونی استیجاری بگردد. در واقع، تبعیض مرتبط با دسترسی به واحدهای مسکونی [59] باعث می‌شود واحدهای مسکونی موجود برای فروش یا اجاره، کمتر یا دیرتر به اطلاع خانوارهای خاص (مانند خانوار دارای فرزند، خصوصاً چند فرزند، زنان باردار، افراد مجرد، زنان سرپرست خانوار، افراد درگیر معلولیت و سالمندان) برسد و این خانوارها نتوانند در بازار مشارکت کامل داشته باشند و رنج اجتماعی سنگینی را تجربه کنند. موجران و مشاوران املاک به‌دلایل مختلف، ازجمله ملاحظات مالی خاص خودشان، یعنی مقدار اجاره و اخذ حق کمیسیون بیشتر، سعی در طرد گروه‌های آسیب‌پذیر و همچنین کم‌درآمد از بازار استیجاری خصوصی دارند [60].

عریان‌ترین اشکال تبعیض مسکونی در پلتفرم‌های درج آگهی املاک مسکونی مشاهده می‌شود. این پلتفرم‌ها که با هدف کاهش نامتقارن بودن اطلاعات در بازار مسکن و کاهش هزینه‌های مبادلاتی ازسوی دولت مورد حمایت قرار گرفته‌اند، اکنون به یکی از اصلی‌ترین مجراهای سوگیری اطلاعاتی به نفع مالکان، موجران و مشاوران املاک و نیز تبعیض‌ورزی مسکونی این سه گروه به گروه‌های خاص اجتماعی بدل شده‌اند. خانوارها از این پلتفرم‌ها در مراحل اولیه جست‌وجوی واحد مسکونی استفاده می‌کنند و در گام اول جست‌وجو با موانعی در دسترسی به واحدهای مسکونی مواجه می‌شوند. برای مثال، موجران و مشاوران املاک از این امکان برخوردارند که در آگهی درج‌شده، مراجعه گروه‌های خاصی از جامعه را تماماً نفی کنند. برای مثال، در آگهی درج شده است که این واحد مسکونی به خانواده دارای چند فرزند (به‌ویژه فرزندان خردسال) ، سالمندان و افراد مجرد اجاره داده نمی‌شود.

اگر از منظر کارایی بازار مسکن بنگریم، تبعیض‌های اشاره‌شده منجر به افزایش هزینه‌های مبادلاتی مستأجران، ازجمله هزینه‌های جست‌وجو و حق کمیسیون مشاوران املاک، می‌شود. در این میان، پلتفرم‌های درج آگهی، که فعالیت قانونی دارند و نیز پلتفرم‌هایی که فعالیت غیرقانونی در آنها وجود دارد (مانند تلگرام، واتس‌اپ، ایتا و بله)، در کنار افزایش سهولت جست‌وجو، زمینه را برای افزایش هزینه‌های مبادلاتی برای مستأجران و افزایش صرفه‌های مبادلاتی به نفع موجران و مشاوران املاک مهیا کرده‌اند. این پلتفرم‌ها با افزایش امکان انتخاب از بین مراجعه‌کنندگان، به مشاوران املاک و موجران امکان تبعیض‌ورزی را می‌دهند و هیچ قانونی برای حمایت از مستأجران در برابر این اقدامات وجود ندارد. برای مثال، مستأجران مجبورند برای پیدا کردن واحد مسکونی مناسبشان بازدیدهای مختلفی از واحدهای مسکونی داشته باشند؛ درحالی‌که حتی اگر واحد مسکونی را انتخاب کنند و مایل به اجاره آن باشند، حق انتخاب با موجران و مشاوران املاکی است که با کمترین هزینه، بیشترین مراجعه‌کننده را دارند؛ زیرا به‌دلیل مکانمندی واحد مسکونی، این مراجعه‌کنندگان‌اند که باید به آنها مراجعه کنند (باید در نظر داشت در مواقعی که فصل نقل‌وانتقال مسکونی محسوب می‌شود یا عرضه واحد استیجاری کم است، تبعیض‌ورزی بسیار شدیدتر است[62]).

ازسوی دیگر، تبعیض‌ورزی در این وضعیت سهل‌تر است؛ زیرا موجران و مشاوران املاک می‌توانند به‌راحتی با تماس‌های تلفنی و نوع پاسخ‌گویی، از نظر سرعت پاسخ‌گویی و ادامه مؤدبانه گفت‌وگو [63]، بسیاری از خانوارها را به‌صورت دل‌بخواهی و تبعیض‌آمیز از فرایند اجاره واحد مسکونی حذف کنند. برای اهمیت این موضوع در نظر بگیرید که یکی از معروف‌ترین پلتفرم‌های ارائه خدمات ملکی (Zillow) ملزم به رعایت الزامات قانون مسکن عادلانه دولت فدرال و قوانین هر ایالت در زمینه تبعیض مسکونی در محتوای آگهی‌های مسکن است [64]. در این میان، برخی مطالعات نشان می‌دهند که تبعیض‌ورزی در محله‌های گران‌قیمت‌تر بیشتر است و در مواقعی امکان وقوع بیشتری دارد که موجران مدعی حمایت از خانوارهای کم‌درآمد هستند [65].

افزون‌بر این، این پلتفرم‌ها امکان آگهی واحدهای مسکونی ناموجود را به مشاوران املاک یا موجران می‌دهد و این امر منجر به افزایش هزینه‌های مبادلاتی به ضرر مستأجران می‌شود. برای مثال، مشاور املاک یا موجر واحدهای مسکونی‌ای در اختیار دارد که شرایط مناسبی ندارد و متقاضی کمی دارد؛ ولی آنها می‌توانند با درج عکس واحدهای مسکونی دیگری که مطلوب اما ناموجود است، مستأجران را به محل بکشانند و با بهانه‌هایی نظیر اینکه دسترسی به واحد مسکونی آگهی‌شده مقدور نیست یا به‌تازگی اجاره داده شده، واحدهای مسکونی دیگری را به مستأجران بالقوه ارائه کنند؛ همان واحدهایی که اگر ابتدا به مستأجران معرفی می‌شد، اصلاً برای اجاره یا حتی بازدید آن اقدام نمی‌کردند.

موضوع دیگر پدیده قیمت‌پرانی است. همگان بر بحرانی بودن وضعیت مسکن کشور اذعان دارند؛ اما برای مالکان، موجران و مشاوران املاک این امکان کاملاً وجود دارد تا با قیمت‌گذاری‌های غیرواقعی در بازار اختلال ایجاد کنند و به‌دلیل ناآگاهی مراجعه‌کنندگان از قیمت‌ها، سودهای بادآورده به چنگ آورند. امروزه پلتفرم‌های درج آگهی اصلی‌ترین مجرای این‌گونه اقدامات به شمار می‌آیند. برای مثال، برای مشاوران املاک یا موجران کاملاً این امکان وجود دارد که یک واحد مسکونی را با چندین قیمت متفاوت و غیرواقعی در این پلفترم‌ها آگهی کنند. افزون‌بر این، مشاوران املاک از این امکان بالقوه برخوردارند که با هماهنگی، واحدهای مسکونی عرضه‌شده در یک محله را با قیمت بسیار بالاتر در این سایت‌ها آگهی کنند و با شوک قیمتی در بازار اختلال به وجود آورند. این موضوع‌ها که در بازار مسکن استیجاری کشور مشاهده می‌شود، پیش‌تر در ادبیات حوزه مسکن شناسایی شده است. مطالعات گسترده‌ای درباره نقش‌آفرینی مشاوران املاک در بازتولید تبعیض مکانی[66]، سوءاستفاده از اطلاعات موجودی مسکن برای کسب حداکثر کمیسیون از معاملات [67-68]، هدایت مستأجران به محله‌های خاص و تداوم و تشدید جداسازی‌های اجتماعی [67-69] و برخورداری مشاوران املاک از رانت اطلاعاتی قیمت‌های مسکن [70] وجود دارد. در جدول ذیل برخی از مهم‌ترین انواع تبعیض، که در بازار مسکن استیجاری کشور در جریان است، معرفی شده است.

جدول 5. مصادیق تبعیض‌های ناروا در بازار مسکن استیجاری

مأخذ: همان.

