خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، شکل‌گیری شوراهای اسلامی به‌عنوان نمادی از مشارکت مردم در اداره امور کشور، بخشی از تحقق آرمان حاکمیت مردم بر سرنوشتشان است. این نهادها که حکم تاریخی امام خمینی (ره) در اردیبهشت‌ماه ۱۳۵۸ را دارند، با تصویب اصل هفتم قانون اساسی، جایگاه قانونی یافته و از سال ۱۳۷۸ فعالیت رسمی خود را آغاز کردند. شوراهای اسلامی در قالب ساختار سلسله‌مراتبی و در چند سطح از روستا تا شورای عالی استان‌ها، برای تسهیل مشارکت مردمی، نظارت و تصمیم‌گیری در امور محلی طراحی شده‌اند. در این میان، شورای عالی استان‌ها به‌عنوان نهاد بالا دستی این ساختار، جایگاه ویژه‌ای دارند که قانون اساسی در اصول «101» و «102» برای آن پیش‌بینی کرده است. این شورا می‌تواند به‌صورت مستقیم یا از طریق دولت، طرح‌هایی را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند و بر عملکرد مقامات اجرایی محلی، در چارچوب اختیارات شوراها، نظارت داشته باشد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

براساس پیش‌بینی‌های قانونی و ظرفیت‌های گسترده‌ای که برای شورای عالی استان‌ها متصور شده‌اند، تجربه نشان می‌دهد که این شورا به دلایل گوناگون نتوانسته نقش مؤثر خود را به‌طور کامل ایفا کند. عواملی مانند خلأهای قانونی و اجرایی، مقاومت‌هایی در برابر تفویض واقعی قدرت به شوراها، ضعف‌های علمی و تخصصی برخی اعضا و محدودیت‌های ساختاری باعث ایجاد چالش‌هایی در عملکرد این نهاد از منظر کارآمدی و اثربخشی شده است. این کاستی‌ها، در کنار اهمیت فزاینده مدیریت محلی در تحولات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کشور، ضرورت بازاندیشی در کارکرد و ظرفیت شورای عالی استان‌ها را دوچندان کرده است. همچنین یکی از علل عدم همکاری منظم بین شورای عالی استان‌ها و مجلس شورای اسلامی عوض شدن اعضای نمایندگان هر یک از این دو نهاد به فاصله دو سال‌ یک ‌بار است. درنتیجه، طرح‌های پیشنهادی شورای عالی استان‌ها به نتیجه نمی‌رسد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی ، نظارتی یا سیاستی

شورای عالی استان‌ها به‌عنوان نماد تحقق مشارکت مردمی، در دوره ششم از ادوار خود است. در طول پنج دوره گذشته شورا فراز و نشیب‌های متعددی را پشت سر گذاشته است. برای ارتقای جایگاه شورای عالی استان‌ها در نظام خط‌مشی‌گذاری کشور و بهبود نقش اعضای آن، پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

•        اهمیت به بحث آموزش (آموزش مستمر) جامعه شورایی کشور،
•      آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی باید به‌گونه‌ای اصلاح شود که به حفظ طرح‌های پیشنهادی شورای عالی استان‌ها (که به‌صورت نیمه‌کاره از روند پیگیری‌های مجلس قبلی باقی می‌مانند) منجر شود تا چالش تغییر نمایندگان به صورت دو سال یک بار (یکی در مجلس شورای اسلامی و دیگری در شورای عالی استان‌ها) و بی‌نتیجه ماندن طرح‌های پیشنهادی حل شود،
•        تجدیدنظر در نحوه عضویت اعضا در شورای عالی استان‌ها،
•        انتخاب نخبگان و افراد توانمند و مسؤلیت‌پذیر به‌عنوان اعضای شورای عالی استان‌ها،
•        برنامه‌ریزی پائین به بالا با نقش قائل شدن برای شوراهای اسلامی هر استان برای بررسی دقیق مسائل و مشکلات،
•        استفاده از ظرفیت‌های فرهنگی و اجتماعی افراد جامعه برای تقویت عملکرد شورای عالی استان‌ها،
•         ایجاد سیستم نظارتی توسط شورای عالی استان‌ها و بازدید منظم از عملکرد شوراهای اسلامی شهرها و روستاها،
•        اصلاح روابط با نهادهای فرادستی به‌خصوص مجلس شورای اسلامی،
•        ارزیابی و گرفتن بازخورد از نحوه عملکرد شوراها از مردم،
•        اطلاع‌‌رسانی مناسب شورای عالی استان‌ها از تصمیم‌ها‌، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های آینده،
•        انطباق بیشتر فعالیت‌های شورای عالی استان‌ها با نیازهای شهروندان از طریق انجام مطالعات منطقه‌ای، شهری و روستایی،
•        الزام استقرار رؤسای کمیسیون‌ها در تهران و ارتباط مستمر با دبیرخانه شورای عالی استان‌ها،
•       افزایش تعداد اجلاس‌ها و برگزاری آن با فاصله زمانی کوتاه‌تر.

1. مقدمه

در دوران معاصر، تشکیل حکمرانی‏های محلی نشانگر خط‌مشی مشارکت مردمی در اداره شهرها از ناحیه دولت بوده و تثبیت آن‌ها بیانگر تغییر الگو از مدیریت محلی متمرکز دولتی به توزیع قدرت و مدیریت گسترده مردمی است. برآیند این عدم تمرکز قدرت در اداره امور کشور، شوراهای اسلامی بوده که یکی از کنشگران مهم بعد از انقلاب اسلامی در راستای ارزش قائل ‏شدن برای مشارکت مردم در مدیریت کشور هستند. در واقع شوراها مطابق اصل هفتم قانون اساسی به‌عنوان یکی از نهادهای تصمیم‏‌گیرنده در اداره امور کشور هستند که از سال 1378 شرایط تشکیل آن‌ها فراهم شد.

شروع اولیه ایده شوراهای اسلامی به حکم امام خمینی (ره) در 9 اردیبهشت‌ماه سال 1358 (پیش از تدوین قانون اساسی) بازمی‌گردد. برای استقرار حکومت مردمی در ایران و حاکمیت مردم بر سرنوشت خود، که از ضرورت‌های جمهوری اسلامی است، باید اقدام به تهیه آیین‌نامه اجرایی شوراها برای اداره امور محلی شهر و روستا در سراسر ایران کنند و پس از تصویب، به دولت ابلاغ و بلافاصله به مرحله اجرا برسد. با توجه به اختیارات و وظایف دولت، نحوه ساختار و شکل‏گیری آن‌ها در 6 رده تشکیل شده، که به دو دسته شوراهای پایه و فرادست تقسیم می‌شوند. بر این اساس، اعضای شوراهای پایه به‏صورت مستقیم و عمومی توسط مردم همان منطقه انتخاب می‏شوند و تحت نظارت شوراهای فرادست انجام وظیفه می‌کنند که این شوراها، شورای اسلامی روستا و شهر هستند. شوراهای فرادست از میان نمایندگان شوراهای پایه انتخاب می‏شوند و وظیفه اساسی آن‌ها کنترل و نظارت بر مصوبات شوراهای پایه است. این شوراها شامل بخش، شهرستان و شورای عالی استان‌ها هستند. وظیفه نظارت بر مصوبات شورای اسلامی شهر ‌برعهده هیئت‌های تطبیق شهرستان، متشکل از اعضای شورای اسلامی آن استان، فرماندار و یک قاضی به نمایندگی از قوه قضائیه است.

شورای عالی استان‌ها یکی از بزرگ‌ترین نهادهای شورایی در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران است. مطابق اصول «101»، «102» و «103» قانون اساسی کشور برای جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن‌ها، شورای‌ عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان آن‌ها تشکیل می‌شود. این شورا حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی را تهیه و مستقیم یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند و استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شورا‌ها ملزم به رعایت تصمیم‌های آن‌ها هستند. از جمله وظایف و اختیارات مهم شورای عالی استان‌ها، علاوه‌بر تهیه و تقدیم طرح‌های قانونی به مجلس شورای اسلامی و ارتباط با دستگاه‌های اجرایی، نظارت و هماهنگی امور شوراهاست.

تحولات جوامع شهری و روستایی، مشخص ‏‏شدن خلأهای قانونی و اجرایی، تلاش‏‏ها و مقاومت‏‏ها در برابر تفویض قدرت به شوراها و مانند اینها در کنار ضعف‏‏های کارشناسی و تخصصی برخی از اعضا، گاهی به کج‏‏روی‏‏هایی منجر شده که این نهاد مهم را در اداره کشور با انتقادهایی روبه‌رو می‌کند. در این راستا توجه به نقش و جایگاه مهم شورای عالی استان‌ها به‌عنوان نهاد فرادست می‌تواند بر کل جامعه شورایی کشور اثرگذار باشد، بنابراین بررسی ظرفیت‌های شورای عالی استان‌ها در حوزه خط‌مشی‌گذاری، نظارت بر جامعه شورایی و مدیریت شهری کشور می‌تواند هم از کج‌روی‌های این نهاد جلوگیری کرده و هم بخش مهمی از مسائل و چالش‌های کشور را حل کند. این نهاد به ‌موجب قانون اساسی و قوانین موضوعه از ظرفیت‌ها و اختیارات بالایی برخوردار بوده اما متأسفانه از این ظرفیت‌های عظیم به‌طور کامل استفاده نشده است، بنابراین استفاده از ظرفیت شورای عالی استان‌ها برای احیا و تقویت این ظرفیت‌ها و اختیارات می‌تواند بخش مهمی از مسائل و چالش‌های کنونی شوراها و مدیریت محلی را حل کند. شورای عالی استان‌ها به‌عنوان نهادی که مستقیماً طرح را به مجلس ارائه می‌دهد، با شناسایی ضعف‌ها، کاستی‌ها و الزامات ایفا و ارتقای نقش قانونی آن می‌تواند راهگشای عملکرد مطلوب‌ آن باشد.

