نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه مسائل اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در چند سال گذشته موجهای تورمی نابرابری های مسکونی میان گروههای اجتماعی-اقتصادی (مالک نشینان، موجران و مستأجران) را افزایش داده است. در این میان، سکونت استیجاری بیش ازپیش استطاعت ناپذیر و بی ثبات شده است. بسیاری از خانوارهای مستأجر، به ویژه کم درآمدها، به دلیل عدم همگامی افزایش درآمدها با افزایش هزینه های تأمین مسکن استیجاری، درگیر جابه جایی اجباری و «فقر ناشی از هزینه های تأمین مسکن استیجاری» شده اند یا در معرض آن قرار دارند. نابرابری، جداسازی های اجتماعی- درآمدی و اعیان نشین سازی نیز درون شهرهای کشور شدت گرفته است. در این میان، از دولت توقع می رود طبق وظایف مندرج در قانون اساسی در زمینه تأمین مسکن (اصل سی و یکم، بند ۱۲ اصل سوم و بند ۱ اصل چهل و سوم)، در کمینه ترین کار ممکن با نقش آفرینی های تنظیم گرانه رفاه بان (حافظ سطح رفاهی واقعاً موجود) سکونت استیجاری (سکونت در واحدهای مسکونی متعلق به مؤجران حقیقی) را باثبات و استطاعت پذیر کند و نسبت به افزایش فقر و نابرابری اجتماعی حساسیت سیاستی نشان دهد. بر این اساس، لازم است تصویری از وضعیت اقتصادی،اجتماعی و روانی مستأجران و سکونت استیجاری ارائه شود تا با اتکا به آن اقدامات و تمهیدات لازم در دستور کار قرار گیرد.
گزیده سیاستی
در این گزارش، چهار دلیل برای ضرورت نقشآفرینی دولت در بخش استیجاری ارائه شده است: افزایش و تعمیق نابرابری؛ افزایش فقر چندبُعدی؛ کاهش تابآوری خانوارها؛ و فشار روانی روی خانوارها.
موضوعات
خلاصه مدیریت
بیان مسئله
افزایش نابرابریهای مسکونی میان گروههای اجتماعی-اقتصادی(مالک نشینان، موجران و مستأجران) یکی از مسائل سیاستی مهم کشور است. در این میان توجه به ابعاد ناکاویدۀ رابطه موجر و مستأجر، دلایل سیاستی مهمی برای حمایت از مستأجران و ثبات بخشی به سکونت استیجاری آشکار می سازد. در وضعیت فعلی، بسیاری از خانوارهای مستأجر، به ویژه کم درآمدها، درگیر جابه جایی اجباری و «فقر ناشی از هزینه های تأمین مسکن استیجاری » شده اند یا در معرض آن قرار دارند. از سوی دیگر، جداسازی های اجتماعی- درآمدی، طرد مسکونی و اعیان نشین سازی نیز درون شهرهای کشور شدت گرفته است. در این میان، از دولت توقع می رود طبق وظایف مندرج در قانون اساسی در زمینه تأمین مسکن (اصل سی و یکم، بند 12 اصل سوم و بند 1 اصل چهل و سوم)، در کمینه ترین کار ممکن با نقش آفرینی های تنظیم گرانه رفاه بان (حافظ سطح رفاهی واقعاً موجود) سکونت استیجاری (سکونت در واحدهای مسکونی متعلق به مؤجران حقیقی) را باثبات و استطاعت پذیر کند و نسبت به افزایش فقر و نابرابری اجتماعی حساسیت سیاستی نشان دهد و عزم راسخی در زمینۀ اجرای تمهیدات متعارف حمایت از مستأجران نظیر کنترل افزایش اجاره بها که در قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره بها (مصوب ۱۴۰۳) دیده شده است، به کار بندد.
یافته های کلیدی
1) ضرورت بازبینی قیمت گذاری استیجاری واحدهای مسکونی: در بازار مسکن کشور، قاعده عرفی (در غیاب نقش آفرینی تنظیم گرانۀ دولت) بر این است که قیمت استیجاری واحدهای مسکونی تابعی از قیمت آن باشد و در این زمینه به تدریج معیارهایی مبنی بر این شکل گرفته که قیمت مزبور، با توجه به برخی ویژگی های املاک، از سوی مالکان یا مشاوران املاک قابلیت تعیین دارد. بر این اساس، در کل بازار استیجاری کشور واحدهای مسکونی با قیمت بازار عرضه می شوند. تبعات بلندمدت این روند، یعنی عدم جداسازی ارزش فروش املاک از ارزش استیجاری دست کم در بخشی از موجودی مسکن کشور، در حال حاضر آشکار شده است.: جداسازی، طرد مسکونی، افزایش فقر و نابرابری خانوارهای مستأجر به ویژه ک مدرآمدها.
2) ضرورت حمایت از مستأجران قطعی یا «همیشه مستأجرها »: توجه به عدم همگامی درآمد بسیاری از خانوارهای مستأجر با تورم حاکم بر بخش مسکن، بسیاری از خانوارهایی که به یک یا دو شغل تمام وقت با حداقل دستمزد مشغول هستند، نه تنها دیگر توان خرید مسکن ندارند بلکه توان تأمین مسکن استیجاری نیز ندارند و در معرض بی خانمانی قرار دارند.
3) شدت گیری فقر ناشی از هزینه های تأمین مسکن استیجاری: مسئله فقط استطاعت پذیری مسکن استیجاری نیست بلکه مسئله مربوط به افزایش نوعی از فقر است که ارتباط مستقیمی با هزینه های تأمین مسکن استیجاری یا همان پرداخت اجاره دارد. افزایش فقر در میان خانوارهای مستأجر یکی از دلایل سیاستی مهم برای اجرای مجدانۀ کنترل اجاره و ثبات بخشی به زندگی خانوارهای مستأجر و حفظ دسترسی برابر آنها به فرصتهای زندگی است.
4) افزایش نابرابری در توزیع مالکیت املاک مسکونی: به دلیل فقدان نقش آفرینی رفاهی دولت در زمینۀ تأمین مسکن خانوارهای کم درآمد و در طرف مقابل، اعطای مشوقها و یارانه های ساخت و ساز به بخش خصوصی (مالکان زمینهای موجود و سازندگان) توزیع مالکیت و ثرو تهای ناشی از آن به نفع ثروتمندان در جریان است و اجاره نشینی و فشارهای اقتصادی-اجتماعی- روانی آن در زندگی خانوارهای کم درآمد بیشتر میشود.
5) کنترل اجاره به مثابه واقعیت سیاستی: مخالفت با کنترل اجاره و تحلیل های متعارفی که در زمینۀ ناکارآمدی این سیاست در جریان است، ناشی از عدم شناخت سیاستهای متنوع کنترل اجاره در کشورهای دیگر است. اگر صرفا اروپا را در نظر بگیریم، 16 کشور در حال اجرای این سیاست هستند: اتریش، بلژیک، دانمارک، فرانسه، ایرلند، هلند، سوئد، بلژیک، کرواسی، قبرس، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ، لهستان، اسکاتلند، اسپانیا، سوئیس.
6) ضرورت توجه به افزایش لجام گسیخته نابرابری میان موجران و مستأجران: بررسیهای این گزارش در زمینۀ ابعاد مختلف رابطه مالی بین موجر و مستأجر حکایت از آن دارد که نابرابری بین موجران و مستأجران از محل مالکیت مسکن به شدت در حال افزایش است و مستأجران نه تنها زیان های تورمی قابل توجهی می بینند بلکه به دلیل افزایش لجام گسیخته اجاره بها، بیش از پیش درگیر فقر می شوند. از سوی دیگر، ثروت مسکونی مالکان و موجران به دلیل تورم لحظه به لحظه افزایش می یاید.
