خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

یکی از مهم‌ترین اهداف ارزیابی بودجه و احکام قانونی، اطمینان از تحقق منابع مالی به‌عنوان پیش‌شرط پیشرفت دستگاه‌ها و همچنین جلوگیری از اختلال در مأموریت‌های دستگاه از طریق نظارت نظام‌مند بر انطباق اجرا با احکام قانونی است. این گزارش با هدف شفاف‌سازی و ارزیابی وضعیت موجود، به بررسی روند تخصیص و تحقق اعتبارات در وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه ابتدایی سال جاری (پیش از ارائه لایحه بودجه سال 1405) می‌پردازد تا تصویری روشن از تخصیص منابع و انطباق آن با اولویت‌های حوزه ورزش ارائه دهد. همچنین، بررسی احکام بودجه‌ای به عنوان معیاری برای سنجش پایبندی عملی به تعهدات مالی و ارزیابی اثربخشی نظام نظارتی عمل می‌کند.

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

-یافته‌های این ارزیابی نشان می‌دهد مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب بخش ورزش در سال ۱۴۰۴ علیرغم رشد قابل توجه کمّی (به ترتیب با رشد 46/8 درصد و 77 درصد) نسبت به سال  1403، در هشت ماه اول سال تنها ۲۹ درصد محقق شده است. این رقم نشان می‌دهد علیرغم رشد بودجه، در هشت ماه ابتدایی سال دسترسی وزارتخانه به منابع مالی کمتر از یک‌سوم برنامه مصوب بوده است.

- عملکرد بودجه در اعتبارات هزینه‌ای ۴۱ درصد و در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تنها ۱۸ درصد بوده است.

- نرخ رشد 77 درصدی اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سال 1403، نشان می‌دهد که طرح‌ریزی و قصد برای توسعه زیرساخت‌ها وجود دارد و نرخ تخصیص پایین این اعتبارات حاکی از این است که قابلیت و بستر مالی یا امکان لازم برای عملیاتی‌سازی آن‌ها فراهم نیست.

-برخی ردیف‌های بودجه‌ای مانند حمایت از رویدادهای بین‌المللی یا کمک به برخی فدراسیون‌های خاص، از تخصیص کامل یا قابل توجهی برخوردار بوده‌اند که مؤید اولویت‌دهی دولت به حمایت متمرکز از رویدادهای ورزشی راهبردی و تحقق دستاوردهای فرهنگی و بین‌المللی در کوتاه‌مدت است.

- منابع مالی پایدار و بلندمدت تعیین‌شده در قانون، مانند سهم 0/27 درصدی از مالیات بر ارزش افزوده و عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت، به ترتیب با تحقق کمتر از یک‌سوم و نزدیک به صفر (0/32 درصد)، روی هم رفته عملکرد آن‌ها حدود یک پنجم بوده است. این ردیف‌ها که در احکام قانون بودجه آمده است فاقد سازوکارهای اجرایی و نظارتی لازم برای تضمین تحقق این منابع هستند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، سیاستی یا نظارتی

- نظارت بر برنامه‌ریزی عملیاتی اعتبارات حوزه ورزش همگانی

در راستای اجرای حکم بند «پ» ماده (۱۳) قانون برنامه هفتم، که دستگاه‌های اجرایی دارای تکالیف برنامه‌ای را مکلف به ارائه «برنامه عملیاتی سالانه» (شامل اهداف کمّی، شاخص‌های عملکرد، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرح‌های توسعه‌ای مرتبط و گزارش عملکرد گذشته) به سازمان برنامه و بودجه کشور می‌کند، پیشنهاد می‌شود: کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی نظارت لازم را بر فرآیند تدوین و اجرای برنامه عملیاتی وزارت ورزش و جوانان – به‌ویژه در بخش‌های "ورزش همگانی" و "ورزش سلامت‌محور" که از منابع پایدار (مانند سهم مالیات بر ارزش افزوده) بهره می‌برند – اعمال نماید. این رویکرد، پایه نظارت دیوان محاسبات و تخصیص پرداخت سازمان برنامه و بودجه خواهد بود و تخصیص منابع را از تصمیمات سلیقه‌ای به سمت مدیریت مبتنی بر عملکرد سوق می‌دهد.