2. پیشینه

شایان ذکر است که در خصوص شورای عالی استان‌ها تاکنون در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طرح پژوهشی صورت نگرفته است. این مرکز تا به حال بیشتر بر مسئله شوراهای فرادست و حکمرانی محلی متمرکز بوده است.

جدول 1. سوابق مطالعاتی در مرکز

2-1. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

ماخذ: یافته‌های پژوهش.

 3. روش پژوهش

پژوهش حاضر از لحاظ هدف کاربردی و روش انجام، کیفی است که به شکل تحلیلی اجرا می‌شود. در این تحقیق داده‌ها با دو روش مطالعات کتابخانه‌ای و پیمایشی با مصاحبه‌های نیمه‌ساختار‌یافته گردآوری شده‌اند. نمونه‌گیری در این پژوهش به‌صورت قضاوتی و بر‌حسب میزان اشراف و خبرگی مصاحبه‌شونده بود. بر این اساس در گام اول، نمونه‌گیری به‌صورت هدف‌مند‌ صورت گرفت. از‌این‌رو ابتدا برای احاطه بر جنبه‌های بیشتر مسئله مورد بررسی، با چند نفر از اعضای شورای عالی استان‌ها و دیگر خبرگان مربوطه مصاحبه عمیق به‌صورت نیمه‌‌ساختارمند و باز انجام شد که سِمت این افراد با رعایت اصول اخلاقی محرمانگی عبارت‎‌ است از: 1. وزیر اسبق کشور، 2. نخبگان مرتبط با کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی، 3. عضو شورای شهر تهران، 4. نخبگان مرتبط با معاونت امور دولت شورای عالی استان‌ها، 5. رؤسای مرکز پژوهش‌های شورای عالی استان‌ها، 6. معاونت پارلمانی شورای عالی استان‌ها، 7. ریاست کمیسیون امور داخلی کشور و شورا‌ها، 8. نایب رئیسان کمیسیون امور داخلی کشور و شورا‌ها، 9. مدیران کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا، وزارت کشور و 12 نفر از اعضای شورای عالی استان‌های کشور. در بعد دوم، با کدگذاری مصاحبه‌ها و تحلیل ابتدایی آن برای احصای مقوله‌های مهم، با نمونه‌گیری هدفمند و بسته‌تر شدن دایره خبرگان، به سراغ افرادی رفت که فرصت توسعه مفاهیم را براساس محتوا و ابعاد آن به حداکثر می‌رساندند، بنابراین مصاحبه با اعضای شورای عالی به‌عنوان مشارکت‌‌کنندگانی که دارای آگاهی لازم در مورد پدیده بوده و همچنین تمایل به مشارکت و ارائه تجارب در تحقیق نیز داشته‌اند، انجام شد. مصاحبه‌ها تا جایی ادامه یافت که اشباع نظری حاصل شد و نهایتاً تعداد 21 مصاحبه انجام شد. در پایان برای تجزیه‌و‌تحلیل داده‌ها با استفاده از نرم‌افزارMAXQDA  و از روش داده‌بنیاد در سه مرحله کدگذاری باز، محوری و انتخابی انجام شد و با استفاده از پارادایم مطابق مدل اشتراوس و کوربین (2008)، نظریه‌ای برای مدل استخراج شد [12].

در مرحله تجزیه، تحلیل و ترکیب یافته‌ها به تحلیل متون مصاحبه‌ها سه مرحله کدگذاری شرح داده شده است:

کدگذاری باز: این کدگذاری شامل شناسایی، نام‌گذاری و طبقه‌بندی داده‌هاست. برای طبقه‌بندی دقیق مفاهیم در مقوله‌ها، باید داده‌های خام به وسیله بررسی دقیق متن مقاله‌ها و یادداشت‌های زمینه‌ای، مفهوم‌سازی شوند.

کدگذاری محوری: این کدگذاری دومین مرحله تجزیه‌و‌تحلیل در روش نظریه داده‌بنیاد است. هدف از این مرحله برقراری رابطه بین طبقه‌های تولید شده در مرحله کدگذاری باز است. در این مرحله با غربالگری، حذف کدهای تکراری و یکپارچه ‌کردن کدهای هم‌معنی، شاخص‌های استخراج شده از متون مصاحبه‌ها مقوله‌بندی می‌شوند.

کدگذاری انتخابی: این کدگذاری‌ها‌ عبارتند از: فرایند انتخاب دسته‌بندی اصلی، مرتبط‌ کردن نظام‌مند آن با دیگر دسته‌بندی‌ها، تأیید اعتبار این روابط و تکمیل دسته‌بندی‌هایی که نیاز به اصلاح و توسعه بیشتری دارند. کدگذاری انتخابی براساس نتایج کدگذاری باز و محوری، مرحله اصلی نظریه‌پردازی است.

4. تاریخچه شورای عالی استان‌ها در قانون اساسی

اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1358/08/24 و اصلاحیه سال 1368) به تعریف جایگاه حقوقی و سیاسی شوراها تصریح کرده است. براساس اصل هفتم قانون اساسی (در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرا عمومی اداره شود) اعتبار سیاسی شوراها و به تبع آن شورای عالی استان‌ها، توسط آرای مستقیم مردم بوده و مورد قبول همگان است.

مأموریت اصلی شورای عالی استان‌ها در قانون اساسی، تلاش برای حفظ و احیای یکی از ارزش‌های بنیادین و اصول مسلم قانون اساسی یعنی جلوگیری از تبعیض و بی‌عدالتی است. عدالت، عنصر اساسی و حیاتی مبارزات ملت ایران در طول سال‌های قبل و پس از انقلاب بوده است. واضعین قانون اساسی با درک و توجه به این مهم در اصول متعدد قانون اساسی، تحقق این مأموریت یعنی جلوگیری از تبعیض در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها، جلب همکاری تمام سازمان‌ها و نهادهای دولتی و غیردولتی و نظارت بر اجرای هماهنگ آن‌ها را ‌برعهده نمایندگان شورای عالی استان‌ها قرار داده‌اند.

تشکیل شوراهای اسلامی، گسترش نهادهای مدنی و سپردن کارها به مردم از آغاز تشکیل شوراها تاکنون فراز و نشیب‌هایی داشته و در چند سال اخیر، با توجه بیشتری دنبال می‌شود. بنیان‌گذاران قانون اساسی با هدف جلب مشارکت مردم برای اجرای برنامه‌های توسعه و جلوگیری از تبعیض‌های روستایی، شهری و فضای عمومی به‌دنبال تشکیل شوراهای اسلامی به‌خصوص شورای عالی استان‌ها هستند. جلسه طرح و بحث اصل «75» (101 فعلی) مشروح مذاکرات قانون اساسی نشان می‌دهد که به یک عبارت، توسعه و به عبارت قانون‌گذار، عمران و جلوگیری از تبعیض، از اهداف تأسیس این شوراهاست [13].

در برداشت جدید از توسعه، امنیت، مشارکت در زندگی سیاسی، اجتماعی، محیط زیست و عدالت گنجانده شده با حقوق بشر و دمکراسی پیوند خورده است. مفهوم توسعه فراتر از انباشت ثروت و رشد درآمد ناخالص ملی بوده و باید بیشتر متوجه بهبود زندگی افراد جامعه باشد. توسعه پایدار، الگوی جدیدی برای اداره و بهر‌ه‌برداری صحیح و کارآمد از منابع پایه، طبیعی، مالی و نیروی انسانی، برای دستیابی به الگوی مصرف مطلوب است که، با به‌کارگیری امکانات فنی و ساختار و تشکیلات مناسب برای رفع نیاز نسل امروز و آینده باید به‌طور مستمر و قابل رضایت باشد. بنابر اصل «101» قانون اساسی، شورای عالی استان‌ها برای جلوگیری از تبعیض و عدم تعادل منطقه‌ای، نقش‌‌آفرینی در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی و بودجه سالانه کشور، نقشی اساسی دارد. براساس مطالعات متعدد یکی از ویژگی‌های بارز عرصه سرزمینی و فضایی در ایران نابرابری منطقه‌ای و درون‌منطقه‌ای است.