3-4. وضعیت قوانین کشور در زمینه تبعیض مسکونی

متأسفانه در قوانین کشور موضوع تبعیض هیچ‌گاه به‌صورت یک قانون جامع مورد توجه قرار نگرفته است. به‌جز بند «9» اصل سوم قانون اساسی، جزء «10» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق سال ۱۴۰۴ و ماده (38) قانون کار مصوب 1369 در هیچ‌یک از قوانین مهم کشور، موضوع تبعیض به‌طور عام و تبعیض مسکونی به‌طور خاص مورد توجه قرار نگرفته است (نک به: جدول 6). این خلاً بزرگ قانونی تبعات اجتماعی عدیده‌ای بر سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف به‌ویژه مسکن داشته است؛ از توزیع نابرابر و نابرابری‌گستر منابع گرفته تا کاهش نگران‌کننده دسترسی به فرصت‌های زندگی.

ممکن است برخی مدعی شوند که مفاهیم دیگر نظیر مبارزه با بی‌عدالت و نابرابری، که در قوانین به‌طور مکرر مورد توجه بوده‌اند، معطوف به رفع تبعیض نیز هستند. هرچند این سخن درست به نظر می‌رسد، تمسک به این مفاهیم عام هیچ آورده سیاستی در زمینه تعریف مصادیق تبعیض و راهکارهای رفع آن به دست نمی‌دهد؛ همچنان که تاکنون حتی منجر به رسمیت‌شناسی مفهوم تبعیض و ممنوعیت و جرم‌انگاری مصادیق آن نشده است.

جدول 6. بررسی قوانین ضد تبعیض در قوانین کشور

3-5. موضع‌گیری سیاستی خوانش‌ها در قبال تبعیض مسکونی

پیش از ارائه پیشنهادهای سیاستی، لازم است نگرش طرف‌داران خوانش کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری درباره انواع تبعیض مسکونی بررسی شود.

3-5-1. تبعیض مسکونی ساختاری

• خوانش کالایی‌گستری: اگر از منظر تبعیض مسکونی ساختاری بنگریم، موضوع توزیع نابرابر مالکیت املاک و حتی بازتوزیع نابرابری‌گستر ثانویه حقوق مالکانه (به‌ویژه از طریق طرح‌های تفصیلی) نه‌تنها برای طرف‌داران کالایی‌سازی مسئله نیست، بلکه راه‌حل است. راه‌حل بودن بدین معناست که طرف‌داران خوانش کالایی‌سازی، طرف‌دار توسعه مسکونی تماماً بازارگرا هستند؛ یعنی به هیچ نوعی بر تأمین مسکن استطاعت‌پذیر، که متضمن نقش‌آفرینی دولت در تخصیص منابع یا تعیین و کنترل قیمت باشد، قائل نیستند. این گروه با دستاویز قرار دادن احترام به حقوق مالکیت، هر نوع نابرابری را توجیه می‌کنند و در حوزه مسکن با توسل به کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، به هر اقدامی از طرف دولت، که به نفع مالکان موجود نباشد، برچسب دستوری می‌زنند. برای مثال، وقتی دولت به نفع مالکان موجود هزینه‌های صدور پروانه‌های ساختمانی را کاهش می‌دهد (یارانه ساخت‌وساز می‌دهد)، این اقدام دستوری تصور نمی‌شود؛ اما اگر دولت به کنترل افزایش اجاره‌بهای همان واحدهای مسکونی اقدام کند، اقدامی دستوری انجام داده است.

راهکارهای سیاستی طرف‌داران خوانش کالایی‌سازی متکی به ساخت‌وساز بیشتر از طریق ساخت‌وسازگران سودجوی بخش خصوصی است (به هر شکل ممکن بدون نیاز به نیازسنجی مسکونی در پهنه سرزمینی یا حتی در سطح شهری). روشن است که لازمه ساخت‌وساز بیشتر اعطای حقوق مالکانه بیشتر به مالکان زمین‌های موجود است و ترجمان این رویکرد، تشدید تبعیض مسکونی ساختاری است. این رویکرد درصدد مالی‌سازی بیشتر مسکن است که لازمه آن تبدیل واحدهای مسکونی ساخته‌شده به دارایی‌هایی است که سودبری از آنها، اصل راهبر است[72].

• خوانش مالک‌نشین‌گستری: طرف‌داران این خوانش با توسعه مسکونی تماماً بازارگرا مخالف‌اند و تأمین مسکن استطاعت‌پذیر را وظیفه دولت می‌دانند. اما متأسفانه این گروه به دو دلیل بر این گمان‌اند که در «شهرهای واقعاً موجود»، امکان تأمین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد وجود ندارد و توسعه مسکونی بازارگرا را به‌صورت ضمنی به رسمیت می‌شناسند: نخست، درک نابسنده‌ای که از زمین دارند و اعطای تراکم مازاد طرح‌های شهری (تراکم مجاز) را عرضه زمین در نظر نمی‌گیرند (همانند گروه اول)؛ دوم، با تکیه و تأکید تک‌وجهی بر مالک‌نشینی و همسو با آن تمسک به مفهوم احترام به حقوق مالکان موجود، اولویت را به‌جای تضمین سکونت خانوارهای نامالک در شهرهای موجود بر مالکیت چندملکی‌ها می‌گذارند و به همین دلیل، گمان می‌کنند که تأمین مسکن ملکی فقط خارج از شهرهای موجود یا با توسعه پیراشهری ممکن است.

3-5-2. تبعیض مسکونی مضاعف

• خوانش کالایی‌سازی: همان‌طور که در بخش 3-4 بیان شد، بازارگرایان نسبت به توزیع حقوق مالکانه‌ای جدیدی، که از طریق طرح‌های تفصیلی به نفع مالکان زمین‌های موجود صورت‌می‌گیرد، بی‌تفاوت‌اند. این گروه درباره فروش تراکم مازاد نیز از منظر اقتصاد دستوری (به‌منزله یکی از مصادیق گفتمان‌های ضدرفاهی) بحث می‌کنند. از دید این گروه، طرح‌های شهری و محدودیت‌هایی که در قالب پهنه‌بندی بر مقدار ساخت‌وساز بر قطعات زمین ایجاد می‌کنند، یکی از موانع اصلی کارکرد بهینه بازار و کنار گذاشتن آنها یکی از راهکارهای حل‌وفصل بحران مسکن است. در واقع، از دید این گروه، تراکم نیز نوعی کالاست که باید از طرف دولت به متقاضیان (صرفاً مالکان زمین‌های موجود) عرضه شود. در این میان، فروش تراکم مازاد با منطق سیاستی این گروه نه‌تنها تعارضی ندارد، بلکه یکی از آرمان‌های سیاستی آنهاست. به بیان دیگر، موضوع صرفاً این نیست که بازارگرایان درباره بازتوزیع حقوق مالکانه‌ای که در گذشته به نفع مالکان زمین‌های موجود، سازندگان بخش خصوصی و سوداگران صورت گرفته بود، ا اعتراضی ندارند، بلکه وجه اصلی موضوع این است که این بازتوزیع را مبنای کار خود قرار می‌دهند.
• خوانش مالک‌نشین‌گستری: طرف‌داران خوانش مالک‌نشین‌گسترانه با کنار گذاشتن توسعه مسکونی فعلی و تبعیض مسکونی حاکم بر آن در پی توسعه مسکونی جدید در قالب طرح‌های ملی مسکن‌اند. این رویکرد منجر به دوگانه سیاستی می‌شود: الف) سیاست‌هایی که فارغ از توسعه مسکونی فعلی شهرها اجرا می‌شوند، مانند مکان‌یابی طرح‌های ملی و شهرهای جدید؛ ب) سیاست‌هایی که به‌صورت گسترده در بافت‌های شهری در قالب رونق و ساخت‌وساز در کل بافت‌های شهری اجرا می‌شوند و منطق سیاستی‌شان همان منطق سیاستی مخالفان است: اتکا به تبعیض مسکونی ساختاری برای حل‌وفصل بحران مسکن. اکنون شباهت آشکار می‌شود: هر دو گروه با زبان‌های سیاستی متفاوت درباره این موضوع اتفاق‌نظر دارند که دولت با رونق ساخت‌وسازهایی فعلی، که متکی بر آفرینش حقوق مالکانه به نفع مالکان موجود است (یعنی تشدید تبعیض ساختاری و نوع مضاعف آن)، می‌تواند به بحران مسکن پاسخ دهد.

