نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه الگوها و ابزارهای حکمرانی دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
مفهوم حکمرانی محلی گرچه به قدمت تاریخ بشر است، اخیراً در دهه های اخیر وارد گفتمان وسیعی شده و کشورها را بر آن داشته تا نقش سطوح مختلف حکومت و روابط آنها با مردم، بخش خصوصی و سایر ذی نفعان را مورد بررسی مجدد قرار دهند. در حکمرانی محلی، مشارکت مردمی در سطح محلی و اداره و فراهم کردن کالا و خدمات مورد نیاز جامعه و به کارگیری در تعامل با شهروندان مورد توجه است. تا به امروز کشورهای مختلف با انگیزه های متنوع، مسیرهای مختلفی را برای دستیابی به حکمرانی کارآمد محلی طی کرده اند تا بازیگران و کنشگران مردمی، در فرایند اداره ورود پیدا کرده و شبکه هایی از بازیگرانِ به هم پیوسته در بخش های عمومی، خصوصی و مردمی، را شکل دهند. کشور ما نیز از این قاعده مستثنا نبوده و به جهت جغرافیای وسیع، برای اداره امور محلی، در کنار لزوم وحدت، نیازمند ایجاد الگوی حکمرانی محلی است که بتواند نیازهای واقعی جامعه را شناسایی کرده و در راستای رفع آنها برآید. حکمرانی محلی به عنوان رویکردی نوین در حکومت داری، در راستای رفع چالش های تمرکزگرایی و سیاستگذاری از بالا به پایین مورد توجه قرار گرفته است. این رویکرد نیازمند توجه اکید به همه ذی نفعان جامعه از جمله گروه های مردمی و کسب وکارها و روابط و مشارکت بین آنها، توانمندسازی و ایجاد ظرفیت برای تبدیل ظرفیت های محلی و مردمی منفعل به کنشگری فعال در اداره امور کشور است. مجلس شورای اسلامی نیز به منظور بهره گیری از همه ظرفیت های مردمی در امر قانونگذاری و نظارت، ضروری است بهره گیری از ظرفیت ها و سازوکارهای حکمرانی محلی را مورد توجه قرار دهد.
گزیده سیاستی
حکمرانی محلی بهعنوان رویکردی نوین در حکومتداری، در راستای رفع چالشهای تمرکزگرایی و سیاستگذاری از بالا به پایین مورد توجه قرار گرفته است. این رویکرد توجه اکید به تبدیل ظرفیتهای محلی در اداره امور کشور داشته و مجلس شورای اسلامی نیز بهمنظور بهرهگیری از این ظرفیتهای مردمی، ضروری است الگویی از حکمرانی محلی را در نظام قانونگذاری مورد توجه قرار دهد.
کلیدواژهها
موضوعات
جهانی شدن و انقلاب اطلاعاتی و ضرورت بازنگری در روابط و نقشهای شهروند-دولت و رابطه دولت با نهادهای فراتر از خود، کشورهای زیادی را بر آن داشته تا تمرکز بیشتری بر حکمرانی محلی داشته باشند. مفهوم حکمرانی محلی به قدمت تاریخ بشریت است، و در دهههای اخیر مورد توجه بیشتری قرار گرفته است. نقش حکومت محلی ارائه خدمات بهتر و حکمرانی مؤثرتر از طریق نزدیک کردن دولت به شهروندان و ایجاد درک بهتر از نیازهای آنهاست و این امر مستقیماً بر توسعه محلی و بهبود زندگی شهروندان تأثیر میگذارد.
به رغم وجود دولتهای محلی از دیرباز، در عصر حاضر حکمرانی محلی به عنوان تسهیل کننده ایجاد ارزش عمومی مورد توجه قرار گرفته است که حاکی از نقش مدرن یک دولت محلی، در پی رفع مشکلات ناشی از کژکارکردیهای بازارگرایی و دولتگرایی متمرکز است. این نقش مستلزم آن است که دولت محلی نقش میانجی را در میان نهادها و شبکه های مختلف برای تقویت و هم افزایی نیروهای مردمی و اجتماعی برای بهبود کیفیت زندگی ساکنان ایفا کند. یک سیستم پایدار حکمرانی محلی، سیستمی است که بتواند نقشهای اجتماعی چهارگانه (حمایت از هویت سیاسی؛ تضمین توسعه اقتصادی؛ تسهیل تأمین رفاه و توزیع مجدد؛ حمایت از تغییر و توسعه سبک زندگی و انتخابهای شهروندان از طریق اجرای حکمرانی اجتماع محور) را ترکیب کند و حکمرانی اجتماع محور را به عنوان کارکرد اجتماعی کلیدی خود در نظر گیرد. حکمرانی محلی برای ایجاد فرصتهای تغییر، نیازمند چشم اندازی مشترک و مجموعه ای از ارزشها، تقویت همکاری چندبخشی و افزایش ظرفیتهای اجتماعی برای شکل دادن به آن نتایج است. یافته های محققان نیز حاکی است که یک مجموعه از بهترین ظرفیتها، ویژگیها و ساختارها، فرایندهای حل مشکلات یا استراتژی تغییر در جامعه وجود ندارد و تاکنون کشورهای مختلف به دلیل تفاوت در ساختار دولتی، زمینه ها و بسترهای اجتماعی، در عمل شاهد انواع متنوعی از حکمرانی محلی بوده اند. درنهایت آنچه مهم است همسویی ظرفیتهای ایجاد شده با مجموعه خاصی از اهداف در سطح اجتماع است.
شواهد حاکی از آن است که در حال حاضر در کشور ما سطح حکمرانی محلی با چالشها و کمبودهایی مواجه است؛ به گونه ای که به طور کامل به ذینفعان موجود در حکمرانی محلی و نقشها و روابط بین آنها توجه نشده است و ساختار بخش دولتی نیز دچار آسیبها و نواقصی همچون فقدان ساختارهای رسمی نیز دچار آسیبها و نواقصی همچون ضعف در الگوی مناسب کارکردهای دولت در سطح محلی، ضعف در استقلال در برخی سازوکارهای محلی دولت و وابستگی مالی در برخی نهادهای محلی به دولت است و حتی در بین مطالعات مختلف درخصوص متولی بخش عمومی در سطح حکمرانی محلی اتفاق نظر وجود ندارد. این در صورتی است که علاوه بر نهادینه سازی و نهادسازی مؤثر برای حکمرانی محلی در بخش دولتی، نیازمند توجه اکید به سایر ذینفعان ازجمله جامعه و کسب وکارها و روابط و مشارکت بین آنها، توانمندسازی و ایجاد ظرفیت برای تبدیل شهروندان منفعل به فعال و ایجاد یک حکمرانی اکوسیستم عمومی هستیم .
براساس آسیبهای شناسایی شده و ظرفیتهای موجود در مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهشها، توصیهها و راهکارهای زیر ارائه میشود:
جهانی شدن و انقلاب اطلاعاتی، کشورهای زیادی را بر آن داشته تا نقش سطوح مختلف حکومت و مشارکت آنها با بخش خصوصی و جامعه مدنی را مورد بازبینی قرار دهند. این اصلاحات معمولاً شامل انتقال مسئولیت به دولتهای محلی و فراتر از بخش دولتی و با هدف ایجاد حکمرانی محلی است [1]؛ تاآنجاکه امروزه این ایده شهرت زیادی پیدا کرده و کشورهای در حال توسعه شاهد تحولات مثبتی در این خصوص میباشند و حکمرانی محلی در این جوامع نقش پررنگی را برای ارائه خدمات عمومی برعهده گرفته است. وسعت جغرافیایی کشورها نیز یکی دیگر از دلایل ضرورت عدم تمرکز، حکمرانی چندسطحی و پیادهسازی حکمرانی محلی است. با این منطق نظری که انتقال برخی اختیارات، منابع، مسئولیتها و پاسخگویی از دولت مرکزی به سطوح محلی، به سازمانها و نهادهای محلی این توانایی را میدهد که خودگردانی و توسعه مؤثرتری را متناسب با شرایط منطقه خود داشته باشند [2]. این تفویض، موجب میشود به دلایلی از جمله اقتصاد اطلاعاتی، هماهنگی، نزدیکی به ذینفعان و آشنایی با ترجیحات افراد، مشارکت و پاسخگویی بهبود یافته و ارائه خدمات عمومی به شکل مناسبتری در جامعه محقق شود [3, 1].
با وجود دولتهای محلی از دیرباز، در عصر حاضر حکمرانی محلی بهعنوان تسهیلکننده ایجاد ارزش عمومی مورد توجه قرار گرفته که حاکی از نقش مدرن یک دولت محلی، در پی حل مشکلات ناشی از شکست بازار و همچنین شکست دولت است. این نقش مستلزم آن است که دولت محلی نقش میانجی را در میان نهادها و شبکههای مختلف برای تقویت همافزایی و فعالسازی ظرفیتهای اجتماعی و زندگی افراد جامعه ایفا کند [1]. سیستم پایدار حکمرانی محلی، سیستمی است که بتواند نقشهای اجتماعی چهارگانه (حمایت از هویت سیاسی؛ تضمین توسعه اقتصادی؛ تسهیل تأمین رفاه و توزیع مجدد؛ و حمایت از تغییر و توسعه سبک زندگی و انتخابهای شهروندان از طریق اجرای حکمرانی اجتماعمحور) را ترکیب کند و حکمرانی اجتماعمحور را بهعنوان کارکرد اجتماعی کلیدی خود در نظر گیرد [4]. برای ایجاد این فرصتهای تغییر، حکمرانی محلی، نیازمند ایجاد چشمانداز مشترک و مجموعهای از ارزشها، تقویت همکاری چندبخشی و افزایش ظرفیت اجتماع برای شکل دادن به آن نتایج است. یافتههای محققان نیز حاکی از آن است که یک مجموعه از بهترین ظرفیتها، ویژگیها و ساختارها، فرایندهای حل مشکل یا استراتژی تغییر در جامعه وجود ندارد و تاکنون کشورهای مختلف بهدلیل تفاوت در ساختار، زمینهها و بسترهای اجتماعی، در عمل شاهد انواع متنوعی از حکمرانی محلی بودهاند[5] .
شواهد حاکی از آن است که در حال حاضر در کشور ما سطح حکمرانی محلی با چالشها و کمبودهایی مواجه است؛ بهگونهای که نهتنها به سایر ذینفعان موجود در حکمرانی محلی و نقشها و روابط بین آنها توجه کاملی نشده است، بلکه ساختار بخش دولتی نیز به آسیبها و نواقصی همچون فقدان الگوی مناسبی از کارکردهای دولت در سطح محلی، عدم استقلال کافی برخی بازیگران محلی، وابستگی به سطوح بالاتر حکمرانی و وابستگی مالی بازیگران محلی به دولت دچار هستند [6, 7, 8, 9] و حتی در بین مطالعات مختلف- آنچنان که به تفصیل در بخش بعدی بدان پرداخته شده است- درخصوص متولی بخش عمومی در سطح حکمرانی محلی اتفاقنظر وجود ندارد. این در صورتی است که علاوه بر نهادینهسازی و نهادسازی مؤثر برای حکمرانی محلی در بخش دولتی، نیازمند توجه اکید به سایر ذینفعان ازجمله جامعه و کسبوکارها و روابط و مشارکت بین آنها، توانمندسازی و ایجاد ظرفیت برای تبدیل شهروندان منفعل به فعال و ایجاد یک حکمرانی اکوسیستم عمومی هستیم [10]. این گزارش با هدف ایجاد شناخت بهتر از مفهوم حکمرانی محلی و بهرهگیری از آن در جهت رشد و توسعه کشور، با مروری بر رویکردهای جهانی و تجارب و سازوکارهای حکمرانی محلی سایر کشورها، به آسیبشناسی قوانین کشور و برنامهریزی توسعه در این حوزه پرداخته و در انتها راهکارها و پیشنهادهایی برای بهکارگیری در مجلس شورای اسلامی ارائه میدهد.
2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط
در ادبیات حکمرانی محلی اینگونه بیان میشود که این سطح حکمرانی «صرفاً به عرضه مجموعهای از خدمات محلی محدود نمیشود، بلکه به خدماتی ازجمله حفاظت از حق حیات و آزادی ساکنان محل، ایجاد فضای گفتگوی مدنی و مشارکت دمکراتیک، توسعه محلی بازار و از نظر زیستمحیطی پایدار، میپردازد و چارچوب تعاملات شهروندان با هم و با دولت و تصمیمگیری جمعی و عرضه خدمات عمومی محلی را شکل میدهد» [11]. با این وجود پژوهشهای این حوزه در کشور، عمدتاً به شناسایی ساختارهای متناظر با حکمرانی محلی (افراد، سازمانها و نهادها) در بخش عمومی - [12, 11, 7]، شهرداریها [6, 11, 9]، شورای اسلامی شهر و روستا [11, 6, 13]، فرماندار، نماینده مجلس شورای اسلامی و امامجمعه شهر [8]- و نیز آسیبشناسی آنها - مانند عدم الگومندی مناسب در تمرکززدایی و عدم همخوانی الگوی عملی با الگوی قانونی همراه با تعارضات در نقشهای مقامات محلی، عدم توجه به عناصر تأثیرگذاری همچون عرف و عدم نگرش سیستمی و کلنگر در ایجاد الگوی حکمرانی محلی [8]، وابستگی مالی شهرداریها به نهادهای مرکزی و نمایندگان دولت [6]، فقدان نهادینگی شورایاریها و رابطه تعریف شده با شورای شهر و شهرداری [7] محدود بوده و درنهایت به ارائه راهکارهایی ازجمله تقویت نظام شورایی، تهیه برنامه مدیریت جامع شهری و واگذاری مسئولیتهای مشخص به شهرداریها، تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات اداری با شورای اسلامی شهر و روستا [8, 11]، تأمین مالی نهادهای محلی از طریق تمرکززدایی مالی [14, 9]، استفاده از روش عام سازماندهی و تمرکززدایی پیشرفته برای تنظیم روابط دولت مرکزی با استانها و استفاده از روش خودگردانی محلی موسوم به فدرالیسم اقتصادی اجتماعی برای مناطق خاص [15] پرداختهاند. این در حالی است که برای حکمرانی محلی، نقشهای اجتماعی مختلفی قابلتصور است که برای ایفای هریک از آنها میزان متفاوتی از اختیار و استقلال مورد نیاز بوده و با توجه به زمینه و بافت جامعه، فرهنگ مدنی خاصی را میطلبد [4]. علاوه بر این، گذار از حکومت به حکمرانی، بهمعنای نقش فعال شهروندی و معرفی اشکال جدید مشارکت شهروندان و نیز وجود انواع انجمنهای محلی، گروههای ذینفعان و بازیگران بخش خصوصی است [3, 10, 16]؛ اما در مطالعات داخلی تنها موارد اندکی به نقش نهادهای خارج از بخش دولت و اهمیت روابط بین آنها اشاره کردهاند [12]
بررسی مطالعات جهانی در این حوزه نشان میدهد تمرکز در حکمرانی محلی میتواند بر سر موضوعات گستردهتری همچون توسعه درونزا و اجتماعمحور [16]، حکمرانی پلتفرمهای عمومی [10]، توسعه اکوسیستمهای اجتماعمحور [20]، پاسخگویی [21]، فعال کردن شهروندان و چگونگی افزایش حضور، توجه و مشارکت مردم در حکمرانی محلی [22]، ظرفیتسازی جمعی و فرصتی برای ایجاد تغییر [5]، چگونگی تمرکززدایی در سطح حکمرانی محلی [23] و توالی تمرکززدایی مالی، سیاسی و اداری برای ایجاد حکمرانی مؤثر [2] باشد. بنابراین ضروری است در راستای تقویت شناخت و اهمیت حکمرانی محلی و چگونگی ارتقای اثربخشی آن، مطالعهای در حوزه اشکال جدید حکمرانی محلی، با لحاظ تمامی ذینفعان درگیر در آن صورت گیرد که به بررسی نقشها، روابط و بسترهای مورد نیاز و راهکارهای اجرای موفقیتآمیز آن میپردازد.
2-1-1.تعاریف و رویکردهای تئوریک به مسئله حکمرانی محلی
بسیاری از اصطلاحات رایج در زمینه حکمرانی محلی همچون حکومت محلی، مقامات محلی، دولت محلی، توسعه محلی، توسعه اقتصادی محلی، توسعه منطقه محلی و توسعه انسانی محلی، با معانی مختلفی بهکار رفتهاند [24]. در این بخش به شفافسازی مفاهیم کاربردی در این گزارش پرداخته شده است.
حکومت محلی مجموعهای از نهادهای حاکمیتی است که در یک منطقه زیر ملی (اعم از روستایی یا شهری یا ترکیبی از این دو) اختیار قانونی به آنها داده شده است. این اختیارات میتواند مطابق با قانون اساسی ملی (مانند برزیل، دانمارک، فرانسه، هند، ایتالیا، ژاپن و سوئد)، قانون اساسی ایالتی (استرالیا و ایالات متحده)، قانون عادی سطح بالاتری از حکومت مرکزی (نیوزلند، بریتانیا و اکثر کشورها)، قانون استانی یا ایالتی (کانادا و پاکستان)، یا با دستور اجرایی برای به یک منطقه جغرافیایی نسبتاً کوچک برای ارائه طیف وسیعی از خدمات (چین) باشد. حکومت محلی شامل مؤسسههایی با اختیارات و مسئولیتهای مختلف، در سطوح متنوع سرزمینی مانند شهردار یا فرماندار (رئیس سیاسی)، شورای محلی نمایندگان (معمولاً انتخابی)، مدیر اجرایی، واحدهای فنی و اداری که کالاها و خدمات عمومی را به حکومت محلی ارائه میکنند و دفاتر محلی سازمانهای دولتی نیمهخودمختار (مانند سازمانهای توسعه منطقهای، سازمان آب، اداره محیط زیست و ...) است. حکومتهای محلی نیازها و تقاضاهای افراد را از نزدیک ملاحظه نموده و نسبت به آنها پاسخ میدهند [11, 25, 1].