- نظارت بر تخصیص اعتبارات موضوع مالیات بر ارزش افزوده و موضوع عوارض کالاهای آسیب رسان به سلامت

پیشنهاد می‌شود کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی نظارت لازم را بر عملکرد سهم وزارت ورزش و جوانان از منابع درآمدی پایدار موضوع احکام بودجه، شامل «سهم 27/0 درصدی از مالیات بر ارزش افزوده» و «سهم از عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت»، مبتنی بر گزارش سازمان برنامه و بودجه به‌صورت هر سه‌ماه یکبار در دستور کار قرار دهد. 

1. مقدمه

ورزش به عنوان حوزه‌ای تأثیرگذار بر سلامت، سرمایه انسانی و انسجام اجتماعی، همواره در اسناد بالادستی (اصل سوم قانون اساسی) و قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان مصوب (1399) [1] مورد تأکید قرار گرفته است. در این راستا، بودجه‌ریزی کارآمد و تحقق مالی برنامه‌ها، شرط ضروری برای دستیابی به اهدافی چون همگانی کردن ورزش، توسعه زیرساخت‌ها و ساماندهی حوزه ورزش محسوب می‌شود. ارزیابی عملکرد بودجه در میانه سال مالی، نه تنها امکان پایش میزان پیشرفت را فراهم می‌آورد، بلکه می‌تواند گلوگاه‌ها و چالش‌های احتمالی در مسیر تحقق اهداف را پیش از پایان سال شناسایی کند.

با توجه به جایگاه راهبردی این حوزه و حجم قابل توجه اعتبارات مصوب آن در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، بررسی میزان تخصیص و تحقق اعتبارات تصویری روشن از کارآمدی شیوه‌های توزیع منابع مالی و میزان هم‌خوانی آن با سیاست‌های راهبردی و اولویت‌های تعیین‌شده در بخش ورزش کشور ارائه می‌دهد. این گزارش در پی آن است تا با تمرکز بر عملکرد هشت‌ماهه ابتدایی سال 1404 (پیش از تدوین لایحه بودجه سال آینده)، به تحلیل روند تخصیص اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بپردازد و نحوه عمل به تکالیف مقرر در قانون بودجه را مورد بررسی قرار دهد. روش این ارزیابی، تحلیل اسنادی و مطالعه داده‌های ثانویه رسمی شامل جداول اعتبارات مصوب، ابلاغی و آمارهای تخصیص است که با رویکردی توصیفی-تحلیلی ارائه می‌شود.

2. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان

جدول زیر، وضعیت اعتبارات هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان را در هشت ماه اول سال ۱۴۰۴ به تفکیک ردیف‌های اصلی، اعتبار مصوب، ابلاغی و مبلغ تخصیص‌یافته نشان می‌دهد. این داده‌ها مبنای تحلیل عملکرد تخصیص بودجه و شناسایی اولویت‌های عملی تأمین مالی در بخش جاری ورزش کشور است. با توجه به این ارقام، نکات قابل تأملی در الگوی بودجه‌ریزی عملیاتی آشکار می‌شود.

جدول 1. اعتبارات هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال 1404 (میلیون ریال) [2]

بر اساس داده‌های جدول 1، اعتبارات مصوب هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان و ردیف‌های وابسته آن در سال ۱۴۰۴ معادل ۱۰٬۹۶۰ میلیارد تومان است که نسبت به اعتبارات هزینه‌ای سال ۱۴۰۳ (۷٬۴۶۴ میلیارد تومان) 46/8 درصد رشد داشته است [3]. همچنین اعتبارات هزینه‌ای ابلاغی این وزارتخانه نسبت به مصوب، 4/82 درصد کاهش یافته است و تاکنون ۴٬۲۳۱ میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای ابلاغ شده، تخصیص یافته که بیانگر تحقق ۴۱ درصدی این اعتبارات است.