7) آسیب رساندن بیشتر به مستأجران با ایجاد بدهی برای تأمین مسکن: ثبات بخشی به زندگی مستأجران از طریق اعطای وام ودیعۀ مسکن که در واقع ایجاد بدهی برای مستأجران است، وضعیت مستأجران را بهبود نمی بخشد. کمک به مستأجران باید به صورت بلاعوض باشد (همان طور که محض نمونه در اتریش، بلژیک، دانمارک، فرانسه، ایرلند، هلند، سوئد، بلژیک، کرواسی، قبرس، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ، لهستان، اسکاتلند، سوئیس اجرا می شود) و به همراه کنترل اجاره و محدودسازی تخلیه مستأجران اجرا شود.
) دیگر ی سازی مستأجران در نظام مسکن کشور: زندگی مستأجران به واسطه گفتمانهای گروههای مسلط نظام مسکن) ازجمله بازیگران عمده صنعت مستغلات، رسانه های جمعی، تحلیلگران و کارشناسان بازار مسکن، مالکان و مؤجران( بازنمایی می شود. این گروه ها از رهگذر فرایند «دیگری سازی »، مستأجران را، به دلیل نداشتن مالکیت، بیرون از نظام مسکن تعریف کرده اند. «دیگری سازی » منجر به آن شده که مستأجران به عنوان شهروندان برخوردار از حقوق مصرحه اصل سی و یکم قانون اساسی به رسمیت شناخته نشوند.
9) ضرروت توجه به ابعاد اجتماعی-روانی سکونت استیجاری در کشور: فرایند «دیگر ی سازی » یکی از مدارهای اصلی تولید رنج اجتماعی برای مستأجران، به ویژه کم درآمدها، بوده و بسترساز تجاربی نظیر نادیده گرفته شدن، شرم، داغ ننگ، فقدان قدرت، بی احترامی، تحقیرشدگی، شهروندزدایی، تعدی به عزت نفس و کرامت انسانی، افسردگی، ناامیدی و احساس عدم تعلق به جامعه (دیگربودگی) است.
پیشنهاد راهکارهای سیاستی
توجه جدی و واقع گرایانه به تنظیم گری های متعارف بخش استیجاری(که متکی بر واقعیت های حاکم بر نظام سیاستگذاری کشورهای دیگر است و اتکای کمتری به توصیه های سیاستی بازیگران صنعت مستغلات و رسانه های آنها دارد) با محوریت موضوعات ذیل ضرورت سیاستی است.
تنظیم گری در باب ودیعه مسکن و اجاره بها
تنظیم گری در باب سکونت پذیری واحد مسکونی استیجاری و مسئولیت های مؤجر در زمینه نگهداری و تعمیرات واحد مسکونی استیجاری،
تنظیم گری در باب تعریف و تحدید سکونت مدار (اولویت دادن به سکونت مستأجر ساکن) دلایل موجه تخلیه مستأجران،
تنظیم گری در باب تعیین حداقل زمانهای پیش آگهی به مستأجر برای اخطار تخلیه، و فسخ قرارداد.
تنظیم گری های ضدتبعیض در بخش مسکن به ویژه سکونت استیجاری،
تنظیم گری در باب حمایتهای خاص از مستأجران، ازجمله در برابر آزار و اذیت مؤجران و حقوق قانونی مستأجر در مورد اطلاع رسانی های ضروری(مانند اقدام موجر برای کسب مجور تخریب و نوسازی برای واحد مسکونی).
1.مقدمه
سکونت استیجاری در کشور بیشازپیش استطاعتناپذیر و بیثبات شده است. بسیاری از خانوارهای مستأجر، بهویژه کمدرآمدها، بهدلیل عدم همگامی افزایش درآمدها با افزایش هزینههای تأمین مسکن استیجاری، درگیر جابهجایی اجباری و «فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن استیجاری» شدهاند یا در معرض آن قرار دارند. نابرابری، جداسازیهای اجتماعی- درآمدی و اعیاننشینسازی نیز درون شهرهای کشور شدت گرفته است. در این میان، از دولت این توقع وجود دارد، طبق وظایف مندرج در قانون اساسی در زمینه تأمین مسکن (اصل سی و یکم، بند 12 اصل سوم و بند 1 اصل چهل و سوم)، در کمینهترین کار ممکن با نقشآفرینیهای تنظیمگرانه رفاهبان (حافظ سطح رفاهی واقعاً موجود) سکونت استیجاری (سکونت در واحدهای مسکونی متعلق به مؤجران حقیقی) را باثبات و استطاعتپذیر کند. رکن رکین این نقشآفرینی حمایت از مستأجران برمبنای استیفای «حق دسترسی همه شهروندان به مسکن» است. این رابطه، مؤلفههای پرشماری دارد که دولتهای ملی و محلی سراسر دنیا، متناسب با وضعیت نظام مسکن در زمینه آنها نقشآفرینیهای تنظیمگرانه و حمایتگرانه متنوعی دارند. این نقشآفرینیها هم بر مدار دلایل سیاستی رفاهبان و رفاهگستر سامان یافتهاند و هم نسبت به افزایش فقر و نابرابری حساسیت ویژهای دارند. بررسی و تشریح این نقشآفرینیها و دلایلی که در زمینه تأمین مسکن گروههای کمدرآمد، بهطور عام، و ثباتبخشی به سکونت استیجاری، بهطور خاص، صورت میگیرند میتواند «پنجرۀ سیاستی» جدیدی را پیش روی سیاستگذاران بگشاید.
در گزارش حاضر (بهعنوان نخستین گزارش یک سلسله گزارش)، چهار دلیل عمده سیاستی برای نقشآفرینی رفاهمدار دولت در بخش استیجاری خصوصی با هدف حمایت از مستأجران، بهطور عام و حمایت از مستأجران کمدرآمد، بهطور خاص، مطرح میشود: نخست، افزایش و تعمیق نابرابری میان مستأجران و مؤجران از محل مالکیت املاک مسکونی؛ دوم، شدتگیری روزافزون فقرآفرینی و فقرگستری چندبُعدی میان خانوارهای مستأجر، بهویژه کمدرآمدها و خانوارهای آسیبپذیر؛ سوم، کاهش روزافزون تابآوری خانوارهای مستأجر بهدلیل افزایش لجامگسیخته هزینههای زندگی بهویژه تأمین مسکن استیجاری؛ چهارم، فراگیر شدن تجربه رنج و شرم اجتماعی میان مستأجران، خصوصاً کمدرآمدها، به سه دلیل نخست.
در بازار مسکن کشور، قاعده عرفی (در غیاب نقشآفرینی تنظیمگرانۀ دولت) بر این است که قیمت استیجاری واحدهای مسکونی تابعی از قیمت آن باشد و در این زمینه بهتدریج معیارهایی مبنیبر این شکل گرفته که قیمت مزبور، با توجه به برخی ویژگیهای املاک، ازسوی مالکان یا مشاوران املاک قابلیت تعیین دارد. بنابر عرف کنونی قیمت استیجاری واحدهای مسکونی (رهن کامل) یکچهارم تا یکهشتم قیمت آنهاست و این رقم برمبنای معیار دیگری قابلیت تبدیل به نسبتی از ودیعه و اجارهبها دارد. درواقع، در حال حاضر در کل کشور سازوکار بازار قیمت نهایی استیجاری واحدهای مسکونی را مشخص میکند. پس از یک دوره تورمی، قیمت مسکن افزایش بیسابقهای بهخود دیده و قیمت استیجاری املاک خصوصی نیز شدیداً افزایش داشته است.