حکمرانی شامل فرایندهایی است که در آن تصمیمات سیاست عمومی اتخاذ و اجرا میشود و نتیجه تعامل، روابط و شبکههای بین بخشهای مختلف (دولت، بخش عمومی، بخش خصوصی و جامعه مدنی) است. این فرآیند شامل تصمیمگیری، مذاکره و روابط مختلف قدرت بین ذینفعان است تا مشخص شود چهکسی، چهچیزی، چه زمانی و چگونه انجام میگیرد. حکمرانی روابط بین دولت و بخشهای مختلف جامعه، چگونگی انجام امور و نحوه ارائه خدمات را تعیین میکند و شیوه برنامهریزی، مدیریت و تنظیم خدمات را در مجموعهای از نظامهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی شکل میدهد [26].
گذار از حکومت به حکمرانی دربرگیرنده دو فرایند اساسی است: اول اینکه بازیگران بیشتری از خارج از مرزهای رسمی دولت، در فرایند اداره ورود پیدا کرده و این فرایند بر شبکههایی از بازیگرانِ بههم مرتبط از بخشهای عمومی، خصوصی و داوطلب، بهجای سلسلهمراتبی که دولت تعریف میکند متکی است. دوم اینکه سازمان درونی دولت، پیچیدهتر و چندسطحی شده و با نهادهای فروملی و فراملی تحت نفوذ قرار میگیرد. سایر ویژگیهای این گذار در جدول 1 خلاصه شده است [18].
جدول 1. مقایسه ویژگیهای اصلی حکومت و حکمرانی
|
حکومت |
حکمرانی |
بازیگران |
- تعداد محدود مشارکتکنندگان - عوامل اجرایی اساساً دولتی |
- تعداد زیاد مشارکتکنندگان - بازیگران بخش خصوصی و عمومی |
کارکردها |
- مشاورهای صورت نمیگیرد - هیچگونه همکاری در صورتبندیهای سیاستها و اجرای آن صورت نمیگیرد - گسترش زیاد مسائل سیاسی |
- انجام مشاوره - همکاری تا حد امکان در صورتبندی و اجرای سیاستها - گسترش کم موضوعهای سیاسی |
ساختار |
- مرزهای بسته - عضویت غیرارادی - فراوانی و مدت زمان اندک تعامل |
- مرزهای بسیار باز - عضویت داوطلبانه (ارادی) - فراوانی و مدت زمان بسیار تعامل |
حکمرانی محلی مفهوم وسیعتری نسبت به حکومت محلی است که در آن مرزهای بین بخشهای دولتی و خصوصی محو میشود و بهعنوان تدوین و اجرای کنش جمعی در سطح محلی برای فعالیتهایی با ماهیت عمومی تعریف میشود. حکمرانی محلی شامل مجموعهای از نهادها، سازوکارها و فرایندهای دولتی و غیردولتی است و از طریق آنها کالاها و خدمات عمومی به شهروندان ارائه میشود. بنابراین، نقش مستقیم و غیرمستقیم نهادهای رسمی حکومت محلی و سلسلهمراتب حکومت و همچنین نقش هنجارهای غیررسمی، شبکهها، سازمانهای اجتماعی و انجمنهای محلهای را در پیگیری اقدام جمعی با تعریف چارچوبی برای تعامل شهروندان با یکدیگر و با دولت و تصمیمگیری جمعی و ارائه خدمات عمومی محلی دربرمیگیرد. حکمرانی محلی تا حد زیادی با محیط سیاسی، قانونی و اقتصادی که بازیگران ملی تنظیم میکنند تحت تأثیر و کنترل قرار میگیرد و از آن جهت اهمیت دوچندان مییابد که در سطح محلی تفاوتهای موجود در تاریخ، فرهنگ، ظرفیت، زیرساختها، سبکها و شیوههای جوامع انعکاس بیشتری مییابد. منطق تمرکززدایی و حکمرانی محلی آن است که هرچه حکومت به مردم نزدیکتر باشد بهتر کار میکند و مردم باید حق داشته باشند درباره نوع و ابعاد خدمات مورد نیازشان، نظر دهند [11, 27, 28].
حکمرانی محلی خوب تنها به ارائه طیف وسیعی از خدمات محلی محدود نیست و در مورد حفظ زندگی و آزادی ساکنان، ایجاد فضایی برای مشارکت دمکراتیک و گفتگوی مدنی، حمایت از توسعه محلی پایدار مبتنی بر بازار و از نظر زیست محیطی و تسهیل نتایجی است که کیفیت زندگی ساکنان را غنی میکند[1].
شناخت تحلیلی مفهوم حکمرانی محلی در ایجاد چارچوبی برای حکومت محلی ضروری است که اعتمادپذیر (انجام کار درست - ارائه خدمات با تمرکز بر شهروندان و منطبق با ترجیحات آنها)، مسئولیتپذیر (انجام کار درست به روش درست –یا کار بهتر با هزینه کمتر) و پاسخگو (به شهروندان، از طریق رویکرد حقمحور) باشد. نوعی از حکمرانی محلی که این اصول را دربرمیگیرد، حکمرانی شهروندمحور نامیده میشود و واجد ویژگیهای متمایزی ازجمله توانمندسازی شهروندان از طریق رویکرد حقمحور (از طریق اجرای دمکراسی مستقیم و منشور شهروندان)، پاسخگویی از پایین به بالا درباره نتایج و ارزیابی شهروندان بهعنوان حکمران، مالیاتدهنده و مصرفکننده خدمات عمومی از عملکرد حکومت بهعنوان تسهیلکننده شبکهای از عرضهکنندگان است [1].
توسعه محلی تنها توسعهای نیست که در سطح محلی اتفاق میافتد. توسعه محلی روشی خاص برای رسیدگی به چالشهای توسعهای است که با استفاده از فرایندهایی که شهروندان بهطور محلی هدایت میکنند و حداکثر استفاده را از منابع، مشارکتها و ایدههای میبرند، شناسایی میشوند. حکمرانی محلی و توسعه محلی ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند (شکل۱) زیرا هدف اصلی حکمرانی محلی دستیابی به نتایج توسعه بهتر برای همه در سطح محلی است. یکی از اهداف اصلی توسعه مورد توافق در سطح بینالمللی، ارتقای زندگی و چشمانداز مردم در سطح محلی است. درسهای حاصل از اجرای MDG بر اهمیت دولتهای محلی و بازیگران محلی در ارائه دستور کار توسعه تأکید میکند. توسعه محلی مستلزم آن است که مقامات محلی از منابع موجود برای ارائه زیرساختها و خدمات اجتماعی پاسخگوی نیازهای مردم محلی، بهویژه فقیرترین آنها استفادهکنند [29, 25].
شکل ۱. اجزای توسعه محلی
دمکراسی محلی، مفهومی است که بهشکل دمکراسی مشارکتی (مستقیم) یا نمایندگی در سطح محلی، برای احترام به حقوق اساسی مدنی و سیاسی و نیز حقوق اکثریت، اقلیت و گروههای مخالف، برای تأثیرگذاری بر فرایندهای سیاستگذاری در نهادهای حکمرانی محلی، مانند شهرداران، شوراها، کمیتهها و در سازمانهای اداری و فعالیتهای جامعه مدنی با برگزاری انتخابات منظم و واقعی مشخص میشود. دمکراسی محلی باید هم مکانیسمهای رسمی که برای توانمندسازی دولت شفاف، نماینده و پاسخگو وجود دارد و هم تجربیات و برداشتهای شهروندان در مورد این موضوعات را دربرگیرد [26].
تمرکززدایی و حکمرانی محلی مفاهیمی مرتبط اما متفاوتند که گاه بهجای یکدیگر بهکار برده میشوند. تمرکززدایی در درجه اول فرایندی ملی (سیاسی، قانونگذاری، نهادی و مالی) است که از طرف دولت مرکزی ایجاد میشود اما حکمرانی محلی در ایالتهای متمرکز و غیرمتمرکز بهطور یکسان وجود دارد و ممکن است تحت تأثیر فرایندهای تمرکززدایی قرار بگیرد؛ برای مثال، دولتهای محلی خدماتی را ارائه دهند که قبلاً توسط سازمانهای ملی ارائه میشد و همچنین ممکن است تمرکززدایی، با فرایندهای دمکراتیک نمایندگی یا مشارکتی، شفافیت، پاسخگویی یا ویژگیهای دیگر تعریف حکمرانی محلی خوب همراه باشد یا نباشد [26, 30].
با گذر زمان و ظهور سنتهای مختلف مدیریت دولتی، اشکال مختلفی از حکمرانی محلی بهوجود آمدهاند که جدول 2 به تشریح آنها میپردازد [4].
جدول 2. دامنه حکمرانی محلی
|
مدیریت عمومی سنتی |
مدیریت عمومی جدید |
حکمرانی اجتماعمحور شبکهای |
هدف سیستم حکمرانی |
مدیریت ورودیها، ارائه خدمات در چارچوب یک دولت رفاه ملی |
مدیریت ورودیها و خروجیها بهگونهای که اقتصاد و پاسخگویی به مصرفکنندگان را تضمین کند. |
هدف کلی، اثربخشی بیشتر برای مقابله با مشکلاتی است که عموم مردم بیشازهمه به آن اهمیت میدهند. |
ایدئولوژی غالب |
حرفهگرایی و حزبگرایی |
مدیریتگرایی و مصرفگرایی |
مدیریتگرایی و بومیگرایی |
تعریف ترجیح عمومی |
ترجیح سیاستمداران و کارشناسان. کمتر به ترجیحات عمومی توجه میشود. |
تجمیع ترجیحات فردی، که با انتخاب مشتریان نشان داده میشود. |
ترجیحات فردی و عمومی از طریق فرایند تعاملی پیچیده ایجاد میشود. |
مدل غالب پاسخگویی |
دمکراسی سربار: رأی دادن در انتخابات، سیاستمداران احزاب اجباری، وظایفی که از طریق کنترل بر بوروکراسی بهدست میآیند. |
جداسازی سیاست و مدیریت: سیاست برای جهتدهی و نه کنترل، مدیران برای مدیریت، و یک حلقه اضافی برای ارزیابی مصرفکننده.
|
رهبران منتخب، مدیران و ذینفعان کلیدی درگیر در جستجوی راهحلهایی برای مشکلات جامعه و مکانیسمهای ارائه مؤثر. سیستم بهنوبه خود در معرض چالشهایی از طریق انتخابات، همهپرسی، انجمنهای مشورتی، عملکردهای نظارتی و تغییر در افکار عمومی است. |
سیستم ترجیحی برای ارائه خدمات |
سلسلهمراتبی یا حرفهای خودتنظیم |
بخش خصوصی یا نهاد دولتی کاملاً تعریف شده |
لیستی از گزینهها که بهصورت عملی انتخاب شده است. |
رویکرد به اخلاق در خدمات عمومی |
بخش دولتی و همه نهادهای عمومی انحصار دارند |
بدبین به اخلاق بخش عمومی (به ناکارآمدی و امپراتوری منجر میشود) – بهنفع خدمات مشتری |
هیچ بخش انحصاری وجود ندارد. حفظ روابط از طریق ارزشهای مشترک ضروری است. |
ارتباط با لایههای «بالاتر» دولت |
رابطه مشارکتی با دولت مرکزی برای خدمات عمومی |
از طریق قرارداد و شاخصهای کلیدی عملکرد |
پیچیده و چندگانه: منطقهای، ملی، مذاکرهای و انعطافپذیر |
2-1-7. کارکردهای اجتماعی در حکمرانی محلی
با پیشرفت جوامع و پیچیده شدن حوزه مدیریت عمومی، کارکردهای اجتماعی حکومتها فزونی یافته، تا جاییکه آنها نقشهای مختلفی را ایفا میکنند. استوکر مبتنیبر این نقشهای مختلف، کارکردهای اجتماعی چهارگانهای را شناسایی میکند که در جدول 3 آمده است. [4]
جدول 3. کارکردهای اجتماعی چهارگانه در حکمرانی محلی
نوع کارکرد |
توضیح کارکرد |
کشورهای پیشرو |
توسعه اقتصادی |
موضوع توسعه اقتصادی، کارکرد اصلی بسیاری از سیستمهای دولت محلی است. برنامهریزی کاربری اراضی و مسکن، تأمین سرمایه خطرپذیر، حمایت از توسعه صنعتی و تجاری برای این عملکرد کلیدی است. تأمین مستقیم زیرساختهای اساسی مانند آب، فاضلاب، انرژی، ساخت جاده، توسعه حملونقل وظایف اصلی سیستمهای دولتی محلی در این کارکرد است که در چین، برزیل و آمریکا و آفریقای جنوبی وجود دارد. این موارد اغلب با وظایف ظریف توسعه سرمایه انسانی، آموزش و مهارت برای نیروی کار همراه است. هرچند با تغییر ماهیت فعالیتهای اقتصادی در مواجهه با رقابت جهانی، اثربخشی این کارکرد مورد تهدید قرار میگیرد، بااینحال باز هم عوامل فضایی حیاتی هستند. |
چین و آمریکا |
هویت |
علاوه بر کارکرد اقتصادی که از مهمترین کارکردهای دولت محلی است، بیان هویت مطرح میشود. دولت محلی برای شهروندان خود معنا و مفهومی دارد که به آنها تأکید میکند کجا متولد شدهاند یا کجا زندگی میکنند. برای جوامع محلی، اینکه بگویند اهل یک روستا، یا شهر خاصی هستند، میتواند مایه افتخار باشد. سیستمهای حکمرانی محلی، بهویژه آنهایی که از دیرباز تأسیس شدهاند، بهویژه برای بیان هویت در موقعیت خوبی قرار دارند. در برخی موارد، مانند جاییکه زبانها یا فرهنگهای متمایز در یک دولت ملی در خطر است، یک نهاد دولتی محلی میتواند حامل پیام مهمی از هویت سیاسی باشد. |
ایتالیا و فرانسه |
رفاه |
سومین کارکرد دولت محلی تأمین رفاه و توزیع مجدد است. در نگاه اول این نقش معادل امنیت عمومی، حمایتهای درآمدی و سایر فعالیتهای تأمین نیازهای اساسی دیده میشود، اما کارکردهای رفاهی در بسیاری از کشورهای اروپا توسعهیافته است تا طیف وسیعتری از نیازهای بالاتر برای آموزش و پیشرفت را برآورده کند. عملکرد رفاه اجتماعی در برخی کشورها بهدلیل نیازهای مالی گروههای جمعیتی مسن و یا پیشرفت در فناوری که به درمانهای گرانتر و افزایش انتظارات در مورد کیفیت خدمات منجر میشود، تحت فشار است. |
سوئد، برزیل و آفریقای جنوبی |
سبک زندگی |
نقش نهایی برای دولت محلی نقش هماهنگکننده گستردهتری است که به حمایت از تغییر و توسعه انتخابهای سبک زندگی شهروندان میپردازد. ترتیبات قانونی برای ارائه یک خدمت یا عملکرد هرچه باشد، اگر بر مردم محلی تأثیر داشته باشد، مقامات محلی باید در نمایندگی منافع جامعه و تأثیرگذاری بر آن خدمت نقش داشته باشند. این امر نهتنها مستلزم پیوستن به منابع و فعالیتها است، بلکه نیازمند یک نقش رهبری است تا اطمینان حاصل کند تلاش همه سازمانها بر نتایجی که بیشترین اهمیت را برای مردم محلی دارند، مطابقت دارد. دولت محلی برای ایفای این نقش در یک موقعیت مناسبی است که همان حرکت بهسمت حکمرانی شبکهای اجتماعمحور است و میتوان آن را نقشی در نظر گرفت که بهعنوان پاسخی به تغییرات در سبک زندگی مردم و پیچیدگی زندگی مدرن و چالشهای مرتبط با آن ظاهر شده است. |
استرالیا و بریتانیا |
ترکیبی از نقشهای چهارگانه پیشگفته میتواند ارمغانآور سیستمی قوی و پایدار حکمرانی محلی باشد. در کشورهای شمال اروپا، یک پایگاه قوی در سیاست هویت، همراه با نقش مهم در توسعه اقتصادی و رفاه، و نیز نقش ماهرانه حکمرانی شبکهای اجتماعمحور، به یکی از قویترین سیستمها در جهان تبدیل شده است. نقشهایی که سیستمهای حکمرانی محلی در چارچوب کارکردهای چهارگانه برعهده میگیرند، موجب ظهور و بروز انواع خاصی از فرهنگ مدنی و سیاستهای محلی در جوامع میشود [4]:
۲-۲. پیشینه گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس
در حوزه موضوعی «حکمرانی محلی» در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تاکنون مطالعاتی به انجام رسیده که از مهمترین آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
در گزارشی با عنوان «حکمرانی محلی و توسعه اجتماعمحور» (شماره مسلسل ۱۳۴۴۷) که به انجام رسیده است، پژوهشگران مؤلفههای اساسی یک نظام اداری غیرمتمرکز را مورد توجه قرار داده و این موضوع را خاطر نشان کردند که تمرکززدایی مستلزم آن است که حکومت محلی از اختیارات ضروری در قانونگذاری و اجرای قانونها برخوردار باشد. در گزارشی دیگر در این حوزه با عنوان «حکمرانی محلی؛ چارچوبی نهادی تطبیقی» (شماره مسلسل ۱۳۷۶۳) به این موضوع اشاره شده که حکمرانی محلی به عرضه مجموعهای از خدمات محلی محدود نشده، بلکه به خدماتی ازجمله حفاظت از حق حیات و آزادی ساکنان محل، ایجاد فضای گفتگوی مدنی و مشارکت دمکراتیک، توسعه محلی بازار و از نظر زیستمحیطی پایدار، میپردازد. همچنین نویسندگان معتقدند که حکمرانی شهروندمحور، نوع پاسخگوی حکمرانی محلی است که به توانمندسازی شهروندان و ارائه خدمات مطابق ترجیحات آنها میپردازد. این گزارش الگوهای حکمرانی محلی در نقاط مختلف جهان را معرفی کرده و به بحث پیرامون آنها میپردازد. در گزارشی دیگر با عنوان «محورهای اساسی اصلاح نظام مدیریت محلی روستایی ایران؛ درسآموختههایی از حکمرانی محلی در کشورهای منتخب» (شماره مسلسل ۱۸۶۵۳) به این موضوع پرداخته میشود که طبق بررسیهای بهعمل آمده، بهطورکلی مدیریت محلی روستاهای کشور در شرایط فعلی، مدیریتی عمدتاً ناتوان، هزینهزا، تمرکزگرا، بخشینگر و غیرپاسخگو است. این وضعیت با اصول حکمرانی مطلوب تناسبی ندارد و به نارضایتی روستاییان و نهایتاً مهاجرت آنها از روستاها به شهرها و کلانشهرها منجر شده است. آسیبشناسیهای انجام شده از ریشهها و دلایل ناکارآمدی مناسب مدیریت محلی در روستاهای کشور و بررسی رویکردها و رهیافتهای نوین حکمرانی محلی در کشورهای منتخب، نشان داد که بهمنظور اصلاح و تقویت نظام مدیریت روستایی ایران از بُعد تقنین، راهبردهای بازطراحی ساختار تشکیلاتی مدیریت محلی روستایی مبتنیبر اصول صرفهمقیاس و مدیریت پهنهای (تشکیل دهداری در سطح دهستان)؛ تفویض اختیار لازم به سطوح منطقهای بهمنظور متناسبسازی ساختار مدیریت محلی با شرایط و ویژگیهای متمایز روستاها، با رعایت چارچوب ملی؛ اصلاح حدود وظایف و اختیارات و توانمندسازی مدیریت محلی روستایی بهمنظور توسعه همهجانبه و یکپارچه روستاها با تمرکز بر ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بهجای ابعاد کالبدی-فیزیکی؛ حاکمیت رویکرد ارائه خدمات بهصورت پهنهای بهجای نقطهای و ابتنای تصمیمگیریهای محلی بر برنامه پیشرفت و آبادانی دهستان؛ تمرکززدایی و افزایش مشارکت مردم و نمایندگان صنوف مختلف در تصمیمات محلی؛ ارتقای شفافیت و تحقق نظارت عمومی بر عملکرد مدیران محلی باید مدنظر قانونگذاران قرار گیرد.