در تحلیل ردیف‌ها نکته قابل توجه این است که برخی ردیف‌های بودجه‌ای مانند ردیف "کمک به فدراسیون کشتی" و ردیف "کمک به شرکت در بازی های آسیایی"، تقریباً به طور کامل تأمین مالی شده‌اند. این رویکرد، نه تنها نشان‌دهنده اولویت بالا و حمایت هدفمند دولت از رویدادهای ورزشی استراتژیک و فوری است، بلکه مؤید دستیابی به دستاوردهای فرهنگی و ورزشی قابل توجه در عرصه‌های بین‌المللی است. چنین سرمایه‌گذاری مستقیمی، علاوه بر تقویت موقعیت ورزش کشور، به عنوان ابزاری مؤثر در ارتقای پرچم، هویت ملی و اقتدار فرهنگی ایران در مناسبات جهانی عمل می‌کند.

 اما در مقابل، منابع مالی پایدار و مهم‌تری که باید صرف توسعه زیرساخت، ورزش همگانی و برنامه‌های بلندمدت شود، وضعیت مناسبی ندارند. برای مثال، در مورد ردیف "سهم ورزش از مالیات بر ارزش افزوده" که یک منبع درآمدی کلیدی در حوزه ورزش سلامت محور و همگانی نمودن ورزش است از مبلغ اعتبار 3 هزار میلیارد این ردیف تنها ۲۷ درصد آن یعنی مبلغ 823 میلیارد تومان آن تخصیص یافته است. همین‌طور اعتبار 282 میلیارد تومانی مربوط به ردیف "عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت" که جهت تأمین هزینه‌های همگانی نمودن ورزش ابلاغ شده است تقریباً صفر درصد (0/32 درصد) تخصیص داشته است. در مورد ردیف مربوط به "مالیات سیگار" که جهت توسعه اماکن ورزشی با اولویت مناطق کم برخوردار است از 540 میلیارد تومان اعتبار ابلاغی تنها 27 درصد آن یعنی 144 میلیارد تخصیص یافته است. این وضعیت نشان می‌دهد با وجود رشد 46/8 درصدی اعتبارات هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال 1404 اما تحقق 41 درصد اعتبارات در هشت ماه اول سال، نشان می‌دهد وزارت ورزش و جوانان با کمبود نقدینگی در بخشی از هزینه‌های جاری ورزش مواجه است. مهم‌ترین کمبود نقدینگی مربوط به اعتبارات هزینه‌ای ورزش سلامت محور و همگانی است.

 3. عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان

جدول زیر وضعیت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال ۱۴۰۴ را به تفکیک ردیف‌های اصلی، اعتبار مصوب، ابلاغی و مبلغ تخصیص‌یافته نشان می‌دهد. این داده‌ها بیانگر اعتبارت توسعه زیرساختی ورزش کشور است و تحلیل آن، وضعیت موجود اهداف توسعه‌ای و امکان تحقق مالی آنها را آشکار می‌سازد.

جدول 2. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال 1404 (میلیون ریال)[2[

بر اساس داده‌های جدول 2، اعتبارات تصویب شده تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال ۱۴۰۴ معادل ۱۰٬۶۸۳ میلیارد تومان است که در مقایسه با رقم مصوب سال ۱۴۰۳ (۶٬۰۲۶ میلیارد تومان) رشدی معادل 77/3 درصد را نشان می‌دهد [3]. همچنین اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ابلاغی این وزارتخانه در سال جاری نسبت به بودجه مصوب، حدود 15 درصد کاهش یافته است. از مجموع اعتبارات ابلاغی، تاکنون تنها ۲٬۱۲۳ میلیارد تومان تخصیص داده شده که معادل ۱۸ درصد از کل اعتبارات ابلاغی در این بخش است. این رقم بیانگر اختلاف قابل توجه بین برنامه‌ریزی و تأمین مالی واقعی طرح‌های عمرانی ورزشی است.