ازآنجاکه در چند سال گذشته حداقل دستمزد همگام با جهشهای قیمتی بخش مسکن (و دیگر بخشها) افزایش نداشته، امکان مالکنشین شدن بسیاری از خانوارهای مستأجر کمدرآمدی که «سابقه مالکیت املاک مسکونی» ندارند، تا حدی زیادی کاهش یافته است - اگر نگوییم ناممکن شده - (نمودار 1) و این خانوارها مجبورند (بهدلیل فقدان مسکن استیجاری دولتی در کشور) دورهای طولانی (یا شاید تا پایان عمر) را در بخش استیجاری خصوصی بهعنوان مستأجر سکونت داشته باشند. درواقع، نهتنها بسیاری از خانوارهای مستأجر عملاً از بازار خرید مسکن ملکی بیرون افتادهاند، بلکه بهدلیل هزینههای سرسامآور تأمین مسکن استیجاری، امکان پسانداز نیز از آنها سلب شده که بازگشت آنها به بازار خرید مسکن ملکی را نیز تا حد ناممکن کاهش میدهد. بهبیاندیگر، این خانوارها مستأجرِ قطعی یا «همیشهمستأجر» قلمداد میشوند.
شکل ۱. نمودار سالهای انتظار مالکنشینی برمبنای دهکهای درآمدی در سال 1400
مأخذ: یافتههای گزارش (مرکز آمار کشور).
* توضیح: در سال 1400، امکان پسانداز برای دهک اول وجود نداشته و سالهای انتظار دهک دوم و سوم نیز بالای 100 سال بوده که ناممکن در نظر گرفته شده است.
ازسویدیگر، مقایسه وضعیت مالکیت واحدهای مسکونی و اجارهنشینی در دو سال 1395 و 1401 حکایت از دو موضوع مهم در زمینه سیاستگذاری مسکن معطوف به فقرزدایی و رفاهبانی دارد: نخست، در سال 1401 نسبت به سال 1395، در حدود 470 هزار خانوار به مستأجرهای کشور اضافه شده که سهم 6 دهک درآمدی اول، در حدود 92 درصد بوده است. دوم، در سال 1401 نسبت به سال 1395، در حدود 2 میلیون و 476 هزار واحد مسکونی به مالکیت خانوارها درآمده که سهم افزایش مالکیت واحدهای مسکونی در دهک درآمدی 9 و 10 تقریباً با مجموع افزایش مالکیت واحدهای مسکونی میان دهکهای درآمدی 1 تا 5 برابری میکند.
یکی از نتایجی که رخنمایی از وضعیت موجودی مسکن در این دو سال، بهویژه در بخش استیجاری، در زمینه سیاستگذاری مسکن به سیاستگذاران عرضه میکند این است که خانوارهای دهکهای درآمدی پایین همچنان سهم بیشتری از اجارهنشینیهای جدید دارند و روند افزایش مالکنشینی و افزایش چندملکیها (که برخی از آنها بهجای اجاره دادن تمایل به خالی گذاشتن واحدهای مسکونی بهعنوان نوعی سرمایهگذاری دارند) به نفع دهکهای درآمدی بالایی در جریان است. در واقع، توزیع مالکیت واحدهای مسکونی به جای آنکه روندی بازتوزیعی به نفع گروههای کمدرآمد داشته باشد به نفع خانوارهای پردرآمد در جریان بوده است.
جدول ۱. تغییرات اجارهنشینی و مالکیت واحدهای مسکونی در سال 1401 نسبت به سال 1395
دهک |
افزایش اجارهنشینی |
افزایش مالکیت واحدهای مسکونی |
سهم دهک از افزایش اجارهنشینی |
سهم دهک از افزایش مالکیت واحدهای مسکونی |
1 |
63,428 |
185,460 |
14% |
8% |
2 |
83,739 |
172,179 |
18% |
7% |
3 |
66,453 |
139,782 |
14% |
6% |
4 |
64,153 |
189,424 |
14% |
8% |
5 |
70,737 |
202,000 |
15% |
8% |
6 |
82,807 |
193,797 |
18% |
8% |
7 |
24,078 |
270,635 |
5% |
11% |
8 |
(1,829) |
262,767 |
_ |
11% |
9 |
(39,442) |
381,825 |
_ |
15% |
10 |
15,407 |
478,643 |
3% |
19% |
|
470,802 |
2,476,511 |
_ |
_ |
مأخذ: یافته های گزارش (مرکز آمار کشور).
موضوع پیشین، اهمیت مسئله دیگری را برجسته میسازد. مستأجران حتی برای تأمین مسکن استیجاری نیز تحت فشارهای عمدهای هستند. بخش اعظمی از درآمد خانوارهای مستأجر کشور، بهویژه کمدرآمدها، صرف هزینههای تأمین مسکن استیجاری (اجارهبها، ودیعه مسکن و قبوض) شده و امرار معاش نیز برای آنها صعوبت وصفناپذیری دارد. در چنین بستری، نرخ فقر مطلق میان خانوارهای مستأجر کمدرآمد گسترش و شدت یافته و در شهرهای بزرگ کشور، خانوارهای دارای درآمد متوسط نیز در معرض «فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن» هستند و برخی نیز کاملاً «درگیر» این نوع از فقر شدهاند. در سال 1401، در سه استان کشور خانوارهای مستأجر بهطور متوسط بیش از 40 درصد از درآمدشان و در مجموع در 18 استان کشور بیش از 30 درصد درآمدشان را صرف پرداخت اجارهبها (بدون در نظر گرفتن هزینه آب، برق و گاز) کردهاند.
جدول 2. متوسط سهم هزینه تأمین مسکن استیجاری (فقط اجارهبها) از کل هزینه خانوار (درصد) – سال 1401
استان |
سهم هزینه مسکن استیجاری از کل هزینه خانوار |
تهران |
44/9 |
گیلان |
41/8 |
البرز |
40/7 |
فارس |
38/6 |
اصفهان |
36/2 |
همدان |
36/1 |
خراسان رضوی |
36 |
قم |
33/3 |
سمنان |
33/2 |
کرمانشاه |
7/32 |
آذربایجان شرقی |
32/4 |
گهکیلویه و بویر احمد |
31/8 |
اردبیل |
31/7 |
هرمزگان |
31 |
مازندران |
30/8 |
قزوین |
30/6 |
ایلام |
30/5 |
خوزستان |
30/1 |
مأخذ: یافته های گزارش (مرکز آمار کشور).
در تصویری دقیقتر میتوان نرخ فقر خانوارهای مستأجر 1 تا 4 نفره را در سال 1401 در کل کشور در جدول زیر مشاهده کرد. در حدود 60 درصد کل این خانوارها، در حدود 2 میلیون و 410 هزار خانوار، درگیر فقر مطلق یا اصطلاحاً زیر خط فقر هستند. اگر دقیقتر شویم، نرخ فقر در میان خانوارها نامتوازن است و در خانوارهای آسیپپذیر بهمراتب شدیدتر است. برای نمونه، نرخ فقر در خانوارهای 3 نفره دارای دو فرزند (خانوار تکسرپرست) 78 درصد و در خانوارهای 4 نفره دارای سه فرزند (خانوار تکسرپرست) 98 درصد بوده است.