3-5-3. تبعیض مسکونی فضایی- مکانی

• خوانش کالایی‌سازی: همان‌طور که بیان شد، خوانش کالایی‌سازی نسبت به تبعیض مسکونی ساختاری و نوع مضاعف آن بی‌تفاوت است و راهکارش برای حل‌وفصل بحران مسکن زمینه‌سازی برای انبوه‌سازی است. در واقع، این گروه درصددند بدون آنکه به‌صورت بازتوزیعی در فرایندهای توسعه فعلی حاکم بر شهرها مداخله کنند، زمینه را برای پروژه‌های انبوه‌سازی فراهم آورند. اما نکته اینجاست که این مداخله نکردن در فرایندهای موجود منجر به تعریف زمین بازی خالی برای اجرای سیاست‌هایشان شده است. این زمین خالی حول محور ایده قدیمیِ شهرهای جدید، که در سال 1380 با قانون ایجاد شهرهای جدید بازتعریف شد، سامان و گسترش یافت. در واقع، این گروه با اذعان به ناتوانی مالی خانوارهای کم‌درآمد برای تأمین مسکن در شهرهای واقعاً موجود، به‌جای آنکه با اقدامات مقتضی (ازجمله تأمین مسکن استطاعت‌پذیر) زمینه را برای تأمین مسکن آنها در همان شهرها فراهم کنند، تأمین مسکن این خانوارها را به شهرهای جدید انتقال دادند. در واقع، جداسازی اجتماعی مستتر در گفتمان کالایی‌سازی، یکی از راهکارهای اصلی تأمین مسکن است. این گفتمان با استفاده از عباراتی نظیر «جمعیت مازاد، سرریز جمعیتی و مهاجرت معکوس» سعی در کاستن از اهمیت سیاستی- اجتماعیِ جابه‌جایی اجباری ساکنان فعلی شهرها و جداسازی دولت‌محور خانوارهای کم‌درآمد داشته است.
• خوانش مالک‌نشین‌گستری: همان‌طور که بیان شد، خوانش مالک‌نشین‌گستری نیز به تبعیض مسکونی ساختاری و نوع مضاعف آن بی‌تفاوت است و راهکارش برای حل‌وفصل بحران مسکن زمینه‌سازی برای افزایش نرخ مالکیت میان خانوارهاست. در واقع، این گروه به‌دلیل اینکه به‌جای تضمین دسترسی آحاد جامعه به مسکن بر مالکیت مسکن تأکید تک‌وجهی دارند، درصددند ضمن حفظ احترام به حقوق مالکانه مالکان موجود، که اقتضای آن مداخله نکردن در فرایندهای توسعه فعلی حاکم بر شهرهاست، زمینه را برای پروژه‌های ملی فراهم آورد. اما نکته اینجاست که این مداخله نکردن در فرایندهای موجود منجر به تعریف زمین بازی خالی برای اجرای سیاست‌هایشان شده است. تفاوت این گروه با گروه قبلی این است که این گروه به‌رغم تأکید بر عدالت اجتماعی، به‌دلیل درک نابسنده از زمین و فروکاستن تأمین مسکن به عرضه زمین و نادیده گرفتن ابعاد اجتماعی- مکانی تأمین مسکن، راهکارهایی را پیشنهاد می‌دهند که در نهایت به جداسازی اجتماعی خانوارهای کم‌درآمد می‌انجامد. در واقع، ریل‌گذاری و مقصد این گروه و گروه قبلی یکی است.

این رویکرد در تحولات اخیر خود بر موضوعات خاصی تأکید دارد که وجه اشتراک آن با خوانش کالایی‌سازی است:

1. گفتمان تصدی‌گری دولت: نخست اینکه این گروه با مخالفت با تصدی‌گری دولت در زمینه مسکن، در توجیه کاهش اقدامات دولت در زمینه تأمین مسکن فراگیر، همه‌شمول و عدالت‌محور می‌کوشند. این رویکرد پیچیدگی فرایندهای توسعه مسکونی را، که با نقش‌آفرینی دولت به نفع مالکان موجود سامان یافته است، نادیده می‌گیرد و بر این موضوع واقف نیست که با اتخاذ این رویکرد نه‌تنها با کالایی‌سازی همسو است، بلکه زمینه را برای عقب‌نشینی بیشتر دولت فراهم می‌کند.
2. مردمی‌سازی مسکن: مردمی‌سازی مترادف عقب‌نشینی دولت است. فروکاستن تأمین مسکن به عرضه زمین (که درباره محل آن هم حساسیت ویژه‌ای وجود ندارد) معضل اصلی این جریان فکری است. این گروه به‌جای آنکه درصدد استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن و زمین فعلی شهرهای موجود باشند (مانند جرم‌انگاری خالی گذاشتن مسکن‌، الزام استفاده از زمین‌های بایر درون‌شهری برای تأمین مسکن استطاعت‌پذیر برای خانوارهای کم‌درآمد)، زمینه را برای عدم نقش‌آفرینی رفاهی دولت فراهم می‌کند.
3. مسکن تدریجی: در این ایده «بخشی از واحد مسکونی تا درصدی از پیشرفت، احداث و به متقاضی واگذار می‌شود و بعد از این مرحله خانوار می‌تواند به میزان توان مالی و تسهیلات بانکی مابقی خانه را به‌تدریج تکمیل کند». این ایده که زاده نقصان‌های شناختی قبلی است، تأمین مسکن را ساده‌سازی می‌کند و منجر به جداسازی خانوارهای کم‌درآمد از زندگی در شهرهای واقعاً موجود می‌شود. در واقع، وقتی این گروه فکری با تصدی‌گری دولت مخالف‌اند، منظورشان این است که دولت باید فقط حداقلی را برای خانوارها فراهم کند (ارائه یک قطعه زمین در هر جا، بدون در نظر گرفتن ملاحظات سکونتی) و بقیه ماجرا بر دوش خود خانوارهاست. ایده مسکن تدریجی نیز چنین ماهیتی دارد.

3-5-4. تبعیض مسکونی روزمره

• خوانش کالایی‌سازی: در بازار مسکن کشور مالکان و مشاوران املاک با خریداران و مستأجران رفتارهای تبعیض‌آمیز گسترده‌ای دارند. خوانش کالایی‌سازی نسبت به تبعیض اجتماعی حاکم بر مسکن، به‌جای تأکید بر حق زندگی، حق نسبت به شهر و حق دسترسی به مسکن آحاد جامعه، بر حق مالکیت مالکان موجود تأکید دارد. بخش اعظمی از کشورها با توجه به خیر عمومی، توسعه پایدار، توسعه همه‌شمول، شکست‌های بازار و آثار خارجی منفی به تنظیم‌گری‌های گسترده دولت در سپهر مسکن مبادرت می‌ورزند؛ اما رویکرد کالایی‌سازی حاکم بر نظام مسکن کشور، حتی تنظیم‌گری‌های متعارف بازار مسکن استیجاری را نیز به رسمیت نمی‌شناسد. این گروه با تمسک به مفهوم احترام به حق مالکیت و با نادیده گرفتن نقش‌آفرینی دولت در آرایش و بازآرایی بازار به نفع مالکان موجود، نه‌تنها پاسخ سیاستی برای شکست‌های بازار و آثار خارجی حاکم بر بازار مسکن کشور ارائه نمی‌کند، بلکه از اقدامات تبعیض‌آمیز دولتی حمایت می‌کند.

برای مثال، همان‌طور که در بخش 4-4 بیان شد، در ایالات متحده (به‌عنوان نماد سرمایه‌داری بازار آزاد) با توجه به نبود توازن قدرت چانه‌زنی بین موجر و مستأجر (دقیقاً مانند رابطه کارگر- کارفرما) که تنظیم‌گری دولت به نفع طرف ضعیف‌تر را ضروری می‌کند، قانون فدرالی مسکن عادلانه و مجموعه‌ای از قوانین ایالتی از مستأجران حمایت می‌کنند. اما طرف‌داران کالایی‌سازی مسکن، هر اقدامی را در این زمینه به‌عنوان اقدامات تعزیراتی و دستوری مردود می‌شمارند.