2-3. سوابق تقنین بههمراه آسیبشناسی
توجه به مفاهیمی همچون حکمرانی محلی، مردمسالاری، اجرای حقوق شهروندی و اتکای اداره امور و اختیار سیاسی اداری به ملت، تصمیمگیری مشارکتی و بهکارگیری شوراها از دیرباز در کشور ما وجود داشته است که پس از انقلاب اسلامی توجه ویژه و اکید روی آن صورت گرفته است. از آموزههای دینی و احادیث گرفته تا بیانات مقام معظم رهبری، تا جاییکه ایشان فرموده است «اسلام در ضمن اینکه احکام الهی و اراده الهی را در هدایت و صلاح انسانهای دارای کمال تأثیر میداند، اراده انسان، حضور انسان و حضور آحاد مردم را هم در همه کارها پیشبینی کرده است. یک نمونه آن همین مسئله شوراست. خدای متعال در علائم مؤمنین میفرماید: و امرهم شوری بینهم؛ کارهایشان را با مشورت انجام میدهند.» (بیانات در دیدار مسئولان شوراهای اسلامی، 1378/۰۳/04) علاوه بر این، در بندهای مختلف قانون اساسی کشور همچون مقدمه قانون و اصول (۶، ۷، 12، 48، ۵۶، 59، ۱۰۰، 101، 102 و ۱۰۳) به انحای مختلف بر شورا، مردمیسازی و مشارکت مردم، مقررات محلی و منطقهای تأکید شده است. همانطور که در جدول 4 آمده است، در سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، خصوصاً سیاستهای کلی برنامه توسعه نیز میتوان بندهای مربوطه را ملاحظه کرد. در همین راستا در مواد قانون برنامههای توسعه نیز مفاهیم نامبرده مورد عنایت قرار گرفته است.
جدول 4. بندهای مرتبط با حکمرانی محلی در اسناد و قوانین کشور
سیاست |
بند مرتبط |
مفهوم کلیدی |
سیاستهای کلی برنامه هفتم (1401/۰۶/20) |
13 ، 15 و 18 |
استفاده از ظرفیتهای مردمی/ رفع موانع رشد و شکوفایی بانوان/ کاهش آسیبهای اجتماعی بهویژه حاشیهنشینی و بهرهگیری از مشارکت مردم |
سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (1401/۰۱/21) |
5 و 7 |
بهرهگیری از مشارکتهای مردمی جهت امور امدادی/ زدودن فقر و آسیبهای اجتماعی از محلات کمبرخوردار/ ایجاد پیوند میان ظرفیتهای مردمی و دستگاههای موظف |
سیاستهای کلی نظام قانونگذاری (1398/۰۷/06) |
9 |
جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و نهادهای قانونی مردمنهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانونگذاری |
سیاستهای کلی محیط زیست (1394/۰۸/26) |
9 و 11 |
توانمندسازی و جلب مشارکت خانوادهها |
سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه (1394/۰۴/09) |
3، 20، 41 و 46 |
مشارکت و بهرهگیری مناسب از ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی/ توسعه روستایی در سطح ملی، منطقهای و محلی، تعیین سهم واقعی در توزیع منابع، ایجاد فرصتهای اقتصادی و حمایت از کارآفرینی و اشتغالزایی مزیتدار بومی/ توانمندسازی و خوداتکایی اقشار محروم / تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن |
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (1392/۱۱/30) |
1 و 3 |
توسعه کارآفرینی و به حداکثر رساندن مشارکت افراد در فعالیتهای اقتصادی با همکاریهای جمعی و ارتقای درآمد و نقش طبقات کمدرآمد و متوسط/ ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استانها و بهکارگیری ظرفیت و قابلیتهای متنوع در جغرافیای مزیتهای مناطق |
سیاستهای کلی آمایش سرزمین (1390/۰۹/21) |
الف 4/ ب 2 و 3 / د / ه 3 و 4 / ز 4 |
بهبود شاخصهای توسعه انسانی/ رابطه اثربخش دولت و مردم و افزایش سهم سازمانیافته مردم در امور کشور/ تعامل سازنده میان ارزشها و مزیتهای مناطق گوناگون کشور با استفاده از ظرفیتهای فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و انگیزههای ملی و اقدام در جهت تفویض اختیارات مناسب قانونی به سطوح منطقهای و محلی با رعایت تمرکز امور سیاستگذاری و حاکمیتی/ تقسیم کار ملی با توجه به استعدادهای طبیعی و خلق مزیتهای جدید در مناطق مختلف کشور/ دستیابی به تعادل منطقهای متناسب با قابلیتها و توانهای هر منطقه/ سامانبخشی فضای مناسب مراکز زیست و فعالیت بهویژه در مناطق مرزی با تأکید بر مشارکت مؤثر مردم/ توسعه هماهنگ جزایر و سواحل جنوب و شمال کشور/ ارتقای سطح توسعهیافتگی مناطق مختلف کشور و ایجاد قطبها و کانونهای توسعه/ ایجاد و تقویت نهادها و تشکلهای منطقهای در زمینههای گوناگون |
سیاستهای کلی نظام در وحدت و همبستگی ملی (1384/۱۱/15) |
10 |
اصل وحدت و همبستگی ملی در طرحهای آمایش سرزمین، برنامهریزیها و تقسیمات کشوری |
سیاستهای کلی نظام اداری (1386/۰۲/15) |
19 |
جذب و استفاده از ظرفیتهای مردمی در نظام اداری |
سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه (1387/۱۰/21) |
12، 35 و 36 |
تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن/ حمایت از اقشار محروم و زنان سرپرست خانوار/ تقویت حضور و مشارکت مردم |
سیاستهای کلی نظام در بخش تشویق سرمایهگذاری (1382/۰۹/08) |
2 و 11 |
توسعه بنگاههای بزرگ بخش خصوصی و تعاونی |
سیاستهای کلی نظام در بخش صنعت (1391/۰۹/29) |
6 |
انسجام و تعادل منطقهای از طریق حمایت و ایجاد زیرساختها و زیربناها و برقراری مشوقهای مناسب با رعایت اصول آمایش سرزمینی و امنیتی |
سیاستهای کلی نظام در مورد برنامه چهارم توسعه (1382/۰۹/11 ) |
13 و 14 |
مبارزه با فقر و حمایت از نهادهای عمومی و مؤسسهها و خیریههای مردمی/ تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن |
سیاستهای کلی نظام در بخش مشارکت اجتماعی (1379/۱۱/08) |
2، 4، 5 و 7 |
مشارکت اجتماعی و نهادینه کردن آن در همه عرصهها و تقویت حوزه عمومی و آزادیهای سیاسی و اجتماعی از طریق گسترش احزاب، شوراها، نهادها و تشکلهای سیاسی و اجتماعی و استفاده از مؤسسهها و روشهای مردمی در ساماندهی امور/ توسعه نظارت اجتماعی و تقویت نهادهای نظارتی حکومتی و مردمی/ فرهنگ مشارکت/ مشارکت اجتماعی زنان |
سیاستهای کلی برنامه پنجساله سوم توسعه (1378/۰۲/12) |
1، 2، 23، 25، 30 |
رفع محرومیت از قشرهای کمدرآمد/ مبارزه با فقر و حمایت از نهادهای عمومی و مؤسسهها و خیریههای مردمی/ گسترش تعاون و مشارکت عمومی / تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن/ گسترش عدالت اجتماعی و تعادلهای منطقهای/ توجه به توسعه متکی بر منابع داخلی و رفع محرومیت خصوصاً در مناطق روستایی کشور. |
علاوه بر موارد بیان شده، پیرو گسترش حکمرانی محلی، قوانینی در کشور به تصویب رسیده است که از مهمترین آنها قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (1396)، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران (1372)، قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (1384) و قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته (1393) است.
در حال حاضر اصلیترین رویکردهای موجود در زمینه حکمرانی محلی، برنامه توسعه ملل متحد UNDP، اتحادیه اروپا و بانک جهانی است.
3-1.حکمرانی محلی در برنامه توسعه ملل متحد UNDP
از منظر UNDP دولتهای محلی میتوانند پاسخگوی نیازهای محلی باشند، از منابع بهتر استفاده کنند و آنها را بهسمت ارائه خدمات اجتماعی اساسی هدایت کنند [30]. UNDP با یک رویکرد کلنگر، حکمرانی محلی را بهعنوان یک حوزه کلیدی برای دستیابی به توسعه انسانی و اهداف توسعه هزاره (MDGs) در نظر میگیرد و معتقد است کلید حکمرانی محلی این است که اطمینان حاصل شود صداها و نگرانیهای فقرا، بهویژه زنان، به هدایت طراحی، اجرا و نظارت آن کمک میکند [26].
UNDP بهطور فشرده از سال 2000 بر سه هدف ذیل که مستقیم یا غیرمستقیم به حکمرانی محلی مرتبط است، تمرکز کرده است: ۱. تقویت ظرفیت نهادهای کلیدی حکمرانی برای توسعه مردممحور و تقویت انسجام اجتماعی؛ ۲. ترویج تمرکززدایی که از حکمرانی محلی مشارکتی حمایت میکند، سازمانهای محلی را تقویت میکند و جوامع را توانمند میسازد. ۳. ارتقای کارایی و مسئولیتپذیری در بخش عمومی که به همه شهروندان خدمت میکند. UNDP در برنامه راهبردی خود (20۱۳-2008)، توجهات را به اهمیت مشارکت مدنی و استفاده از ظرفیت و منابع دولت محلی برای ارائه سیاستهای اقتصادی و اجتماعی مؤثر که توسعه انسانی را ارتقا میدهد و خدمات عمومی مورد انتظار شهروندان را مدیریت میکند جلب میکند. در این برنامه، حکمرانی محلی با عنوان «ارتقای رشد فراگیر و دستیابی به اهداف توسعه مورد توافق بینالمللی، ازجمله اهداف توسعه هزاره» مورد استناد قرار میگیرد [30]. در ادامه، برنامه راهبردی (2017-2014) خواستار تقویت حکمرانی محلی، بهویژه در تضمین دسترسی عادلانهتر به خدمات برای فقرا و سایر گروههای محروم شده و سه حوزه کاری را مشخص کرده است: 1. مسیرهای توسعه پایدار برای ریشهکن کردن فقر شدید و کاهش نابرابری و محرومیت اجتماعی و اقتصادی؛ 2. سیستمهای حکمرانی دمکراتیک فراگیر و مؤثر؛ 3. تابآوری برای حفظ دستاوردهای توسعه در مواجهه با بلایا یا درگیری [26].
هرچند وضوح و توافق کافی در مورد نتایج ابتکارات حکمرانی محلی وجود ندارد، در UNDPدو کارکرد حیاتی حکمرانی محلی که ارتقای نمایندگی دمکراتیک و ایجاد حق؛ و دیگری بهبود ارائه کالاها و خدمات برای اطمینان از اینکه شهروندان از دسترسی همگانی، عادلانه و بدون تبعیض برخوردار میشوند، در نظر گرفته میشود. هر دو کارکرد به ابتکاراتی ازجمله درگیر کردن جامعه مدنی، افزایش مشارکت گروههای به حاشیه رانده شده و ظرفیت سازی دولتهای محلی و سایر ذینفعان برای تأمین مالی سازماندهی و تضمین ارائه عادلانه خدمات نیاز دارد. انتظار میرود این مداخلات به افزایش پاسخگویی نهادهای محلی، شفافیت و مسئولیت پذیری، برابری و شمول اجتماعی بیشتر و دسترسی به خدمات منصفانه و بدون تبعیض منجر شود که درنهایت بر افزایش توانمندیهای انسانی تأثیرگذار است [30].
یکی از چارچوبهای طراحی شده UNDP ،به همراهی UNCDFو UNV ، ادغام حکمرانی محلی و فعالیتهای توسعه محلی (LGLD) است که نه تنها برای تحقق اهداف توسعه مورد توافق بین المللی، بلکه برای حمایت از فرایند اعتمادپذیر، فراگیر و پاسخگوتر دولت ضروری است. چارچوب LGLD مبتنی بر توسعه انسانی پایدار دیدگاهی چندبخشی برای درک روابط بین مسائل و چالشهای توسعه محلی اتخاذ میکند و به دو نتیجه؛ بهبود کیفیت زندگی برای ساکنان محلی، و ایجاد روابط تاب آور دولت و جامعه در سطح محلی کمک خواهد کرد (شکل 2). توسعه سرزمینی که درونزا و از نظر فضایی یکپارچه است را ترویج میکند و ارزش فزایندهای برای تلاشهای توسعه ملی به ارمغان می آورد. انتخاب رویکرد باید با بافت توسعه محلی و نظام سیاسی منطبق شود و به فلسفه ای بستگی دارد که پاسخی مفهومی اما مهمتر از همه، پاسخی عملی به نیازهای توسعه ارائه دهد[29].
عملیاتی کردن چارچوب LGLD بر شش حوزه ظرفیت اصلی تمرکز دارد: 1. ظرفیت برای فرایند چشمانداز ملی (شامل ظرفیت انجام یک تحلیل نهادی و زمینهای کامل)؛ 2. ظرفیت برای مدیریت فرایند برنامهریزی توسعه یکپارچه در سطح بخشی؛ 3. ظرفیت برنامهریزی و اجرای توسعه زیرملی / محلی؛ 4. ظرفیت برای مدیریت مشارکتها و روابط سرزمینی؛ 5. ظرفیت برای تقویت انسجام اجتماعی و مدیریت جوامع ناهمگن و 6. ظرفیت برای مدیریت دانش و حمایت [29].