درحالی‌که شورای عالی استان‌ها به‌عنوان عالی‌ترین سطح شورایی در ایران شأن و جایگاه والایی دارد، اما بی‌توجهی به جایگاه قانونی و همچنین محدودیت وظایف آن، باعث ضعف عرصه کارکردی و عملکردی این نهاد مدنی شده است. شورای عالی استان‌ها، نقش اساسی در آمایش سرزمین، توسعه ملی، کوچک‌سازی اندازه دولت، جلوگیری از عدم تعادل‌های منطقه‌ای و تبعیض فضایی دارد. بر این اساس، این نهاد نقش اصلی در آمایش سرزمین، توزیع متعادل و منصفانه منابع و امکانات ملی در سطوح محلی و منطقه‌‌ای دارد.

همچنین یکی از مؤلفه‌های جغرافیایی ایران عدم تعادل‌های فضایی_ اجتماعی در عرصه سرزمینی است. با توجه به اینکه شورای عالی استان‌ها آنچنان که باید فعال نبوده، بخش‌های مختلف نظام سیاسی نیز تمایلی به فعال کردن این نهاد ندارند. بنابراین ضرورت توسعه ملی از یک طرف و ظرفیت بالای شورای عالی استان‌ها از طرف دیگر مسئله تحقیق را بارزتر می‌کند. شورای عالی استان‌ها با داشتن موقعیت متمایز و بی‌نظیری در برخورداری از پشتوانه مردمی و اصل «101» قانون اساسی می‌تواند در فراگرد مدیریت توسعه پایدار نقش‌آفرینی کند.

طبق تاریخچه اصلاحات و الحاقات تا سال 1403، وظایف و اختیارات شورای عالی استان‌ها در قانون را می‌توان به 4 دسته تقسیم‌ کرد. برخی از این وظایف جنبه اطلاع‌‌رسانی دارند مانند ماده (116) قانون شوراها که در خصوص اعلام نارسایی‌ها و اشکالات نهادها و سازمان‌های اجرایی در حدود اختیارات و وظایف شوراها به مسئولین مربوطه و پیگیری آنهاست [14]. برخی دیگر مانند بند «10» ماده 116درباره بررسی پیشنهادها و ارائه آن‌ها به دولت یا مجلس اشاره کرده است. با توجه به این ماده، قانون تشکیل شوراها به‌طور عام و خاص می‌تواند به پیگیری توسعه مدیریت ملی در عین توجه به نیازهای محلی منجر شود. در کنار این دو، بعضی از وظایف نیز در چارچوب مشورتی مانند بررسی پیشنهادهای واصله ازسوی شورای استان‌ها و اولویت‌بندی و ارجاع به دولت هستند. دسته چهارم وظایف و اختیارات مبتنی‌بر برنامه‌ریزی و اجرا مانند بند «7» برای برنامه‌ریزی و آموزش اعضای شوراها هستند.

اگرچه ذیل ماده (116) قانون شوراها 14 مورد به‌عنوان وظایف واختیارات شورای عالی استان‌ها ذکر شده اما در عمل به‌جز بند «7» (برنامه‌ریزی آموزشی و برگزاری دوره‌ها برای اعضای شوراها) که آن هم کاستی‌هایی دارد و بندهای مربوط به امور داخلی شورای عالی استان‌ها، مابقی بندها مغفول مانده و تقریباً اجرایی نشده‌اند. برای مثال طبق گفته‌های متعدد اعضای این شورا، طرح‌های اندکی به مجلس ارائه شده که برخی معطل مانده یا به سرانجام نرسیده‌اند؛ که یکی از دلایل عمده آن فاصله انتخابات هر دو سال یک ‌بار بین شورای عالی استان‌ها و مجلس شورای اسلامی است. به محض اینکه ارتباط بین نمایندگان دو نهاد شکل می‌گیرد، انتخابات یکی از این دو نهاد برگزار می‌شود و افراد پیگیر طرح‌ها تغییر می‌کنند. همچنین در زمینه آموزش، محتوایی در خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری برای اعضای شوراهای پایین دستی و بالا دستی وجود ندارد. این آموزش‌ها باید در نهایت به افزایش پاسخگویی و رضایت مردمی منجر شود. اعضای شورای عالی استان‌ها از میان اعضای شورای شهر و روستا با گذر از چند مرحله، انتخاب می‌شوند. اگر این مجموعه اعضا، به لحاظ کیفیت کارشناسی افت پیدا کنند، آنگاه به‌طور مستقیم بر کیفیت دانش اعضای شورای عالی استان‌ها تأثیر می‌گذارند. 

برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر در سال 1377 و تشکیل آن‌ها در سال 1378 انجام شد. 6 دوره از فعالیت این شوراها می‌گذرد. انتخابات دوره اول شوراها در هفتم اسفندماه سال 1377 و دوره ششم آن در 28 خردادماه سال 1400 برگزار شد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از شورای عالی استان‌ها به‌عنوان بالاترین مقام شوراهای کشور و یک نهاد مستقل یاد شده که در قانون اساسی در اصول «101» و «102» به هدف تشکیل و وظایف آن پرداخته است. در این دو اصل جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها به مجلس شورای اسلامی کشور از وظایف عمده این شورا بیان شده است. شوراها در ایران تجلی‌گاه حکومت محلی و دخالت مردم در تعیین سرنوشت خود به حساب می‌آیند. با توجه به مدت زمانی که از تشکیل آن‌ها می‌گذرد دارای تجربه‌های مختلفی است که از نظر کیفی نیز هر چه از زمان آن می‌گذرد بر غنای آن افزوده می‌شود. باید به خودباوری ناشی از شکل‌گیری این سازمان محلی جنبه‌ای توجه شود. حضرت امام خمینی (ره) در اوایل استقرار نظام مقدس جمهوری اسلامی و در تاریخ 9 اردیبهشت‌ماه سال 1358 فرمودند تا بی‌درنگ اقدام‌های لازم برای تدوین آیین‌نامه اجرایی شورا برای اداره امور شهر و روستا در سراسر کشور آغاز شود. در نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران جایگاه بسیار رفیعی به شوراهای اسلامی شهر و روستا داده شده، به‌نحوی‌که در قانون اساسی یک فصل به این موضوع اختصاص یافته است.

شورای عالی استان‌ها بنابر اصل «101»، حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس بررسی شوند. شورای عالی استان‌ها با داشتن حق ارائه طرح به مجلس، فرصت مناسبی دارد تا برای رفع تبعیض و خدمت به مردم در مناطق مختلف کشور، تجربه جدیدی را در عرصه مردم سالاری دینی نمایش دهد. بنابراین شورای عالی استان‌ها در حدود وظایف خود طرح‌هایی را تهیه می‌کند که به دولت و مجلس فرستاده می‌شود. پس از آن براساس اصل «103» قانون اساسی استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر نهادهای مربوط موظف به اجرای آن هستند.

4-1. تاریخچه جایگاه سیاسی و حقوقی شورای عالی استان‌ها

قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور (مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی) به تبعیت از قانون اساسی، به تعریف وظایف، اختیارات و جایگاه حقوقی و سیاسی شوراها در کشور پرداخته است. براساس ماده (1) (اصلاحی 1382/05/05) این قانون در راستای اصل «101» قانون اساسی تدوین شد. برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، شهر، بخش، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای روستا، شهر، بخش، شهرستان یا استان انجام می‌شود. برای جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن، شورای عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شورای استان‌ها تشکیل می‌شود.

قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران، ارتباط شورای عالی استان‌ها با دولت و مجلس را در دوران‌های مختلف از اصلاح این قانون بررسی کرده است. امروزه در ماده (116) مصوب 1375/03/01 مجلس شورای اسلامی مقرر می‌دارد «شورای عالی استان‌ها موظف است ضمن مشخص کردن آن دسته از امور شهری که توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی انجام می‌شود و انجام آن در حد توانایی شهرداری‌ها است طرح لازم جهت واگذاری آن امور به شهرداری‌ها را تهیه و به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید». همین مطلب، در گذشته، در ماده (78) مکرر 3 الحاقی مصوب 1382/7/6 مقرر می‌داشت: «شورای عالی استان‌ها موظف است حداکثر یک‌ سال پس از تشکیل، ضمن مشخص کردن آن دسته از امور شهری که به وسیله وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی انجام می‌شود و انجام آن در حد توانایی شهرداری‌هاست، طرح لازم برای واگذاری آن امور به شهرداری‌ها را تهیه و به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند».

