خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان‌ مسئله

پس از انقلاب و از همان سال 1357 شعار محرومیت‌زدایی و تلاش برای رفع نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی مطرح شد. متعاقب آن نهادهای مختلف متولی محرومیت‌زدایی هم در درون دولت و هم بیرون از آن شکل گرفتند. این نهادها حدود چهار دهه است که در این زمینه فعالیت می‌کنند. این فعالیت‌ها در بسیاری از موارد نتایج مثبتی در کاهش محرومیت‌ها در سطح کشور داشته است و بسیاری از مناطق از وضعیت محرومیت خارج شده‌اند. بااین‌حال، فعالیت این نهادها دارای ضعف‌هایی است که موجب کاهش اثرگذاری هریک از نهادهای دولتی، عمومی غیردولتی و مردم‌نهاد می‌شود. علاوه‌بر آن، نبود برنامه یکپارچه و هماهنگ‌کننده این سه بخش با یکدیگر موجب موازی‌کاری، هدررفت منابع و مانع هم‌افزایی در توسعه مناطق و رفع محرومیت‌هاست. در واقع، در صورت وجود سیستم مدیریت بهینه نهادهای فعال در این زمینه، چه برنامه‌ریزی خود این نهادها و چه هماهنگی میان آنها، وضعیت می‌توانست بهتر از این باشد و با بهبود نظام تخصیص منابع و امکانات، مناطق و گروه‌های محروم بیشتری به برخورداری نسبی دست یابند. لذا، شناخت توانمندی‌های نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که یا بخشی از ثروت‌های عمومی و خصوصی را در اختیار دارند یا از بودجه سالیانه کشور استفاده می‌کنند در راستای هم‌افزایی نهادی به‌ویژه نهادهای عمومی و دولتی، مسئله اصلی گزارش پیش‌رو است. در ادامه این روند پژوهشی و در گزارش دیگری به تفصیل به آسیب‌شناسی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی و تدوین الگوی بهینه برای فعالیت آنها در این حوزه پرداخته می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

نهادهای اجرایی فعال در حوزه محرومیت‌زدایی به همراه مهم‌ترین نقاط قوت فعالیت آنها در قالب سه دسته کلی زیر قابل تقسیم‌بندی هستند.

1.                  نهادهای دولتی یا زیرمجموعه قوه مجریه،

2.                  نهادهای حاکمیتی فرادولتی: شامل نهادهای عمومی غیردولتی و نیروهای مسلح،

3.                  سمن‌ها: نهادهای مردمی یا سازمان‌های مردم‌نهاد.

این نهادها دارای نقاط قوت مناسبی برای محرومیت‌زدایی هستند که در کنار فرصت‌های موجود و با چشم‌اندازی کارآمد می‌توان به نتایجی مطلوب در این حوزه در کشور دست یافت.

مهم‌ترین نقاط قوت آنها چنین مواردی را شامل می‌شود: 1. دولت دارای بالاترین قدرت و گسترده‌ترین شبکه نهادی برنامه‌ریزی، اجرایی و داده‌ای محرومیت‌زدایی در کشور است، 2. دولت دارای جایگاه نظارتی و تعاملی در مورد نهاد‌های محرومیت‌زدایی است، 3. دولت دارای تجربه انباشتی در حوزه پروژه‌های کالبدی محرومیت‌زدایی است، 4. دولت دارای شبکه داده‌ای و آماری در پایش حوزه محرومیت‌زدایی در راستای عدالت توزیعی است، 5. دولت اصلی‌ترین تخصیص‌دهنده بودجه محرومیت‌زدایی است و 6. نهادهای عمومی غیردولتی و سمن‌ها و زیرمجموعه‌های آن دارای استقلال در مدیریت هستند.

علاوه‌بر آن، در مورد نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی فرصت‌های مناسبی وجود دارد: 1. وجود نهادهای مختلف و با تجارب متفاوت در سطح کشور، 2. وجود سرمایه اجتماعی و انرژی و توان مردمی بالا در جامعه، 3. فرصت‌های مناسب و توان‌های محیطی گسترده کشور برای خودکفاسازی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند و 4. فرصت‌های موجود در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت.

هم‌جهت با نقاط قوت و فرصت‌های مناسب مذکور در حوزه محرومیت‌زدایی می‌توان چشم‌اندازها و اهداف بلندمدت زیر را تعیین کرد: 1. جهت‌دهی مشارکت مردمی از حالت پراکنده به وضعیت نهادمند، به‌ویژه ازطریق سمن‌ها، 2. تهیه بانک داده از نهادها و پروژه‌های محرومیت‌زدایی و ساماندهی اطلاعات این حوزه، 3. اولویت‌بندی پروژه‌های محرومیت‌زدایی برای پیشنهاد به نهادهای مردمی و نهادهای عمومی غیردولتی و 4. تخصص‌گرایی نهادها یا مأموریت‌گرایی تخصصی نهادهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی.