شکل ۲. اجزای توسعه محلی چارچوب مفهومی برای LGLD
بهبود کیفیت زندگی و رابطه پایدار دولت- جامعه در سطح محلی |
یکپارچهسازی حکمرانی محلی و توسعه محلی |
سرمایه اجتماعی (زنان، مردان، جوانان، افراد بومی) |
ظرفیت اداری |
حاکمیت قانون |
پاسخگویی دمکراتیک |
توانمندسازی مالی |
اطلاعات مکانی |
افزایش فرصتها و مشاغل اقتصادی |
استفاده پایدار و مدیریت منابع طبیعی |
یک محیط امن و پایدار برای توسعه |
فرایندهای تصمیمگیری فراگیر شامل زنان و مردان ، بومیان و گروههای دیگر |
ارائه عادلانه و مؤثر کالاها و خدمات |
رژیم سیاستگذاری مؤثر |
محیط امن و صلح آمیز |
پاسخگویی |
فراگیری و شمول |
شفافیت |
بهره وری |
اقتصادی |
انصاف |
اجتماعی |
زیستمحیطی |
محیط نهادی و ظرفیت توسعه |
توانمندی |
پایداری |
مشارکت |
توانمندسازی مالی |
شهروند متعهد |
پنج حوزه نفوذ درخصوص زمینه های اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی در سیستمهای حکمرانی و ترتیبات نهادی وجود دارد که بر توسعه انسانی پایدار اثرگذارند: 1. یک رژیم سیاستگذاری مؤثر، 2.توانمندسازی مالی، 3.محیط امن و صلح آمیز و 4. شهروندان متعهد، 5.یک محیط نهادی و توسعه ظرفیت مستحکم (شکل 3 ). [29]
شکل ۳. دستیابی به توسعه انسانی پایدار در سطح محلی
یکی از حوزه های مورد توجه UNDP ، حکمرانی محلی در کشورها و مناطق آسیب دیده و در اصطلاح شکننده است. آسیب پذیری در برابر بلایای طبیعی یا انسانی یا هر نوع درگیری، محصول سیستمهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی موجود است که به ایجاد نهادها و فرایندهای حاکمیتی منجر میشوند که به اعمال قدرت قانونی و محافظت از قرارداد اجتماعی و درک متقابل از نقشهای مربوط به دولت و جامعه قادر نیستند. ازآنجاکه سطح محلی جایی است که با نیازهای برآورده نشده جمعیتها و ضعف نهادی دولت به شدیدترین شکل تعامل دارد، حکمرانی محلی میتواند شکنندگی و درگیری را تشدید کند. در این شرایط به تضمین یک قرارداد اجتماعی قوی در سطح محلی برای ایجاد مشروعیت دولت، بهبود معیشت و درنهایت، تقویت تاب آوری در برابر تکرار حوادث و درگیری نیاز است [25].
از منظر UNDP ،شکنندگی میتواند اشکال مختلفی داشته باشد و طبیعتاً چندبعدی است، یکی از جنبه های مهم آن وخامت آشکار رابطه بین دولت و جامعه و درنتیجه، ناتوانی دولت در میانجی گری مؤثر بین گروههای شهروندی است که آنها را آسیب پذیر میکند. شکنندگی همچنین میتواند تاب آوری باشد. تابآوری در شرایط توسعه ای نه تنها در ریسک بلایای طبیعی بلکه ریسک ناشی از تنشهای سیاسی، اجتماعی و انواع دیگر تنشها که میتواند به خشونت و درگیری آشکار تبدیل شود نیز قابل استفاده است. تعارض بخشی عادی از تعامل انسانی است. این نتیجه طبیعی زمانی است که افراد و گروهها نیازها، علایق یا عقاید ناسازگاری داشته باشند. آنچه اهمیت دارد توانایی دولت یا جامعه برای مدیریت تعارض است تا توسعه را معکوس نساخته و همکاری سازنده را به عنوان رویکرد اصلی تعامل اجتماعی در اولویت قرار دهد. در جوامع به اثبات و تاب آور، تعارض از طریق نهادهای رسمی و غیررسمی متعددی مدیریت میشود که اساس یک سیستم حکمرانی تاب آور را تشکیل میدهد [25].
بسیاری از کشورها، بهویژه آنهایی که در رده درآمد متوسط قرار دارند (مانند کلمبیا و اوکراین)، ممکن است شرایط شکنندگی را تنها در بخشهای خاصی از قلمرو خود شاهد بوده و در مناطق دیگر از شرایط باثباتتری برای حفظ دستاوردهای واقعی توسعه برخوردار باشند. به همین دلیل است که اصطلاح «شرایط» بهجای «کشور» استفاده میشود. شکنندگی را میتوان به عملکردها و نهادهای خاصی از دولت نیز محدود کرد [25].
در شرایط شکنندگی، حمایت از حکمرانی محلی باید با شناخت کافی از اقتصادهای سیاسی پیچیده که بر سرعت و مسیر نتایج توسعه در چنین محیطهایی تأثیر میگذارد، با مجموعهای از گزینهها و یک نظریه تغییر هدایت شود. حکمرانی محلی ذاتاً جایی است که دولت با جامعه تلاقی داشته و در آن سیاستهای ملی با آرمانهای محلی تطبیق مییابد. حوزه حکمرانی محلی، کانون اصلی مداخله برای تغییر شکل قرارداد اجتماعی و تبدیل آن به موتور دولتسازی و بازیابی است. در محیطهای شکننده و متأثر از تعارض، تغییر ترتیبات حاکمیت محلی به جهات ذیل ضروری است [25]:
بر این اساس شکل ۴. ۴ رویکرد مرحلهای را برای ایجاد قرارداد اجتماعی در سطح محلی در شرایط پس از تعارض نشان میدهد [25].
اتخاذ رویکرد تغییر، مستلزم تلاش بیشتر برای اجرای برنامههای حکمرانی محلی و توسعه محلی یکپارچه است، نه محدود کردن مداخلات به ایجاد ظرفیتهای اداری حکومت محلی. برای حمایت از این تغییر برنامهای، چارچوبی جامع برای اقدام، با تأکید بر ارتقای نقشها و ظرفیت نهادهای محلی براساس 6 مؤلفه مرتبط ذیل ضروری است: ۱. ظرفیتهای محلی برای ارائه خدمات، ۲. صدای عمومی و مشارکت، ۳. زمین، منابع طبیعی و بهبود اقتصادی محلی، ۴. نمایندگی سیاسی محلی، ۵. مدیریت درگیریهای محلی و دسترسی به عدالت و امنیت و ۶. چارچوب ملی توانمندسازی برای اصلاح حکمرانی محلی [25].
شکل ۴. رویکرد مرحلهای UNDP برای ایجاد قرارداد اجتماعی در سطح محلی در شرایط پس از تعارض
3-2. رویکرد حکمرانی محلی اتحادیه اروپا
تاریخ اروپا نشاندهنده تعمیق مداوم قدرتهای اتحادیه اروپا (ادغام عمودی) و ادامه گسترش جغرافیایی (ادغام افقی) آن است. اتحادیه اروپا بهدلیل آنکه دولتهای مستقل، بخشهایی از حکمرانی خود را به اتحادیه واگذار میکنند شکل گرفته و وجود دارد. بدینمعنا که کشورهای عضو، بخشی از اختیارات تصمیمگیری خود را به نهادهای مشترک اتحادیه تفویض میکنند تا تصمیمگیری در مورد موضوعات با منافع مشترک بهصورت دمکراتیک در رتبه یا سطح جدیدی که بالاتر از کشورهای عضو و در سطح فراملی است انجام شود. اتحادیه اروپا چیزی بیش از همه کشورهای عضو است و شهرها، مناطق، شهرداریها، بخشها و دولت محلی غیرمتمرکز کلید موفقیت آن شده است. متحد در تنوع شعار اتحادیه اروپا است که طیف گستردهای از مناطق، شهرداریها، استانها و ... را شامل میشود که بخشی از اتحادیه هستند و روشهای مختلف عملکرد و بهبود جوامع خود را منعکس میکنند [24].
توانایی اتحادیه اروپا برای دستیابی به اهداف اتحادیه و ایفای نقش مؤثر، نهتنها به سازمان نهادی و عملکرد اتحادیه، بلکه به سیستم حکمرانی آن بستگی دارد. این سیستم، براساس رویکرد چندسطحی عمل کرده و بهمعنای توزیع قدرت بین سطوح مختلف است که بازیگران زیادی را در فرایند سیاستگذاری خود درگیر میکند. حکمرانی چندسطحی بهمعنای تبدیل اهداف اروپایی یا ملی، به اقدامهای محلی یا منطقهای نیست و باید آن را بهعنوان فرایندی برای ادغام اهداف مقامات محلی و منطقهای در اهداف و استراتژیهای اتحادیه اروپا درک کرد. حکمرانی چندسطحی باید اقتدار واحدهای محلی و منطقهای را در ایالتهای خود شکل داده و تقویت کند، بهگونهای که به طراحی و اجرای سیاستهای جامعه کمک شود. بر همین اساس، حکمرانی چندسطحی باید شامل موارد زیر باشد [24]:
حکمرانی چندسطحی مربوط به «واجد شرایط کردن» همه سطوح دولت برای به دست گرفتن مالکیت مشترک در تصمیم گیری است. چه در سطح محلی، منطقه ای یا ملی باشد، همه سطوح دولت هدف مشترکی دارند: ارائه نتایج برای شهروندان خود؛ که در مورد توجه کردن به نیازها و اهداف جامعه محلی، به اشتراک گذاری دانش و در پایان ارائه نتایج است. یک عنصر واجد شرایط سیستم چندسطحی اتحادیه اروپا این است که اتحادیه باید به هویت ملی کشورهای عضو، ازجمله خودگردانی منطقه ای / محلی احترام گذارد. در بیانیه هشتمین اجلاس سران مناطق و شهرهای اروپا تأکید شده است که مهمترین و اساسی ترین بخش دمکراسی اتحادیه اروپا، دمکراسی محلی و منطقه ای است. در این منظر حکمرانی محلی قلب هر حکومت و دولت دمکراتیک است که اجرای مؤثر قوانین با دولتهای محلی و منطقه ای بهعنوان شرکای واقعی و نه صرفاً «واسطه ها» محقق میشود. همکاری بین واحدهای محلی و منطقه ای ازیکسو و اتحادیه اروپا از سوی دیگر، امروزه بدیهی به نظر میرسد و یک عنصر اساسی از حکمرانی اتحادیه اروپا است. نقش و اهمیت واحدهای محلی در اجرای قوانین حقوقی در کوچکترین واحدهای دولتی کشورهای عضو که به جامعه محلی نزدیکتر هستند و همچنین در انتقال نیازها و نگرشهای شهروندان در سطح اروپا نهفته است. حدود 70تا 80 درصد سرمایه گذاریهای عمومی در اروپا محصول مقامات محلی و منطقه ای است. این آمارها گواهی بر اهمیت دولت محلی و منطقه ای اروپا در سطح سیاسی و اقتصادی و زندگی شهروندان است. چرا حکمرانی محلی چنین تأثیری بر اجرای قوانین اتحادیه اروپا دارد؟ زیرا هیچ مرجع دیگری به عنوان مقامات منطقه ای و محلی احتمالاً چنین دانش عمیقی از شرایط خاصی که قوانین اتحادیه اروپا باید تحت آن اجرا شود، ندارد. دانش برتر آنها ناشی از اندازه نسبتاً کوچک و نزدیکی آنها به جامعه محلی و محیط آنهاست. خواه آنها وظیفه مورد نظر را مستقیماً خود انجام دهند یا نهادهای دیگر را درگیر کنند[24].
امروزه در اتحادیه اروپا شیوه های جدید حکمرانی مبتنی بر استانداردهای عملکرد داوطلبانه، به جای مقررات اجباری، برجسته شده و اتحادیه اروپا بر مجموعه ای از ارزشها و حقوق مشترک استوار است که پایه و اساس ایجاد یک فرهنگ سیاسی مشترک است. اصول تابعیت، تناسب، مشارکت، همکاری مبنای الهام و هدایت سیاستها و اقدامهای اتحادیه است. این ارزشها و اصول، مدل اتحادیه اروپا برای حمایت از حقوق اساسی، ازجمله استقلال محلی و منطقه ای را شکل میدهند. برای مثال هدف کلی اصل تابعیت، تضمین سطحی از خودمختاری برای واحدهای محلی یا مقامات پایین تر درخصوص دولت مرکزی یا مقامات بالاتر است. این اصل که در ماده (5) معاهده اتحادیه اروپا آمده، پایه نهادی ایالتهای فدرال را تشکیل میدهد و شامل تقسیم قدرت بین چندین سطح از قدرت و حکمرانی کارآمد و مؤثر میشود و هدف تنظیم اعمال صلاحیتهای غیرانحصاری اتحادیه است. هنگامی که یک مشکل یا موضوع را خود کشورهای عضو در سطح مرکزی، منطقه ای یا محلی میتواند به طور مؤثر با آن برخورد کند، تأثیر یا مداخله اتحادیه را رد خواهد کرد. اتحادیه تنها زمانی میتواند مداخله کند که کشورهای عضو برای دستیابی به اهداف یک اقدام پیشنهادی قادر نباشند[24].
شیوههای حکمرانی جدید در اتحادیه اروپا به موارد غیرمناقشهای که در آن سطح بالایی از اجماع وجود دارد محدود نیست و تقریباً همیشه پس از بنبستهای قانونی معرفی میشوند. شیوههای جدید حکمرانی، زمانی مهم هستند که سیاستهای قانونی مرکزی امکانپذیر نباشد، زیرا راهحلهای مشکلات سیاستی، نامشخص و از نظر سیاسی حساس هستند [31].
بررسی تئوریک حکمرانی محلی در اتحادیه اروپا: یکی از ایدههای اصلی حکمرانی جدید در اتحادیه اروپا این است که رویهها و کیفیت تصمیمگیری ارتباط نزدیکی با هم دارند و مبتنیبر استانداردهای عملکرد داوطلبانه هستند. قانون بیشتر بهعنوان یک چارچوب رویهای و نه بهعنوان ابزار سیاستی نقش ایفا میکند. هماهنگی با استانداردهای عملکرد داوطلبانه میتواند به قوانین مؤثرتر و فرصتهای بیشتر برای مشارکت سیاسی بیانجامد و دامنه این شیوه حکمرانی نیز محدود به مواردی نیست که صراحتاً بهعنوان حکمرانی جدید برچسبگذاری شده باشند. اما سؤال اینجا است که شیوههای جدید حکمرانی چگونه میتوانند راهحل معتبری برای چالشهای سیاستگذاری در اتحادیه اروپا ارائه دهند، درحالیکه اتحادیه اروپا بهعنوان یک سیستم تصمیمگیری، مانند هر نظام سیاسی دیگر، به اثربخشی و مشروعیت دمکراتیک نیازمند است. برای بررسی این موضوع میتوان آن را از دیدگاه تئوریهای مختلف، مورد بررسی قرار داد [31]:
تجربیگرایی دمکراتیک به دنبال ابداع مجدد نهادهای سیاست نمایندگی نیست، بلکه بر تمایلات موجود در جنبشهای مردمی مختلف شهروندان استوار است و در پی آن است که چگونه نهادهای سیاسی موجود میتوانند واقعاً از این روند حمایت کنند. مشورت، اگرچه حیاتی است، اما باید با پشتیبانی بیرونی، بهویژه با مکانیسمهای ادغام اطلاعات که فرایندهای مشورتی واحدها را به یکدیگر مرتبط میکند، تثبیت شود. بنابراین، مشورت منحصراً بر اجماع متکی نیست. یکی از مشکلات عملی عمده این است که چگونه مشارکت را در فرایند تصمیمگیری غیرمتمرکز سازماندهی کرد و چگونه میتوان ذینفعان را که تحت تأثیر قرار میگیرند (و باید در آن شرکت کنند) را شناسایی کرد.
3-3.رویکرد حکمرانی محلی بانک جهانی
بانک جهانی، حکمرانی را شیوه اعمال قدرت در مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی کشور برای توسعه تعریف میکند. حکمرانی خوب نیز سیاستگذاری قابلپیشبینی، باز و روشنگرانه است که با بوروکراسی آغشته به اخلاق حرفهای و یک بازوی اجرایی دولت که در قبال اقدامهای خود پاسخگو باشد و جامعه مدنی قوی که در امور عمومی مشارکت دارد، همراه میشود و همه تحت حاکمیت قانون رفتار میکنند. بانک جهانی، حکمرانی را بهعنوان سنتها و نهادهایی که توسط آن، قدرت در کشور اعمال میشود معرفی میکند و شامل: 1. فرایندی که با آن حکومتها انتخاب، نظارت و جایگزین میشوند، 2. ظرفیت حکومت برای اتخاذ سیاستهای مؤثر، و تدوین و اجرای کارآمد آنها، و 3. احترام شهروندان و دولت به نهادهایی که بر تعاملات اقتصادی و اجتماعی بین آنها حاکم هستند، میباشد. تعریف بانک جهانی اگرچه پاسخگویی را دربرمیگیرد، کمتر بر ارزشهای دمکراتیک خود دمکراسی تأکید میکند و عمدتاً بر ثبات سیاسی، حاکمیت قانون، فساد و کیفیت نظارتی و بر چارچوبی برای سرمایهگذاری اقتصادی، تجارت و مشارکت قوی بخش خصوصی تمرکز دارد [28].