همچنین در همان ماده (116) آمده است که «بررسی پیشنهادهای واصله از طرف شوراهای استان‌ها و تعیین اولویت هر یک و ارجاع به مقامات اجرایی ذی‌ربط» و همچنین «بررسی پیشنهادها و ارائه آن‌ها در قالب طرح به مجلس شورای اسلامی یا دولت» ‌برعهده شورای عالی استان‌هاست. در گذشته، در ماده (78) مکرر 4 اصلاحی مصوب سال 1382 آمده بود که «کلیه شوراهای موضوع این قانون مکلف‌اند حداکثر ظرف مدت ده روز مصوبات خود را به نمایندگان حوزه انتخابیه و شورای مافوق، مسئولان اجرایی ذی‌ربط و عالی‌ترین مقام اجرایی مربوط و در مورد شورای عالی استان‌ها به مجلس شورای اسلامی و وزارت کشور ارسال کنند». ازسوی دیگر، آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 1364/2/10 نشان می‌دهد که در آن سال با آنکه هنوز شوراها فعالیتشان را آغاز نکرده بودند، قانونگذار موادی از آیین‌نامه مربوط به شورای عالی استان‌ها را پیش‌بینی کرده بود. برای مثال، در ماده 32 آیین‌نامه شورای عالی استان‌ها آمده است که طرح‌های مصوب شورای عالی استان‌ها باید دارای عنوان و مقدمه توجیهی مشخص و مواد مناسب باشد تا به مستقیماً یا به مجلس شورای اسلامی یا هیات وزیران دولت جمهوری اسلامی ایران تقدیم شود. طرح ازسوی رئیس اعلام و برای بررسی به کمیسیون ذی‌ربط ارجاع و سپس چاپ شده و بین نمایندگان توزیع می‌شود و نسخه‌ای از آن نیز به هیئت وزیران برای حضور و دفاع از مواضع خود ارسال می‌کنند. در تبصره ذیل این ماده آمده بود که نحوه رسیدگی به این طرح‌ها و نیز تقاضای استرداد آن‌ها مشابه لوایح دولت خواهد بود. فارغ از این، در آیین‌نامه داخلی فعلی مجلس شورای اسلامی مصوب اردیبهشت‌ماه 1399 هجری شمسی (ماده 4) آمده است: «نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دولت و شورای عالی استان‌ها قبل از تقدیم طرح یا لایحه به مجلس در خصوص امور زیر از معاونت استعلام می‌نمایند. این استعلام مانع طی مراحل تصویب طرح‌ها و لوایح نخواهد شد:

1. وجود قوانین متعارض یا مرتبط با طرح و لایحه پیشنهادی،

2. انطباق طرح و لایحه پیشنهادی از نظر شیوه نگارش تخصصی قوانین،

3. لزوم یا عدم لزوم قانونگذاری در موضوع یاد شده،

4. انطباق طرح و لایحه با آیین‌نامه داخلی مجلس، قانون برنامه، سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی نظام و اسناد بالا دستی».

براساس ماده (14) (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19))؛ شورای عالی استان‌ها از نمایندگان منتخب شوراهای استان‌ها که در مرحله اول با رأی اکثریت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با اکثریت نسبی انتخاب و معرفی می‌شوند، تشکیل شده است. براساس تبصره «2» ماده (14) این قانون، شورای عالی استان‌ها با درخواست وزیر کشور موظف به تشکیل جلسه فوق‌العاده هستند. همچنین بر‌مبنای تبصره «3» این ماده قانونی، وزیران، رؤسای مؤسسات و سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی با درخواست شورای عالی استان‌ها در جلسات آن شرکت می‌کنند.

طبق ماده (116) (اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19) این قانون؛ آیین‌نامه سازمانی، تشکیلاتی، تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها، امور مالی دبیرخانه کلیه شوراها، تعداد کارکنان آن‌ها، هزینه‌های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراهای عالی استان‌ها تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. به‌کارگیری کارکنان و هرگونه پرداختی خارج از این آیین‌نامه ممنوع است.

طبق ماده (78) مکرر 5 (الحاقی 1382/07/06) این قانون؛ استانداران، فرمانداران و بخشداران موظفند در کلیه شوراها و کمیته‌های تخصصی مرتبط با وظایف شوراها (به‌جز کمیته برنامه‌ریزی شهرستان به‌روزرسانی شده در ماده (116) (اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19)) که در سطح منطقه تشکیل می‌دهند از نماینده شوراهای بخش، شهر، شهرستان و استان به‌عنوان ناظر برای شرکت در جلسات دعوت کنند. این ماده هر‌چند مستقیماً مربوط به شورای عالی استان‌ها نیست اما اهمیت نقش شوراها در سطوح محلی را نشان می‌دهد.

 درنتیجه مبانی قانونی ارتباط شورای عالی استان‌ها با مجلس شورای اسلامی، دولت و... کاملاً نهادینه شده و مشخص است.

5. نسبت شورای عالی استان‌ها با قوه مقننه، مجریه، قضائیه، نهاد رهبری و سایر ارکان حاکمیتی

شهردار و دهیار در سطح محلی و رئیس‌جمهور در سطح ملی نماینده حاکمیت مردم و ملت‌ هستند. قانون اساسی ایران با توجه به سابقه تمرکز قوا در گذشته تاریخ ایران، همواره سعی کرده که با استناد به اصل تفکیک قوا، قدرت را توزیع کند. از‌این‌رو، شوراها هم یکی از این مصادیق تفکیک و توزیع قدرت هستند. به‌عبارت‌دیگر هدف قانون اساسی جلوگیری از تمرکز قدرت است.

اصل «102» قانون اساسی که به شورای عالی استان‌ها اجازه ارسال طرح به‌طور مستقیم یا از طریق دولت، به مجلس را می‌دهد، ناشی از همین تمرکززدایی در قدرت است. به‌عبارت‌دیگر، چون اعضای شورای عالی استان‌ها نمایندگان شوراهای محلی سراسر کشور هستند، اجازه کنشگری آن‌ها در طرح‌های سیاستی؛ برآمده از ایده توزیع قدرت است.

از دیگر نکات مهم جایگاه شوراها و ارتباط آن با دیگر قوا در اصل «103» آمده است. ازآنجاکه در ایران چالش و موازنه قدرت قوا همیشه بین استانداران و فرمانداران مشکل‌ساز بوده است، طبق این اصل بخشداران و سایر مقامات کشوری (که از طرف دولت تعیین می‌شوند) در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آن‌ها هستند. برخی پژوهشگر‌ها استدلال می‌کنند که از نظر اصول «7» و «100» قانون اساسی، شوراها رکن تصمیم‌‌گیری و اداره کشور هستند. در همین راستا، شورای انقلاب نیز تمایل به استقلال شوراها از سایر قوا داشته است. همچنین طبق ماده (16) قانون مصوب تشکیل شوراها در سال 1361 مرجع ذی‌صلاح برای انطباق مصوبات شوراهای اسلامی را به صورت سلسله‌مراتبی خود شوراهای فرادست (همچون شورای عالی استان‌ها) و نه وزارت کشور می‌‌دانست [15]. شهید بهشتی، نایب رئیس وقت مجلس خبرگان قانون اساسی معتقد بود که شأن شوراها در برنامه‌‌ریزی، قانونگذاری و جنبه‌‌های اجرایی در سطح محلی است [16].

همچنین اصل «100» قانون اساسی بیانگر اختیارات گسترده (اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی) با نظارت شورایی است؛ یعنی زندگی اجتماعی به‌جز امنیت سرزمینی، روابط خارجی و امور نظامی، محدوده اختیارات نظارتی شوراهای روستا، شهر، بخش، شهرستان و شورای عالی استان‌ها هستند. بنابراین شوراها وسیله اعمال حاکمیت ملت هستند و شورای عالی استان‌ها نیز به‌عنوان سازمان کانون تجمع قدرت مجموعه شوراها، در کنار سایر سازمان‌های حکومتی، حوزه اختیارات گسترده‌ای دارد که قانون اساسی اصول کلی آن را مطرح کرده و ملزوماتش نیز باید ازسوی دیگر سازمان‌ها و نهادها پذیرفته شود.

به‌طور خلاصه، قانون اساسی مبانی یک سیستم مدیریتی را طراحی کرده که در آن شوراها به‌عنوان نهادی انتخابی و محلی، مدیریت و برنامه‌ریزی امور محلی را در اختیار دارند. با توجه به لزوم مدیریت غیر‌متمرکز شوراها در امور رفاهی، اجتماعی، اقتصادی، عمرانی «دهیار» و «شهردار» را می‌توانند مدیر اجرایی کنند و نمایندگان دولت از استانداران تا سایر مقامات دولتی ملزم به تبعیت و رعایت تصمیمات آن‌ها هستند. در مقابل، مطابق تبصره «4» از ماده (118) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی، هیئت تطبیق مصوبات هر استان دارای یک قاضی ازسوی قوه قضائیه، استاندار یا نماینده استاندار و یکی از اعضای شورای عالی استان‌ها به انتخاب این شوراست که وظیفه تطبیق مصوبات شورای استان با قوانین و مقررات را برعهده دارند. به همین ترتیب، هیئت تطبیق مصوبات هر شهرستان (طبق تبصره «5» از ماده (118)) متشکل از یک قاضی، فرماندار و یکی از اعضای شورای اسلامی استان است که وظیفه تطبیق مصوبات شوراهای شهر را ‌برعهده دارند. همچنین هیئت تطبیق مصوبات بخش و روستا به عضویت و ریاست بخشدار و یک قاضی به انتخاب رئیس قوه‌قضائیه و یکی از اعضای شورای اسلامی شهرستان به انتخاب این شورا تشکیل می‌شود.

6. اهداف شورای عالی استان‌ها

دو هدف اصلی برای شورای عالی استان‌ها عبارتند از: رفع تبعیض و جلب همکاری‌ها و هماهنگی اجرای برنامه‌ها. در ادامه به این دو مورد پرداخته می‌شود.