با چنین چشم‌اندازها یا اهدافی و با بهره‌گیری از نقاط قوت و فرصت‌ها می‌توان انتظار داشت که به نتایج مطلوبی در مورد نهادهای کنشگر در محرومیت‌زدایی و ماحصل کنشگری آنها در این حوزه دست یافت، ازجمله: 1. هم‌افزایی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی، 2. یکپارچه شدن برنامه‌های محرومیت‌زدایی، 3. مدیریت بهینه منابع در حوزه محرومیت‌زدایی، 4. کاهش محرومیت‌ها، 5. کاهش فاصله میان مناطق برخوردار و کمتر برخوردار یا محروم، 6. مهاجرت معکوس به روستاها و 7. کاهش آسیب‌ها و مسائل اجتماعی در شهرها و روستاها.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•          تدوین برنامه یکپارچه در حوزه محرومیت‌زدایی که پوشش‌دهنده انواع نهادهای فعال در این حوزه باشد.
•          برنامه‌های محرومیت‌زدایی در قالبی مشارکتی تدوین شوند که امکان بهره‌گیری بهینه از ظرفیت سمن‌ها فراهم باشد.
•          برنامه‌ریزی برای خودکفاسازی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که از بودجه عمومی کشور استفاده می‌کنند.
•          تقسیم‌کار تخصصی بین نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی فعال در حوزه محرومیت‌زدایی صورت گیرد.
•          راهبری و تدوین برنامه فعالیت پیشنهادی به بخش خصوصی اعم از سمن‌ها و خیرین انفرادی در حوزه محرومیت‌زدایی توسط دولت.
•          الزام تمامی نهادها و خیرین انفرادی به ثبت فعالیت خود در پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان.
•          اولویت‌بندی پروژه‌های محرومیت‌زدایی برای پیشنهاد به نهادهای مردمی و نهادهای عمومی غیردولتی.

۱. مقدمه

با پیروزی انقلاب اسلامی در 1357 شعار محرومیت‌زدایی و تلاش برای رفع نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی مطرح شد. پیرو چنین رویکردی نهادهای مختلف مرتبط با موضوع محرومیت‌زدایی هم در درون دولت و هم بیرون از آن شکل گرفتند. اکنون حدود چهار دهه است که این نهادها در این زمینه فعالیت می‌کنند و در نتیجه چنین فعالیت‌هایی و نتایج آنها در کاهش محرومیت‌ها در سطح کشور، بسیاری از مناطق از شرایط محرومیت خارج شده‌اند. بااین‌حال، فعالیت این نهادها ضعف‌هایی دارد که موجب کاهش اثرگذاری نهادهای دولتی، عمومی غیردولتی و مردم‌نهاد در محرومیت‌زدایی می‌شود. همچین، فقدان برنامه‌ای یکپارچه و هماهنگ‌کننده فعالیت‌های این سه بخش با یکدیگر موازی‌کاری و هدررفت منابع در این حوزه را در پی داشته و مانع هم‌افزایی در توسعه مناطق و رفع محرومیت‌هاست. باید گفت، وجود سیستمی برای مدیریت بهینه فعالیت‌های نهادهای فعال در این زمینه می‌توانست به مدیریت بهتر و مؤثرتر در این زمینه بیانجامد و با اصلاح نظام تخصیص منابع و امکانات، مناطق و گروه‌های محروم بیشتری به سطح برخورداری نسبی برسند. بر این اساس، در سلسله پژوهش‌ها و گزارش‌هایی به بررسی وضعیت محرومیت‌زدایی در کلان‌ سیاست‌ها، برنامه‌های توسعه و بودجه کشور، سازمان‌ها و نهادهای مربوطه و گروه‌ها و مناطق محروم در ایران پرداخته می‌شود. این گزارش به بررسی نحوه عملکرد نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که یا بخشی از ثروت‌های عمومی و خصوصی را در اختیار دارند یا از بودجه سالیانه کشور استفاده می‌کنند و شناخت ظرفیت آنها در این زمینه می ‏پردازد.

این بررسی از این منظر ضرورت دارد که نابرابری‌های اجتماعی و منطقه‌ای، فاصله سطوح توسعه‌‎یافتگی و محرومیت‌ها در مناطق مختلف، مسائل گوناگونی را برای کشور به دنبال داشته است؛ از مهاجرت‌های بی‌رویه و حاشیه‌نشینی گرفته تا چالش‌های ژئوپلیتیک یا بحران‌های طبیعی و اجتماعی متعدد به‌عنوان بخشی از این مسائل مطرح می‌شوند. کاستی‌های ناشی از عدم یکپارچگی در برنامه‌ها در این زمینه سبب شده است تلاش‌های قانونی- برنامه‌ای و اجرایی محرومیت‌زدایی اقداماتی پراکنده بنمایند که گاه همدیگر را منقطع می‌نمایند، گاه برنامه‌ای خنثی‌کننده برنامه دیگر باشد یا نبود تناسب در اقدامات برنامه‌ای و نتیجتاً کاهش اثربخشی برنامه‌ها و عدم تحقق اهداف آنها را در پی داشته باشد. در همین زمینه، برای عبور از چنین کاستی‌هایی و رفتن به‌سوی تحقق اهداف نهادی در حوزه محرومیت‌زدایی، ظرفیت‌شناسی در راستای هم‌افزایی نهادی و کاهش موازی‌کاری‌ها در میان نهادهای فعال در این زمینه، به‌ویژه نهادهای عمومی و دولتی مسئله اصلی این پژوهش است.

در نگارش این گزارش از روش کتابخانه‌ای، اسنادی و نیز جلسات گفت‌وگو با مدیران و متخصصان حوزه محرومیت‌زدایی بهره گرفته شده است. منابع داده نیز مبتنی‌‌بر اصول ظرفیت‌شناسی (SOAR) تجزیه و تحلیل شده‌اند. در اینجا به اختصار به مدل SOAR و ابعاد آن اشاره می‌شود تا در ادامه به بررسی ظرفیت نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی که براساس آن، بتوان راحت‌تر با متن گزارش ارتباط گرفت.

مدل SOAR مدلی جدید در مطالعات برنامه‌ریزی است که از سال 2003 توسط استاوروس و کوپرایدر ارائه شد و بر نقاط قوت و فرصت‌ها تأکید دارد و در تحلیل‌های راهبردی مورد استفاده قرار می‌گیرد. این مدل تحلیلی چارچوبی مبتنی‌بر نقاط قوت است که رویکردی مشارکتی نسبت به تحلیل استراتژیک، توسعه استراتژی و تغییر سازمانی دارد و چهار رکن اصلی به‌شرح ذیل را دربرمی‌گیرد.

·        نقاط قوت (Strengths)،

·        فرصت‌ها (Opportunities)،

·        چشم‌اندازها (Aspirations)،

·        نتایج (Results) [1].

بر این اساس در گزارش پیش‌رو در قالب مدل به نقاط قوت، فرصت‌ها، چشم‌اندازها و نتایج نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی در ایران پرداخته شده و ظرفیت‌ این نهادها برای محرومیت‌زدایی در کشور ارائه شده است. گزارش‌های پژوهشی در حوزه نهادهای محرومیت‌زدایی در ایران به‌صورت سلسله گزارش است و در ادامه در گزارش دیگری به تفصیل به آسیب‌شناسی نهادهای کنشگر در حوزه محرومیت‌زدایی و تدوین الگوی بهینه برای فعالیت آنها در راستای کاهش محرومیت‌ها پرداخته می‌شود.

2. گونه‌شناسی نهادهای کنشگر در حوزه محرومیت‌زدایی

نهادهای فعال یا اجرایی در حوزه محرومیت‌زدایی در ایران را می‌توان براساس معیارهای مختلف مقیاس فعالیت، جمعیت هدف یا ماهیت دولتی-غیردولتی بودن آن نهاد تقسیم‌بندی کرد و این وابسته به هدف پژوهش است. در این گزارش که ناظر به نظام فعالیت نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی است بر‌مبنای ماهیت دولتی-غیردولتی بودن اقدام به گونه‌شناسی آنها کرده‌ایم. چراکه، بحث امکان نظارت و راهبری فعالیت‌های آنها در حوزه محرومیت‌زدایی مطرح است. همچنین، برای تعمیق پژوهش و ادامه این روند در گزارش‌های بعدی این موضوع اهمیت دارد که چگونه می‌توان سیاستی یکپارچه در حوزه محرومیت‌زدایی تدوین کرد که انواع نهادهای کنشگر در این حوزه عملکردی بهینه را داشته باشند. شایان ذکر است، منظور از نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی در اینجا نهادهای دخیل در اجرای تکالیف قانونی محرومیت‌زدایی هستند و به نقاط قوت و ضعف فعالیت آنها پرداخته می‌شود. وگرنه، علاوه‌بر این نهادها، نهادهای دیگری در ساختار قوه مقننه و قوه قضائیه در جایگاه قانونگذار و ناظر بر آن در حوزه محرومیت‌زدایی فعال هستند.

بر این اساس، نهادهای اجرایی فعال در حوزه محرومیت‌زدایی در قالب سه دسته کلی زیر قابل تقسیم‌بندی هستند. این نهادها، با وجود استقلال سازمانی‌شان از یکدیگر، در یک حوزه مشترک فعالیت دارند و با یکدیگر در ارتباط متقابلی قرار می‌گیرند.

•        نهادهای دولتی یا قوه مجریه: شامل مجموعه نهادها و سازمان‌هایی است که زیرمجموعه نهاد ریاست جمهوری فعالیت می‌کنند و به‌‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم در امر محرومیت‌زدایی کنشگری می‌کنند. قوه مجریه اصلی‌ترین کنشگر در برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های حوزه محرومیت‌زدایی است.
•        نهادهای حاکمیتی فرادولتی: شامل نهادهای عمومی غیردولتی و نیروهای مسلح می‌شود. براساس ماده (5) قانون محاسبات عمومی مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون برای انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارند تشکیل شده یا می‏شوند. بسیاری از این نهادها، با توجه به مأموریت سازمانی خود در حوزه عمومی، در زمینه محرومیت‌زدایی فعالیت دارند، که مهم‌ترین‌ آنها کمیته امداد امام خمینی (ره)، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، بنیاد امور بیماری‌های خاص و نهاد کتابخانه‌های عمومی کشور هستند. همچنین، بخشی از گروه‌های جهادی که به‌عنوان زیرمجموعه نیروهای بسیج در مناطق محروم فعالیت دارند در این دسته و ذیل نیروهای مسلح قرار می‌گیرند.
•        نهادهای مردمی یا سازمان‌های مردم‌نهاد (سمن‌ها): در تعریف سمن، دستورالعمل ارتقا مشارکت‌های اجتماعی شهرداری تهران دو تعریف مشابه را از سمن یا سازمان‌های غیردولتی (Non Govermental Organizations) ارائه داده است که تعاریفی دقیق و مبنای مناسبی برای بازشناسی سمن‌هاست.

     اول، تعریف وزارت کشور: سازمان‌های غیردولتی یا سازمان‌های مردم‌نهاد (سمن) به تشکل‌هایی اطلاق می‌شود که توسط گروهی از اشخاص حقیقی یا حقوقی غیرحکومتی به‌صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مربوط، تأسیس شده‌اند و دارای اهداف غیرانتفاعی و غیرسیاسی هستند. 

     دوم) بنا به تعریفی از سازمان ملل متحد: گروهی از افراد که داوطلبانه و با هدف غیرانتفاعی گردهم می‌آیند و در سطح محلی، ملی و بین‌المللی فعالیت می‌کنند [3]. در این رابطه، آن دسته از گروه‌های جهادی که زیرمجموعه نیروهای مسلح نبوده و مستقل عمل می‌کنند نیز ذیل سمن‌ها دسته‌بندی می‌شوند.

شکل 1. نمودار گونه‌شناسی کنشگران نهادی در حوزه محرومیت ‏زدایی

مأخذ: یافته‌های پژوهش. 

3. توانمندی‌های کنشگران نهادی حوزه محرومیت‌زدایی

فعالیت نهادهای سه‌گانه فوق‌الذکر در حوزه محرومیت‌زدایی دارای نقاط قوت و ضعفی است، که نیاز به آسیب‌شناسی و طراحی الگویی برای رفع آنها دارد. در اینجا، با توجه به اینکه اتکای گزارش بر شناخت توانمندی‌های نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی است، برای انسجام یافتن ذهنیت مخاطب و طرح ابعاد پدیده مورد بررسی، به اختصار به برخی آسیب‌ها و ضعف‌های نهادهای کنشگر در این حوزه پرداخته می‌شود. اولین و مهم‌ترین آن دولت یا قوه مجریه است. دولت که متولی اصلی محرومیت‌زدایی است نه ازلحاظ رویکردی، نه در حوزه مدیریت اطلاعات و داده‌ها، نه در زمینه تأمین اعتبار و نه در اجرای برنامه‌های محرومیت‌زدایی از رویکردی یکپارچه و منسجم که مبنای عملکرد آن قرار گیرد برخوردار نیست. به‌نظر می‌رسد مادامی که دولت در درون خود دارای برنامه‌ای یکپارچه در حوزه محرومیت‌زدایی نباشد نمی‌توان انتظار داشت به‌عنوان سازمان‌دهنده و هماهنگ‌کننده عملکرد دیگر نهادهای فراتر از دولت و در کل، مدیریت بهینه در این زمینه به توفیق حداکثری برسد. دسته دیگر، نهادهای عمومی غیردولتی یا نهادهای حاکمیتی فرادولتی است که دارای نقاط ضعفی همچون موازی‌کاری در میان خود و با دولت و سمن‌ها هستند که در سال‌های اخیر، وابستگی به بودجه دولت نیز بر نقاط ضعف آنها اضافه شده است. سومین نوع کنشگر، سمن‌های فعال در حوزه محرومیت‌زدایی هستند که دارای دو نقطه ضعف مهم هستند. اول، با وجود اینکه عمده این سازمان‌ها در مناطق محروم روستایی یا محلات محروم شهری فعالیت و در این زمینه دغدغه‌مند هستند، اما آمار دقیقی از اینکه چه تعداد از آنها در حوزه محرومیت‌زدایی فعالند و چه تعداد از پروژه‌های محرومیت‌زدایی را در کدام مناطق به انجام رسانده‌اند در دست نیست. دوم، دولت هیچ برنامه پیشنهادی یا راهنمایی برای این سمن‌ها که بتوانند اولویت‌های فعالیت در حوزه محرومیت‌زدایی را در اختیار داشته باشند ندارد و عمده فعالیت‌های آنها به‌‌‌صورت خودجوش است. در چنین شرایطی، نباید امکان موازی‌کاری، انجام پروژه‌های کمتر اولویت‌دار و هدررفت منابع در برخی موارد را نادیده گرفت.

علاوه‌بر موارد مذکور تفکیکی در مورد هر دسته از نهادها، مهم‌ترین ضعف کلی در این زمینه نبود نگرش یکپارچه و سازمان‌دهنده در حوزه محرومیت‌زدایی و عدم تقسیم‌کار تخصصی میان این نهادهاست. نهادهای مختلف به تشخیص خود مناطق و نوع محرومیتِ آنان را شناسایی و برای رفع آن اقدام می‌کنند و هیچ نهاد تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده‌ای جهت برنامه‌ریزی مشخص وجود ندارد و عجیب نیست که نهادهای مختلف به‌طور هم‌زمان برای کل کشور برنامه‌ریزی می‌کنند و بعضاً منابع در کل کشور برای امور تکراری هزینه می‌شوند. در واقع، این موضوع، فقدان تنظیم‌گری دقیق در این حوزه و در نتیجه موازی‌کاری و معطل ‌ماندن برنامه‌ها و هدررفت منابع مالی و انسانی را دامن می‌زند.

با وجود نکات فوق‌الذکر، این نهادها ظرفیت‌های مناسبی دارند که در صورت کاربست بهینه و هم‌افزایی آنها می‌توان به بهبود عملکرد آنها در رفع محرومیت‌ها امیدوار بود. در این بخش به ظرفیت‌شناسی (نقاط قوت، فرصت‌ها، چشم‌اندازها و نتایج) این نهادها پرداخته می‌شود. پس از بیان ظرفیت‌های چهارگانه مذکور به جمع‌بندی از آنها پرداخته می‌شود.

3-1. نقاط قوت

در اینجا به نقاط قوت ‌اکوسیستم نهادها، تجارب مدیریتی، توانمندی نهادها و امکان‌های خلاقانه آنها در حوزه محرومیت‌زدایی پرداخته می‌شود.

·        دولت دارای بالاترین قدرت و گسترده‌ترین شبکه نهادی برنامه‌ریزی، اجرایی و داده‌ای محرومیت‌زدایی در کشور: در حوزه محرومیت‌زدایی از منظر قدرت نهادی قوه مجریه مهم‌ترین متولی و دارای گسترده‌ترین شبکه برنامه‌ریزی، اجرایی و داده‌ای در سطح مناطق مختلف کشور است. دولت نه‌تنها ازطریق دستگاه‌های زیرمجموعه‌اش مانند وزارت رفاه، معاونت مناطق محروم و توسعه روستایی، وزارت بهداشت، شورای‌‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی [4] و ... در امر محرومیت‌زدایی مستقیماً دخیل است بلکه بودجه بسیاری از فعالیت‌های نهادهای عمومی غیردولتی مانند کمیته امداد امام خمینی (ره) و قرارگاه‌های محرومیت‌زدایی را نیز فراهم می‌کند و از این طریق می‌تواند به فعالیت آنها جهت دهد.

·        جایگاه نظارتی و تعاملی دولت در مورد نهاد‌های محرومیت‌زدایی: دولت ازطریق وزارت کشور، سازمان بهزیستی و سازمان امور مالیاتی در ارائه مجوز و نظارت بر سمن‌ها و خیریه‌ها یا فعالیت‌های خیریه‌ای شرکت‌های خصوصی کنشگر محوری است و می‌تواند بر آنها نظارت کرده و به برنامه آنها جهت بهینه دهد.

در واقع، دولت بودجه بسیاری از فعالیت‌های نهادهای عمومی غیردولتی مانند کمیته امداد امام خمینی (ره) و قرارگاه‌های محرومیت‌زدایی (به‌عنوان مثال قرارگاه امام حسن مجتبی (ع)) را نیز فراهم می‌کند و از این طریق می‌تواند به فعالیت آنها جهت دهد. مثلاً، در بودجه سال 1404 مبلغ 86/8 هزار میلیارد تومان (23/9 همت بودجه سازمانی و 62/9 همت بودجه مستمری خانوارهای تحت پوشش) برای کمیته امداد امام خمینی (ره) در نظر گرفته شده است [5]. این تخصیص بودجه می‌تواند مشروط و منوط به تأیید برنامه آنها در حوزه محرومیت‌زدایی توسط دولت (معاونت مناطق محروم ریاست جمهوری) باشد. همچنین، به‌عنوان یک کنشگر محوری می‌تواند ازطریق وزارت کشور، سازمان بهزیستی و سازمان امور مالیاتی بر سمن‌ها و خیریه‌ها یا فعالیت‌های خیریه‌ای شرکت‌های خصوصی نظارت کرده و به برنامه آنها جهت دهد. بدین صورت که لااقل در قالب پیشنهاد پروژه‌های اولویت‌دار در مناطق محروم برنامه‌ها و فعالیت‌های آنها را هدایت کند و به بهینه‌سازی فعالیت‌های آنها بینجامد. همچنین، از آنها بخواهد که اطلاعات پروژه‌های محرومیت‌زدایی خود را در پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان ثبت کنند.

·        تجربه انباشتی دولت در حوزه پروژه‌های کالبدی محرومیت‌زدایی: گرچه تاکنون ادراک دولت و سازمان برنامه و بودجه از برنامه‌های حوزه محرومیت‌زدایی عمدتاً فیزیکی بوده است [6] اما نباید فراموش کرد که در جایگاه تدوین‌کننده و مجری اصلی برنامه‌های محرومیت‌زدایی انباشتی از تجربه در این زمینه در دولت شکل گرفته است و در حوزه‌هایی چون شبکه آب‌رسانی، خانه بهداشت، راه‌سازی و مدرسه‌سازی می‌تواند مفید باشد.

·        شبکه داده‌ای و آماری دولت در پایش حوزه محرومیت‌زدایی در راستای عدالت توزیعی: دولت به خاطر برخورداری از گسترده‌ترین شبکه داده‌ای در کشور، از مرکز آمار ایران و زیرمجموعه‌های آن گرفته تا خود سازمان برنامه و بودجه و استانداری‌ها و فرمانداری‌ها، بیشترین و به‌روزترین آمار و داده‌ها را در اختیار دارد و می‌تواند بهترین مجموعه آمارها در این زمینه را مدون و عرضه کند. این موضوع بسیار مهم است، چراکه، با توجه به محدودیت منابع در این حوزه این موضوع اهمیت دارد که اولاً، منابع تخصیص‌یافته به‌درستی و در جای خود صرف شوند. ثانیاً، مناطقی که از محرومیت خارج می‌شوند از لیست مناطق محروم نیز خارج شده و منابع در بودجه‌بندی‌های بعدی به دیگر مناطق محروم اختصاص یابد؛ زیرا بنیان بودجه‌بندی مناطق محروم بر عدالت توزیعی و رفع نابرابری‌هاست.

·        دولت اصلی‌ترین تخصیص‌دهنده بودجه محرومیت‌زدایی: در سنوات گذشته به‌طور میانگین حدود 30 درصد از بودجه‌های مصوب برای مناطق محروم تخصیص‌یافته و آن تأمین اعتبار نشده است [7]. لذا، دولت که مرجع اصلی تخصیص بودجه محرومیت‌زدایی است می‌تواند با نظارت و تخصیص بهینه بودجه پیگیر بهبود وضعیت و از این طریق عامل توسعه مناطق محروم باشد.

·        مستقل بودن مدیریت نهادهای عمومی غیردولتی و سمن‌ها از دولت و زیرمجموعه‌های آن: این موضوع از این نظر مزیت به حساب می‌آید که تحت تأثیر تصمیم‌ها و برنامه‌های دوره‌ای که با آمد و رفت دولت‌ها یا تغییر در زیرمجموعه‌های آن در درون مجموعه دولت در رابطه با امر محرومیت‌زدایی رخ می‌دهد قرار نمی‌گیرند. برای نمونه، درحالی‌که به خاطر تفسیر کمی و کالبدی سازمان برنامه و بودجه از اقدام‌های محرومیت‌زدایی در سال‌های اخیر اقدام‌های آنها توانمندسازی و اشتغال را در بر نمی‌گرفته است، کمیته امداد برنامه‌های متعددی را در زمینه اشتغال‌آفرینی برای محرومان به اجرا گذاشته است و این به خاطر ساختار مستقل از دولت است که چنین امکانی را برایش فراهم کرده است. همچنین، سمن‌ها به شکل خودجوش و متناسب با نیازهای محلی نقاط محروم عمل می‌کنند و برنامه‌ای مستقل دارند. سمن‌ها زمینه استفاده از ظرفیت‌های مردمی در فرایند توسعه و محرومیت‌زدایی را فراهم می‌کنند و این ظرفیت که جامعه و دولت با تنگناهای اقتصادی متعددی دست و پنجه نرم می‌کنند را باید غنیمت شمرد. حتی در کشورهای توسعه‌یافته که از شرایط اقتصادی به‌مراتب بهتری نسبت به ایران برخوردارند نیز در دهه‌های اخیر دولت‌ها تلاش کرده‌اند تا از این سازمان‌ها و ظرفیت مناسب مردمی برای حل مشکلات اجتماعی و اقتصادی به‌عنوان بازوی کمکی خود بهره گیرند [8]. در دو دهه اخیر این ظرفیت مردمی مناسب در ایران ازلحاظ اجتماعی توسعه چشمگیری یافته و این سمن‌ها حدود 3/5 برابر شده‌اند. به‌طوری‌که از حدود 7000 سمن در سال 1384 به 17000 سمن در 1393 [9] و در سال 1400 به حدود 22000 سمن رسیده است [10].

·        این سمن‌ها در حوزه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و محیط‏زیستی می‌توانند به برنامه‌های محرومیت‌زدایی مدد رسانند به شرط اینکه برنامه دقیق و متناسب با ظرفیت‌ها و نیازهای کشور در این زمینه تدوین شود.

3-2. فرصت‌ها

این مورد، به فرصت‌هایی اشاره دارد که در محیط خارجی (سطح کشور و عرصه بین‌الملل) وجود دارد و می‌تواند به افزایش قابلیت و کارآمدی نهادها در حوزه محرومیت‌زدایی منجر شود.

•          وجود نهادهای مختلف و با تجارب متفاوت در سطح کشور: وجود نهادهای مختلف با سابقه فعالیت در حوزه محرومیت‌زدایی در سطح کشور که هر کدام در حوزه‌ای خاص مرتبط با محرومیت‌زدایی انباشتی از تجربه دارند فرصتی مناسب است که باید از آن بهره گرفت. مثلاً، کمیته امداد امام خمینی(ره) تجربه خوبی در حوزه فقرزدایی خانوارها دارد. همچنین است در مورد دیگر نهادهای عمومی غیردولتی و نیز نیروهای مسلح و سمن‌ها. در این میان، در مورد سمن‌ها این نقطه قوت به‌خصوص در حوزه محرومیت‌زدایی وجود دارد که عمده این سازمان‌ها در مناطق محروم روستایی یا محلات محروم شهری فعالیت و در این زمینه دغدغه‌مندی دارند و از عوامل اصلی پیدایش آنها نیز چنین دغدغه‌هایی بوده است.
•          وجود سرمایه اجتماعی و انرژی و توان مردمی: شبکه گسترده سمن‌ها که در سال‌های اخیر تا دوردست‌ترین و محروم‌ترین مناطق کشور فعالیت داشته‌اند و امکان استفاده از ظرفیت‌های مردمی داوطلبانه را فراهم می‌کنند فرصتی است که می‌تواند با بهره‌گیری از منابع انسانی داوطلب از هزینه‌ها در این زمینه بکاهد.
•          فرصت‌های مناسب و توان‌های محیطی گسترده کشور برای خودکفاسازی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند: با توجه به وجود فرصت‌ها و استعدادهای اقتصادی موجود در مناطق کشور و نیز اهمیت خودکفاسازی و توانمندسازی که در برنامه‌های محرومیت‌زدایی بر آنها تأکید می‌شود، این امکان وجود دارد که به خودکفاشدن خود این نهادهای متولی محرومیت‌زدایی اندیشید. بدین منظور که حداقل بخشی از نیازهای خود را تأمین کنند تا فشار کمتری بر بودجه عمومی کشور وارد شود. این موضوع، نه‌تنها سبب صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور و دولت می‌شود بلکه تمرینی برای فعالیت‌ نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی در زمینه توانمندسازی است. مثلاً، می‌توان تأمین بودجه این نهادها در حوزه محرومیت‌زدایی را منوط به این ساخت که 10 درصد از اعتبارات دریافتی سالیانه خود از دولت را در حوزه خودکفایی اقتصادی و تأمین پایدار منابع مالی‌شان هزینه کرده و گزارش عملکرد سالیانه آن را به دولت و مجلس ارائه کنند.
•          فرصت‌های موجود در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت: در برنامه هفتم پیشرفت کشور (1407-1403) چارچوب فعالیت‌های مختلف نهادها و نیز تعامل میان آنها در حوزه محرومیت‌زدایی فراهم شده است. ضمن اینکه، همه انواع نهادهای کنشگر در این حوزه را نیز پوشش می‌دهد [11].

3-3. چشم‌اندازها

این قسمت در پی تعیین چشم‌اندازها و اهداف بلندمدت مربوط به نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی است.

•          جهت‌دهی مشارکت مردمی از حالت پراکنده به وضعیت نهادمند: باید فعالیت آن بخش از مشارکت‌های مردمی که به‌‌صورت پراکنده توسط برخی خیرین انجام می‌شود و نیز برخی افراد که تمایل به فعالیت در این زمینه دارند توسط سمن‌ها و دیگر نهادهای کنشگر در حوزه محرومیت‌زدایی به شکل سامانمند درآید و منابع مالی و انسانی این بخش به‌صورت هدفمندتر اختصاص یابد.
•        تهیه بانک داده از نهادها و پروژه‌های محرومیت‌زدایی: با وجود وقوف به این موضوع که عمده این سازمان‌ها در مناطق محروم روستایی یا محلات محروم شهری فعالیت و در این زمینه دغدغه‌مندی دارند و اساساً عامل پیدایش آنها نیز چنین دغدغه‌هایی بوده است، در راستای هزینه‌کرد بهینه منابع مالی و تخصیص منابع انسانی باید آمار دقیقی از اینکه چه تعدادی از آنها در حوزه محرومیت‌زدایی فعالند و چه تعداد از پروژه‌های محرومیت‌زدایی را در کدام مناطق به انجام رسانده‌اند تهیه شود. تشکیل و تکوین چنین بانک داده‌ای با شناخت بهتر از این حوزه می‌تواند چشم‌انداز بهبود عملکرد سمن‌ها در این حوزه را تقویت کند.
•        اولویت‌بندی پروژه‌های محرومیت‌زدایی برای پیشنهاد به نهادهای مردمی و نهادهای عمومی غیردولتی: در مواردی پیش می‌آید که سمن‌ها یا نهادهای عمومی غیردولتی فعالیتی در حوزه محرومیت‌زدایی انجام می‌دهند که همان پروژه توسط دولت نیز در دستور کار قرار گرفته است. در مواردی نیز پروژه در جایی انجام می‌شود که با برنامه آمایش سرزمین همخوانی ندارد. لذا، برای جلوگیری از هدررفت منابع مالی سمن‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی، در عین حفظ استقلال آنها، اولویت‌هایی به‌صورت پیشنهاد به آنها ارائه شود و در صورت تمایل در آن زمینه فعالیت کنند.
•        تخصص‌گرایی نهادها یا مأموریت‌گرایی تخصصی نهادهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی: یکی از اقدام‌های مفید و مورد انتظار برای کاهش موازی‌کاری‌‌ها و تخصیص بهینه منابع در حوزه محرومیت‌زدایی این است که با توجه به انباشت تجربه در میان نهادهای مذکور یک یا دو نهاد یا در صورت لزوم سه نهاد یا بیشتر در یک حوزه از محرومیت‌زدایی مثل فقرزدایی خانوار، راه‌سازی، سلامت یا ... فعالیت کنند. چنین تقسیم‌کاری در این زمینه ضرورت دارد.

3-4. نتایج

با توجه به نکات پیش‌ گفته، در اینجا به نتایج مورد انتظار از کنش نهادهای سه‌گانه در حوزه محرومیت‌زدایی اشاره می‌شود.

•         هم‌افزایی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی: کاهش موازی‌کاری‌ها در میان نهادهای دولتی، عمومی غیردولتی و نیروهای مسلح و سمن‌های فعال در حوزه محرومیت‌زدایی می‌تواند به هم‌افزایی عملکرد آنها در این حوزه بیانجامد.
•         یکپارچه شدن برنامه‌های محرومیت‌زدایی: برنامه‌ها و اقدام‌های محرومیت‌زدایی از حالت پراکنده کنونی خارج می‌شود و به‌‌صورت یکپارچه و ذیل چارچوبی جامع پیش خواهد رفت.
•         مدیریت بهینه منابع در حوزه محرومیت‌زدایی: این امر به تخصیص بهینه منابع انسانی، مالی، سازمانی و مدیریت بهینه ظرفیت‌های حقوقی-قانونی و برنامه‌ای در حوزه محرومیت‌زدایی منجر می‌شود.
•         کاهش محرومیت‌ها: همچنین، عملیاتی شدن موارد تاکنون بیان شده می‌تواند به کاهش محرومیت‌های اجتماعی بیانجامد و بسیاری از مناطق و گروه‌ها از وضعیت محرومیت خارج شوند.
•         کاهش فاصله میان مناطق برخوردار و کمتر برخوردار یا محروم: نتیجه دیگر کاهش فاصله میان مناطق محروم و برخوردار است. این موضوع باعث افزایش تعادل‌های منطقه‌ای و حفظ جمعیت تولیدی در روستاها و شهرهای کوچک و عشایر خواهد شد.
•         مهاجرت معکوس به روستاها: فعالیت بهینه نهادهای حوزه محرومیت‌زدایی و پیامد آن توسعه نقاط کم‌تر برخوردار و محروم می‌تواند منتج به مهاجرت معکوس از شهرها، به‌ویژه حواشی کلان‌شهرها، به نقاط مبدأ مهاجرانی که از نقاط پیش‌تر محروم به این نقاط آمده‌اند، بشود.
•         کاهش آسیب‌ها و مسائل اجتماعی در شهرها و روستاها: کاهش محرومیت‌ها و توسعه روستاها و مناطق محروم، نه‌تنها به کاهش مسائل اجتماعی در میان روستاها، عشایر و شهرهای کوچک منجر می‌‌‌شود، بلکه ازطریق کنترل و کاهش مهاجرت به شهرها و حاشیه‌نشینی از آسیب‌ها و مسائل اجتماعی شهرها نیز خواهد کاست.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

پس از انقلاب اسلامی و تلاش برای رفع نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، نهادهای مختلفی در درون و بیرون از دولت برای امر محرومیت‌زدایی شکل گرفتند. این نهادها حدود چهار دهه است که در این زمینه فعالیت می‌کنند. این فعالیت‌ها در بسیاری از موارد نتایج مثبتی در کاهش محرومیت‌ها در سطح کشور داشته است و بسیاری از مناطق از وضعیت محرومیت خارج شده‌اند. بااین‌حال، در صورت وجود سیستم مدیریت بهینه برای نهادهای فعال در این زمینه وضعیت می‌تواند بهتر از این باشد و با بهبود نظام تخصیص بهینه منابع و امکانات، مناطق و گروه‌های محروم بیشتری به برخورداری نسبی دست یابند. لذا، بررسی نحوه عملکرد نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی و شناخت ظرفیت‌های آنها موضوع این پژوهش بوده است.

در یک گونه‌شناسی کلی، نهادهای اجرایی فعال در حوزه محرومیت‌زدایی در قالب سه دسته قرار می‌گیرند: 1. نهادهای دولتی یا زیرمجموعه قوه مجریه؛ 2. نهادهای حاکمیتی فرادولتی؛ 3. سازمان‌های مردم‌نهاد (سمن‌ها). این نهادها دارای نقاط قوت مناسبی برای محرومیت‌زدایی‌اند که در کنار فرصت‌های موجود و با چشم‌اندازی کارآمد می‌توان به نتایجی مطلوب در این حوزه در کشور دست یافت.

مهم‌ترین نقاط قوت آنها چنین مواردی را شامل می‌شود: 1. دولت دارای بالاترین قدرت و گسترده‌ترین شبکه نهادی برنامه‌ریزی، اجرایی و داده‌ای محرومیت‌زدایی در کشور؛ 2. جایگاه نظارتی و تعاملی دولت در مورد نهاد‌های محرومیت‌زدایی؛ 3. تجربه انباشتی دولت در حوزه پروژه‌های کالبدی محرومیت‌زدایی؛ 4. شبکه داده‌ای و آماری دولت در پایش حوزه محرومیت‌زدایی در راستای عدالت توزیعی؛ 5. دولت اصلی‌ترین تخصیص‌دهنده بودجه محرومیت‌زدایی؛ 6. مستقل بودن مدیریت نهادهای عمومی غیردولتی و سمن‌ها از دولت و زیرمجموعه‌های آن.

علاوه‌بر آن، در مورد نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی فرصت‌های مناسبی وجود دارد. : 1. وجود نهادهای مختلف و با تجارب متفاوت در سطح کشور؛ 2. وجود سرمایه اجتماعی و انرژی و توان مردمی بالا در جامعه؛ 3. فرصت‌های مناسب و توان‌های محیطی گسترده کشور برای خودکفاسازی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی که از منابع بودجه عمومی دریافت می‌کنند؛ 4. فرصت‌های موجود در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت.

هم‌جهت با نقاط قوت و فرصت‌های مناسب مذکور در حوزه محرومیت‌زدایی می‌توان چشم‌اندازها و اهداف بلندمدت زیر را تعیین کرد. 1. جهت‌دهی مشارکت مردمی از حالت پراکنده به وضعیت نهادمند، به‌ویژه ازطریق سمن‌ها؛ 2. تهیه بانک داده از نهادها و پروژه‌های محرومیت‌زدایی و ساماندهی اطلاعات این حوزه؛ 3. اولویت‌بندی پروژه‌های محرومیت‌زدایی برای پیشنهاد به نهادهای مردمی و نهادهای عمومی غیردولتی؛ 4. تخصص‌گرایی نهادها یا مأموریت‌گرایی تخصصی نهادهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی.

با چنین چشم‌اندازها یا اهدافی و با بهره‌گیری از نقاط قوت و فرصت‌ها می‌توان انتظار داشت که به نتایج مطلوبی در مورد نهادهای کنشگر در محرومیت‌زدایی و ماحصل کنشگری آنها در این حوزه دست یافت، ازجمله: 1. هم‌افزایی نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی؛ 2. یکپارچه شدن برنامه‌های محرومیت‌زدایی؛ 3. مدیریت بهینه منابع در حوزه محرومیت‌زدایی؛ 4. کاهش محرومیت‌ها؛ 5. کاهش فاصله میان مناطق برخوردار و کمتر برخوردار یا محروم؛ 6. مهاجرت معکوس به روستاها؛ 7. کاهش آسیب‌ها و مسائل اجتماعی در شهرها و روستاها.

براساس مطالب فوق‌الذکر، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:

جدول 1. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/نظارتی

 1.تداوم یا تقویت آیتم ها یا اقدام ها

2. اصلاح رویه ها یا ایجاد سازوکارها