به عقیده مدیر بخش حکمرانی عمومی بانک جهانی، در دهههای گذشته، یک انقلاب خاموش در حکمرانی بخش عمومی سراسر جهان را فراگرفته که تصمیمگیری برای خدمات عمومی محلی را به مردم نزدیکتر کند. کشورها، در این مسیر، انگیزههای متنوعی داشته و رویکردهای مختلفی را دنبال کردهاند. تلاش برای توازن صحیح، یعنی تقسیم مناسب قدرت بین سطوح مختلف حکومت، همیشه دلیل اصلی تمرکززدایی نبوده و شواهدی وجود دارد که نشان میدهد این تصمیمات ممکن است بیشتر با ملاحظات سیاسی کوتاهمدت ارتباط داشته باشد تا مزایای بلندمدت تمرکززدایی. جدول 5 به نمایش دلایل و انگیزههای مورد استفاده برای تقویت حکمرانی محلی در برخی کشورها میپردازد [32].
جدول 5. انواع دلایل و انگیزه های تمرکززدایی
کشور / منطقه |
نوع انگیزه |
اروپای مرکزی و شرقی، روسیه |
تحول سیاسی و اقتصادی |
بوسنی و هرزگوین، اتیوپی، یوگسلاوی، نیجریه، سریلانکا، آفریقای جنوبی، فیلیپین |
بحران سیاسی بهدلیل درگیری قومی |
اندونزی، ماداگاسکار، مالی، سنگال، اوگاندا، مکزیک، فیلیپین |
بحران سیاسی ناشی از درگیریهای منطقهای |
آرژانتین، برزیل، بولیوی، کلمبیا، هند، پاکستان، فیلیپین |
ارتقای مشارکت |
جمهوری چک، اسلواکی، مجارستان، لهستان |
علاقه به پیوستن به اتحادیه اروپا |
پرو، پاکستان |
مانور سیاسی |
روسیه، اندونزی، پاکستان |
بحران مالی |
شیلی، اوگاندا، ساحل عاج |
بهبود ارائه خدمات |
چین، ترکیه، اتحادیه اروپا |
متمرکز کردن |
اروپای شرقی و مرکزی، روسیه |
کاهش کسری |
آفریقا |
انتقال مسئولیت از برنامههای تعدیل نامطلوب |
آمریکای لاتین |
جلوگیری از بازگشت به خودکامگی |
چین |
حفظ حاکمیت کمونیستی |
اکثر کشورها |
جهانی شدن و انقلاب اطلاعات |
نزدیکتر کردن تصمیمگیری به مردم مستلزم آن است که شهروندان امکان رأی برای یک حکومت محلی (تمرکززدایی سیاسی) که در زمینههای مالی، نظارتی و اداری از استقلال برخوردارند (تمرکززدایی مالی و اداری) را داشته باشند. همه این عناصر باید برای اطمینان از تصمیمگیری مؤثر در سطح محلی وجود داشته باشند. جالب توجه است که تعداد بسیار کمی از کشورهای در حال توسعه چنین رویکرد جامعی را برای تمرکززدایی تصمیمگیری اتخاذ کردهاند [32]:
الف) استقلال و کفایت درآمد: سیستمهای درآمدی در اقتصادهای در حال توسعه و در حال گذار معمولاً با نقش بزرگ و مسلط دولت مرکزی و اتکای شدید به مالیاتهای غیرمستقیم مانند مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر تجارت خارجی و مالیات بر سوخت مشخص میشوند. تعیین پایه مالیاتی معمولاً برعهده سطوح بالاتر دولت است و سطوح پایین تنها از اختیار وضع نرخهای تکمیلی بر همان پایه برخوردارند. اعطای اختیار مالیاتی به مقامات محلی در اصل باید پاسخگویی مقامات محلی را در برابر رأیدهندگان افزایش دهد، اما ایجاد آزادی بیش از حد به دولتهای محلی نیز میتواند مشکلاتی را ایجاد کند، بهویژه زمانیکه دولت مرکزی سیاستهای مالیاتی را بهنفع خود هدایت و کنترل میکند.
ب) مسئولیت مخارج و خودمختاری: تخصیص هزینه در دو دهه گذشته دستخوش تغییرات بسیاری شده است. در اقتصادهای در حال گذار، این تغییرات نقش جدیدی را برای بخش دولتی در حمایت از اقتصاد بازار منعکس میکند. مخارج داخلی بهعنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی در میان کشورهای در حال گذار رو به کاهش بوده است. در کشورهای در حال توسعه، تمرکززدایی تدریجی، به صورت جزئی اما مداوم در مسئولیتهای مخارج وجود داشته است. در برخی موارد، بسیاری از دولتهای مرکزی نقش مستقیم بیشتری نسبت به آنچه که تئوری پیشنهاد میکند در ارائه خدمات ایفا میکنند. بهعنوان مثال، در هند، آفریقای جنوبی و مکزیک، دولت مرکزی بیش از دوسوم کل هزینهها را در بر دارد. در برزیل پس از گذشت بیش از یک دهه از تصویب قانون اساسی 1988، خروج دولت مرکزی از برخی کارکردهای محلی مانند بازارهای عمومی، مدارس و پلهای محلی با مشکل مواجه شده است. در پاکستان، دولتهای مرکزی و استانی نقش برجستهای در کارکردهای محلی دارند. در مکزیک، تسلط دولت مرکزی هم ناشی از واگذاری مستقیم وظایف به سطح فدرال و هم ناتوانی دولتهای سطح پایین در بهعهده گرفتن مسئولیتهای تفویض شده است. درحالیکه هزینههای خدمات اجتماعی در کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای صنعتی اهمیت کمتری دارد، نقش دولت محلی در این کارکردها در کشورهای در حال توسعه مهمتر است، چراکه ارائه این وظایف، طبق قانون اساسی در برخی کشورها باید سراسری و رایگان باشد. تقسیم مسئولیت مخارج در کشورها با نقش کمککنندگان خارجی پیچیدهتر نیز میشود.
ج) طراحی نقلوانتقالات مالی: برای کارایی و برابری ارائه خدمات محلی، خودمختاری و سلامت مالی دولتهای محلی اهمیت حیاتی دارد. برای افزایش پاسخگویی، مطلوب است که ابزارهای درآمدی (توانایی افزایش درآمد از منابع در دسترس) تاحدامکان با نیازهای مخارج در تمام سطوح دولت تطبیق داده شود. بااینحال، دولتهای سطح بالاتر باید دسترسی بیشتری به درآمدها نسبت به آنچه که برای انجام مسئولیتهای خدمات مستقیم خود لازم است، داشته باشند تا بتوانند از قدرت مخارج خود از طریق نقلوانتقالات مالی برای تحقق اهداف ملی و منطقهای کارآمدی و برابری استفاده کنند. بر همین اساس ایجاد یک سیستم مالی یکپارچه که در سطوح ملی و محلی امکان تبادلات و تعاملات را ایجاد کند در این محور ضروری است.
بررسی فرایند اصلاحات و ایجاد حکمرانی محلی، تنوع مسیر طی شده توسط کشورها را در دوگانهای بیگبنگ (فشار بزرگ) در مقابل فرایند تدریجی، پایین به بالا در مقابل بالا به پایین و یکنواخت در مقابل تمرکززدایی نامتقارن نشان میدهد [32]:
4.مروری بر تجارب بین المللی حکمرانی محلی
بهصورت کلی سه مسیر حکمرانی خوب را برای کشورهای مختلف میتوان شناسایی کرد (جدول 6). مسیر اول، شامل روند اصلاحات مشارکتی است. مسیر دوم بر اصلاحات اداری سیاسی متمرکز است که شامل استفاده از ابزارهای جدید مشارکت و نوسازی سیستم نمایندگی است و مشخصه آن دمکراسی محلی میباشد. مسیر سوم مبتنیبر تمرکززدایی و اجرای منشور جدید و اصلاحات اداری است که شامل اصلاحات مدیریتی در نهادهای بخش دولتی و توسعه ظرفیتها و استراتژیها در برابر فساد و خویشاوندی و نیز توسعه ساختارهای مدیریت کارآمد میشود [28].
جدول 6.اصلاحات حکمرانی خوب [28]
تمرکززدایی |
اصلاحات اداری سیاسی |
اصلاحات مشارکتی |
تمرکززدایی تفویض اختیار اداری (به سازمانهایی مانند شهرداری) تفویض اختیار به سازمانهایی با خودمختاری بیشتر اصلاحات مالی محلی اصلاحات ارضی / اجرا یا لغو ردیفهای دولتی همکاری بین جوامع |
منشورهای محلی (شهردار اجرایی و غیره) بودجه توسعه منابع انسانی توسعه ثبت اراضی مدیریت الکترونیکی راهبردهای مبارزه با فساد خصوصیسازی، مدل شرکتی مشارکت عمومی خصوصی، خودیاری (طرف سوم) |
اصلاحات انتخاباتی انتخاب مستقیم شهرداران نقشهای جدید برای شورایاریها هیئتهای مشورتی رفراندومهای محلی انجمنهای جدید |
در سالیان طولانی، کشورهای مختلف در هریک از مسیرهای یادشده، تجربیات مختلفی کسب کردهاند که میتوان از آنها درس آموخت. در این بخش برخی کشورها مورد مطالعه و بررسی قرار گرفتهاند.
اسلوونی شاهد یکسری رویدادهای تاریخی بوده است که با اولین انتخابات دمکراتیک در سال 1990 و تأسیس کشوری مستقل در سال 1991 شروع شد و اغلب بهعنوان یک تجربه موفق شناخته میشود. در این کشور، در زمینه خودگردانی محلی، چندین سال قبل از تصویب منشور اروپایی خودگردانی محلی، تغییرات قانونی عمدهای رخ داده بود و در سال 1993 دو قانون در مورد خودگردانی و انتخابات محلی و در سال 1994 دو قانون در مورد تأمین مالی محلی و ایجاد شهرداریها به تصویب رسیده بود. در سال 1995 اصلاحات ارضی شهرداریها انجام شد که از آثار جانبی آن تأثیر شدید بر تغییر شکل دولت مرکزی، در راستای اصلاحات بود. تفکیک دقیق وظایف محلی و دولت مرکزی براساس مقررات قانون اساسی ایجاد شد و دولت مرکزی مسئولیت اجرای سیاستهای ایالتی را برعهده گرفت و به همین منظور شبکهای از نهادهای غیرمتمرکز دولت مرکزی (واحدهای اداری و شاخههای سرزمینی نهادهای دولت مرکزی) راهاندازی شد و مسئولیت شهرداریها، به عنوان واحدهای خودگردان محلی، براساس ماده (140) قانون اساسی به امور محلی که تنها بر ساکنان شهرداری تأثیرگذار بود محدود شد (شکل 5). با وجود اینکه دو سطح از خودگردانی محلی در قانون اساسی اسلوونی پیشبینی شده است، تاکنون تنها یک سطح که شهرداریها هستند تأسیس شده و برخلاف الگوی مشاهده شده در اروپا، تعداد آنها در دهه گذشته رو به افزایش بوده است. براساس شاخصهای بینالمللی عدم تمرکز، اسلوونی به گروه دولتهای متمرکز تعلق دارد و در عمل، عمدتاً دولت مرکزی وظایف نظارتی (تنظیمات قانونی) و شهرداریها وظایف خدماتی (تأمین خدمات عمومی) را انجام میدهند.
اصلاحات اسلوونی برپایه دو اصل خودمختاری و تابعیت بوده است:
شکل ۵. سطوح مدیریت بخش عمومی اسلوونی
اندونزی با تصویب طرحی در سال 1999 گامهای بزرگی برای تمرکززدایی سیاسی و مالی (هزینهای) برداشت و خدمات مختلفی همچون بهداشت، آموزش، کشاورزی، ارتباطات، محیط زیست، سرمایهگذاری، نیروی کار، تعاونیها و مدیریت فعالیتهای تولیدی و تجاری را به دولتهای محلی-شهری واگذار کرد و کارکردهایی همچون عدالت، دفاع، پلیس، سیاست پولی، برنامهریزی توسعه و مالی برای دولت مرکزی باقی ماند. زمانیکه اندونزی هزینهها را به سطوح محلی منتقل میکرد، تخصیص مالیات به آنها را پی نگرفت، اما تغییرات عمدهای در جهتگیری نقلوانتقالات مالی رخ داد و استانهای غنی از منابع نفت و گاز سهم بیشتری از درآمد حاصل از این منابع طبیعی را به خود اختصاص دادند و برای ایجاد ظرفیت متناسب با مسئولیتهای محلی جدید، بیش از دو میلیون کارمند از دولت مرکزی به سطوح محلی منتقل شدند. این برنامه با سرعت زیاد و در کمتر از دو سال تکمیل شد که بانک جهانی آن را بیگبنگ نامید. در تمرکززدایی اندونزی، بهعنوان رویکردی یکباره که دستاوردهای آن در مدت زمان کوتاه توجهات را به خود جلب کرد، (ازآنجاکه منتج از رویدادهای سیاسی و اقتصادی خاصی بود) دولت محلی انگیزه لازم برای پاسخگویی به ساکنان خود نداشت. هرچند اندونزی بهدنبال تقویت مشارکت سیاسی و تقویت قوانین داخلی برای خدمات محلی بود و تلاش کرد تا نارضایتیهای دیرینه استانهای غنی از منابع را با دسترسی بیشتر به درآمدهای جمعآوری شده از استانها در مرکز برطرف کند، اما این برنامه با کمبودهای مهمی همراه بود که باعث شد قطعات مختلف پازل با یکدیگر هماهنگ نشوند:
در دهه 1990، در مناطق روستایی محدوده اتحادیه اروپا روش جدید توسعه درونزا با حروف مخفف LEADER بهعنوان روش جدید حکمرانی محلی به اجرا گذاشته شد و ازآنجاکه این روش موفقیتآمیز بود، در کشورهایی که بعداً به اتحادیه اروپا ملحق شدند نیز اجرا شد. گروههای اقدام محلی (LAG) در این فرایند بهنوعی تغییر از حکومت به حکمرانی، بهحساب میآیند که اساس تشکیل آنها یک مشارکت سهجانبه بین بخشهای عمومی-خصوصی-اجتماعی میباشد. این مشارکت بهعنوان اولین گام بهسمت حکمرانی مشارکتی برای بسیاری از مناطق روستایی توصیف میشود. نکته مهم آنکه ازآنجاکه این مناطق تجربه مشارکت فعال در توسعه محلی را نداشتند، فاقد سنت، تجربه و ظرفیت نهادی بودند که بازیگران محلی را قادر به مشارکت تدریجی در حکمرانی نماید؛ اما حمایت اتحادیه اروپا از این روش، انگیزه بسیار قوی برای ظرفیتسازی مستمر نهادی بود. در لهستان معرفی این روش، باعث توسعه سریع ساختارهای مشارکتی بین سالهای 200۶-200۴ شده بود. LAGهای اسپانیایی نیز از قوانین و چارچوب استفاده شده در LEADER، هم از نظر تنظیم برنامه و هم نقش و عملکرد LAGها در جوامع، استقبال میکردند اما در آلمان برنامه LEADER نتوانست مدلهای مدیریتی جدیدی را برای توسعه منطقهای و محلی خودمختار ایجاد کند.
در جمهوری چک اولین گروه اقدام محلی در سال 2002 راهاندازی شد و در دوره 20۱۳-20۰۷ تعداد آنها به 112 گروه فعال رسید و ازآنجاکه تا پیش از الحاق به اتحادیه اروپا هیچ تجربهای در مورد روش برنامهریزی جامعه با اصل از پایین به بالا نداشت، در وهله اول لازم بود برای ایجاد ظرفیت نهاد کافی تلاش کند. لذا بهشدت بر روی آمادهسازی بر برای دوره 20۲۰-20۱۴ کار کرد و روند اجرا با جلسات مکرر و مذاکرات گروههای کاری و کمیتههای نظارت همراه بود. LAG ها بهجای برنامههای استراتژیک (تهیه شده در دوره قبلی) استراتژی توسعه محلی تحت رهبری جامعه را ارائه میدادند که پذیرش آن ازسوی وزارت توسعه منطقهای جمهوری چک، شرط تأمین مالی LAG ها بود.