باید توجه داشت که این گفتمان پیش‌تر و در عمل، امکان نظارت دولت بر قوانین موجود را نیز از طریق گفتمان کوچک‌سازی دولت از بین برده است و اکنون نیز سر راه حسن اجرای قوانین موجود مانع‌آفرینی می‌کند. بر کسی پوشیده نیست که برای اجرای بهینه هر قانونی نیاز به بدنه نظارتی وجود دارد؛ اما این خوانش با تأکید بر عدم ایجاد بدنه جدید دولتی، این امکان را در بخش مسکن از میان برمی‌دارد. جالب آنکه با استناد به عدماجرای قانونی که نظارتی بر اجرای آن نبوده است، اصل قانونگذاری را زیر سؤال می‌برند. برای مثال، قانون کنترل اجاره ذیل قانون سامان‌دهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها به تصویب می‌رسد، ولی به‌درستی اجرا نمی‌شود؛ زیرا بدنه نظارتی خاصی نداشته است. اما این گروه از این فرصت برای تقبیح مداخله در بازار و عدم لزوم قانونگذاری استفاده می‌کند و بازارگرایی بیشتر تجویز می‌کند.

• خوانش مالک‌نشین گستری: این گفتمان به‌رغم تأکید بر عدالت‌گستری، همانند گروه قبل درباره رفع تبعیض در استفاده از موجودی مسکن کشور حساسیتی ندارند. این خوانش با تأکیدی که بر مالک‌نشین کردن خانوارها دارد، نه‌تنها از تضمین سکونت خانوارها (یعنی دسترسی آنها به مسکن که حداقلی‌ترین شکل آن سکونت استیجاری استطاعت‌پذیر و باثبات است) باز مانده است، بلکه درباره رویه‌های تبعیض‌آمیز نیز موضع‌گیری خاصی ندارد. ازسوی دیگر، این خوانش نیز مانند خوانش کالایی‌سازی تأکید ویژه‌ای بر احترام به حق مالکیت دارد (البته با اصل تسلیط) و برای پاسخ‌گویی به شکست‌های بازار و آثار خارجی حاکم بر بازار مسکن تمهید خاصی پیشنهاد نمی‌کند.

اقدامات برخاسته از این خوانش به‌رغم آنکه از نقش‌آفرینی دولت در حوزه تأمین مسکن دفاع می‌کند، به‌دلایل پیش‌گفته با خوانش کالایی‌سازی تفاوت ماهوی ندارد. یکی از شناخته‌شده‌ترین اقدامات این خوانش، که معطوف به استفاده از موجودی مسکن کشور است، سیاست مالیات بر خانه‌های خالی است. این سیاست به‌دلیل به رسمیت شناختن احتکار در حوزه مسکن (با اتکا به خوانشی خاص از احترام به حق مالکیت)، که در حوزه‌های دیگر اقتصاد به رسمیت شناخته نمی‌شود، به‌نوعی طراحی شده که در عمل تأثیر سیاستی خاصی بر افزایش عرضه واحدهای مسکونیِ احتکارشده نگذاشته است.

4. جمع‌بندی و ارائه راهکارهای سیاستی

بحران مسکن در ایران بحرانی چندضلعی و چندسطحی است. بحرانی چندضلعی به‌شمار می‌رود؛ زیرا عوامل گوناگون اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در آن نقش‌آفرینی دارند و بحرانی چندسطحی تلقی می‌شود؛ زیرا برخاسته از اقدامات متنوع دولت ملی و محلی و بازیگران صنعت مستغلات در زمینه کالایی‌سازی مسکن و بسترسازی برای تسهیل و استمرار سوداگری در بخش مسکن است. ارائه راهکار سیاستی برای حل‌وفصل بحران مسکن به‌طور عام و رفع تبعیض مسکونی ناروا به‌طور خاص نیاز به توجه همه‌جانبه به زندگی‌اندیشی حاکم بر قانون اساسی دارد. بنابر آنچه گذشت، زندگی‌اندیشی حاکم بر قانون اساسی در حوزه تأمین مسکن به‌نوعی سکونت‌اندیشی ختم می‌شود که طبق فحوای آن، تضمین دسترسی خانوارها به مسکن (از مسکن رایگان گرفته تا استیجاری استطاعت‌پذیر خصوصی) بر مالک‌نشین کردن خانوارها اولویت دارد و با کالازدایی از مسکن، بنیان سوداگری را از میان برمی‌دارد. تأکید و تکیه سیاستی بر این اولویت، به‌ویژه امروزه که تلاش برای مالک‌نشین کردن بخش اندکی از خانوارها به قیمت بی‌تفاوتی به سرنوشت مسکونی بخش اعظمی از خانوارها تمام شده، ضرورتی تعلل‌ناپذیر است. افزون‌بر این، باید در نظر گرفت که این سکونت‌اندیشی و اصلاحات سیاستی متعاقب، آن نه‌تنها زمینه را برای بهبود وضعیت مسکونی همه خانوارهای ایرانی فراهم می‌کند که زندگی‌شان آماج سوداگری‌های مسکن و زمین شده است، بلکه امکان مالک‌نشین کردن خانوارهای بسیاری را فراهم می‌آورد.

نظر به این مراتب، حل‌وفصل بحران مسکن به‌طور عام و رفع فقر و محرومیت و نابرابری و تبعیض به‌طور خاص یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌های سیاستگذاران کشور است. به این دغدغه در بیانیه گام دوم انقلاب (ابلاغی 1397) اشاره شده است [73]:

«در جمهوری اسلامی ایران، دل‌های مسئولان به‌طور دائم باید برای رفع محرومیت‌ها بتپد و از شکاف‌های عمیق طبقاتی به‌شدّت بیمناک باشد. در جمهوری اسلامی کسب ثروت نه‌تنها جرم نیست که مورد تشویق نیز هست، امّا تبعیض در توزیع منابع عمومی و میدان دادن به ویژه‌خواری و مدارا با فریب‌گران اقتصادی که همه به بی‌عدالتی می‌انجامد، به‌شدّت ممنوع است؛ همچنین غفلت از قشرهای نیازمند حمایت، به‌هیچ‌روی مورد قبول نیست.»

لازمه این نظرگاه اتخاذ رویکردی به تأمین مسکن است که فراگیر، همه‌شمول و عدالت‌گستر است و بر این سامان استوار باشد که با رفع همه‌جانبه اقدامات تبعیض‌آمیز، تأمین مسکن آحاد جامعه را تضمین و تمهید کند. اصلی‌ترین خلأ در این زمینه نبود «قانونی کل‌نگر» درباره عدالت مسکونی است. این قانون می‌تواند بنیان پیکره‌بندی مجدد نظام مسکن کشور و اصلاح کلیه قوانین موجود در حوزه مسکن باشد و با دیدی جامع برای رفع تبعیض‌های ناروا در تمام سطوح سیاستگذاری مسکن، موضع‌گیری‌های سیاستی تحول‌آفرین لازم را اتخاذ کند. بنیان این قانون، کالازدایی از مسکن و زمین است.

جدول 7. پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی

چهار نوع تبعیض مسکونی ناروا، که در این گزارش به‌عنوان مسئله اجتماعی مطرح شدند، در هیچ‌یک از خوانش‌های کالایی‌سازی و مالک‌نشین‌گستری موضوعیت ندارند و هنوز به‌عنوان مسئله اجتماعی به رسمیت شناخته نشده‌اند. حتی بدتر از آن این است که برخی از سیاست‌های اجرایی و پیشنهادی با اتکا بر همین تبعیض‌ها درصدد حل‌وفصل بحران مسکن کشورند. طبق چارچوب راهبردی رفع تبعیض، که در شکل 6 به نمایش درآمده است، خوانش زندگی‌اندیشی که در بطن و متن قانون اساسی مستتر و درصدد ایجاد و حفظ فرصت‌های برابر زندگی برای آحاد جامعه است، زمینه را برای حل‌وفصل عدالت‌بنیان و جامعه‌مدار بحران مسکن فراهم می‌آورد و همگام با آن، بستر لازم را برای آنچه رشد همه‌شمول (به‌معنای بهبود شرایط زندگی و رفاه مشترکِ همه گروه‌های اجتماعی) [74] شناخته می‌شود، مهیا می‌کند.