جدول 3. نرخ فقر میان خانوارهای مستأجر (خانوارهای 1 تا 4 نفره) – سال 1401
بُعد خانوار |
تعداد فرزندان زیر 18 سال |
کل خانوارهای مستأجر |
کل خانوارهای مستأجر درگیر فقر مطلق |
نرخ فقر خانوارهای مستأجر |
1 |
- |
312,896 |
159,015 |
51% |
2 |
- |
761,507 |
352,902 |
46% |
2 |
1 |
81,805 |
43,386 |
53% |
3 |
1 |
1,036,322 |
570,788 |
55% |
3 |
2 |
27,349 |
21,419 |
78% |
3 |
- |
377,078 |
221,096 |
59% |
4 |
2 |
953,418 |
646,332 |
68% |
4 |
- |
240,417 |
185,704 |
77% |
4 |
1 |
234,298 |
159,067 |
68% |
4 |
3 |
12,580 |
50,322 |
98% |
مجموع |
4,037,672 |
2,410,029 |
60% |
مأخذ: یافته های گزارش (مرکز آمار کشور).
باری، زندگی خانوارهای مستأجر بهدلیل افزایش هزینههای زندگی و تأمین مسکن استیجاری دستخوش جابهجاییهای اجباری شده و هر سال از کیفیت زندگی و استانداردهای سکونتی آنها کاسته میشود، بدین معنا که مستأجران هر سال بهدلیل افزایش قیمت استیجاری املاک یا باید از هزینه سبد خانوار (برای اختصاص بیشتر به هزینه تأمین مسکن استیجاری) بکاهند یا استقراض کنند یا به فروش داراییهای خود (ازجمله ماشین و لوازم منزل) روی آورند یا مجبورند برای حفظ «مصرف استاندارد اقلام ضروری» به محلات ارزانتر یا خانههای کوچکتر نقل مکان کنند و یا مجموعهای از این تمهیدات را بهکار بندند و این رویه هر سال با شدت بیشتری تکرار میشود. در این میان موضوع بیثباتی سکونتی (که شدیدترین شکل آن بیخانمانی است) جلوههای جدیدی یافته است. در گذشته خانوارهایی در معرض بیثباتی سکونتی بودند که به هر دلیلی مشکل درآمدی پیدا میکردند اما اکنون یک خانوار شاغل (با شغلی تماموقت با حداقل دستمزد) نیز در معرض بیثباتی سکونتی قرار دارد.
اکنون، پرسش سیاستی مهم این است که چرا دولتهای پیدرپی در قبال شکلگیری سازوکار قیمتگذاری فعلی در بازار مسکن استیجاری، موضع تنظیمگرانه عدالتمحور (در راستای کاهش نابرابریهای مسکونی نسلی و بیننسلی) و سکونتمداری (اولویتبخشی به ارزش مصرفی مسکن) اتخاذ نکردهاند؟ طرح چنین پرسشی بر این واقعیت سیاستی استوار است که در بسیاری از کشورها، دولت بهصورت دستوری در بخش استیجاری نقشآفرینی دارد و دستکم قیمت بخشی از موجودی مسکن استیجاری خود را برای خانوارهای دارای درآمد متوسط و کم مناسبسازی میکند (اجتماعی کردن بخش استیجاری یا همان مسکن اجتماعی). برای مثال، قوانین کنترل اجاره که یکی از اصلیترین مثالهای اقتصاد دستوری است، اگر فقط اروپا را در نظر بگیریم، در 16 کشور در حال حاضر اجرا میشود [6]: اتریش، بلژیک، دانمارک، فرانسه، ایرلند، هلند، سوئد، کرواسی، قبرس، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ، لهستان، اسکاتلند، اسپانیا و سوئیس.
ازسویدیگر، طرح چنین پرسشهایی انکار این واقعیت نیست که پیششرط اصلی اصلاح بسیاری از امور، بهبود شاخصهای کلان اقتصادی کشور، بهویژه مهار تورم است، بلکه مقصود توجه دادن به این موضوع است که در وضعیت فعلی، زندگی مستأجران بیش از همیشه نیاز به اقدامات حمایتی و رفاهبان دولت دارد. نابرابری در ثروت و درآمد میان دارندگان املاک مسکونی و نابرخورداران (مستأجران) به شکل ناعادلانهای افزایش یافته و در فقدان نظام مالیاتستانی غیرحساس به این موضوع (معطوف به عایدی سرمایۀ مستغلاتی)، نابرابری خصلتی موروثی بهخود گرفته است. بحث و جدلهای سیاستی مهمی پیرامون این موضوع در جریان است، اما برای درک وضعیت مالی مستأجران، هیچ توصیفی به اندازه بررسی یک دورۀ زمانی مفید فایده نخواهد بود. این توصیف نهتنها وجوه مخرب عدم نقشآفرینی مستأجرمدار دولت در بازار استیجاری را آشکار میسازد، بلکه این مسئله مهم سیاستی را مطرح میسازد که افزایش ناموجه نابرابریهای اقتصادی، اجتماعی و فضایی حاکم بر نظام مسکن کشور، بهطور عام و میان مؤجران و مستأجران، بهطور خاص، تبعات اجتماعی کوتاهمدت و بلندمدتی دارد که از پایداری، ثبات و همبستگی اجتماعی به طرز جبرانناپذیری میکاهند و لازم است آماجگاه تمهیدات و اقدامات فوری و قاطع باشند.
با ابلاغ قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجارهبها (مصوب1403/02/۱0) مساعی مهمی از سوی مجلس شورای اسلامی برای بهبود وضعیت معیشتی- سکونتی مستأجران در دستور کار قرار گرفته و دلایل سیاستی پردامنهای برای این هدف سیاستی وجود دارد. برای درک ضرورت نقشآفرینی دولت در حوزه سکونت استیجاری لازم است تصویری از وضعیت و آینده سکونتی مستأجران و فشارهای مالی فزاینده حادث بر زندگی آنها ارائه شود. این تصویر برمبنای سکونت یک زوج جوان در یک واحد مسکونی متعارف با متوسط قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در پایتخت کشور، تهران، ترسیم میشود. این تصویر از پایتخت کشور انتخاب شد زیرا شدیدترین وضعیت بحران مسکن کشور را دارد. روشن است که برمبنای تغییر در موارد مطروحه (شهر، اندازه واحد مسکونی و قیمت هر مترمربع واحد مسکونی)، تغییراتی در این تصویر پدیدار میشود، اما منطق کلی تغییر ماهوی نمیکند: افزایش ثروت و درآمد مؤجران از محل املاک مسکونی، فقرآفرینی/گستری مطلق میان مستأجران، نابرابریآفرینی/گستری میان مؤجران و مستأجران بهدلیل مالکیت املاک مسکونی (به درجات گوناگون)؛ به بیان کلیتر، افزایش نابرابریهای نسلی-بیننسلیِ اقتصادی، اجتماعی، فضایی و سیاسی و گسترش فقر چندبُعدی شهری-روستایی (محرومیتهای چندبعدی). مسئله مهم دیگر این است که این پدیده هم درون شهرهای کشور به درجات مختلف روی میدهد و هم میان شهرهای کشور و برایند آن در بلندمدت، شدتگیری نابرابریهای سرزمینی است.