شبکه ملی گروههای اقدام محلی، پیش از ورود به دوره جدید، تلاش کرد اطمینان حاصل کند که LAGها در مناطق روستایی جمهوری چک مورد توجه قرار میگیرند. درنهایت هرچند آنها توانستند قلمرو خود را در برنامه عملیاتی توسعه دهند، اتفاقات مختلفی در طول فرایند اجرا رخ داد که امکان استفاده کامل از بازیگران حکمرانی را تضعیف کرد. برای مثال نهادهای ملی جمهوری چک در فرایند اجرا و انتخاب به شیوهای نسبتاً سختگیرانه و قانونی برای استانداردسازی و تصویب استراتژی برخورد کردند و در عمل محیط نظارتی اجرای برنامه به مانع بزرگی در برابر حکمرانی محلی در روستاها تبدیل شد. شرایط محدود برای حمایت از پروژهها و وجود معیارهای ترجیحی برای انتخاب آنها، محدودیت در دامنه فعالیتهای حمایتشده، کاربردهای دشوار پروژههای نوآورانه و غیرسنتی و بار اداری مرتبط با افزایش مقررات، موجب محدود شدن حکمرانی روستایی در جمهوری چک شد. اگرچه مدیران LAGها اذعان داشتند که منابع کافی (اعم از مادی و انسانی) برای اجرای استراتژی دارند، اما فضای فعالیتهای توسعه حکمرانی (بسیج مردمی، ارتباط با بازیگران، جلسات، برنامهریزی جامعه) نسبتاً محدود بود و باید بهدنبال راههایی میرفتند که به LAGها کمک کند اعتماد و مسئولیت بیشتری کسب کنند، بتوانند نیازهای مناطق را برآورده سازند و بهعنوان عنصر آغازگر حکمرانی در مناطق روستایی عمل کنند. هرچند حرفهایسازی ابتکارات از پایین به بالا اتفاق افتاد، اما مکانیسمهای هماهنگی کافی و ارتباطات مؤثر بهوجود نیامد. اعتماد و شفافیت بهعنوان عوامل کلیدی موفقیت برای هماهنگی و همکاری در سطوح مختلف حکمرانی و بین مقامات مدیریت و نمایندگان LAG کم بود. کمبود زمان و زمانبندی نامناسب توسط مقامات ملی، به محدودیتهایی در پتانسیل LEADER منجر شد. اغلب شبکههای غیررسمی ایجاد نشد و مشارکتهای محلی محدود به شکلهای رسمی بودند. ازآنجاکه بسیاری از بازیگران روستایی حاضر به مواجهه با بوروکراسیهای بعدی نبودند، از ارائه پیشنهادهای خود در قالب اقدامهای مندرج در اسناد برنامهریزی، برای کسب بودجه خودداری میکردند. لذا درحالیکه جمهوری چک توانست ظرفیت نهادی کافی را نسبتاً سریع ایجاد کند، توسعه کمّی با توسعه کیفی همراه نبود (و برعکس). هدفگذاری محلی که یکی از ماهیتهای کلیدی رویکرد از پایین به بالا بود، در جمهوری چک در حال ناپدید شدن است و LAGها به سازمانهای توسعه روستایی تبدیل میشوند که بیشتر متخصصان و مقامات ملی و کمتر اعضای شورای محلی و شهروندان آن را مدیریت میکنند.
دولت قزاقستان طی سالهای گذشته دستیابی به رشد اقتصادی ملی را در چارچوب افزایش ثبات مالی و اجتماعی در اولویت قرار داده است. این کشور تمرکز خود را بر اجرای استراتژی توسعه بلندمدت برنامه «قزاقستان 2030: رفاه، امنیت و بهبود استانداردهای زندگی برای همه قزاقها» گذاشته است. تصمیم عدم تمرکز در قزاقستان در خط مقدم اصلاحات بخش عمومی بهعنوان ابتکاری برای تقویت سیستم حکمرانی محلی و درنتیجه بهبود ارائه خدمات عمومی مطرح شده است، اما در عمل، خودگردانی محلی بیشتر از نظر شکلی و نه ماهوی ظهور و بروز یافته است و دولتهای محلی در قزاقستان توسعه نیافتند. آکیم (شهردار) های منطقهای منصوب شدند و ادارات اجرایی محلی که در رأس آنها هستند، نقش کلیدی در مدیریت عمومی قزاقستان را برعهده گرفتند.
در قزاقستان اصلاحات خودگردانی یکی از اصلاحات قانون اساسی بود که در سال 2007 تصویب شد، اما هیچ گفتگوی شفاف و فراگیری در مورد ساختار آینده حکمرانی محلی در آن وجود نداشت. دولتهای محلی سیاستهای طراحی شده دولت مرکزی را با بودجهای که در اختیار آنها قرار میداد، اجرا میکردند و مدیریت عمومی محلی برای دریافت منابع فعالیتهای روزمره، ازجمله مشاوره و نظارت فنی، به دولت مرکزی وابسته بود. علاوه بر این، پاسخگویی عمومی در قزاقستان ضعیف است و از نوع سلسلهمراتبی میباشد و مشارکت عمومی در فرایندهای تصمیمگیری وجود ندارد. کنترل بیش از حد دولت مرکزی بر دولتهای محلی ناشی از دیدگاه پدرسالارانه حاکم بر فرهنگ جامعه قزاقستان است و این محدودیتها تأثیر مخربی بر شکلگیری حکمرانی محلی خوب دارد. بهمنظور پاسخگویی به این مشکلات، دولت مرکزی بهتدریج برخی وظایف و مسئولیتهای خود را با ترکیبی از طرحهای تمرکززدایی سیاسی، اداری و مالی بومیسازی کرد و سرانجام اصلاح دولت محلی در چارچوب سه اولویت ذیل خلاصه شد:
اکنون آگاهی در مورد مسئولیت اجتماعی برای ارائه خدمات عمومی در قزاقستان بهبود یافته و دولت قزاقستان ایدههای همکاری بین دولت و جامعه مدنی را در سه حوزه مشارکت عمومی، ایجاد یک محیط قانونی مساعد برای رشد و توسعه جامعه مدنی و حمایت مالی دولت از فعالیتهای اجتماعی سازمانهای جامعه مدنی را به رسمیت شناخته است. هرچند رابطه دولت و جامعه مدنی حرکت مثبتی برای ایجاد شرایط مساعد در قزاقستان تلقی میشود و پیشرفت بهسوی توانمندسازی جامعه مدنی، بهویژه از طریق سازمانهای غیردولتی، در سالهای اخیر در قزاقستان حاصل شده است، اما این سازمانها پراکنده هستند و مکانیسم هماهنگی بین آنها وجود ندارد. توانایی مشارکت در حکمرانی دمکراتیک عمدتاً به مناطق شهری محدود میشود و زنان روستایی عمدتاً فاقد شمول اجتماعی در مسائل حکمرانی هستند. بسیاری از افراد جامعه درک کاملی از حقوق خود، نحوه مشارکت در فرایندهای اقتصادی و سیاسی، یا نحوه پاسخگویی رهبران خود ندارند. این امر مسئولیتپذیری سازمانهای دولتی را از نظر اجتماعی برای ارائه خدمات با کیفیت محدود میکند.
درخصوص مشارکت عمومی، قانون قزاقستان حق شهروندان برای مشارکت مستقیم و غیرمستقیم در امور اداری دولتی را از طریق نمایندگان اعلام میکند. شهروندان میتوانند بهصورت انفرادی یا جمعی به نهادهای اداری دولتی و دولتهای محلی خود مراجعه کنند. ماده (87) قانون اساسی این کشور به مردم محلی حق استیضاح آکیم را از طریق مصلحت محلی (هیئت نمایندگی محلی) میدهد، اما در عمل این فرایند پیچیده است و تاکنون چنین موردی ثبت نشده است. هرچند سیستم کنونی حکمرانی محلی بر حل مشکلات محلی متمرکز است، اما رابطه بیگانه بین مردم و مقامات دولتی به یک مانع اساسی در آن تبدیل شده است:
در هند برای ایجاد نهادهای خودحکمران و ارائه خدمات اساسی دولتهای محلی، ساختار اداری چندلایه (در سطح روستا / یا مجموعه روستاها، در سطح متوسط و در منطقه) به نام مؤسسههای پانچایاتی راج (PRIs) ایجاد شده و دولت گامهای مهمی را در پیشبرد دستور کار آنها برداشته است. تمرکز حوزههای استراتژیک بر افزایش مشارکت شهروندان، شفافیت و پاسخگویی؛ کارایی و اثربخشی حکومتهای محلی در توسعه اقتصادی محلی، کاهش فقر و ارائه خدمات؛ تمرکززدایی پولی و مالی؛ سیستم اطلاعات نظارت، ارزیابی و مدیریت بوده است. اما در حال حاضر مسائل و چالشهایی وجود دارد که عملکرد PRI ها و نهادهای خودگردان محلی را محدود کرده است:
علاوه بر این موارد، نگرانیهایی در مورد وضعیت توانمندسازی و عملکرد ارگانهای خودگردان دولت محلی در ایالتهای مختلف مطرح شده است که شامل تأخیر در تشکیل دولت محلی و برگزاری انتخابات، بیمیلی دولت ایالتی، قانونگذاران و کارمندان دولتی برای توانمندسازی مؤثر دولت محلی و عدم تمایل در تشکیل کمیتههای برنامهریزی نواحی است. PRI یک سیستم سیاسی است و نمایندگان و کارگزاران منتخب آن با سطوح مختلف دیگر نظام سیاسی کشور و سیستم اداری در ارتباطند. در این زمینه تضادهای ذاتی وجود دارد که گاهاً از واقعیتهای جغرافیایی سرچشمه میگیرد و نحوه مدیریت این تعارضات چالش مهم برای PRIها است.
4-6.تجربه فنلاند[10]
فنلاند با وجود مدیریت دولتی کارآمد و موفقیت نسبی در توسعه ساختارها و وظایف حکمرانی محلی چالشهایی را در بخش عمومی تجربه میکند. از آنجا که هویت محلی در فنلاند ارزشمند میباشد، سنت خودگردانی محلی در قانون اساسی آمده است و در حدود قانون، اداره بخش عظیمی از امور عمومی در راستای منافع شهروندان به سطوح محلی واگذار شده است. با این حال فنلاند با چالش توسعه دمکراسی مشارکتی و مشورتی که مانع خودمختاری سنتی محلی میشود، مواجه است. لذا یک مسئله اساسی در فنلاند این است که چگونه خودگردانی محلی و اصلاحات ملی با هم ادغام میشوند. علاوه بر این، فنلاند از 317 شهرداری تشکیل شده که نقش مهمی در سازماندهی خدمات عمومی ایفا میکنند و تقریباً 530 وظیفه عمومی را برعهده دارند، اما درآمد آنها بیشتر براساس مالیات محلی و یارانه دولتی است و قانون برای هر شهروندی بدون توجه به موقعیت یا ثروت شهرداری، حقوق مساوی برای خدمات عمومی تعیین میکند. این طیف گسترده خدمات برای شهرداریها پرهزینه بوده و تغییرات جمعیتی، هزینههای مراقبتهای اجتماعی و بهداشتی را افزایش داده است. با افزایش هزینهها، نیاز به بهرهوری و کارایی تشدید شده و تغییرات ساختاری در بسیاری از سطوح مدیریت دولتی ضرورت مییابد. ازاینرو در دهه گذشته، دولت محلی فنلاند کانون تجدیدنظرهای جدی بوده و سیاست ملی نوسازی با هدف ادغام شهرداریها و سازمانهای بهداشتی و اجتماعی و نیز بهبود همکاری در ارائه خدمات صورت گرفته است. این تجدید ساختار در فنلاند با توسعه دولت و خدمات الکترونیک و نیز حکمرانی پلتفرمهای عمومی همراه شده است [36]. پلتفرمهای عمومی در فضای دیجیتال، توانایی بازسازی تدریجی بخش عمومی را با سازماندهی مجدد فرایندهای پیچیده، از خود نشان دادهاند. درواقع پلتفرمها فضای فنی-اجتماعی هستند که زمینه و معماری را برای گردهمایی گروهها و سازمانهای مختلف در جهت شناسایی علایق مشترک، یافتن فرصتهای جدید برای همکاری و ایجاد و مبادله ارزش به روشهای جدید فراهم کردهاند. علاوه بر بازیگران، انواع مختلفی از منابع نیز در پلتفرمها گردهم میآیند. اخیراً استفاده از پلتفرمهای محلی در فنلاند رواج یافته و انواع مختلف آنها، روابط اثربخشی را بین بازیگران حکمرانی محلی شکل دادهاند که چند نمونه از آنها به شرح ذیل هستند:
هر پلتفرم ساختاری دارد که نقشها و روابط بازیگران را تعیین میکند و نقش کلیدی دولت، با کاهش تمایل به کنترل فرایندها و افزایش تمایل به توانمندسازی، تسهیلگر همکاری، تسریع و هدایتکننده خلق ارزش برای جامعه است. برای مثال در پلتفرم KYKY، مقامات شهری فعالیتهای همآفرینی را از طریق مراقبت از مسئولیتهای اداری، پیگیری پیشرفت فرایند و حمایت از مدارس و مشاغل در ایجاد برنامههای اقدام و ارتباطات تسهیل میکنند. نقش چندگانه و مؤثر شهروندان در این نوع حکمرانی، میتواند صرفا کاربرد دیدگاهها و مهارتهای آنها -بهعنوان ساکنان، رأیدهندگان و کاربران خدمات – و یا شراکت در فرایندهای همآفرینی و خود سازماندهی باشد. شرکتها نقش خود را با استفاده از خدمات و منابع موجود در پلتفرمها ایفا میکنند و در ورودیهایی که با خود میآورند، تفاوتهایی وجود دارد، لذا نقشهای آنها بین و حتی درون پلتفرمها متفاوت است. تعامل بین شرکتها و سایر بازیگران بر این ایده استوار است که همه گروهها از همآفرینی در آینده، بهشکل محصولات بهتر در بازارها و بهبود سرزندگی اقتصاد شهری یا منطقهای، بهره خواهند برد. درنهایت تفکر اکوسیستمی بهتدریج به توسعه کسبوکار محلی گسترش مییابد.
هرچند دولت در نقش توانمندساز، از طریق تأکید بر شهروندی فعال و خودسازی، جوامع محلی را توانمند میکند، اما این خطر وجود دارد که تواناییها و منابع مختلف شهروندان را برای خلق ارزش خودراهبر یا ارزش ذاتی آن در نظر نگیرد. لذا مشارکت شهروندان به همین دلیل مهم است که از ایجاد ارزش عمومی اطمینان حاصل شود و استانداردهای کیفیت حفظ شود. حکمرانی پلتفرمها درحالیکه نقشها و روابط بازیگران کلیدی در حکمرانی محلی را تغییر میدهند، درک مشارکت شهروندان از سیاستگذاری عمومی و خلق ارزش را نیز شکل میدهند. همانطورکه نقش کلیدی دولت رفاه، تضمین برآورده شدن نیازهای اساسی و ارائه خدمات به شهروندان تصور میشود، دولت توانمندساز بهعنوان خالق فرصتهایی برای بهبود کیفیت زندگی شهروندان از طریق ایجاد مشارکت با خودشان و با بخش سوم جامعه (کسبوکارها) توصیف میشود. مشارکت فعال شهروندان لزوماً به کوچک شدن جامعه رفاه فینفسه منجر نمیشود، بالعکس نشاندهنده راه جدیدی برای سازماندهی خدمات است که یادگیری جمعی و نهادی را تشویق میکند. در توسعه پلتفرمها اگرچه نسبت به وضع قوانین متعدد بیمیلی وجود دارد، اما سطح مشخصی از پاسخگویی از دولتهای شهری انتظار میرود و این امر مستلزم اعمال قوانین اساسی یا مداخلاتی در موقعیتهای درگیری است. لذا هرچند مدیریت مبتنیبر سلسلهمراتب و قدرت نقش مهمی در هماهنگی پلتفرمها ایفا نمیکند، وظایف و اهداف استراتژیک مدیریت ارشد عنصری ضروری برای راهاندازی فعالیتها و توسعه پلتفرم تلقی میشود.
۵. آسیبشناسی نظام قانونگذاری و برنامهریزی توسعه از منظر حکمرانی محلی
امروزه در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، سطح محلی، مکانی برای نوآوری و ابتکارات اصلی حکمرانی است و آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین شاهد ظهور پروتکلهای جدید حکمرانی و مدیریت شهری هستند ـ هرچند با کیفیت و ماهیت متفاوت ـ که بخشی از آن در پاسخ به مقیاس و پیچیدگی فرایندهای شهرنشینی اتفاق افتاده است [4]. یافتهها حاکی از آن است که مجموعهای از بهترین ویژگیها و ساختارهای حکمرانی، ظرفیتها و فرایندهای حل مشکل، یا استراتژیهای تغییر جامعه وجود ندارد. آنچه اهمیت دارد، همسویی این ظرفیتهای چندگانه با اهداف و راهبردهای کلان جامعه است. برای ارزیابی دقیقتر حکمرانی محلی میتوان از ابعاد مختلف بدان نگریست، در یک دید کلی، چارچوب ارزیابی در قالب شکل 6 قابل ارائه است [26].
شکل ۶. رویکردهای ارزیابی حکمرانی محلی
بهجز رویکرد چهارم که بیشتر به بحث اجرا مربوط میشود، میتوان به شرح ذیل به بررسی قوانین و سیاستهای حکمرانی محلی در کشور پرداخت.
۵-۱. رویکرد و فرایندهای استقرار حکمرانی محلی
بررسی سیاستها و قوانین موجود در کشور حاکی از جهتگیری کلی دولت مبنیبر انتقال یا تفویض نسبی امور از سطح ملی به استانها است (برای مثال بند «د» سیاستهای کلی آمایش سرزمین (1390)، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران (1372) و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (1384)). هرچند سابقه این امر به برنامههای عمرانی پیش از انقلاب برمیگردد و در دهههای اخیر مورد توجه بیشتری قرار گرفته، اما درنهایت با سراشیبی همراه بوده است [14]:
اعمال سیاستهای واگذاری اختیارات پس از انقلاب اولین بار بهصورت جدی در برنامه سوم توسعه مورد توجه قرار گرفت. یکی از اهداف این برنامه، تمرکززدایی از نظام مدیریت و برنامهریزی کشور اعلام شده است. موادی که در برنامه مذکور به اصلاح ساختار اداری-مدیریتی و نظام هزینه-درآمد استان اختصاص ، در قالب ماده (١٣٦) بدینمنظور است که به دولت اجازه داده شده با توجه به تواناییهای شهرداریها آن گروه از تصدیهای مربوط به دستگاههای اجرایی درخصوص مدیریت شهری، به شهرداریها واگذار شود [11]. در ماده (70) و (71) قانون برنامه سوم توسعه تنفیذ شده در برنامه چهارم توسعه، تهیه برنامههای کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت برعهده شورای برنامهریزی و توسعه استانها گذاشته شده است [14]. در ماده (۱۷۳) قانون برنامه پنجم توسعه دولت مجاز شد در طول برنامه نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری بهمنظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدیهای دستگاههای دولتی به بخشهای خصوصی، تعاونی و شهرداریها بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها و ارتقای جایگاه شهرداریها و اتحادیه آنها اقدام قانونی بهعمل آورد [11]. اما در برنامه ششم توسعه، سیاست تمرکززدایی مالی و اداری بیرمقتر از برنامههای پیشین تدوین و تداوم یافته و تنها دولت مکلف شده از سال اول اجرای قانون برنامه برای عملیاتی کردن رویکرد تمرکززدایی و اثربخشی مدیریت اجرایی در مراکز استانها و برای زمینهسازی، تعادلبخشی، توازن و آمایش سرزمینی توزیع 30% از اعتبارات تملک دارایی سرمایهای کشور را به شورای برنامهریزی استانها اختصاص دهد [14].