شکل 6. چارچوب راهبردی رفع تبعیض مسکونی ناروا در نظام مسکن

4-1. رفع تبعیض مسکونی ساختاری

رفع تبعیض مسکونی ساختاری در ایران نیاز به رویکرد سیاستی متفاوتی در قبال فقر و نابرابری‌های اجتماعی دارد: «رویکرد پیشاتوزیع». همان‌طور که ذکر شد، اتکا به سیاست‌هایی، که بسترساز توسعه مسکونی تماماً بازارگرا هستند، در تبعیض مسکونی ساختاری نقش محوری دارد. برای رفع تبعیض مسکونی ساختاری باید فرایندهای تولید ثروت و درآمد مسکونی بازبینی شوند که دولت بازارگرا با اعطای یارانه پنهان تراکم و ساخت‌وساز به بخش خصوصی، نقش‌آفرین اصلی آن است. تفاوت این رویکرد با رویکرد بازتوزیع (که در بخش بعد برای رفع تبعیض مسکونی مضاعف بدان اشاره می‌شود) این است که این رویکرد نظم موجود را بازبینی می‌کند تا مانع بازتولید فقر و نابرابری‌های ناموجه و بحران‌آفرین شود[76,25-75]. در این رویکرد، دولت به‌جای آنکه بعد از استقرار نظم اقتصادی خاص و برون‌داده‌ای اجتماعی آنکه برندگان و بازندگان را تعیین می‌کند وارد صحنه سیاست‌گذاری شود و با اخذ مالیات درصدد بازتوزیع ثروت برآید (امری که در ایران دست‌کم در حوزه مسکن نیز رخ نمی‌دهد)، این سیاست را در پیش می‌گیرد که به سراغ ساختار نهادی حاکم بر بخش مسکن برود و آنها را بازبینی کند.

مسئله بسیار مهم درباره تبعیض مسکونی ساختاری این است که دولت برمبنای کالایی‌سازی مسکن و سپردن تأمین آن به بخش خصوصی درگیر این نوع تبعیض‌ورزی شده است و هر بسته سیاستی پیشنهادی باید این مسئله را محور تغییرات تحول‌آفرین قرار دهد. دولت بازارگرا با اتکا به واگذاری حقوق مالکانه بیشتر به مالکان موجود درصدد پاسخ‌گویی به تقاضا است؛ یعنی تأمین مسکن کل جامعه به «اراده معطوف به ساخت‌وساز بخش خصوصی» گره خورده است. با این نکته می‌توان درک کرد که چرا دولت به‌طور مستمر درصدد ارائه بسته تشویقی به مالکان موجود برای ساخت‌وسازِ بیشتر است و چرا کوشندگان صنعت مستغلات، پیوسته راه‌حل بحران مسکن را رونق ساخت‌وساز بازنمایی می‌کنند.

پاسخ پرسش نخست این است که دولت بازارگرا به‌دلیل اینکه نمی‌خواهد در قبال مسکن، اقدام فراگیر و همه‌شمولی به اجرا بگذارد، از طریق طرح‌های شهری به مالکان موجود و ساخت‌وسازگران مجوزهای ساخت‌وساز بیشتر (در قالب افزایش تراکم مجاز و فروش تراکم) به‌همراه انواع معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی اعطا می‌کند تا این گروه واحدهای مسکونی بیشتری را بسازند و مالکیت آنها را نیز به‌طور کامل و بدون هیچ محدودیت زمانی در اختیار داشته‌باشند.

پاسخ پرسش دوم نیز این است که ازآنجاکه کوشندگان صنعت مستغلات می‌توانند در این میان سودهای‌بادآورده هنگفتی به‌دست آورند، پیوسته از طریق سخن‌گویان خود و رسانه‌های جمعی بر گره‌گشایی بحران مسکن از طریق سپردن تولید مسکن به بخش خصوصی اصرار و تأکید دارند. یکی از موضوعاتی که محل درنگ و تأمل است اینکه چاره‌گری گروه‌های مختلف سیاسی در قبال بحران مسکن با راه‌حل‌های سوداگرترین بازیگران صنعت مستغلات، همانندی غیرقابل انکاری دارد. توسعه شهری منتج از این نوع همانندی و یکسان‌اندیشی در قبال بحران، حکایت از تسخیر سیاستگذاری مسکن ازسوی بازیگرانی دارد که سودبری آنها در گروی تشدید و تعمیق بحران مسکن کشور است.

خلاصه آنکه این رویکرد سیاستی، که بدون هرگونه نیازسنجی مسکونی جامعی در دست اجراست و صرفاً بر مبنای سودجویی بخش خصوصی سامان یافته است، ناکارآمدی فاحشی در زمینه کاهش فقر و نابرابری مسکونی و از همه مهم‌تر تأمین مسکن نامالکان به‌منزله نیاز اولیه خانوارها دارد. اگر رویکرد پیشاتوزیع درباره رفع تبعیض مسکونی ساختاری به کار بسته شود، لازم است اقدامات زیر به‌صورت همزمان در دستور کار قرار گیرد:

• بازتعریف سازوکارهای قانونی تهیه طرح‌های شهری در چارچوب نیازسنجی مسکونی خانوارهای نامالک: درحال‌حاضر تهیه و تصویب طرح‌های شهری مبتنی‌بر پیش‌بینی جمعیتی است که اتکای کامل به ساخت‌وسازهای بازارگرا (یعنی صرفاً در مرحله ساخت مجوز لازم دارد؛ اما در مرحله نوع استفاده و قیمت نهایی برمبنای سازوکار بازار است) برای افزایش موجودی مسکن کشور دارد که صرفاً به نفع مالکان موجود و ساخت‌وسازگران پشتیبان آنهاست. شکست‌های تخصیصی این نوع توسعه شهری و مسکونی کاملاً مشهود است، اما لازم است با چرخشی تحول‌آفرین، نیازسنجی مسکونی درصدد رفع شکست‌های بازار و هدایت و تخصیص منابع برای تأمین مسکن نامالکان باشد و مصالح عمومی جامعه را به‌صورت پایدار و عدالت‌گستر سامان بخشد.
• بازبینی کامل فرایند اعطای حقوق توسعه شهری (تعریف و تغییر کاربری و تراکم مجاز) با هدف یکپارچگی تأمین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد: بازبینی فرایند تهیه و تصویب طرح‌های شهری باید با هدف اصلاح توزیع «یارانه پنهان تراکم و ساخت‌وساز» به نفع نامالکان باشد؛ بدین معنا که اصلاحات باید با هدف مشروط‌سازی اعطای حقوق توسعه مسکونی (تراکم مجاز) به تأمین مسکن استطاعت‌پذیر در همه ساخت‌وسازهای مسکونی صورت گیرد (با ابزارهای مختلفی مانند پهنه‌بندی همه‌شمول الزام‌آور[77,81]). چنین پیشنهادی به‌معنای مجوز دهی به تراکم‌فروشی از طریق کمیسیون‌های ماده (5) نیست، بلکه موضوع معطوف به حقوق توسعه (تراکم‌های مجاز) فعلی مندرج در طرح‌های تفصیلی شهرهاست. این مشروط‌سازی با اقدامات قانونی مقتضی باید «عطف به ما سبق» شود و کلیه تراکم‌های اعطایی پیشین (که اقدامی درباره آنها صورت نگرفته و تعارض‌های اولیه حقوق مکتسبه را ندارد) را نیز مشروط به مشارکت در تأمین منافع عمومی مسکونی در قالب مشارکت در تأمین مسکن برای خانوارهای نامالک کند. منطق این اقدام سیاستی، کالازدایی از حقوق توسعه و اصلاح نظام اعطای یارانه پنهان تراکم و ساخت‌وساز است.
• تعریف محدودیت‌های زمانی برای حقوق توسعه شهری مندرج در طرح‌های شهری: درحال‌حاضر حقوق توسعه (ازجمله تغییر کاربری‌ها و تراکم‌های مجاز مندرج در طرح‌های شهری و بازبینی‌های آن در قالب تراکم مازاد، در کمسیون ماده (5)) بدون تاریخ انقضا هستند و در بسیاری از موارد بدون اینکه کمترین تأثیری بر افزایش ساخت‌وسازهای مسکونی داشته باشند، بر ارزش زمین‌های موجود به نفع مالکان (و به ضرر نامالکان و مصالح عمومی جامعه) می‌افزایند و بسترساز و تسهیل‌گر سوداگری زمین به شمار می‌روند.
• تأمین مسکن استیجاری اجتماعی درون شهرهای کشور برمبنای مرغوبیت مسکونی: دولت نه‌تنها می‌تواند به‌طور مستقیم در ساخت این نوع مسکن مشارکت داشته باشد، بلکه می‌تواند از مشروط‌سازی کامل اعطای حقوق توسعه برای ساخت مسکن استیجاری اجتماعی استفاده کند. منظور از این سیاست ساخت مجمتع‌های مسکونی بزرگی نیست که خانوارهای کم‌درآمد را درون شهرها از دیگر خانوارها جداسازی می‌کند، بلکه منظور اجتماعی کردن بخشی از موجودی مسکن در ساخت‌وسازهای جاری و ساری است. تأمین این نوع مسکن نه‌تنها تنوع ساکنان محلات شهری را افزایش می‌دهد، بلکه منجر به افزایش تنوع موجودی مسکن از حیث نوع سکونت خانوار می‌شود. مکان‌یابی تأمین این نوع مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد باید مبتنی‌بر مرغوبیت مسکونی باشد (مرغوبیت مسکونی اشاره به سکونت در مکان‌هایی دارد که دسترسی آنها به مراکز اشتغال و زیرساخت‌ها در سطح شهری و محلی کامل است و هیچ دوره انتظاری برای اینکه خانوارهای ساکن به خدمات و زیرساخت‌های شهری دست پیدا کنند وجود ندارد) تا این خانوارها را از چرخه فقر ناشی از دسترسی نداشتن به فرصت‌های شغلی و خدمات و زیرساخت‌های شهری خارج کند. ازسوی دیگر، ساخت مسکن‌های اجتماعی لزوم اتکای بحران‌گستر به اعطای تراکم مجاز و مازاد به بخش خصوصی و دیگر نرمش‌های سیاستی فسادزا برای افزایش موجودی مسکن کشور را از بین می‌برد (یکی از بهترین نمونه‌های این نرمش‌های فسادآفرین، تلاش‌های ناموجه برای افزایش صدور پروانه‌های ساختمانی است که از دل آنها رواج پروانه‌های دومرحله‌ای در شهرداری تهران زاده شد [10].