در تحلیل ردیف‌ها، نکته قابل تأمل، تخصیص بسیار پایین به طرح‌های زیرساختی گسترده و کلان است. به‌عنوان مثال، ردیف مهم "اعتبارات موضوع 0/27 درصد از مالیات بر ارزش افزوده" که برای احداث و توسعه زیرساخت‌های ورزشی در نظر گرفته شده، با وجود اعتبار ابلاغی ۶٬۲۱۳ میلیارد تومان، تنها 22/3 درصد آن معادل 1٬387 میلیارد تحقق پیدا کرده است. همچنین ردیف "احداث فضاهای ورزشی در سطح کشور" با وجود افزایش اعتبار ابلاغی به ۱٬037 میلیارد تومان، تنها ۱۱ درصد تخصیص داشته است. این امر نشان می‌دهد عمده طرح‌های تازه تأسیس و گسترده ملی با کمبود شدید نقدینگی مواجه هستند. در مقابل، برخی ردیف‌های محدود و طرح‌های خاص با اولویت فوری و اعتبار پایین، تخصیص کامل یا بالایی را تجربه کرده‌اند. ردیف "تعمیر و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات" با تخصیص ۱۰۰٪ (42 میلیارد تومان) و پروژه "احداث استادیوم ۱۵۰۰۰ نفری زنجان" نیز با تخصیص ۱۰۰٪ (حدود 13 میلیارد تومان)، نمونه‌هایی از این امر هستند. همچنین طرح‌های نقطه‌ای مانند "توسعه زیرساخت در جزیره بوموسی" با ۸۵٪ تخصیص (20 میلیارد تومان)، حاکی از اولویت‌دهی به برخی طرح‌های ویژه است. وضعیت ردیف "توسعه اماکن ورزشی از محل عوارض و مالیات سیگار" نیز با وجود اعتبار ابلاغی ۱٬407 میلیارد تومان، تنها ۳۲ درصد تخصیص یافته و تقریباً مشابه اعتبارات هزینه‌ای است. همچنین ردیف "قانون استفاده متوازن از امکانات کشور" با رقم ابلاغی ۲٬496 میلیارد تومان هیچ تخصیصی دریافت نکرده است.

لذا اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۴ از نظر رقم مصوب و ابلاغی رشد قابل ملاحظه‌ای داشته که نشان‌دهنده توجه برنامه‌ریزی شده به توسعه زیرساخت‌های ورزشی است. با این حال، نرخ تخصیص بسیار پایین در هشت ماه ابتدایی سال (۱۸ درصد) و تمرکز تخصیص‌های انجام‌شده بر روی طرح‌های محدود و نقطه‌ای، حاکی از چالش دولت در تأمین نقدینگی است. این اختلاف بین اعتبار و تخصیص، به ویژه در مورد طرح‌های ملی و گسترده، سبب کندی یا توقف سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی شده و راهبرد توسعه زیرساخت‌های ورزش کشور را با مخاطره جدی مواجه می‌سازد. به عبارت ساده، اگرچه "قصد" توسعه زیرساخت به صورت کمی افزایش یافته، اما "امکان" اجرای آن به دلیل موانع تأمین مالی، بسیار محدود باقی مانده است. به عبارت دیگر گرچه اراده و برنامه کمی برای توسعه زیرساخت‌ها افزایش یافته، اما توان عملیاتی و امکان اجرای این برنامه‌ها به دلیل موانع ساختاری تأمین مالی، به شدت محدود و ناکافی باقی مانده است.

4. وضعیت تحقق مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان

 جدول زیر وضعیت تجمیعی اعتبارات وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال ۱۴۰۴ را نمایش می‌دهد. این جدول، با جمع‌بندی داده‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تصویر جامعی از شکاف میان برنامه مالی و اجرای عملیاتی در اختیار قرار می‌دهد. ارقام این جدول، مبنای ارزیابی نهایی درباره میزان پشتیبانی واقعی از کل بودجه مصوب این وزارتخانه است.

 جدول 3. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در هشت ماه اول سال 1404 (میلیون ریال) [2]

بر اساس داده‌های جدول 3، کل اعتبارات مصوب هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۴ حدود ۲۱,643 میلیارد تومان بوده که در مرحله ابلاغ به 19,511 میلیارد تومان (9/85 درصد) کاهش یافته است. با این وجود، تنها ۲۹ درصد (۶,359 میلیارد تومان) از کل این اعتبارات تاکنون تخصیص یافته است. این رقم نشان می‌دهد علیرغم رشد بودجه، در هشت ماه ابتدایی سال دسترسی واقعی وزارتخانه به منابع مالی کمتر از یک‌سوم برنامه مصوب بوده است. اختلاف قابل توجه بین تخصیص اعتبارات هزینه‌ای (۴۱٪) و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (۱۸٪) نیز حاکی از اولویت‌دهی به هزینه‌های جاری و فوری در مقابل سرمایه‌گذاری بلندمدت و زیرساختی است که استمرار آن می‌تواند پیشرفت ورزش کشور را با چالش جدی مواجه کند.