با عنایت به بندهای یادشده و با توجه به رابطه چهارگانه بین دولت مرکزی و سطح محلی، میتوان گفت در ایران سیاستگذاری و برنامهریزی در بخشهای مختلف، در مرکز انجام میشود و اجرای فعالیتهایی مانند امور کشاورزی، آموزش و پرورش و سایر نهادهای آموزشی در اختیار دولت محلی قرار میگیرد. لذا تراکمزدایی صورت گرفته و منابع مالی متمرکز باقی میماند [9, 14] و در سطح محلی، برنامهها تنها با بودجه تخصیصیافته اجرایی میشوند (یک تصمیمگیری متمرکز با واحدهای اداری غیرمتمرکز)، مانند بند «اقدام در جهت تفویض اختیارات مناسب قانونی به سطوح منطقهای و محلی با رعایت تمرکز امور سیاستگذاری و حاکمیتی» در سیاستهای کلی آمایش سرزمین (1390)؛ اما در مواردی به سطح محلی آزادی عمل داده شده است؛ مانند ماده (۸۵) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که «شورای اسلامی شهر میتواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی بهمنظور تأمین بخشی از هزینههای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آییننامه مصوب هیئتوزیران اقدام نماید». هرچند طی سالهای اخیر، برای این قانون نیز محدودیتهایی همچون نظارت بیشتر نهادهای دولت مرکزی ازجمله وزارت کشور پس از ارائه پیشنهاد توسط شورای اسلامی مناطق و تأیید شورای عالی استانها اعمال شده است (قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها (1401)).
در تقسیمبندی که شمس [15] ارائه داده و انواع متمرکز، غیرمتراکم (بدوی، پیشرفته، فدرالگونه)، غیرمتمرکز (متعارف و خودگردان) و نظامهای فدرال را برای حکمرانی کشورها برمیشمرد، کشور ما در نوع غیرمتراکم پیشرفته جای میگیرد که به میزانی دمکراسی محلی را ایجاد کرده اما همچنان نمایندگان دولت مرکزی – از نظر دارا بودن اختیارات- غالب هستند. شوراهای شهر و استان، با اختیارات محدود تشکیل میشوند و دولت دست نهادهای وابسته به خود را در برنامهریزی منطقهای باز میگذارد و اختیارات نماینده دولت را در استان همانند ساختار ماشینی مینتزبرگ با ارتفاع زیاد افزایش میدهد.
همچنین در مقام قیاس با دوگانهایی که انورشاه مطرح کرده است [32]، با استناد به جدول ذیل، میتوان گفت رویکرد قوانین کشور ما برای ایجاد و استقرار حکمرانی محلی، یک «فرایند تدریجی»، «بالا به پایین»، و «یکنواختِ متوازن» بوده است (جدول 7).
جدول 7. رویکرد ایجاد و استقرار حکمرانی محلی در کشور
رویکرد |
تشریح |
نتیجه |
بیگبنگ در مقابل فرایند تدریجی |
قانون تشکیلات شوراهای اسلامی، مرتبطترین سندی است که در سال 1361 مصوب و همچنین قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که در سال 1375 تصویب و در سال 1396 اصلاح شده است. وجودبندهایمرتبطدربرنامههایمختلفتوسعهنیزمدنظربودهاست، به عنوان مثال در ماده (70) و (71) قانون برنامه سوم توسعه تنفیذ شده در برنامه چهارم توسعه، تهیه برنامههای کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت برعهده شورای برنامهریزی و توسعه استانها گذاشته شده است. |
فرایند تدریجی |
بالا به پایین یا پایین به بالا |
هرچند در اسناد مختلف، همچون بندهای متعدد در سیاستهای ابلاغی، و یا ماده (1) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، به جلب مشارکت و همکاری مردم خصوصاً در برنامههای محلی تأکید شده است، اما وجود بندهایی در اسناد حاکی از آن است که برنامهریزی محلی، توسط دولت برای انتقال برخی مسئولیتهای خود به سطوح زیر ملی طراحی شده است و تعیین برنامهها و نیازهای مشارکتی، از جانب جوامع محلی نبوده است. مانند ماده (2) برنامه سوم «بهمنظور کاهش تصدیها و [...] تبیین دقیق وظایف واحدهای ملی و استانی در برنامهریزی و اجرا و فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب اهداف برنامه، دولت موظف است در سال اول، برنامه اصلاحات ساختاری لازم را با رعایت اصل عدم تمرکز در توزیع وظایف ملی و استانی و محدود کردن وظایف و مأموریتهای واحدهای ملی و ستادی [...] اقدام نماید»، ماده (١٥٤) برنامه چهارم با هدف رهاسازی دولت از تصدیهای غیرضرور، دولت به شناسایی و واگذاری وظایف، امور و فعالیتهای قابلواگذاری دستگاههای اجرایی [...] و تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی ملزم شد و یا در ماده (۱۷۳) قانون برنامه پنجم توسعه دولت مجاز شده نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری بهمنظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری و بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها اقدام قانونی بهعمل آورد. |
بالا به پایین |
تمرکززدایی یکنواخت در مقابل نامتقارن |
هرچند موضوع تفاوت بین مناطق، معمولاً در عمل و نه قانون بهوجود میآید، در بند «6» سیاستهای کلی نظام در بخش صنعت (1391) آورده شده است: «انسجام و تعادل منطقهای از طریق حمایت و ایجاد زیرساختها و زیربناها و برقراری مشوقهای مناسب با رعایت اصول آمایش سرزمینی و امنیتی...» همچنین در بند «۳» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (1392): «ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استانها و بهکارگیری ظرفیت و قابلیتهای متنوع در جغرافیای مزیتهای مناطق ...» و در بند «20» سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه (1394) «تعیین سهم واقعی در توزیع منابع». ازطرفی در قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران جلوگیری از تبعیض بین مناطق گوشزد شده است. بهنظر میرسد رویکرد این است که بهلحاظ قضایی با مناطق مختلف یکسان برخورد شود و درعینحال آزادی عملی برای مناطق مستعد وجود داشته باشد. |
یکنواختِ متوازن |
با توجه به موارد بیان شده، شکل ۷، رویکرد کشور را درخصوص استقرار حکمرانی محلی، جمعبندی میکند.
شکل ۷.جمعبندی رویکرد ایجاد حکمرانی محلی در کشور
به انحای مختلف رویکرد دمکراسی محلی در قوانین و سیاستهای کشور وجود دارد و مهمترین آنها قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (1396) است که براساس ماده (84) آن، «شورای شهر و شهرداری و شرکتها و سازمانهای وابسته موظفند بهنحو مقتضی و در صورت امکان با راهاندازی پایگاه رایانهای، زمینه اطلاع عموم مردم را بهطور مستمر از مصوبات، تصمیمات، عملکرد، بودجه، هزینه و درآمد خود فراهم نمایند». اما نکته مهم آن است که دمکراسی محلی علاوه بر مکانیسمهای رسمی، باید تجربیات و برداشتهای شهروندان را در مورد این موضوعها دربرگیرد [26] که تنها بندهای «2» و «4» سیاستهای کلی نظام در بخش مشارکت اجتماعی (1379)، به این موضوع اشاراتی داشتهاند. نکته مهم دیگر آنکه برای برقراری دمکراسی در سطح محلی، علاوه بر بحث انتخابات، ضروری است افراد جامعه به تعیین موضوعهای دارای اولویت و موردنیاز و نیز شیوه حل آنها بپردازند. در این باب، تنها در مقرره اجرای طرح ایجاد صندوقهای توسعه محلی با استفاده از تسهیلات بانک جهانی (1383)، آمده است که «انتخاب پروژهها در چارچوب سیاستهای دولت و مبنیبر تقاضا و مشارکت مردم، توسط شوراهای محلی صورت میگیرد».
۵-۳. جامعیت ابعاد و عوامل تعیینکننده حکمرانی محلی
برای بررسی جامعیت ابعاد و عوامل تعیینکننده حکمرانی محلی میتوان از دو منظرِ کارکردهای مورد انتظار و نیز ذینفعان دخیل در حکمرانی، به تجزیه و تحلیل پرداخت.
شکل ۸ براساس کارکردهای اجتماعی چهارگانهای که استوکر [4] ارائه کرده است، به بررسی و ارزیابی قوانین کشور در این حوزه میپردازد.
شکل ۸. آسیبشناسی قوانین براساس کارکردهای چهارگانه حکمرانی محلی
همانگونه که مشاهده میشود، بیشترین تمرکز در اسناد بالادستی و قوانین، عمدتاً بر کارکرد توسعه اقتصادی بوده است که بهنوعی پایه و اساس توسعه در سایر ابعاد است، اما برای توسعه موفق حکمرانی محلی، با توجه به هر چهار کارکرد بهصورت همزمان و تلفیقی نیاز است.
با توجه به کارکردهای مختلف یادشده، مشخص میشود که حکمرانی محلی خوب تنها در مورد ارائه طیف وسیعی از خدمات عمومی محلی نیست، بلکه در مورد حفظ زندگی و آزادی مردم، ایجاد فضایی برای مشارکت و گفتگوهای مدنی، حمایت از توسعه محلی پایدار مبتنیبر بازار و محیط زیست، تسهیل نتایج و ارتقای کیفیت زندگی شهروندان است. در سطح ملی، بند مرتبط با سبک زندگی که حاکی از وجود حکمرانی شبکهای اجتماعمحور باشد، یافت نشد و در سطح محلی تنها در متن مقرره نام برده شده به تقاضا، انتخاب و مشارکت افراد توجه شده است.
یکی دیگر از موارد بررسی در قوانین و اسناد، ارزیابی وجود گروههای مختلف ذینفعان در حکمرانی محلی و تعریف نقشها، مسئولیتها و حقوق آنهاست. در جدول 8، عمده ذینفعان مشترک در ارزیابیهای حکمرانی محلی [26] بیان شده، و در ستونهای بعدی مصداق آن ذینفع در کشور و نیز قانون / بند / خطمشی مربوط به آنها مشخص شده است. در شکل ۹ نیز حضور و یا عدم حضور ذینفعان در حکمرانی محلی مشخص شده است.
جدول 8: دستهبندی ذینفعان و ارزیابی قوانین کشور از این منظر
ذینفع |
مثال در کشور |
تشریح قوانین / وضعیت موجود |
نمایندگان دولت مرکزی که مسئولیت تدوین و تصویب خطمشیهای محلی، تنظیم و حفظ استانداردهای عملکرد و نظارت را بر عهده دارند. |
مانند فرمانداران و بخشداران |
طبق قانون تقسیمات کشوری و طرح اختیارات فرمانداران و بخشداران، در سطح شهرستان، فرماندار بهعنوان نماینده قوه مجریه، ریاست عالیه به همه ادارات کشوری شهرستان دارد. و نیز طبق مصوبه شورای عالی اداری در طرح «تعیین عناوین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزلونصب آنان» (1377)، اختیارات استاندار، بهجز قائممقام شورای شهر، برای فرماندار در سطح شهرستان لحاظ شده [8] و در اصلاحیه (1402) آن نیز اختیارات فرماندار فزونی یافته است. |
نمایندگان دولت محلی: مانند رهبران سیاسی و اداری محلی |
شورای شهر و روستا / نماینده شهرستان در مجلس شورای اسلامی |
اصول مختلف قانون اساسی همچون اصل (۷) و (100) / قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 |
انجمنهای دولت محلی: شوراهای محلی برای شکلدهی به بحث عمومی در مورد مسائل حکومت محلی و تأثیرگذاری بر سیاستگذاری ملی |
شورایاریها |
انجمنهای شورایاری نوعی نهادسازی غیرمتمرکز و محلی هستند که بهعنوان واسطه بین مردم و شوراها و شهرداران در نقش ضامن اجرایی رسمی و طرف سوم، آخرین حلقه ارتباطی مردم در محلات با شورای شهر و شهرداری هستند. وظایف آنها در اساسنامه انجمنهای شورایاری تشریح شده است [7]. هرچند بهموجب رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (1399)، مصوباتی که متضمن ایجاد نهاد شورایاری است، مغایر قانون بوده و از اعتبار برخوردار نیست. |
شهروندان سازمانیافته برای بسیج مردم محلی و انعکاسدهنده دیدگاهها، حقوق و منافع محرومان |
سازمانهای جامعه مدنی |
آییننامه تشکلهای مردمنهاد (1395) آییننامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی (1384) |
رهبران / مؤسسههای سنتی و نهادهای دینی، بهدلیل نفوذ و تأثیرگذاری بر مردم محلی |
مانند ائمه جماعات و جمعه |
وظایف و مسئولیتهای این دسته در سطح محلی، ناشی از عرف و فرهنگ جامعه است [8]. |
کسبوکارهای محلی، بهعنوان تولیدکنندگان کالا و خدمات بهصورت بومی |
بخش خصوصی |
هرچند در قوانین و برنامههای توسعه، به دفعات از بخش خصوصی و کسبوکارها یاد شده است، اما برنامهریزی آن عموماً به دولت واگذار شده است. |
افراد جامعه، بهعنوان دریافتکنندگان اصلی خدمات |
شهروندان عادی |
هرچند در قوانین و برنامههای توسعه، به دفعات از جلب همکاری و مشارکت شهروندان یاد شده است، اما برنامهریزی آن عموماً به دولت واگذار شده است. |
شکل ۹. جمع بندی حضور ذی نفعان مختلف در حکمرانی محلی کشور
بهنظر میرسد یکی از دلایل عدم موفقیت یا شکلگیری کامل دولتهای محلی در ایران، نبود شفافیت قانونی و تسلط بیش از حد نهادهای دولتی در استانها بر شبهدولتهای محلی مستقر در آنجا و عدم به رسمیت شناختن این نهادها از طرف قوانین و دولت است. برای مثال بهرغم آنکه شورای اسلامی، از ارکان اداره کشور در سطح شهری معرفی شده است، قدرت و منابع، اکثراً در اختیار سازمانهای دولتی است که تحت امر وزارتخانهها هستند. مدیران این سازمانها به سطوح بالاتر خود پاسخگو بوده و درنتیجه نهادینگی شوراها در عمل رخ نمیدهد. در شهرستانها، چهار شخصیت حقوقی شورای اسلامی، فرماندار، امامجمعه (عموماً در مرکز شهرستان)، نماینده شهرستان در مجلس شورای اسلامی حضور دارند که حدود وظایف و صلاحیتهای آنها نسبت به آنچه در قوانین آمده و آنچه که در عمل اتفاق میافتد، گاهی دچار ناهماهنگیهایی است. لذا نیازمند بازطراحی نظام حکمرانی محلی با دید سیستمی و کلنگر هستیم؛ تا جایگاههای حقوقی مختلف، در یک تعامل سازنده و مکمل با یکدیگر قرار گیرند.
نکته مهمتر آنکه، هنوز سازوکار مؤثری برای مشارکت بازیگران غیردولتی ایجاد نشده و تلاش برای ارائه خدمات پاییندستی، بیشتر ناشی از برنامهریزی برای مشارکت در سیاستهای بالادستی بوده است. عمده اسناد و قوانین کشور پیرو حکومت محلی تدوین شده و فاقد تمرکز استراتژیک و برنامه بلندمدت برای تعامل با گروههای مردمی است. این مسائل تأثیری را که اصلاحات حکمرانی محلی میتوانست بر افزایش توسعه انسانی در کشور داشته باشد را محدود کرده و در کنار فقدان کارکردهای چهارگانه حکمرانی محلی، حکمرانی شبکهای اجتماعمحور که به توانمندسازی شهروندان و ارائه خدمات مطابق ترجیحات آنها میپردازد، عملاً در کشور مهیا نشده است.