4-2. رفع تبعیض مسکونی مضاعف

مکمل سیاستی رویکرد پیشاتوزیع، که بازبینی قواعد برنامه‌ریزی شهری را در دستور کار دارد، سیاست‌های معطوف به بازتوزیع ثروت و درآمد مسکونی است. تبعیض مسکونی ساختاری و مضاعف تاکنون به‌طرز باورنکردنی نابرابری در ثروت و درآمد را میان مالکان املاک مسکونی و نامالکان افزایش داده و به نابرابری در فرصت‌های زندگی نسلی و بین‌نسلی دامن زده است. باید در نظر بگیریم که «دولت‌های طرف‌دار توسعه مسکونی بازارگرا» سال‌هاست به‌طور مستمر اما پُرفرازونشیب از اقتدار عمومی خود به نفع مالکان زمین‌های موجود (بازهم به‌طور نامتوازن) استفاده کرده و برای آنها حقوق توسعه مسکونی (در قالب افزایش مساحت‌های قابل ساخت‌وساز بر یک قطعه زمین) آفریده‌اند. رسیدن به رشد همه‌شمول بدون پرداختن به نابرابری‌های واقعاً موجود مسکونیِ دولت‌آفرین ناممکن است. دولت نه‌تنها موظف است با اقدامات اصلاحی پیشاتوزیعی این روند را متوقف کند، بلکه این وظیفه را نیز برعهده دارد که به بازتوزیع ثروت مسکونی از طریق بازبینی نظام مالیات‌ستانی مبادرت ورزد.

این بازبینی به‌جای تمرکز صرف بر درآمد باید معطوف به درآمدها و ثروت‌های مسکونی باشد. از این نوع مالیات‌ستانی می‌توان برای تأمین مالی برپایی چتر حمایت اجتماعی بهره برد که یکی از اصلی‌ترین مصادیق آن تأمین مسکن استطاعت‌پذیر است [74]. این راهبرد کلی می‌تواند بر رشد همه‌شمول از طریق تأثیری که بر افراد و خانوارها می‌گذارد، تأثیر مستقیم داشته باشد [74].  

برای اصلاح نظام مالیات‌ستانی در حوزه املاک مسکونی می‌توان سه مرحله اصلی در موضوع مالیات‌ستانی را بازشناخت [82]: مرحله تملک املاک، مرحله مالکیت املاک، مرحله انتقال املاک. درباره این سه مرحله پنج مسئله بسیار مهم وجود دارد: نخست، تعریف پایه مالیاتی جدید با هدف گسترش چتر مالیاتی دولت؛ دوم، تعیین نرخ بهینه مالیات؛ سوم، کاهش فرار مالیاتی؛ چهارم، اصابت مالیاتی و پنجم، افزایش ارزش دارایی به‌دلیل نرخ کم مالیات. بر این اساس می‌توان چند محور کلی برای اصلاحات مورد نیاز معرفی کرد:

الف) به‌روزرسانی کامل و مستمر دفترچه ارزش معاملاتی سازمان امور مالیاتی کشور

اصلی‌ترین اصلاحی که در نظام مالیات‌ستانی کشور باید در دستور کار سیاستی قرار گیرد، به‌روزرسانی کامل و مستمر (ماهانه) دفترچه ارزش معاملاتی سازمان امور مالیاتی کشور است. ارزش معاملاتی املاک مندرج در این دفترچه مبنای مالیات‌ستانی در حوزه املاک است. متأسفانه ارزش معاملاتی مندرج در این دفترچه، که برای کل کشور به‌صورت جداگانه تهیه می‌شود، از ارزش واقعی املاک فاصله بسیاری دارد (در واقع، تخفیف مالیاتی دولت به مالکان موجود است). برای مثال، در سال 1402 متوسط قیمت یک متر مربع زیربنای واحدهای مسکونی در منطقه 1 شهرداری تهران در فروردین‌ماه حدود 129 میلیون تومان و در اسفند همان سال 150 میلیون تومان بوده است؛ درحالی‌که ارزش معاملاتی املاک این منطقه در دفترچه سازمان امور مالیاتی بین 26 تا 49 میلیون تومان تعیین شده است. ازآنجاکه این دفترچه مبنای بسیاری از مالیات‌های کشور در حوزه املاک است، این کم‌برآوردی کاملاً در خدمت منافع مالکان املاک موجود و افزایش ارزش املاک و بسترساز سوداگری در حوزه مسکن به‌عنوان یک کالای سرمایه‌ای پرسود و کم‌مالیات است.

مسئله فقط به این موضوع محدود نمی‌شود. حتی سازمان مالیاتی با کم‌برآوردی‌های مندرج در این دفترچه، بین مالکان موجود به نفع کسانی عمل می‌کند که ارزش املاکشان بیشتر است. در سال 1402 متوسط قیمت یک متر مربع زیربنای واحدهای مسکونی در منطقه 18 شهرداری تهران (ارزان‌ترین منطقه تهران) در فروردین‌ماه حدود 30 میلیون تومان و در اسفند همان سال به 43 میلیون رسیده است؛ درحالی‌که ارزش معاملاتی املاک مسکونی مندرج در دفترچه سازمان امور مالیاتی بین 8/5 تا 12/2 میلیون تومان بوده است.

بااین‌همه، ارزش معاملاتی مندرج این دفترچه به چند بحران مهم ختم شده است:

• درآمد دولت از محل مالیات بر املاک متناسب با افزایش قیمت املاک رشد نمی‌کند.
• عدم به‌روزرسانی ارزش معاملاتی در خدمت منافع مالکان موجود است و با ملاحظات عدالت‌گستری در تعارض است؛ زیرا خانوارهای مالک از محل افزایش ملک منتفع می‌شوند، بدون آنکه متناسب با آن مالیات پرداخت کنند.
• مالیات‌ستانی مبتنی‌بر این ارزش‌گذاری‌های به‌روزنشده، کارایی اقتصادی را کاهش می‌دهد؛ زیرا به خانوارها این انگیزه را می‌دهد تا واحدهایی مسکونی بمانندکه دیگر تناسبی با نیازشان ندارد، اما به‌دلیل ارزش‌گذاری کم و پیرو آن مالیات‌پردازی کم، توجیه دارد که به سکونت در آن ادامه دهند (برای مثال، خانواده‌هایی را در نظر بگیرید که پس از رفتن فرزندان، والدین در واحد مسکونی به زندگی ادامه می‌دهند که با نیاز مسکونی آنها تناسب ندارد)