فرض کنید زوج جوانی (در شروع اولین سال زندگی) در شهر تهران، قصد اجاره یک واحد مسکونی 60 متری را دارند. برمبنای عرف بازار ودیعه مسکن و اجارهبهای این واحد مسکونی برمبنای قیمت واحد مسکونی تعیین میشود. اگر متوسط قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در آبانماه سال 1402 (حدود 75 میلیون تومان) را لحاظ کنیم، این واحد مسکونی قیمتی بالغ بر 4 میلیارد و 500 میلیون تومان خواهد داشت. اگر این واحد مسکونی را نوساز در نظر بگیریم، طبق عرف بازار، ارزش استیجاری این واحد مسکونی (بهصورت رهن کامل) یکهشتم قیمت آن است، به قراری 560 میلیون تومان. اگر این زوج جوان از تبدیل «رهن کامل» به «رهن و اجاره» استفاده کنند و 300 میلیون ودیعه بپردازند، با تبدیل عرفی (بهازای کسر هریک میلیون تومان از ودیعه باید 30 هزار تومان اجاره پرداخت شود) باید 7 میلیون و 800 هزار تومان اجاره پرداخت کنند. اگر فرض کنیم این زوج سه سال در واحد مسکونی سکونت داشته باشد، شرح وضعیت این سهسال، صحنهافروزی ویژهای در مورد وضعیت مالی مستأجر خواهد داشت.
قیمت واحد مسکونی در پایان قرارداد یکساله (1403) به 6 میلیارد و 390 میلیون تومان افزایش خواهد داشت. خلاصه وضعیت مالی مستأجر در جدول ذیل به نمایش درآمده است.
جدول 4. وضعیت مالی مستأجر در پایان سال اول
سال اول 140۲-140۱ |
|
وضعیت مستأجر |
|
اجارهبها |
93 میلیون تومان |
زیان تورمی |
1 میلیارد و 890 میلیون تومان |
زیان ودیعه مسکن پرداختی |
122 میلیون تومان (61 میلیون تومان هزینه فرصت و 61 میلیون تومان کاهش قدرت خرید ودیعه بهدلیل تورم). (اگر مستأجر از «وام ودیعه مسکن» استفاده کرده باشد، بهره وام نیز به زیان مستأجر افزوده میشود). |
مأخذ: محاسبات گزارش.
در ابتدای سال دوم و در زمان تمدید قرارداد (1404)، مؤجر برمبنای قیمت جدید واحد مسکونی (6 میلیارد و 390 میلیون تومان) هم ودیعه مسکن و هم اجارهبها را افزایش میدهد. ارزش استیجاری ملک برمبنای افزایش قیمت واحد مسکونی، به 798 میلیون تومان افزایش یافته است. اگر مستأجران بخواهند در همان ملک بمانند مجبورند مقدار ودیعه پرداختی و اجارهبها را افزایش دهند. اگر مستأجر 200 میلیون تومان به ودیعه بیفزاید و ودیعه به 500 میلیون تومان افزایش یابد، لازم است اجارهبها نیز در حدود 1/2 میلیون تومان افزایش یابد: حدوداً 9 میلیون تومان.
جدول 5. وضعیت مالی مستأجر در پایان سال دوم
سال دوم 1403-1402 |
|
وضعیت مستأجر |
|
اجارهبها |
108 میلیون تومان |
زیان تورمی |
2 میلیارد و 683 میلیون تومان |
زیان ودیعه مسکن پرداختی |
204 میلیون تومان (102 میلیون تومان هزینهفرصت و 102 میلیون تومان کاهش قدرت خرید از محل ودیعه) |
3-4. وضعیت مالی مستأجر در پایان سال سوم
در ابتدای سال سوم و در زمان تمدید قرارداد، مؤجر برمبنای قیمت جدید واحد مسکونی (9 میلیارد و 73 میلیون تومان) هم ودیعه مسکن و هم اجارهبها را افزایش میدهد. ارزش استیجاری ملک برمبنای افزایش قیمت واحد مسکونی به 1 میلیارد و 134 میلیون تومان افزایش یافته است. اگر مستأجران بخواهند در همان ملک بمانند مجبورند مجدداً مقدار ودیعه پرداختی و اجارهبها را افزایش دهند. اگر مستأجر همچون سال قبل 200 میلیون تومان به ودیعه بیفزاید و ودیعه به 700 میلیون تومان افزایش یابد، لازم است اجارهبها نیز در حدود 4 میلیون تومان افزایش یابد: 13 میلیون تومان.
جدول 6. وضعیت مالی مستأجر در پایان سال سوم
سال دوم 140۴-140۳ |
|
وضعیت مستأجر |
|
اجارهبها |
156 میلیون تومان |
زیان تورمی |
3 میلیارد و 810 میلیون تومان |
زیان از محل ودیعه مسکن پرداختی |
286 میلیارد تومان (143 میلیون تومان هزینهفرصت و 143 میلیون تومان کاهش قدرت خرید ودیعه) |
نکته مهمی که در پایان سال سوم وجود دارد، همانطور که در جدول آمده است، در پایان سال سوم واحد مسکونی استیجاری قیمت جدیدی یافته که جزء عایدی سرمایه مؤجر محسوب میشود، قیمت واحد مسکونی به رقم 12 میلیارد و 883 میلیون تومان افزایش یافته است: یعنی 3 میلیارد و 810 میلیون تومان عایدی سرمایه.
جدول 6 و شکل 2، سیر عمومی افزایش نابرابری اقتصادی- اجتماعی میان مؤجران و مستأجران (منحصراً در تهران) را به نمایش گذاشته است. سه موضوع از طرف مؤجر وجود دارد که در این بحث آورده نشده: درآمد مؤجر از محل اجارهبها، عایدی سرمایه مؤجر از محل افزایش قیمت واحد مسکونی استیجاری، عایدی مؤجر از محل سپردهگذاری/سرمایهگذاری ودیعه مسکن پرداختی مستأجر. افزون بر اینها، باید در نظر داشته باشیم که مؤجر در همین دورۀ یکساله بهازای مسکن ملکی خود (و واحدهای مسکونی دیگر، در صورت وجود) از عایدی سرمایه متناظر برخوردار شده، ولی در اینجا بدان پرداخته نشده است.
بنابر آنچه گذشت، این نمونه، از پایتخت کشور انتخاب شد تا واضحترین تصویر از افزایش نابرابریهای اقتصادی- اجتماعی را بازنمایی کند. بدون تردید شدت افزایش نابرابریهای پیشگفته در شهرهای دیگر و کوچکتر کمتر است، اما همانطور که ذکر شد، در کلیت موضوع تفاوت ماهوی وجود ندارد. تجربه کردن تعمیق نابرابری، واقعیت زیسته مستأجران کل کشور در چند سال اخیر بوده و در صورت عدم اقدام فوریِ رفاهمدار و عدالتگستر دولت در بخش مسکن استیجاری رو به فزونی خواهد داشت.
جدول 7. تراز مالی مستأجر پس از سهسال (تومان)
سال |
هزینهکرد و زیان تورمی مستأجر |
اول |
2,105,000,000 |
دوم |
2,887,000,000 |
سوم |
4,252,000,000 |
مجموع |
9,244,000,000 |
مأخذ: محاسبات گزارش.
در کنار افزایش نابرابری فزاینده میان مؤجران و مستأجران که در جدول 7 آورده شد، موضوع مهمی که در خلال این سهسال محور اصلی محسوب میشود «درآمد خانوار» است. درواقع، مسئله فقط به درآمد مکفی خانوارها برای گذران سال جاری محدود نیست، بلکه مسئله بغرنجتر این است که خانوارها باید به مقداری درآمد داشته باشند که بتوانند هم اجارهبها و هم هزینههای دیگر زندگی را پوشش دهند و بهطور همزمان بتوانند «پسانداز معطوف به ودیعه مسکن سال بعد» داشته باشند. بهبیاندیگر، مسئله فقط تأمین هزینههای جاری زندگی نیست، بلکه مسئله پسانداز کردن اجباری برای تأمین پول پیش به آن مزید شده است. این «مخمصه هزینهای» مرارتهای اجتماعی- روانی عمدهای برای مستأجران بههمراه دارد.