باید یادآور شد که برای ایفای نقش حکمرانی شبکهای اجتماعمحور، استفاده از قدرت سخت مانند وضع قوانین سفت و سخت جدید اندک است و قدرت نرم همچون مهارتهای دیپلماسی، گفتگو، ارتباطات و چانهزنی و هماهنگی با ذینفعان غیردولتی و محلی، تنها گزینه برای دولت محلی است. هرچند نباید در تفکر حکمرانی، ارزش قدرت سخت را نادیده گرفت؛ زیرا قدرت نرمِ در دسترس دولت محلی محدود است و دولت محلی حمایت کمتری ازسوی شهروندان یا منافع سازمانیافته در جامعه دارد. بنابراین نه در نفی قوانین موجود، بلکه در راستای دستیابی به اهداف توسعه انسانی، حکمرانی محلی، به هر دو بخش قدرت سخت و نرم نیازمند است. راهکار مؤثر، ترکیب بهینهای از کارکردهای اجتماعی چهارگانه دولت محلی، بهکمک ابزارهای رسمی و غیررسمی، جهت ایجاد ظرفیت و توانمندسازی جامعه و بخش خصوصی برای حرکت بهسمت توسعه است. برای پاسخگویی به این مسئله، برنامه راهبردی UNDP چارچوبی را برای حکمرانی محلی و توسعه محلی پیشنهاد داده است که در آن بر اهمیت ایجاد مشارکتهای چندجانبه و مسئولیتهایی برای گروههای ذینفع در سطوح مختلف تأکید میکند. این چارچوب مشارکتی چندجانبه، مبتنیبر قرارداد اجتماعی است که بهعنوان توافقی پویا بین دولت و جامعه در مورد نقشها و مسئولیتهای متقابل آنها پذیرفته میشود و میتواند همکاری و مشارکت داوطلبانه را تسهیل کند و از منابع و نقاط قوت بازیگران مختلف استفاده کند (شکل ۱۰).
شکل ۱۰. چارچوب قرارداد اجتماعی در برنامه راهبردی UNDP
همکاری |
سیاست فراگیر |
نهادهای پاسخگو |
قرارداد اجتماعی |
جامعه تابآور |
6. جمعبندی و توصیههای سیاستی
است که نقش مدرن دولت محلی، کاهش فشارهای ناشی از شکست دولت و نیز شکست بازار بوده است. ایفای مؤثر این نقش مستلزم حضور دولت در سطح محلی است که بهعنوان خریدار خدمات محلی، تسهیلکننده شبکههای ارائهدهندگان خدمات عمومی و نهادهای فراتر از دولت، و دروازهبان و ناظر دولتهای ایالتی و ملی عمل کند و نقش میانجی را در میان نهادها و شبکههای مختلف برای تقویت و همافزایی و فعالسازی ظرفیتهای اجتماعی برای بهبود کیفیت زندگی افراد جامعه ایفا کند. درنهایت وظیفه دولت محلی دو چیز است: 1. اداره و فراهم کردن کالا و خدمات مورد نیاز جامعه و 2. بهکارگیری شهروندان در تأمین نیازهای آنها از نگاه توسعه محلی. این موضوع هم فرایند است و هم نتیجه؛ فرایندی است که در آن افراد میآموزند چگونه با هم کار و مسائل عمومی را در کنار یکدیگر حلوفصل کنند (یادگیری عمل جمعی) و نتیجهای است که با تصمیمگیری و تصمیمسازی در سطح محلی، به بهتر شدن سبک زندگی اجتماع محلی کمک میکند. بهعبارتدیگر اقدام جمعی که نتیجه آن، توسعه در بخشهای مختلف کالبدی، زیستمحیطی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی است.
کشور ما در کنار لزوم وحدت، بهجهت جغرافیای وسیع، برای اداره امور محلی، شخصیت حقوقی در مناطق خود ایجاد کرده و از شیوه اداره متمرکز به سبک غیرمتراکم عزیمت کرده است. بهدلیل نزدیکی دولت محلی به افراد جامعه، دولت محلی خوب پایهایترین و مردمیترین سطح اعمال قدرت عمومی و درعینحال تعیینکنندهترین سطح دولت است؛ اما شواهد حاکی از آن است که حکمرانی محلی در کشور فاقد الگوی مشخص است و یا الگوی قانونی آن، با آنچه که در واقعیت رخ میدهد، همخوانی ندارد.
در این گزارش علاوه بر بررسی تجربیات کشورها، و بررسی عوامل تأثیرگذار بر موفقیت و شکست آنها، به ارزیابی حکمرانی محلی در کشور و بررسی قوانین و مقررات در ابعاد مختلف پرداخته شد که خلاصه آنها در شکل ۱۱ آمده است.
شکل ۱۱. بررسی اسناد و قوانین کشور در حکمرانی محلی
در نهایت باید اذعان داشت یک مجموعه از بهترین ظرفیتها، ویژگیها و ساختارها، فرایندهای حل مشکل یا استراتژی تغییر در جامعه وجود ندارد و و همانگونه که در تجربیات کشورها ملاحظه شد، تاکنون کشورهای مختلف بهدلیل تفاوت در ساختارها، زمینهها و بسترهای اجتماعی، در عمل شاهد انواع متنوعی از حکمرانی محلی بودهاند و سازوکارهای مختلفی از جمله LAGها (در جمهوری چک)، شهرداریها ( در اسلوونی)، آکیمها و مصلحتهای محلی (در قزاقستان)، مؤسسههای PRI (در هند) و پلتفرمهای شهری (در فنلاند)، حکمرانی محلی را رهبری کردهاند. نکته مهم آن است که هرچند در حکمرانی و حکمرانی محلی، مشارکت و حضور تمامی ذینفعان، یک رکن اساسی است، اما موفقیت اصلی در گرو آن است که دولت برای اداره امور محلی خود، نماینده(گانی) با مکانیزم تمرکززدایی مشخص تعریف کرده باشد، که توسعه حکمرانی محلی را به پیش ببرد.
در کشور ما، هرچند شواهد حاکی از آن است که درخصوص متولی بخش عمومی در سطح حکمرانی محلی، اتفاقنظر وجود ندارد، اما نهاد واسطی که هم با دولت در ارتباط نزدیک باشد (به لحاظ قانونی از جایگاه مشخصی برخوردار باشد) و هم نماینده جامعه در سطح محلی باشد (در مناطق مختلف کشور حضور داشته و توسط مردم انتخاب شود)، شوراهای اسلامی شهر و روستا شوراها به عنوان نماد دولت محلی و مشارکت مردم در هدایت امور محلی هستند؛ لذا میتوانند یکی از مهمترین ارکان توسعه حکمرانی محلی در کشور به شمار آیند، چرا که در کشور ما مدیریت محلی، اساسا با طرح گفتمان شورا و مشورت مردمی موضوعیت پیدا کرده و با تشکیل شوراهای شهر و روستا به جهت نزدیکی با مردم و نوع انتخاب اعضای آنها، فعلیت یافته است.
شوراهای شهر و روستا مطابق قانون اساسی و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، میتوانند نقشهای نظارتی (اصل 100 قانون اساسی و 94 قانون شوراها) و تقنینی (اصل 7و12 قانون اساسی) در محدوده خود داشته باشند که این امر به عملکرد بهتر شهرداریها نیز در ارائه خدمات عمومی منجر خواهد شد. هرچند در حال حاضر شوراها بیشتر نقش مشورتی و همکاری با سایر نهادها خصوصا ادارات دولتی را ایفا نموده و از استقلال کافی برخوردار نیستند و با وجود آنکه اصول 6، 7 و 12 و فصل هفتم (اصل 100 تا 106) قانون اساسی، چگونگی اِعمال نقش شوراها را مشخص نموده است، با این حال اجرای اصول و کارآمدی شوراها با کمبودهایی همراه است و نظر به اهمیت این نهادها در جهت توسعه حکمرانی محلی در کشور، نیازمند توجه ویژه به سازوکارهای انتخابات، وظایف و مسئولیتها و نظارت بر عملکرد آنها هستیم که در بخش بعدی، پیشنهادات مربوطه ارائه خواهد شد [37, 38, 39].
6-1.پیشنهادهای سیاستی
۱. ظرفیت اندیشکدههای حکمرانی استانی
در راستای تحقق عملی و کارآمد رویکردهای تحولی مجلس شورای اسلامی، اصلاح نظام حکمرانی مبتنیبر چهار اصل کارآمدسازی، شفافسازی، هوشمندسازی و مردمیسازی اداره امور کشور پایهریزی شد و بهمنظور استفاده حداکثری از ظرفیت نخبگان دانشگاهی و تجربه همه صاحبنظران، اندیشمندان و محققان کشور برای مسئلهشناسی، معرفی و مدلسازیهای عملیاتی و پیشران در فرایندهای تصمیمسازی، قانونگذاری و نظارت مبتنیبر رعایت اولویتهای حکمرانی نو و مردمیسازی امور مختلف، طرح ایجاد اندیشکدههای حکمرانی در سطح استانها و کلانشهرها تصویب و اقدام شده است.
این شبکه متشکل از نخبگان، دانشگاهیان و خبرگان اجرایی واجد شرایط هر استان بهعنوان بازوی مشورتی و کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بوده که با مدیریت غیرمتمرکز و استقرار در مراکز استانی، براساس دستورالعمل ابلاغی، اهداف مدنظر را محقق میکنند. همچنین براساس اصل (۱۰۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای پیشبرد سریع برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت میگیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب میکنند. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد قانون معین میکند. براساس اصل (۱۰۱) بهمنظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامههای عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورای عالی استانها مرکب از نمایندگان شوراهای استانها تشکیل میشود. نحوه تشکیل و وظایف این شورا را قانون معین میکند.
بنابراین مبتنیبر ظرفیتهای اندیشکدههای حکمرانی استانی مجلس شورای اسلامی ضرورت دارد الگویی برای همافزایی با شورای عالی استانها ایجاد شود تا نیازها، مسائل و اقتضائات استانی در فرایند قانونگذاری لحاظ شود. در همین راستا برای تحقق مأموریتهای تقنین مجلس شورای اسلامی، نیازمند بازطراحی نظام حکمرانی محلی با دید سیستمی و کلنگر هستیم تا جایگاههای حقوقی مختلف، در تعامل سازنده و مکمل با یکدیگر قرار گیرند.
۲. ظرفیت کمیسیون برنامه و بودجه
در راستای اجراییسازی و عملیاتیسازی «برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران» و مبتنیبر «آییننامه شورای برنامهریزی و توسعه استانها»، پیشنهاد میشود امکانسنجی و حرکت بهسمت تدوین سازوکارها، پیوستها و برشهای استانی برنامههای توسعه در کشور با تأکید بر اقتضائات کمیسیون برنامه و بودجه مورد توجه قرار گیرد بهطوریکه به آمایشهای تخصصی سرزمینی توجه شود و متناسب با اقتضائات استانی و ویژگیهای سرزمینی اهداف و راهبردهای توسعهای متمایزی مدنظر قرار گیرد. این فرایند نیازمند تدبیر از جانب کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی در راستای طراحی سازوکارهای محلی منطقهای در برنامهریزی توسعه است.
۳. ظرفیت معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی
ازجمله چالشهای نظام قانونگذاری میتوان به تفاوتها و اقتضائات متفاوت مناطق جغرافیایی مختلف کشور اشاره کرد بهطوریکه تنوع جامعه هدف قوانین، نیازمند طراحی الگوهای اقتضائایی و منطقهای در نظام تقنین است. توجه به این موضوع نیازمند بازطراحی الگوی کنونی قانونگذاری و تدوین سازوکارها و دستورالعملهایی جهت تحقق مؤثرتر منطقهای محلی قوانین باشد. تاکنون اقدامهایی در عرصه قانونگذاری در راستای تحقق این هدف به انجام رسیده که میتوان به مواردی همچون «قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران»، اشاره کرد که بهنوعی به اهمیت لحاظ کردن شرایط و اقتضائات محلی و منطقهای در قانونگذاری تأکید دارد. در این راستا معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی ضرورت دارد چارچوب و سازوکارهای دقیقتری را برای اثربخشی و تناسببخشی قوانین نسبت به ویژگیهای محلی و منطقهای مدنظر قرار دهد و در تعامل با کمیسیونهای تخصصی مجلس در تولید این سازوکارها نقشآفرینی کند. در این خصوص همکاری با شوراهای شهر و روستا به عنوان نماینده جامعه مدنی که در ارتباط مستقیم با نیازها و اقتضائات مردم محلی میباشند، راهگشاست.
۴. ظرفیت «خانه خلاق و مرکز نوآوری قوه مقننه» مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
«خانه خلاق و نوآوری قوه مقننه» مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مسئله نوآوری در بخش عمومی را در دستور کار خود قرار داده است تا ابزارهای نوآوری را برای منافع عمومی بهکار گیرد. همراهی و هماهنگی با شرکتهای دانشبنیان و تعامل با اکوسیستم نوآوری و اندیشهورزی و تسهیل ارتباط اکوسیستم نوآوری با نظام قانونگذاری ازجمله فعالیتهای مهم خانه خلاق و نوآوری قوه مقننه است. براساس آنچه در ماده (۱۲) «قانون جهش تولید دانشبنیان» با مضمون «توسعه زیستبوم نوآوری و اقتصاد دانشبنیان در استانها» مورد توجه قرار گرفته است، ظرفیتهای استانی در تحقق نظام ملی نوآوری میتواند مدنظر مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. بر همین اساس مبتنیبر رویکرد نوآوری، این مجموعه میتواند نقش مهمی را در توسعه سازوکارها و رویکردهای نوآورانه و خلاق در سازوکارهای محلی منطقهای مجلس شورای اسلامی ایفا کند بهطوریکه توسعه ایدهپردازی نوآورانه محلی منطقهای متناسب با نیازهای نظام قانونگذاری در دستور کار قرار گیرد.
۵. ظرفیت «دفاتر مردمی نمایندگان مجلس»
براساس «قانون تعیین محدوده حوزههای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی»، متناسب با وسعت سرزمینی و جمعیتی مناطق مختلف کشور و در چارچوب قواعد «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری»، حوزههای انتخابیه در سراسر کشور لحاظ شده و هریک از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، نمایندگی محدوده جغرافیایی مشخصی را بهعهده دارد. بخشی از فعالیتهای نمایندگان و تعاملات ایشان با حوزههای انتخابیه از طریق دفاتر مردمی صورت میگیرد، که پیشنهاد میشود در راستای کارآمدسازی ارتباطات مجلس شورای اسلامی در حکمرانی محلی و منطقهای، ساماندهی دفاتر مردمی نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورد توجه قرار گیرد.
۶. ظرفیت «مرکز ارتباطات مردمی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی»
توسعه تعاملات مجلس شورای اسلامی و گروههای مردمی و منطقهای مبتنیبر ظرفیت «مرکز ارتباطات مردمی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی» در چارچوب سازوکارهایی همچون جذب مشارکت گروههای مدنی و مردمی در فرایند قانونگذاری، مسئلهیابی و دستور کارگزاری موضوعهای کمیسیونها مبتنیبر نیازهای منطقهای و در تعامل با جوامع محلی، تقویت اطلاعرسانیهای محلی و منطقهای مجلس شورای اسلامی، برگزاری رویدادها و کمپینهای تخصصی منطقهای و محلی و توسعه سازوکارهای جمعسپاری محلی و منطقهای در فرایند قانونگذاری مبتنیبر ظرفیتهای «سامانه مجلسیار» پیشنهاد میشود که به ارتقای کارکردهای حکمرانی محلی مجلس شورای اسلامی منجر خواهد شد.
نام این کمیسیون گاها به کمیسیون «شوراها» مصطح است، چرا که هرچند شوراها در دل امور داخلی قرار دارند، اما به جهت اهمیت آن، به صورت مشخص، در انتهای نام کمیسیون، عبارت شورا آورده شده است. از آنجا که این کمیسیون وظیفه و مسئولیت بررسی طرحها و لوایح مربوط به اداره امور کشور و به نوعی حکمرانی را بر عهده دارد، میتواند به تنهایی یا با همراهی سایر کمیسیونهای مرتبط، کمیته حکمرانی محلی را در ساختار داخلی خود در جهت بسترسازی تقنینی و نظارتی برای کارآمدسازی و ارتقاء نقش شوراها، از حالت مشورتی به تصمیمگیری و از حالت تراکمزادیی به تمرکززدایی تقویت نمود. همچنین از آنجا که موضوعات مرتبط با انتخابات، تشکلها و مدیریت محلی، در دامنه فعالیت این کمیسیون میباشد، میتوان برای توسعه حکمرانی محلی پیشنهادات مربوط به 1. تقویت سازوکار نظارت بر انتخابات و عملکرد شوراها 2. تعیین مکانیزم برخورداری شوراها از استقلال مالی و منابع درآمدی پایدار جهت برطرف نمودن نیازهای منطقهای، همراه با سیستم پایش و ارزیابی عملکرد آنها و 3. گسترش تشکلهای مدنی و نمایندگی آنها در اداره امور عمومی در جهت جذب و افزایش مشارکت مردمی را نیز از طریق این کمیسیون پیگیری نمود. علاوه بر موارد پیشگفته، برای بسترسازی و پیگیری لایحه مدیریت جامع شهری، پیشنهاد مرکز پژوهشها برای این کمیسیون، در شماره مسلسل 17068 موارد ذیل میباشد که عینا پیشنهاد میشود:
جدول 9. پیشنهادهای مبتنیبر ظرفیتهای ساختاری مجلس شورای اسلامی
ظرفیتهای ساختاری مجلس شورای اسلامی |
پیشنهادها |
اندیشکدههای حکمرانی استانی |
|
کمیسیون برنامه و بودجه مجلس |
|
معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی |
|
خانه خلاق و مرکز نوآوری قوه مقننه (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی) |
|
دفاتر مردمی نمایندگان مجلس |
|
مرکز ارتباطات مردمی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی و سامانه مجلسیار |
|
کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس |
|