ب) حذف معافیت‌های مالیاتی فاقد توجیه

یکی از موضوعات مهم برای اصلاح نظام مالیات‌ستانی کشور حذف معافیت‌های مالیاتی فاقد توجیه یا مرتبط کردن مستقیم و کارای آنها با اهداف سیاستی است. برای مثال، خانه‌های زیر 150 متر در کلان‌شهر تهران و زیر 200 متر در کل کشور معاف از مالیات بر درآمد اجاره‌اند. این معافیت فاقد توجیه است. با مرتبط کردن این نوع معافیت با استطاعت‌پذیری واحدهای استیجاری می‌توان این نوع معافیت را کارا کرد. برای مثال، علاوه‌بر تغییر نرخ این مالیات برای تضمین کارایی آن، لازم است معافیت مالیاتی زمانی به موجر تعلق گیرد که قیمت استیجاری ملک نسبت به املاک مشابه استیجاری بین 30 تا 50 درصد کمتر باشد. نمونه این تلاش در ماده (1) قانون سامان‌دهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها مصوب 1403 وجود دارد؛ اما با توجه به معافیت‌های مبتنی‌بر متراژ واحدهای مسکونی عملاً اصابت مالیاتی کمی دارند. مثال دیگر مالیات بر نقل‌وانتقال ملک است. نقل‌وانتقال برخی املاک مشمول معافیت مالیاتی است و مشمولین معافیت مالیات نقل‌وانتقال املاک نیازی به پرداخت مالیات متعلقه ندارند. به‌موجب ماده (63) قانون مالیات مستقیم، نقل‌وانتقال بلاعوض املاک، از شمول مالیات بر نقل‌وانتقال مستثنا می‌شود و مالیات به آن تعلق نمی‌گیرد.

ج) حذف تخفیف‌های مالیاتی چندلایه فاقد توجیه

برخی از تخفیف‌های مالیاتی مرتبط با املاک مسکونی چندلایه و فاقد توجیه‌اند (یعنی ارتباطی با تأمین مسکن استطاعت‌پذیر ندارند) و بیشترین نمونه‌های آنها در اخذ عوارض ازسوی شهرداری‌های کشور به اسم رونق و ساخت‌وساز مشاهده می‌شود؛ درحالی‌که صرفاً به نفع مالکان موجود و ساخت‌وسازگران ارائه می‌شوند. برای نمونه اقدامات شهرداری تهران در قالب جایزه خوش‌حسابی (نک به: [10]).

نمونه دیگر، «بسته تشویقی ترتیبات وصول عوارض ارزش افزوده تجاری، اداری، صنعتی و تراکم مسکونی و غیرمسکونی» ازسوی شهرداری اصفهان است. طبق بند «الف» این بسته (یعنی گروه پروانه‌های ساختمانی)، تخفیف‌های ذیل در صورت پرداخت نقدی ارائه شده است:

1. پرداخت به‌صورت 100 درصد نقد با 20 درصد تخفیف بدین ترتیب که 50 درصد نقد و 50 درصد طی سه ماه متوالی.
2. پرداخت 100 درصد نقد به‌صورت یکجا معادل 20 درصد + 15 درصد تخفیف تا پایان تیرماه.
3. پرداخت 100 درصد نقد به‌صورت یکجا معادل 20 درصد + 10 درصد تخفیف تا پایان مردادماه.

این‌گونه تخفیف‌ها حکایت از ناکارآمدی نظام مالیات‌ستانی دارد و حمایت صرف از مالکان موجود است و هیچ ارتباطی به تأمین مسکن خانوارهای نامالک ندارد.

د) تعریف پایه مالیاتی برمبنای کل ثروت مسکونی

طبق بند «ذ» تبصره «6» قانون بودجه کل کشور سال 1403 «زمین‌های فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری و تجاری، باغ‌ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و واحدهای مسکونی که ارزش هریک از آنها بیش از سیصد و پنجاه میلیارد (۳۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال باشد، مازاد بر این مبلغ مشمول مالیات به میزان دو در هزار می‌شوند». طراحی مالیاتی این نوع مالیات نه‌تنها درآمد مالیاتی قابل‌ توجهی ندارد، بلکه به‌دلیل تعیین کف بالا برای معافیت مالیاتی املاک هدف، اصابت مالیاتی کمی دارد. می‌توان این مالیات را به مالیات بر کل ثروت مسکونی تغییر داد که هم نسبت به تغییرات قیمتی حساسیت بیشتری دارد و هم زمینه را برای اجرای سیاست‌های بازتوزیعی فراهم می‌آورد (با ملحوظ داشتن بند «1» این بخش؛ یعنی به‌روزرسانی کامل و مستمر دفترچه ارزش معاملاتی سازمان امور مالیاتی کشور).

4-3. رفع تبعیض مسکونی فضایی- مکانی

این نوع تبعیض نتیجه مستقیم دو نوع تبعیض پیش‌گفته است. به همین دلیل، راهکارهای رفع این نوع تبعیض بر پایه راهکارهای پیشین بنا می‌شوند. اولین موضوع درخصوص اقدامات پیشاتوزیعی است.

1. بازبینی مکان‌یابی تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد بر مبنای مرغوبیت مسکونی با بازنگری قوانین موجود (به‌ویژه قانون جهش تولید مسکن، مصوب 1400).

 استفاده از مفهوم «مرغوبیت مسکونی» برای بازبینی این اقدامات مفهومی است که می‌تواند راهگشا باشد. ازآنجاکه گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌درآمد حساسیت بالایی درباره افزایش هزینه‌های زندگی ازجمله حمل‌ونقل و دسترسی به خدمات شهری دارند و موضوع دسترسی به شغل مناسب اهمیت ویژه‌ای در زندگی آنها برای حفظ قابلیت‌ها و افزایش سرمایه انسانی‌شان دارد، هر نوع جداسازی این گروه‌ها از مناطق شهری، که فرصت‌های زندگی در آنها بیشتر است (حتی به قیمت مالک‌نشین کردن آنها)، نه‌تنها به فقرزدایی از زندگی آنها کمکی نمی‌کند، بلکه این خانوارها را در معرض هزینه‌های بیشتر زندگی و بیکاری قرار می‌دهد و در تله فقر گرفتار می‌کند و این موضوع بیشترین تأثیر منفی را بر فرزندان این خانوارها می‌گذارد [83]. بر این اساس، لازم است کلیه قوانین مرتبط با تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد و آسیب‌پذیر نسبت به مرغوبیت مسکونی، که متضمن دسترسی به حداکثر فرصت‌های زندگی است، بازبینی شوند. این رویکرد با رویکرد زندگی‌اندیش قانون اساسی سازگار است؛ زیرا اولویت را به‌جای مالکیت مسکن به سکونت خانوارها در مکان مناسب می‌دهد.

برای نمونه، یکی از قوانین متأخر (قانون جهش تولید مسکن، مصوب 1400) در این زمینه نشان می‌دهد که این قانون نسبت به مرغوبیت مسکونی زمین‌هایی، که برای برنامه‌های حمایتی در نظر گرفته می‌شوند، بی‌تفاوت است؛ برای مثال مواد (5) و (7). اما در این قانون از مفهوم «زمین‌های مستعد توسعه شهری» استفاده شده است. در ماده (1) این قانون آمده است:

«سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین‌های مستعد توسعه شهری را با اولویت شهرهای درحال تهیه طرح جامع شهری شناسایی و مقدمات الحاق آنها به شهرها را فراهم نماید».

«زمین‌های مستعد توسعه شهری» مفهومی است که تمرکز آن بر امکان گسترش زیرساخت‌های شهری است. حتی زمین‌های مستعد توسعه مسکونی نیز به‌معنای دسترسی به زیرساخت‌های مناسب شهری نیست. در مقابل این دو مورد، همان‌طور که بیان شد، مفهوم مرغوبیت مسکونی اشاره به سکونت در مکان‌هایی دارد که دسترسی آنها به مراکز اشتغال و زیرساخت‌ها در سطح شهری و محلی کامل است و هیچ دوره انتظاری برای اینکه خانوارهای ساکن به خدمات و زیرساخت‌های شهری دست پیدا کنند وجود ندارد. این نوع زمین‌ها صرفاً در شهرهای واقعاً موجود وجود دارد و نه در توسعه‌های پیراشهری متصل و منفصل که غالباً هدف طرح‌های ملی تأمین مسکن بوده است. این بی‌تفاوتی سیاستی نسبت به مرغوبیت مسکونی در ماده (12) این قانون نیز وجود دارد:

«وزارت راه و شهرسازی موظف است به‌منظور تأمین زمین مورد نیاز این قانون، استفاده از اراضی درون‌شهری در بافت فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی، اراضی متصل به بافت شهری و اراضی دستگاه‌ها را در اولویت قرار دهد».