شکل ۲. نمودار نابرابری میان مؤجر و مستأجر در خلال سهسال (میلیارد تومان)
با این اوصاف، درآمد خانوار باید در حدی باشد که تابآوری خانوار در برابر افزایش هزینههای تأمین مسکن سال جاری و آتی را توأمان حفظ کند. جدول ۸، تصویر روشنی از «درآمد مورد نیاز خانوار برای تأمین مسکن در خلال این سهسال» به دست میدهد.
جدول 8. درآمد مورد نیاز خانوار در سهسال سکونت استیجاری
اجارهبها (بهجز هزینههای دیگر خانوار) |
پسانداز معطوف به ودیعه مسکن (ماهیانه) |
مجموع درآمد مورد نیاز خانوار صرفاً برای تأمین مسکن استیجاری |
|
سال اول |
7/8 میلیون تومان |
16/6میلیون تومان |
24/4 میلیون تومان |
سال دوم |
9 میلیون تومان |
16/6 میلیون تومان |
25/6 میلیون تومان |
سال سوم |
13 میلیون تومان |
16/6 میلیون تومان |
29/6 میلیون تومان |
مأخذ: محاسبات گزارش.
طبق جدول، اگر فقط هزینههای تأمین مسکن خانوار در سال پیشرو و سالهای آتی را در نظر بگیریم، خانوار مورد بحث، برای آنکه بتواند همگام با افزایش قیمت مسکن استیجاری پیش برود، یعنی هم بتواند اجارهبها را پرداخت کند و هم برای ودیعه سال بعد پسانداز کند، باید ماهیانه درآمد مشخصی داشته باشد که در ستون «درآمد مورد نیاز خانوار صرفاً برای تأمین مسکن استیجاری» به نمایش درآمده است. یادآوری این نکته ضرورت دارد که این مبالغ صرفاً درآمد مورد نیاز خانوار برای تأمین مسکن را نشان میدهد و هزینههای دیگر خانوار را شامل نمیشود. آنچه اهمیت دارد این است که چنین وضعیت بغرنجی (به درجات گوناگون در سراسر کشور)، بر زندگی مستأجران سراسر کشور حاکم بوده و به تبعات اجتماعی پرشماری دامن میزند: جابهجایی گسترده خانوارهای مستأجر، افزایش لجامگسیخته نابرابریهای اجتماعی-فضایی، کاهش فرصتهای زندگی مستأجران، «گسترش فقر چندبُعدی» و «فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن» در میان خانوارهای مستأجر.
در ابتدای این بحث لازم است موضع سیاستی این گزارش در مورد نقشآفرینی دولت در باب مالکنشینی و اجارهنشینی روشن شود. افزایش مالکنشینی بهعنوان یکی از اهداف کلان دولت در نظام مسکن پذیرفته شده و مساعی مختلفی در ادوار گذشته صورت گرفته و هنوز نیز ادامه دارد. اگر در چارچوب همین رویکرد سیاستی به وضعیت فعلی بنگریم، به دلایل عدیدهای این مساعی دستکم در کوتاهمدت تغییر محسوسی در افزایش مالکنشینی میان مسکن اولیها و مستأجران کمدرآمد و دارای درآمد متوسط ایجاد نخواهد کرد. موفقیت این سیاستها در بلندمدت نیز تا حد زیادی بستگی به توانایی مالی گروههای مذکور برای پسانداز و خروج از بازار مسکن استیجاری دارد و این امر نیز وابستگی کامل به درآمد و هزینهکردهای آنها در دوران سکونت استیجاری دارد. با این وصف، اگر بناست در زمینه افزایش مالکنشینی موفقیتی در سطح ملی حاصل شود، لازم است علاوهبر سیاستهای معطوف به مالکنشینی، تنظیمگریهای گستردهای در بازار مسکن استیجاری خصوصی اجرا شود تا از یکسو، امکان افزایش مالکنشینی در بلندمدت فراهم شود و ازسویدیگر، در خلال این دوره هزینههای مالی-روانی سکونت استیجاری را کاهش دهد.
نظر به پیشگفتهها، چند نکته سیاستی مهم در مورد نقشآفرینی دولت وجود دارد: نخست، افزایش مالکنشینی میان دهکهای درآمدی پایینی، اصلیترین راهکار برای کاهش نابرابریهای اجتماعی است که بهدلیل افزایش ارزش داراییهای مسکونی رخ میدهند. روشن است که افزایش مالکنشینی میان خانوارهای کمدرآمد بدون نقشآفرینی مستقیم (مانند نهضت ملی مسکن یا مسکن استیجاری دولتی) و غیرمستقیم دولت (مانند تنظیمگریهای سکونتمدار) ممکن نیست. لازمه نقشآفرینی مستقیم و غیرمستقیم دولت بسیج همه ساختوسازهای کشور است، این سخن بدان معناست که نباید نقشآفرینی دولت صرفاً به پروژههای کلان ملی محدود شود، بلکه لازم است ناظر بر ساختوسازهای متعارف بخش خصوصی که از مجرای طرحهای تفصیلی شهری در سرتاسر شهرهای کشور در حال اجرا هستند و هیچگونه ملاحظهای در زمینه استطاعتپذیری آنها وجود ندارد، باشد.
دوم، چنین تصویری اهمیت نظام مالیاتستانی مسکونی عدالتمحوری را برجسته میسازد که معطوف به «عایدی سرمایه مستغلاتی» و نیز به «مالیات بر ارث مستغلاتی» برای استیفای «عدالت نسلی و میاننسلی مسکونی» باشد؛ منظور از استیفا این است که صرف وجود این نوع از مالیاتها مؤید «عدالتگستری» نیست، بلکه زمانی این مالیاتها در زمینه استیفای عدالت نسلی و میاننسلی مسکونی کفایتمند به شمار میروند که «مقادیر مالیات وضعشده» با «مقادیر ثروتهای بادآورده» که در نظام مسکن کشور دولتآفرین محسوب میشوند [1] همخوانی جامعهمداری داشته باشد.
سوم و مرتبط با این گزارش، چنین تصویری اهمیت گریزناپذیر نقشآفرینی تنظیمی دولت در بازار مسکن استیجاری خصوصی را آشکار میسازد. اولاً، باید از این «بیهودهگویی» فراتر رویم که طرفداری از تنظیمگری مستأجرمدار در بازار مسکن استیجاری خصوصی بهمعنای نفی افزایش «مالکنشینی» در میان گروههای کمدرآمد است. واقعیت این است که در کوتاهمدت، افزایش چشمگیر نرخ مالکنشینی میان خانوارهای کمدرآمد و حتی با درآمد متوسط عملاً ممکن نیست. در خلال این دوره انتظار که ممکن است بسیار طولانی شود، تکلیف خانوارهای فاقد مسکن ملکی چیست؟ آیا چارهای جزء سکونت در بخش استیجاری خصوصی خواهند داشت؟ آیا لازم نیست در این دوران انتظار، حمایتهای لازم از آنها برقرار و تحکیم شود تا این دوره انتقالی را بدون تحمل «مصائب مالی» و «مرارتهای روانی- اجتماعی» (بنگرید به بخش 5) بگذرانند؟ پاسخ به چنین سؤالاتی در بطن تنظیمگری مستأجرمدار در بازار مسکن استیجاری خصوصی قرار دارد. این نوع از تنظیمگری ضرورتی انکارناپذیر برای تضمین «ثبات مسکونی مستأجران»، و اقدامی کارگشا برای گذار به مالکنشینی در سالهای آتی زندگی آنها است.