6-1. رفع تبعیض

یکی از دغدغه‌های مهم نظام جمهوری اسلامی از ابتدای تشکیل رفع تبعیض بوده که فرصت‌ها و هزینه‌های زیادی تاکنون برای ملت داشته است. این دغدغه مهم اصولاً جز با برنامه‌ریزی دقیق و توجه به نیازها و تنگناها، مشکلات و امکانات موجود کشور قابل برطرف شدن نیست. بر این‌ اساس در تمام طرح‌های کلی نظام به‌نوعی از این دغدغه نام برده شده است. سند چشم‌انداز بیست‌ساله نظام و قانون برنامه پنج‌ساله چهارم توسعه نیز آن را مدنظر قرار داده و مقرراتی را در این خصوص مقرر کرده است. به همین نسبت، در دوره‌های بعدی برنامه‌های توسعه نقش‌هایی از این دست، برای شورای عالی استان‌ها تعریف شده است. برای مثال، در قانون برنامه پنجم توسعه در ماده (227) [17]، تبصره «پ» ماده (108) قانون برنامه ششم و بند «ب» ماده (55)‌، بند «ژ» ماده (84) [18] و بند «الف» ماده (84) قانون برنامه هفتم توسعه به نقش شورای عالی استان‌ها تأکید شده است [19].

‌اصل «101» قانون اساسی نیز با صراحت قابل تقدیری برنامه‌ریزی برای رفع تبعیض را به شورای عالی استان‌ها واگذار کرده که این امر با توجه به ترکیب مردمی اعضای شورای عالی و دقتی که در انتخاب آنان شده رسیدن به هدف را تسهیل می‌کند.

علاوه بر آن باید به پی‌ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه طبق ضوابط اسلامی برای ایجاد رفاه، رفع فقر و برطرف کردن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه نیز در شکل‌گیری نهادها و سازمان‌های کشوری توجه شود. ازسوی دیگر اختلافات اجتماعی به هر شکلی که باشد راه را برای ظلم و تجاوز هموار می‌کند و مانع اجرای صحیح اصول انسانی می‌شود، بنابراین باید نهادی عالی منتخب از سراسر کشور وجود داشته باشد تا دغدغه اصلی‌اش جلوگیری از تبعیض باشد. این وظیفه برای شورای عالی استان‌ها مناسب است زیرا به تناسب استان‌های کشور نمایندگان اقشار و قومیت‌ها و نژادهای مختلف در آن نقش اساسی ایفا می‌کنند و می‌توانند با برنامه‌ریزی منسجم به این هدف جامه عمل بپوشانند. نگاهی به برخی مصوبات شورای عالی استان‌ها گویای تلاش برای این اهداف ازسوی اعضای آن است. این مصوبات عبارتند از:

•          تصویب ارائه شاخص‌های توزیع و درآمد حاصل از تجمیع عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور توسط سازمان شهرداری‌ها،
•          تصویب تنظیم سند منشور توسعه شوراها،
•          تصویب طرح مؤسسه سرمایه‌گذاری شهرداران ایران زمین،
•          تصویب طرح مؤسسه گردشگری شوراهای اسلامی کشور [20].

6-2. جلب همکاری‌ها و هماهنگی اجرای برنامه‌ها

مقوله جلب همکاری و هماهنگی اجرای برنامه‌ها از آن جهت در راستای اهداف و وظایف شورای عالی استان‌ها قرار داده شده که وسعت حیطه و پراکندگی شوراها در کشور بسیار گوناگون است. ازسویی ما شاهد درجات مختلفی از شوراها اعم از روستا، عشایر، بخش، شهر، شهرستان، شورای عالی استان‌ها هستیم و ازسوی دیگر وسعت و نحوه عمل هر یک از موارد ذکر شده متفاوت است. قدرت و توانایی شوراها هم در جلب امکانات مختلف مادی برای محل خود به یک اندازه نخواهد بود.

مناسبات این شوراها با دستگاه‌های دولتی نیز به تعداد آن‌ها مختلف است. از‌این‌رو قانون اساسی به‌عنوان سند مهم سیاسی، حقوقی و اجتماعی ایران؛ شورای عالی استان‌ها را برای جلوگیری از تبعیض بنا نهاده است. این شورا که با دیدی کلان به مسائل مربوط به هر یک از مناطق می‌پردازد، باید از یک‌سو در مقابله با دیگر دستگاه‌های حکومتی برای جلب همکاری آن‌ها تلاش کند تا امور محلی کشور دچار وقفه نشود و ازسوی دیگر پس از جلب همکاری و ایجاد تعامل مناسب در اجرای برنامه‌ها در سطوح مختلف هماهنگی لازم را انجام دهد. درنتیجه اولاً، از تبعیض جلوگیری کرده و ثانیاً، راه اداره هر چه بهتر امور را نیز هموارتر می‌کند. از‌این‌رو با نگاهی به کلیت نظام شورایی در ایران به لزوم وجود یک راهبر و هماهنگ‌کننده در این نظام پی می‌بریم. گسترش و پراکندگی شوراها از یک‌سو و عدم درک صحیح از این مسئله ازسوی دیگر بیانگر لزوم پیش‌بینی نهادی برای انجام این امر است. براساس اصل «101»، جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن‌ها از جمله اهداف شورای عالی استان‌هاست. در راستای همین هدف این نهاد در برخی از مصوبات خود از جمله موارد زیر تا حدودی به این امر توجه کرده است. این موارد عبارتند از:

-         تصویب بازنگری و اصلاح متون درسی تمام مراحل آموزشی به‌گونه‌ای که روحیه مشارکت‌جویی و مشارکت‌پذیری را تقویت کند.

-         تصویب پیش‌ نویس طرح جامع آموزش شوراها و نظارت بر اجرای آن [21].

7. ساختار تشکیلاتی شورای عالی استان‌ها

شورای عالی استان‌ها در شرایط حاضر فعالیت خود را در قالب یک بخش دبیرخانه‌ای و پارلمانی تعریف کرده است. بخش دبیرخانه‌ای در واقع ساختار اداری و کارشناسی و نرم افزاری شورا بوده و قسمت پارلمانی، نهاد تصمیم‌گیری برای نمایندگان استان‌های مختلف کشور است. برای مشخص شدن حدود اختیارات، وظایف و صلاحیت‌های هر کدام از این ارکان، به‌صورت جداگانه بررسی می‌شود.

7-1. دبیرخانه

مستند تشکیل دبیرخانه کلیه شوراها، مانند شورای عالی استان‌ها، به ماده (116) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (مصوب 1375/03/01 مجلس شورای اسلامی با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19)) بازمی‌گردد. این ماده اشعار می‌دارد «آیین‌نامه سازمانی، تشکیلاتی و تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها و امور مالی دبیرخانه کلیه شوراها و تعداد کارکنان آن‌ها و هزینه‌های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراها توسط شورای عالی استان‌ها تهیه می‌شود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. به‌کارگیری کارکنان و هرگونه پرداختی خارج از این آیین‌نامه ممنوع می‌باشد»، بنابراین دبیرخانه از ارکان ضروری فعالیت چنین نهادهایی است، چرا که بدون آن‌ها رکن پارلمانی نیز فلسفه وجودی خود را از دست خواهد داد.

7-2. پارلمان

پارلمان، مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌های مختلف کشور است. ماده (14) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19)، تعداد نمایندگان هر استان در شورای عالی استان‌ها را به تناسب جمعیت آن استان معین کرده است. به‌عبارت‌دیگر، شورای عالی استان‌ها، از نمایندگان منتخب شوراهای استان‌ها که در مرحله اول با رأی اکثریت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با اکثریت نسبی انتخاب و معرفی می‌شوند، تشکیل شده است. به نظر می‌رسد این تدبیر قانونگذاری موافق با فلسفه اصلی تشکیل این شورا یعنی رفع تبعیض است. همچنین براساس تبصره «1» از همین ماده قانونی، از استان‌های تا دو میلیون نفر جمعیت، دو نماینده و از استان‌های دارای بیش از دو میلیون نفر، سه نماینده و از استان تهران چهار نماینده عضو شورای عالی استان‌ها هستند.

‌هر نماینده در شورای عالی استان‌ها وکیل یک استان در پیگیری مطالبات و خواسته‌های استانی با توجه به صلاحیت شورای عالی استان‌ها و در‌عین‌حال دارای شأن ملی در قبال کل کشور است. به‌عبارت‌دیگر هر عضو شورای عالی که از طرف شورای استان خود به‌عنوان نماینده تعیین و معرفی و اعتبارنامه آن‌ها صادر می‌شود، موظف به پیگیری مطالبات محلی است. از طرف دیگر با توجه به رسالت‌های ملی و کشوری شورای عالی استان‌ها، که مهم‌ترین آن‌ها در اصل «101» آمده است، نماینده ملت ایران قلمداد می‌شود، بنابراین باید بخش پارلمانی شورای عالی استان‌ها را اصلی‌ترین و بنیادی‌ترین بخش آن به شمار آورد.

8. وظایف عام و خاص شورای عالی استان‌ها

اختیارات عام شورای عالی استان‌ها، در طرح‌های فرادست براساس اصل «102» قانون اساسی کشور و ماده (116) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/19) مصوب 1375/03/01 مجلس شورای اسلامی تعیین شده است که عبارتند از:

1. بررسی و ارجاع پیشنهادهای شوراهای استان‌ها به مقامات اجرایی؛

2. اعلام اشکالات نهادها و پیگیری آن‌ها؛

3. بررسی و ارائه پیشنهادها به مجلس یا دولت؛

4. تصویب و اصلاح بودجه دبیرخانه شورای عالی استان‌ها؛

5. دریافت پیش‌‌نویس لایحه‌های برنامه و بودجه و ارسال پیشنهادهای اصلاحی؛

6. تهیه آیین‌نامه نحوه هزینه‌کرد بودجه شوراها؛

7. برنامه‌ریزی برای آموزش اعضای شوراها؛

8. برگزاری جلسات معمول هر دو ماه یک‌بار و جلسات فوق‌العاده در موارد ضروری؛

9. تهیه آیین‌نامه سازمانی و امور مالی شوراها؛

10. تهیه طرح برای واگذاری امور شهری به شهرداری‌ها؛

11. نظارت بر هزینه‌کرد درآمدهای مالیات بر ارزش افزوده و درآمد پایدار؛

12. نظارت بر عملکرد شوراهای اسلامی استان؛

13. ‌نظارت بر اجرای تصمیمات شورای عالی استان‌ها؛

14. تعیین نماینده برای انتقال نظرات شوراها در کمیسیون‌های مجلس.

شورای عالی استان‌ها علاوه‌بر وظایف عام و کلی ذکرشده که قانونگذار با الهام از اصول قانون اساسی ‌برعهده آن گذاشته است و با توجه به اصول و سیاست‌های تعریف شده برای توسعه همه‌جانبه کشور در سند چشم‌انداز بیست‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، وظایفی برای همگام شدن شوراها با این روند دارد. از این وظایف ذاتی فعالیت شورا و برخی دیگر در چارچوب برنامه‌های بلند‌مدت و کوتاه‌مدت توسعه کشور است. یکی از مقوله‌های بسیار مهمی که قانونگذار با تعیین متولی خاص، شورای عالی استان‌ها را مأمور تحقق آن کرده، آموزش اعضای شوراهای اسلامی است. این موضوع تا پیش از اصلاحات قانون تشکیلات شوراهای اسلامی از وظایف این شورا نبود، ولی در همین زمان قانونگذار با درک ضرورت تعیین متولی خاص و ارائه آموزش‌های کاربردی به اعضای شوراهای اسلامی، شورای عالی استان‌ها را مأمور تحقق آن کرد. این مسئله که در بند «7» ماده (166) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران مورد تأکید واقع شده، دارای چند قید اساسی است.

همچنین تهیه طرح‌های لازم برای کاهش تصدی‌های دولت از دیگر وظایف خاصی بوده که در سال‌های اخیر به‌عنوان یکی از برنامه‌ها و سیاست‌های محوری، بخش‌های مهمی از برنامه‌های توسعه کشور و بودجه سالیانه را به خود اختصاص داده و راه خود را برای نهادینه ‌شدن در قوانین عادی نیز گشوده است. سیاست عدم تمرکز و کاهش حجم دولت با واگذاری تصدی‌ها و امور غیرحاکمیتی به بخش غیر‌دولتی با اولویت نهادهای عمومی غیر‌دولتی از جمله اولویت‌های برنامه‌های توسعه است.

9. یافته‌های پژوهش

پس از استخراج کلیه شاخص‌های به دست آمده از مرحله کدگذاری باز، در مرحله بعد به تعیین مقوله‌ها پرداخته شده و 231 مقوله فرعی یا کد باز و 77 مقوله اصلی یا محوری حاصل شد. همچنین این مقولات در 23 مورد به‌عنوان متغیرهای گزینشی تقسیم‌‌بندی شدند. طبق یافته‌های پژوهش برای رفع کاستی‌ها و ضعف‌های موجود که تحت ‌تأثیر سه عامل هستند، الزام‌هایی برای ارتقای نقش شورای عالی استان‌ها و ایفای بهتر آن وجود دارد که اجرای آن‌ها به نتایج و پیامدهای مثبتی منجر می‌شود.

9-1. کاستی‌های موجود در ایفا و ارتقای نقش شورای عالی استان‌ها

کنشگری شورای عالی استان‌ها و ایفای نقش توسط آن، تحت ‌تأثیر عواملی است که در سه عرصه مختلف بر سر راه آن قرار گرفته و مانع شده‌اند. دسته نخست آن‌هایی هستند که علت ناکارآمدی شورای عالی استان‌ها قلمداد می‌شوند. عوامل علّی دلایلی هستند که به‌طور مستقیم به شکل‌گیری مسئله منجر شده‌اند. یافته‌‌های پژوهش نشان داد که پنج عامل مهم در زمینه وجود دارند:

• ناتوانی نهادی ناشی از ضعف مهارت‌های اداری و حقوقی: اعضای شورای عالی استان‌ها معمولاً از میان افرادی با تجربه محلی یا سیاسی انتخاب می‌شوند، اما ممکن است در زمینه‌های مدیریتی و حقوقی تخصص کافی نداشته باشند. با وجود ضعف در مهارت‌های مدیریتی و حقوقی شورا نمی‌تواند به‌طور مؤثر وظایف قانونی خود را انجام دهد. همچنین عدم آموزش مستمر برای اعضا و نداشتن برنامه‌های توانمندسازی بر عملکرد ضعیف شورا تأثیرگذار است.
• فقدان نظام ارزیابی و پاسخگویی: سیستم نظارتی ضعیف برای ارزیابی عملکرد شورا یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی آن است. نبود ارزیابی دقیق از میزان تحقق مصوبات و گزارش‌دهی منظم، باعث کاهش نظارت عمومی بر عملکرد شورا می‌شود. این امر به ایجاد یک چرخه ناکارآمد منجر می‌شود که در آن شورا بدون پاسخگویی به فعالیت‌های خود ادامه می‌دهد.
• خلا ضمانت اجرا: بسیاری از وظایف محول شده به شورا از جنبه عملیاتی قابلیت اجرا ندارند یا سازوکارهای لازم برای اجرای آن‌ها پیش‌بینی نشده است. برای مثال، شورا وظایف نظارتی بر نهادهای اجرایی دارد، اما ابزارهای لازم برای پیگیری اجرای مصوبات یا بررسی تخلفات در اختیار آن قرار ندارد. این مسئله به تضعیف جایگاه شورا و ناکارآمدی آن منجر می‌شود. درنتیجه، بسیاری از تصمیمات شوراها ضمانت اجرایی ندارند. به‌عبارت‌دیگر، دولت یا مجلس در خصوص چرایی معطل ماندن، رد یا تأیید پیشنهادهای شورای عالی استان‌ها و حتی گاهی شوراهای اسلامی سطوح پایین‌تر (به‌استثنای شورای اسلامی شهر و روستا) هیچ‌گونه سازوکار پاسخگویی ندارد.
• ضعف جایگاه نهادی شورای عالی استان‌ها: شورای عالی استان‌ها در مقایسه با سایر نهادهای تصمیم‌گیر، از اختیارات محدودی برخوردار است و امکان اثرگذاری مؤثر در فرآیندهای کلان خط‌مشی‌گذاری را ندارد. این محدودیت سبب شده است نقش شورا در مدیریت محلی به سطحی حاشیه‌ای تقلیل یابد. ریشه این مسئله را می‌توان در نبود توازن ساختاری در توزیع اختیارات میان نهادهای اجرایی و نظارتی جست‌وجو کرد.

گروه دوم عوامل زمینه‌ای‌ هستند که باعث ایجاد شرایطی برای شکل‌گیری یا عدم تحقق مسئله می‌شوند و به شرح زیر هستند:

• ضعف هماهنگی و همکاری بین‌نهادی: تعاملات شورا با سایر نهادهای دولتی یکی از مهم‌ترین عوامل زمینه‌ای است. عدم هماهنگی و همکاری سازنده میان شورای عالی استان‌ها و نهادهای اجرایی موجب کندی در اجرای مصوبات و کاهش کارآمدی شورا می‌شود. اختلاف در دیدگاه‌ها و اولویت‌های سازمانی نیز می‌تواند مانع تحقق اهداف شورا شود.
• مرزهای مبهم اختیارات شورا: قوانین و مقررات موجود نقش مهمی در تعریف اختیارات و محدودیت‌های شورا دارند. پراکندگی قوانین، ناهماهنگی میان مقررات و نبود شفافیت در تعیین وظایف شورا باعث می‌شود که مرزهای اختیارات شورا به‌درستی مشخص نباشند. این مسئله زمینه‌ساز تداخل وظایف با سایر نهادهای اجرایی شده و باعث کاهش اثرگذاری شورا می‌شود.
• فقدان استقلال مالی و کمبود منابع بودجه‌ای: محدودیت‌های بودجه‌ای یکی از عوامل زمینه‌ای مهم هستند. شورای عالی استان‌ها برای اجرای برنامه‌های خود به منابع مالی کافی نیاز دارد، ‌اما کافی نبودن تخصیص بودجه و عدم استقلال مالی شورا مانع از اجرای بسیاری از برنامه‌ها می‌شود. این محدودیت مالی باعث کاهش کیفیت خدمات ارائه‌ شده توسط شورا و نارضایتی عمومی می‌شود.
• سیاسی‌شدن فرآیند تصمیم‌گیری شورا: شرایط سیاسی کشور نیز بر عملکرد شورا تأثیر می‌گذارد. تغییر در سیاست‌های کلان، باعث ایجاد فشارهای سیاسی و جهت‌گیری‌های جناحی فرایند تصمیم‌گیری و اجرای مصوبات شورا می‌شود. همچنین بی‌ثباتی سیاسی ممکن است موجب تغییر در اولویت‌های شورا و کاهش تمرکز بر وظایف اصلی آن شود.

سومین دسته عوامل تشدیدکننده کاستی و ضعف‌های شورای عالی استان‌ها هستند. عوامل مداخله‌گر شامل شرایطی هستند که می‌توانند فرایند تحقق یا عدم تحقق اختیارات شورا را تحت‌ تأثیر قرار دهند. این عوامل عبارتند از:

• بوروکراسی ناکارآمد شورا: یکی از مهم‌ترین عوامل مداخله‌گر، ساختار اداری و سازمانی شوراست. وقتی ساختارهای اداری ناکارآمد و فرایندهای مدیریتی به ‌خوبی طراحی نشده باشند، این امر باعث کندی و پیچیدگی در تصمیم‌گیری‌ها و اجرای مصوبات شورا می‌شود. برای مثال، نبود سیستم‌های ارزیابی عملکرد و نظارت مستمر، موجب می‌شود که نتایج اقدام‌های شورا به‌درستی بررسی نشده و نقاط ضعف شناسایی نشود. این عوامل می‌توانند به کاهش کارایی و اثربخشی شورا منجر شوند.
• ضعف فرهنگ مشارکت و همکاری اعضا: فضای فرهنگی شورا و تعاملات میان اعضای آن می‌تواند بر عملکرد شورا تأثیر بگذارد. اگر فرهنگ مشارکت در شورا ضعیف باشد یا اعضا نتوانند به‌ شکل مؤثر و سازنده با یکدیگر همکاری کنند، این موضوع می‌تواند مانع از تحقق اهداف شورا و بهره‌برداری بهینه از ظرفیت‌های آن شود. همچنین، با غلبه اختلافات فرهنگی یا نگرش‌های فردی بر فضای تصمیم‌گیری، شورا نمی‌تواند به یک اجماع سازنده برسد.
• عدم اعتماد جامعه: اعتماد عمومی به شورا به‌شدت تحت ‌تأثیر عملکرد آن است. اگر شورا در دوره‌های گذشته عملکرد ضعیفی داشته و نتوانسته به نیازها و توقعات مردم پاسخ دهد، احتمالاً اعتماد جامعه به شورا کاهش می‌یابد. این کاهش اعتماد می‌تواند به کاهش سطح مشارکت عمومی در فرایندهای تصمیم‌گیری و اجرای مصوبات منجر شود. درنتیجه، شورا قادر به اتخاذ تصمیمات مؤثر برای بهبود وضعیت جامعه نیست.
• ضعف مشارکت و انگیزه اعضا: مشارکت فعال اعضای شورا در جلسات و فرایندهای تصمیم‌گیری یکی از ارکان اصلی موفقیت شوراست. اگر اعضا انگیزه کافی یا توانمندی‌های لازم را برای ایفای نقش خود نداشته باشند، شورا نمی‌تواند به اهداف خود دست یابد. کمبود انگیزه و توانمندی در بین اعضا ممکن است به‌ دلایل مختلفی مانند نبود آموزش‌های کافی، فشارهای سیاسی، یا نبود فضای مناسب برای بیان نظرات و ایده‌ها باشد.
• ملاحظات سیاسی‌ در منطق تصمیم­گیری: یکی از عواملی که می‌تواند به‌شدت بر تصمیمات شورا تأثیر بگذارد، ملاحظات سیاسی است. در برخی مواقع، تصمیمات شورا تحت ‌تأثیر جهت‌گیری‌های سیاسی قرار می‌گیرد و ممکن است به جای اتخاذ تصمیمات براساس نیازهای واقعی جامعه، به‌دنبال منافع سیاسی خاص باشد. این ملاحظات می‌توانند به تصمیمات غیرمنطقی و در تضاد با منافع عمومی منجر شوند.
• عدم وقت و اختیارات کافی: شورا ممکن است با محدودیت‌های زمانی و منابع روبه‌رو باشد که بر توانایی آن برای اتخاذ تصمیمات کلان تأثیر می‌گذارد. اگر اعضای شورا وقت کافی برای بررسی دقیق مسائل و تصویب مصوبات یا اختیارات لازم را برای اجرای تصمیمات خود نداشته باشند، باعث محدودیت در تحقق اهداف شورا می‌شوند. این مسئله ممکن است به دلیل پیچیدگی‌های قانونی یا محدودیت‌های اجرایی موجود باشد.

9-2. راهبردهای ارتقای نقش شورای عالی استان‌ها

برون‌‌رفت از وضعیت انفعال و پویا کردن شورای عالی استان‌ها در ایفای وظایف خود نیازمند الزاماتی از راهبردهای پیشنهادی هستند که در خلال پژوهش شکل گرفته‌اند و می‌توان آنها را در پنج زیرمجموعه طبقه‌بندی کرد:

• بازمهندسی ساختار و فرایندهای شورا: این الزامات شامل اقدام‌های عملیاتی هستند که برای بهبود ساختارهای داخلی شورا و فرایندهای تصمیم‌گیری پیشنهاد می‌شوند. برای اصلاح ساختارهای اداری شورا می‌تواند به ارتقای کارایی آن کمک کند. این اصلاحات می‌تواند شامل تغییرات در نحوه سازماندهی جلسات، شفاف‌سازی فرایندهای کاری، بهبود مدیریت منابع و تقویت سیستم‌های نظارتی باشد. همچنین، استفاده از ابزارهای مناسب برای ارزیابی عملکرد شورا و بررسی نتایج تصمیمات گذشته به شفافیت و بهبود مستمر فرایندهای شورا کمک می‌کند.
• تقویت اختیارات شورا برای نقش مؤثر در تصمیم‌گیری: تقویت جایگاه شورا در نظام تصمیم‌گیری کشور از طریق اصلاح قوانین و مقررات، یکی از الزامات اساسی است. در بسیاری از موارد، محدودیت‌های قانونی می‌تواند عملکرد شورا را تحت‌ تأثیر قرار دهد. درنتیجه، اصلاح قوانین و تقویت اختیارات شورا از طریق ایجاد تغییرات قانونی می‌تواند به افزایش قدرت تصمیم‌گیری و تأثیرگذاری شورا کمک کند. همچنین، ایجاد هماهنگی و هم‌‌راستایی میان شورا و سایر نهادهای دولتی و قانونی می‌تواند باعث تسهیل در فرایندهای اجرایی و افزایش اثربخشی شورا شود. بازنگری در قوانین، می‌تواند باعث افزایش اختیارات شورا در تصمیم‌گیری‌های کلان و ایجاد فضای قانونی مناسب‌تر برای اجرای مصوبات شود. بنابراین، ممکن است شورا بتواند در زمینه‌های مختلف مانند برنامه‌ریزی شهری، تخصیص منابع و نظارت بر اجرای پروژه‌ها، اختیارات بیشتری را به‌ دست آورد. این اصلاحات می‌توانند شامل تغییر در چارچوب‌های قانونی برای تسهیل اجرای مصوبات یا کاهش موانع اداری باشند.
• تقویت نظارت و تصمیم‌گیری با ابزارهای دیجیتال: بهره‌گیری از فناوری‌های نوین یکی دیگر از الزامات پیشنهادی است. استفاده از سیستم‌های اطلاعاتی پیشرفته، پایگاه‌های داده برخط و ابزارهای نظارتی می‌توانند به بهبود فرایندهای نظارت و اطلاع‌رسانی کمک کنند. این فناوری‌ها به اعضای شورا کمک می‌کنند دسترسی سریع و به‌روزی به اطلاعات ضروری داشته باشند تا فرایندهای تصمیم‌گیری و پیگیری مصوبات شفاف‌تر و کارآمدتر انجام شود. همچنین، استفاده از فناوری‌های دیجیتال برای ایجاد ارتباطات بهتر با جامعه و جلب مشارکت عمومی نیز می‌تواند مفید باشد.
• توسعه حرفه‌ای و تخصصی اعضای شورا: این راهبردها به ارتقای توانمندی‌های اعضای شورا، دانش و مهارت‌های مدیریتی و تخصصی آنها اشاره دارد. آموزش و توسعه حرفه‌ای اعضا تأثیر زیادی بر کیفیت تصمیم‌گیری‌ها و فرایندهای اجرایی شورا دارد. با ارائه دوره‌های آموزشی در زمینه‌های مختلف مانند مدیریت شهری، حقوق عمومی، فناوری اطلاعات و مهارت‌های ارتباطی، اعضای شورا می‌توانند توانمندی‌های خود را افزایش داده و به بهترین نحو ممکن وظایف خود را انجام دهند. همچنین، توسعه توانمندی‌های مدیریتی و تخصصی اعضا می‌تواند به تصمیم‌گیری‌های کارآمدتر و بهبود همکاری میان اعضا منجر شود.

9-3. پیامدهای ارتقای نقش شورای عالی استان‌ها

اجرا و پیاده‌سازی الزامات پیش‌گفته برای رفع کاستی‌های سه‌گانه می‌تواند به خلق ظرفیت‌‌های جدید بالفعل یا بالقوه شورای عالی استان‌ها منجر شود. این ظرفیت‌های ممکن به صورت پیامد راهبردهای پیشنهادی ظاهر می‌شوند و به شرح زیر هستند:

• استفاده از ارزیابی عملکرد برای افزایش کارایی: یکی از مهم‌ترین پیامدهای اجرای راهبردها، بهبود در کارایی شوراهاست. با اصلاح ساختارهای اداری و بهبود فرایندهای تصمیم‌گیری، شورا تصمیمات بهتری را اتخاذ کرده و مصوبات خود را با سرعت و دقت بیشتری اجرا می‌کند. به‌ویژه، با استفاده از سیستم‌های ارزیابی عملکرد و نظارت مستمر، شورا می‌تواند نقاط ضعف خود را شناسایی کرده و اقدامات اصلاحی مناسب را انجام دهد. این امر باعث تحقق اهداف مؤثر شورا و افزایش کارایی بهتر آن می‌شود.
• تقویت نقش شورا در مدیریت محلی: با بهبود فرایندهای اجرایی و تصمیم‌گیری، نقش شورا در مدیریت محلی و توسعه شهری و روستایی تقویت می‌شود. شورا به‌عنوان یک نهاد محلی می‌تواند در زمینه‌های مختلف، مانند برنامه‌ریزی شهری، تخصیص منابع و مدیریت پروژه‌های محلی، به‌طور مؤثرتری عمل کند. اجرای مصوبات شورا در این زمینه‌ها می‌تواند تأثیرات بلند‌مدتی بر بهبود کیفیت زندگی شهری و روستایی داشته باشد. تقویت این نقش باعث شناخته شدن شورا به‌عنوان یک بازیگر اصلی در فرایندهای توسعه شهری و محلی می‌شود.
• ارتقای ظرفیت‌های ضمانت اجرایی: اجرای موفق راهبردها به شورا کمک می‌کند تا توانمندی‌های اجرایی خود را تقویت کند. آموزش‌های تخصصی برای اعضای شورا و استفاده از فناوری‌های نوین می‌تواند به تجهیز شورا و ابزارهای اجرایی موردنیاز برای پیگیری مصوبات و اجرای پروژه‌ها کمک کند. این توانمندی‌ها به شورا کمک می‌کند که تصمیمات کلان خود را با دقت بیشتری پیاده‌سازی کرده و منابع را به بهترین نحو ممکن تخصیص دهد. در نهایت، این ارتقا در توانمندی اجرایی، به تحقق بهتر اهداف شورا در سطح محلی منجر می‌شود

شکل 1. عوامل مؤثر بر نقش شورای عالی استان‌ها و الزامات و پیامدهای رفع آن‌هاما

مآخذ: یافته‌های پژوهش

10. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مسائل و مشکلات فراروی شورای عالی استان‌ها برای ایفای نقش قانونی خود را می‌توان براساس معیارهای مختلفی طبقه‌بندی کرد که الزامات غلبه بر آن‌ها و پیامدهای آن متفاوت خواهد بود. بخشی از عوامل مؤثر بر کژکاردی شورای عالی استان‌ها، درون‌زا هستند. به‌عنوان مثال عوامل انسانی درون‌زا بوده و برخاسته از شرایط و وضعیت شورای عالی استان‌ها هستند. برعکس، عوامل زمینه‌ای غالباً برون‌زا قلمداد شده و خارج از حیطه عملکردی و اختیارات شورا قرار دارند؛ مانند عوامل ساختاری و مالی. در کنار این تفکیک و تمایز میان درونی و بیرونی بودن عوامل، ماهوی و یا رویه‌ای بودن آن‌ها نیز نقش تعیین‌کننده‌ای در اتخاذ راهبردها و الزامات دارد. عوامل قانونی، عوامل سیاسی و مانند اینها جنبه ماهوی دارند و ایجاد تغییر در آن‌ها نیازمند مداخلاتی در سطوح بالاتر نظام تصمیم‌گیری است. عوامل سازمانی، زمینه‌های بین‌سازمانی و موارد مشابه جنبه رویه‌ای داشته و الزامات آن‌ها نیز در دسترس است. به همین نسبت، راهبردها و الزامات ایفا و ارتقای نقش شورای عالی استان‌ها نیز میان دوگانه‌های درون‌زا- برون‌زا و ماهوی- رویه‌ای در نوسان است. برای مثال الزامات مربوط به حوزه نیروی انسانی درون‌زا و رویه‌ای هستند؛ اما الزامات سیاسی برون‌زا و ماهوی‌اند و الزامات ساختاری-تشکیلاتی درون‌زا و ماهوی هستند. به‌این‌‌ترتیب می‌توان در یک ماتریس همه عوامل و الزامات و پیامدهای متناظر را نشان داد.

مآخذ: یافته‌های پژوهش

اکنون می‌توان برای رفع کاستی‌ها و استفاده از ظرفیت‌ها و اجرای الزامات برای رسیدن به پیامدهای مطلوب (حاصل از اجرای آن‌ها) می‌توان پیشنهادهایی را در چارچوب جدول فوق مطرح کرد. اصلاح و بهبود از طریق پرداختن به عوامل درون‌زا و رویه‌ای معمولاً ساده‌تر از پرداختن به مشکلات و موانع برو‌ن‌زا و ماهوی است، بنابراین نخستین و ساده‌ترین راه، تقویت کارایی و عملکرد شورای عالی استان‌ها از طریق راهبردهای مربوط به نیروی انسانی است که جنبه درون‌زا و رویه‌ای دارد. توجه به نیروی انسانی متخصص و آموزش‌دیده و توانمند در امور مشارکتی و کار تیمی در شورای عالی استان‌ها می‌تواند یکی از عوامل بهبود‌دهنده نقش این نهاد در فرایند حکمرانی باشد. گام دوم، ایجاد اصلاحات لازم در تشکیلات و ساختار شورای عالی استان‌ها برای استفاده از ظرفیت‌های قانونی این شوراست. این اصلاحات باید برای توانمندسازی و مشارکت فعالانه در تدوین و ارسال طرح‌ها به مجلس و نظارت بر عملکرد سایر شوراها باشد. جدیت و استمرار در پیگیری امور محوله یکی از خروجی‌های مشخص اصلاحات ساختاری و تشکیلاتی در شورا خواهد بود. با اجرای صحیح اصلاحات مدنظر، رقابت‌های سیاسی بین اعضای شورا کمرنگ‌تر می‌شود.    

ارتقای کارکرد شورای عالی استان‌ها نیازمند افزایش قدرت آن‌ها در تصمیم‌گیری و الزام دستگاه‌های اجرایی به پاسخگو بودن در برابر آن‌هاست. در کنار این دو، نیاز به مقبولیت شوراها به‌طور عام و خاص در میان نخبگان سیاسی تراز اول و نهادهای بالا دستی عامل مهم دیگری در افزایش توانایی اجرایی این شورا قلمداد می‌‌شود. تا زمانی که بخش قابل توجهی از افراد تأثیرگذار در سطوح بالای تصمیم‌گیری برای وجاهت و نقش قانونی شوراها چندان اعتباری قائل نبوده و یا نقش آن را صرفاً نظارتی تعبیر می‌کنند، نمی‌توان انتظار بهبود جایگاه اجرایی شورای عالی استان‌ها را داشت.

سخت‌ترین اقدامات برای ارتقای نقش‌‌آفرینی شورای عالی استان‌ها مربوط به کاستی‌های برون‌زا و ماهوی است. رفع این نواقص نیازمند صرف مقدار معتنابهی از منابع (زمان، سرمایه سیاسی، پول و...) خواهد بود. به‌عنوان مثال تلاش برای از بین بردن ضعف‌های ناشی از کمبود اعتبارات این نهاد، نیازمند افزایش بودجه بوده که با واکنش منفی نهادهای رقیب مانند مجلس یا شوراهای شهر مواجه می‌شود. همچنین ابهام در قوانین موجب بسط ید مفسرین و سایر کنشگران می‌شود تا در زمان دلخواه برداشتی مضیق از اختیارات و قدرت قانونی شورای عالی استان‌ها به دست آورند و عملکرد آن را محدود کنند. ایجاد اصلاحات قانونی و شفاف برای شرح وظایف و اختیارات شورا راه را بر تفاسیر متضاد و متعارض با فلسفه وجودی این نهاد خواهد بست. همچنین، عدم اعتماد مردم به شوراها از پاره‌ای فسادهای صورت گرفته در برخی شوراهای شهر و ناتوانی برخی دیگر در کسب رضایت شهروندان موجب شده نگاهی نه‌چندان مثبت به شوراها در سطح جامعه به وجود آید. شکل‌گیری هر یک از این الزامات و نحوه دستیابی به پیامدهای مثبت حاصل از آن، می‌تواند دست‌مایه یک طرح مطالعاتی باشد.     

11. پیوست‌ها

جدول 1 پیوست. کدهای باز، محوری، گزینشی و پارادایم حاکم بر پژوهش

مآخذ: یافته‌های پژوهش‌