 5. ارزیابی احکام حوزه ورزش در قانون بودجه 1404

جدول زیر احکام ورزشی قانون بودجه ۱۴۰۴ را که مستقیماً به تأمین مالی و حمایت از حوزه ورزش مربوط می‌شود، همراه با ارزیابی عملکرد هر یک نشان می‌دهد.

جدول 4. وضعیت تحقق تبصره‌های مرتبط با وزارت ورزش و جوانان در قانون بودجه 1404  [4]

6. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی 

این گزارش نشان داد که علیرغم رشد کمّی چشمگیر اعتبارات مصوب ورزش در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، دسترسی واقعی به این منابع در عمل بسیار محدود بوده و تنها ۲۹ درصد از بودجه محقق شده است. به عبارتی دسترسی واقعی وزارتخانه به منابع مالی کمتر از یک‌سوم بودجه مصوب بوده است. اختلاف قابل توجه بین برنامه و اجرا به‌وضوح در تعویق زیرساختی (با تحقق ۱۸ درصدی) و در مقابل تأمین نسبی هزینه‌های جاری و رویدادهای مشخص مشاهده می‌شود. همچنین مطابق یافته‌ها منابع درآمدی پایدار و کلیدی مانند «سهم 0/27 درصدی از مالیات بر ارزش افزوده» و «عوارض کالاهای آسیب‌رسان» که موتور محرکه ورزش همگانی و سلامت‌محور هستند، در عمل یا تخصیص داده نمی‌شوند یا با تأخیر و کسری شدید مواجه هستند. این امر به معنای تأخیر در جهت نیل به اهداف راهبردی قانون در مرحله اجرا است. در نتیجه، مسئله صرفاً کمبود عددی بودجه نیست، بلکه نقص در فرایند تبدیل قانون به اقدام است. در همین راستا پیشنهاد زیر ارایه می‌شود:

- نظارت بر برنامه‌ریزی عملیاتی اعتبارات حوزه ورزش همگانی

در راستای اجرای حکم بند «پ» ماده (۱۳) قانون برنامه هفتم، که دستگاه‌های اجرایی دارای تکالیف برنامه‌ای را مکلف به ارائه «برنامه عملیاتی سالانه» (شامل اهداف کمّی، شاخص‌های عملکرد، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرح‌های توسعه‌ای مرتبط و گزارش عملکرد گذشته) به سازمان برنامه و بودجه کشور می‌کند، پیشنهاد می‌شود: کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی نظارت لازم را بر فرآیند تدوین و اجرای برنامه عملیاتی وزارت ورزش و جوانان – به‌ویژه در بخش‌های "ورزش همگانی" و "ورزش سلامت‌محور" که از منابع پایدار (از جمله سهم مالیات بر ارزش افزوده و عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت) بهره می‌برند – اعمال نماید. این رویکرد ضمن کاهش اتکا به تصمیمات فردی، امکان نظارت دقیق‌تر بر هزینه‌کردها و ارزیابی واقعی عملکرد و خروجی فعالیت‌های ورزش همگانی را فراهم می‌آورد.

- نظارت بر تخصیص اعتبارات موضوع مالیات بر ارزش افزوده و موضوع عوارض کالاهای آسیب رسان به سلامت

سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است سهم وزارت ورزش و جوانان از منابع درآمدی پایدار موضوع احکام بودجه، شامل «سهم 0/27 درصدی از مالیات بر ارزش افزوده» و «سهم از عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت»، را به‌صورت علی‌الحساب و در چهار نوبت سه‌ماهه، متناسب با پیش‌بینی وصول مندرج در قوانین بودجه به وزارت ورزش و جوانان تخصیص دهد و گزارش عملکرد هر موضوع را هر سه ماه یکبار به کمیسیون فرهنگی مجلس ارایه دهد.