دولت میتواند در زمینه استطاعتپذیری موجودی مسکن استیجاری کشور اقدام عاجلی صورت دهد که بهطور مشخص از طریق برپایی «چتر حمایتی استیجاری» قابل انجام است. دو حالت کلی برای نقشآفرینی فوری و مفید فایده دولت در کوتاهمدت تا زمان عرضه قابلتوجه واحدهای مسکونی نهضت ملی مسکن و اصلاح نظام برنامهریزی شهری کشور (مبنیبر در نظرگیری استطاعتپذیری در کل توسعه مسکونی کشور) قابل تصور است. در حالت اول، دولت میتواند «کمکهزینه بلاعوض مسکن» (یکی از سیاستهای حمایتی سمت تقاضا) را به میان آورد [4، 9]. این سیاست تاکنون در کشور اجرا نشده و احتمال اجرای آن نیز با توجه به قیود بودجهای و ساختار نهادی موجود پایین است، اما این تمهید سیاستی بسیار رایج بوده و در 38 کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی تحت عناوین مختلف استفاده میشود.
نزد برخی از سیاستگذاران این امر مشتبه شده که «اعطای وام ودیعه مسکن» نوعی «کمکهزینه مسکن» است، اما واقعیت این است که اعطای وام ودیعه مسکن نوعی «انتقال بدهی» (هرچند که با نرخ سود حمایتی است) از دولت به مستأجران است و درواقع عقبنشینی دولت از تأمین مسکن همهشمول و فراگیر بهشمار میرود. باید در نظر داشت که این امکان وجود ندارد که با ایجاد و افزایش بدهیها میان مستأجران وضعیت سکونتی آنان را بهبود بخشید. هر کمکهزینهای در زمینه تامین مسکن زمانی در صحنه واقعی سکونت استیجاری به خانوارهای مستأجر کمک اساسی میکند که «بلاعوض و مکفی» باشد، در غیر اینصورت صرفاً ماهیت تسکینی برای یک دوره کوتاهمدت خواهد داشت. حتی اگر از ملاحظات قبل بگذریم و در چارچوب فعلی سیاست «اعطای وام ودیعه مسکن» بنگریم، کم و کاستیهای پرشماری وجود دارد. درست است که این سیاست «مُسکنوار» تا حدی به برخی خانوارها کمک میکند، اما دامنه تأثیرگذاری محدودی دارد. زیرا نه چتر گستردهای دارد که کل خانوارهای نیازمند را دربرگیرد و نه شرایط اعطای اینگونه تسهیلات برای خانوارهای کمدرآمد، مناسب محسوب میشود (هم از حیث مبلغ اقساط و هم از حیث ضمانتهای درخواستی بانکها). افزون بر این، همکاری بانکهای عامل نیز محل بحث است.
در حالت دوم، دولت باید به سیاستهای سمت عرضه برای افزایش سریع عرضه مسکن تمسک جوید، مانند جرمانگاری احتکار مسکن یا طراحی و اجرای بستههای سیاستی «ثبات و امنیت سکونتی مستأجران» (که شامل مواردی نظیر کنترل اجارهبها و ودیعه مسکن، محدود ساختن تخلیه مستأجران و افزایش مدت قراردادها میشود) را اجرا کند و یا مجموعهای از این سیاستها را دنبال کند. برای مثال، اگر نهادهای اجرای سیاست کنترل اجارهبها (که در قانون قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره بها به دستو رکار آورده شده است) هنوز به خوبی شکل نگرفتهاند، دولت باید سیاستهای بدیلِ کارساز دیگری را همگام با آن به اجرا بگذارد. در بسیاری از کشورهای عضو OECD این دو سیاست همزمان اجرا میشوند. برای مثال، همانطور که پیشتر ذکر شد، در 16 کشور اروپایی (اتریش، بلژیک، دانمارک، فرانسه، ایرلند، هلند، سوئد، بلژیک، کرواسی، قبرس، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ، لهستان، اسکاتلند، اسپانیا، سوئیس) قوانین ناظر به کنترل اجارهبها وجود دارد [6] و 15 کشور از این 16 کشور (بهجز اسپانیا) بهطور همزمان از سیاست کمکهزینه بلاعوض مسکن نیز بهره میبرند [8، 9].
در بخش پیشین این موضوع مطرح شد که افزایش توأمان قیمت مسکن و هزینههای تأمین مسکن استیجاری (اجارهبها و ودیعه مسکن)، از یکسو منجر به افزایش نابرابری میان دارندگان املاک مسکونی و نادارندگان بهطور عام و مستأجران و مؤجران بهطور خاص، شده است. ازسویدیگر منجر به آن شده که مستأجران بیشتری در معرض فقر قرار بگیرند یا فقیرتر شوند. بااینحال موضوعات دیگری نیز در میان است. درست است که فقر وضعیتی است که در آن افراد از نظر اقتصادی نابرخوردار و بیثبات هستند و میتوان با سنجههای آماری این وضعیت را نشان داد، اما فقر ابعاد روانی- اجتماعی نیز دارد که با سنجههای مرسوم سنجشپذیر نیستند. بدون توجه به این جنبه از فقر نمیتوان انتظار داشت تا درک کلنگری نسبت به تأثیر هر روزه فقر بر زندگی مردم، بهویژه بخش اعظمی از مستأجران کمدرآمد، داشته باشیم.
اگر از منظر فقرپژوهی به زندگی مستأجران، بهویژه کمدرآمدها، بنگریم، دغدغههای سیاستی جدیدی موضوعیت مییابد. از منظر ارتباطی، فقر با روابط اجتماعی - نظیر طبقه، طرد اجتماعی، ناامنی و عدم برخورداری از حقوق - شکل میگیرد [13]. رابطهای دو طرفه میان «فقرا» و «غیرفقرا»، اما رابطهای که بهطورکلی ازسوی گفتمانها و گرایشها و کنشهای غیرفقرا (هم در سطح جامعنگرانه و هم در سطح بینفردی) تعیین میشود و تأثیر اساسی خود را بر اینکه فقر چگونه تجربه و درک میشود میگذارد[7]. در چنین رابطهای، گروههای پرقدرت «غیرفقرا» به مدد زبان و تصاویر ذهنی، «فقرا» را بهعنوان «دیگران» بازنمایی میکنند. فرایند «دیگریسازی» یکی از مدارهای اصلی تولید رنج اجتماعی برای افراد درگیر فقر است و اگر از منظر پویهشناسی روانی- اجتماعی فقر بنگریم، بسترساز تجاربی نظیر نادیده گرفته شدن، شرم، داغ ننگ، فقدان قدرت، بیاحترامی، تحقیرشدگی، شهروندزدایی، تعدی به عزت نفس و کرامت انسانی، افسردگی، ناامیدی، احساس عدم تعلق به جامعه (دیگربودگی)، از خودبیزاری، افکار خودکشی و کاهش احساس ثمربخش بودن فردی است [3، 5، 7، 12، 14، 15].