اساساً در قانون‌نویسی کشور استفاده از واژه «اولویت» الزام یا حصر خاصی را بر اقدامات مجری قانون ایجاد نمی‌کند. گذشته از این، به‌جز زمین‌های بافت‌های فرسوده (که طرح‌های اجرایی آنها صرفاً در خدمت نوسازی خانه‌های مالکان موجود است)، هیچ‌یک از سکونتگاه‌های غیررسمی، اراضی متصل به بافت شهری و اراضی دستگاه‌ها به زیرساخت‌ها و خدمات شهری دسترسی کاملی ندارند یا مطلوبیت مسکونی بسیار پایینی دارند.

2. ممنوع کردن سیاست‌هایی که معطوف به جداسازی و طرد مسکونی خانوارهای کم‌درآمد هستند.

برای مثال، در ماده (6) قانون سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 آمده است:

وزارت مسکن و شهرسازی موظف است درباره مطالعه و مکان‌یابی به‌منظور تأمین اراضی مورد نیاز در قالب انواع طرح‌های توسعه شهری به‌صورت متصل (با اولویت توسعه درونی)، منفصل (ایجاد مجتمع‌های‌مسکونی، شهرک‌ها و شهرهای جدید) و همچنین توسعه سکونتگاه‌های موجود در پهنه سرزمین با رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی اقدام کند.

اینجا نیز قانونگذار تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد را به توسعه پیراشهری متصل و منفصل ارتباط داده است. شیوه نگارش این ماده هیچ الزام خاصی برای اجرای نوع خاصی از اقدامات دولت ایجاد نکرده و بسیار کلی نگارش یافته است. افزون‌بر این، در این ماده نه‌تنهاتنها جداسازی خانوارهای کم‌درآمد نامالک ممنوع نشده، بلکه خود قانون به‌طور صریح مکان‌یابی سکونتی این خانوارها را به نحوی سامان داده که منجر به  جداسازی اجتماعی آنها می‌شود. لازم است این مواد قانونی بازبینی شود و اصلاحات قانونی جدیدی معطوف به جداسازی خانوارهای کم‌درآمد صورت گیرد.

در این میان اهمیت شهرهای واقعاً موجود بیش‌ازپیش آشکار می‌شود. مادامی که تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد با استفاده از عبارت‌پردازی‌های ظاهراً خنثی اما عمیقاً تبعیض‌آمیز (نظیر جابه‌جایی جمعیت مازاد، جذب سرریز جمعیتی و تشویق مهاجرت معکوس) که جملگی حکایت از جابه‌جایی اجباری خانوارهای کم‌درآمد و جداسازی اجتماعی نابرخورداران دارند و به مکان‌یابی‌هایی ختم می‌شود که سکونت‌پذیری فعلی و حتی بلندمدت آنها محل تردید است، نباید انتظار نتیجه‌ای جز طرد مسکونی و افزایش فقر و نابرابری اجتماعی داشت.

4-4. رفع تبعیض مسکونی روزمره

تعریف گسترده حقوق مالکانه و اعطای نامشروط آنها به مالکان موجود، بحران کنترل‌ناپذیری موجود مسکن کشور را آفریده و یکی از جلوه‌های این بحران تبعیض مسکونی روزمره است. این تعریف زمینه را برای شکل‌گیری فرایندها و رفتارهای ضداجتماعی مالکان و مشاغل مربوط به آنها، ازجمله مشاوران املاک، فراهم آورده است. برای فهم سازوکار این موضوع و راهکارهای رفع تبعیض، ضروری است بحث را با گروه‌هایی آغاز کنیم که در بستر فعلی بازار مسکن کشور با الگوهای رفتاری تبعیض‌آمیز روبه‌رو می‌شوند:

«اقدامات تبعیض‌آمیز می‌تواند برمبنای وضعیت خانوادگی (خانواده‌های دارای فرزند زیر هجده سال، دارای چند فرزند، زنان باردار)، وضعیت تأهل (ازجمله تجرد، زنان و مردان سرپرست خانوار)، جنسیت، سن (به‌ویژه سالمندان)، قومیت، ملیت، زادبوم، زبان مادری، منبع درآمد، وضعیت تحصیلی، اصل و نسب فرد، ناتوانی فیزیکی یا ذهنی فرد یا عضوی از خانواده، و ظاهر افراد صورت گیرد».

یکی از اشتباه‌های رایج در فهم و رفع تبعیض مسکونی روزمره اتکا به دلایلی است که مالکان برای تبعیض‌ورزی نسبت به گروه‌های اجتماعی مختلف دارند. دو مثال به شرح این موضوع کمک می‌کند: مثال اول درباره منبع درآمد است. موجران از این حق برخوردارند که درباره توانایی پرداخت اجاره‌بها از طرف مستأجر اطمینان داشته باشند. اما این موضوع ارتباطی به محل درآمد مستأجر ندارد و اگر موجر به محل درآمد مستأجر حساسیت نشان دهد (برای مثال درباره زنان سرپرست خانوار یا سالمندان یا کسانی که از طرف دولت کمک‌هزینه دریافت می‌کنند) و به این دلیل، از اجاره دادن واحد مسکونی استنکاف ورزد، دچار نوعی تبعیض‌ورزی شده است [84]. مثال دوم، بسیاری از موجران و مشاوران املاک با استناد به سروصدای خانواده‌های دارای فرزند از ارائه واحدهای مسکونی یا اجاره به آنها سر باز می‌زنند. مهم نیست که این موضوع نوعی پیش‌داوری درباره خانواده‌های دارای چند فرزند است یا واقعیت؛ آنچه مهم است محروم شدن برخی خانوارها از حق سکونت است. افزون‌بر این، در قوانین کشوری موضوعات اصلی مشکل‌آفرین برای خانوارها مورد توجه بوده و سازوکارهای لازم تمهید شده است (برای مثال، درباره مزاحمت صوتی ماده (۵۹) قانون تملک آپارتمان‌ها مصوب 1343 و ماده (۶۱۸) قانون مجازات اسلامی مصوب 1392). در واقع، موضوعات چالش‌برانگیز درباره همه خانوارها بدون تبعیض در قانون دیده شده است؛ اما اینکه مالکان بتوانند به‌صورت پیش‌دستانه بخش اعظمی از خانوارهای مستأجر را از دسترسی به مسکن محروم کنند و ترجیحات خود را بر الزامات زندگی مستأجران تحمیل و نهاد خانواده را تضعیف و بخشی از جامعه را طرد کنند، در تضاد کامل با بند «9» اصل سوم قانون اساسی است.

بر این اساس، لازم است پیشنهادهای سیاستی ذیل به‌منظور رفع و کنترل تبعیض مسکونی در دستور کار قرار گیرد:

1. شناسایی مصادیق پرتکرار تبعیض مسکونی روزمره در بازار مسکن کشور (نک: به جدول 5).
2. شناسایی خانوارهای در معرض تبعیض برای حمایت قانونی با تأکید بر نهاد خانواده و خانوارهای آسیب‌پذیر.
3. جرم‌انگاری تبعیض‌ورزی به‌صورت عام و تبعیض‌ورزی مسکونی به‌صورت خاص با بازبینی قانون مجازات اسلامی.
4. بازبینی جامع قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1376 از منظر تبعیض مسکونی روزمره.
5. بازبینی جامع قانون تملک آپارتمان‌ها، مصوب سال 1343 از منظر تبعیض مسکونی روزمره.
6. تسهیل و تشویق تشکیل اتحادیه‌های مستأجری (برای مثال، اتحادیه مستأجران محله‌محور) با هدف آگاهی‌رسانی و رسیدگی به امور مستأجران، به‌ویژه شکایات مستأجران در زمینه تبعیض مسکونی روزمره. اهمیت این نهادهای اجتماعی در کنار تشکل‌های موجود آشکار می‌شود؛ مانند اتحادیه صنف مشاوران املاک تهران و انجمن صنفی انبوه‌سازان مسکن تهران. برای مثال، مشارکت در این اتحادیه‌ها در نیویورک نوعی حق قانونی برای مستأجران است[85].