اگر از این منظر بنگریم، میتوان «فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن استیجاری» را نوعی رابطه اجتماعی میان مستأجر (غیرمالک) و مؤجر (مالک) در نظر گرفت. همانطور که هم فقر و هم تصویر فقرا ازسوی «غیرفقرا» بازنمایی میشود، این موضوع در مورد بازنمایی «سکونت استیجاری» و «مستأجران» نیز مصداق دارد. تاکنون زندگی مستأجران بهواسطه گفتمانهای گروههای مسلط نظام مسکن (ازجمله بازیگران عمده صنعت مستغلات، رسانههای جمعی، تحلیلگران و کارشناسان بازار مسکن، مالکان و مؤجران) بازنمایی شده است. گروههای مسلط از رهگذر فرایند «دیگریسازی»، مستأجران را، بهدلیل نداشتن مالکیت، بیرون از نظام مسکن تعریف کردهاند. «دیگریسازی» منجر به آن شده که مستأجران بهجای آنکه بهعنوان شهروندانی برخوردار از حقوق مصرحه قانون اساسی (ازجمله حق دسترسی به مسکن) به رسمیت شناخته شوند، از یکسو به «امر نادیدنی» بدل شوند و ازسویدیگر، بهمنزله «مخاطبان» انصاف و مروت مؤجران. اینکه مستأجران اصطلاحاٌ چشم به انصاف مؤجران در زمینۀ قیمتگذاری داشته باشند، بیش از هر چیز نشانگر جلوههای نابرابری اجتماعی و فقر شهری بوده و نشانگر آن است که در فقدان نظارت اجتماعی بر استفاده از موجودی مسکن، خانوارهای مستأجر در چه وضعیت روانی - اجتماعی قرار میگیرند. همانطور که ذکر شد، در چنین مواقعی مستأجران نوعی رنج اجتماعی را تجربه میکنند که شامل تجاربی نظیر شرم، رهاشدگی، بیثباتی سکونتی، تحقیرشدگی و نابرخورداری از حقوق انسانی- شهروندی میشود.
دیگریسازی مستأجران این زمینه را فراهم کرده که دولتها یکی پس از دیگری خود را نسبت به تضمین ثبات سکونتی مستأجران «غیرمسئول» بدانند و توجه به زندگی سکونتی آنها را به «مالکنشینی موعود» مؤکول کنند. بهبیاندیگر، دولتهای وقت تلاش کردهاند گروهی از مستأجران (بهویژه دهکهای درآمدی میانی) را «مالکنشین» کنند و مابقی را در بازار مسکن استیجاری خصوصی فاقد تنظیمهای مسکنمدار رها کردهاند. در چنین بستری و در فقدان نقشآفرینی شهروندمدار دولت برای ایجاد ثبات سکونتی مستأجران، تأمین مسکن مستأجران به اراده مؤجران گره خورده است: مؤجران میتوانند «واحدهای مسکونی مازاد بر استفاده مصرفی خود» را به بازار عرضه کنند و این مؤجران هستند که میتوانند در حق مستأجران انصاف خرج کرده و با قیمت کمتری ملک خود را اجاره دهند. در این میان دولت بهعنوان «نظارهگر زندگی مستأجران» تعریف شده و با استفاده از گفتمان بازارمدار عرضه مسکن، هر نوع اقدامی در زمینه استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن کشور، «دخالت» در بازار و «تعدی» به حقوق مالکانه مالکان موجود بازنمایی شده است.
اگر به بخش قبل بازگردیم روشن میشود که درواقع مالکنشینان و مؤجران برندگان اصلی موجهای تورمی چند سال اخیر بودهاند. بااینحال، در روایت مسلط از بحران مسکن هیچ وقعی به افزایش ناموجه نابرابری میان مؤجران و مستأجران گذاشته نمیشود. کافی است به یکی از تصاویر ذهنی مسلط در مورد رابطه مؤجر و مستأجر رجوع کنیم. هنگامیکه بحث تنظیم و کنترل هزینههای تأمین مسکن استیجاری (کنترل افزایش اجارهبها و ودیعه مسکن) مطرح میشود، چون مستأجران بهمنزله «دیگران» و بیرون از نظام مسکن تعریف شدهاند، تحلیلگران بازار مسکن نگران هزینههای امرار معاش مؤجران میشوند. گروههای مسلط در دفاع از مؤجران این تصویر ذهنی را برساختهاند که بخش اعظمی از مؤجران نه توان کار کردن دارند و نه هیچ نوعی از ثروت در اختیارشان است و بیش از هر کسی محتاج افزایش اجارهبها برای تأمین هزینههای فزاینده زندگیشان هستند. در این تصویر ذهنی هیچ جایی برای مستأجرانی وجود ندارد که مجبورند همچون مؤجران هزینههای امرار معاش را تقبل کنند اما علاوهبر این هزینهها، مجبور به تأمین هزینههای تأمین مسکن استیجاری هستند (هزینهای که درآمد موجران است)؛ در این تصویر ذهنی هیچ جایی برای مستأجرانی وجود ندارد که با «شغلی تماموقت» یا حتی با «چندنانآور شدن خانوار» در معرض فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن هستند یا با آن کاملاً «درگیر» شدهاند و ازسویدیگر، با وجود تمام تمهیدات مدیریت مصرف خانوار، بهنحوی فزاینده کیفیت زندگی و استانداردهای سکونتیشان بهدلیل پایینتر آمدن از «نردبان مسکونی» از دست میرود. گذشته از این، در این روایت حتی اشارهای به این موضوع نمیشود که هرساله ثروت مؤجران، بهدلیل افزایش ارزش داراییهای مسکونی، افزایش چشمگیری دارد که مستأجران تماماً از آن محرومند و به احتمال زیاد این محرومیت منحصر به آنان نیست، بلکه از نسلی به نسل بعد (فرزندان آنها) نیز منتقل میشود.
در این گزارش تلاش بر آن بود تا دو دلیل سیاستی مهم برای ضرورت نقشآفرینی مستأجرمدار دولت در بازار مسکن استیجاری خصوصی تشریح شود. دلیل اول، حول محور افزایش فقر و نابرابری از محل افزایش قیمت املاک مسکونی و هزینههای سکونت استیجاری صورتبندی و ارائه شد. طبق این نظرگاه، نهتنها نابرابری میان دارندگان داراییهایی مسکونی و نادارندگان (بهطور خاص تمرکز بر رابطه میان مؤجران و مستأجران است) بهشدت در حال گسترش است، بلکه خانوارهای مستأجر، بهویژه کمدرآمدها، شدیداً تحت فشار مالی هستند و بهدلیل هزینههای تأمین مسکن استیجاری «در معرض» پدیده «فقر ناشی از هزینههای تأمین مسکن» قرار گرفته یا «درگیر» آن شدهاند. دلیل دوم، بر ابعاد روانی- اجتماعی فقر تأکید دارد و اهمیت توجه به رنج و شرم اجتماعی حاکم بر زندگی مستأجران را در سیاستگذاری مسکن استیجاری برجسته میسازد. تردیدی وجود ندارد که باید سیاستگذاریهای تحولآفرین عمدهای در سطوح مختلف حکمرانی برای حلوفصل بحران مسکن صورت گیرد، اما این گزارش صرفاً محدود به پردازش دلایل منطقی، اما کمتر مطرحشده نقشآفرینی دولت در بخش استیجاری خصوصی است.
بهطور خلاصه، برای نقشآفرینی مستأجرمدار دولت در بازار مسکن استیجاری چند دلیل عمده وجود دارد:
برای نیل به چنین اهدافی بستههای تنظیمگری متنوعی وجود دارد که بهعنوان مکملهای سیاستی شناخته میشوند و در مورد هر موضوع، گنجینهای از تدابیر سیاستی وجود دارد و در سلسله گزارشهایی به آنها پرداخته میشود: