خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

ارزیابی عملکرد بودجه وزارت ورزش و جوانان به‌عنوان مهم‌ترین سند حکمرانی مالی، نشان‌دهنده منابعی است که می­ تواند به عنوان ورودی با اهمیت در فرایند توسعه ورزش کشور مورد بررسی قرار گیرد. با‌این‌حال، عدم تحقق کامل اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای مصوب سال ۱۴۰۳ می‌تواند منجر به اختلال در پروژه‌های عمرانی، کاهش کیفیت برنامه‌های ورزشی و افت عملکرد بین‌المللی شود. بنابراین ضرورت دارد میزان انطباق تحقق اعتبارات وزارت ورزش و جوانان بررسی شود. شناسایی عوامل مؤثر بر این روند و ارائه راهکار برای بهبود تخصیص و اجرای بودجه، از ضروریات توسعه ورزش کشور محسوب می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

• سهم وزارت ورزش و جوانان از مصارف بودجه عمومی دولت معادل 0/55 درصد بوده که نسبت به سال 1402 تقریباً دو‌برابر شده است.
• مجموع اعتبارات وزارت ورزش و جوانان در سال 1403 برابر با (۱۵,۵۵۳ میلیارد و ۶۴۵ میلیون تومان) که نسبت به سال 1402 به میزان 151/9 درصد افزایش داشته است (حدود 2/5 برابر افزایش).
• بررسی اعتبارات نشان از رشد قابل‌توجه بودجه مصوب در بخش اعتبارات هزینه‌ای (104/6 درصد رشد)، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (243/1 درصد رشد) و اعتبارات شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی (167/9 درصد رشد) نسبت به سال ۱۴۰۲ است.
• میزان تخصیص بودجه در بخش اعتبارات هزینه‌ای 71 درصد، در بخش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 67 درصد و در بخش شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور 87 درصد بوده است.
• با توجه به تحقق ۱۰۸ درصدی کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور در بودجه سال ۱۴۰۳، تحقق تنها ۶۷ درصدی این اعتبارات در وزارت ورزش و جوانان حاکی از اولویت پایین طرح‌های عمرانی و سرمایه‌ای در بخش ورزش دارد و دستیابی به اهداف کلان وزارتخانه در راستای توسعه زیرساخت‌ها را با چالش جدی مواجه می‌کند.
• بودجه ابلاغ ‌شده در مقایسه با بودجه مصوب، در بخش اعتبارات شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور 19/24 درصد بوده که این کاهشی قابل‌توجه است.
• تخصیص اعتبار پایین (زیر 50 درصد) برخی ردیف‌ها مانند "اعتبارات بند «ت» تبصره «16» قانون بودجه سال جاری (عوارض کالاهای آسیب‌رسان) ۱۴۰۳"، "کاهش مصرف دخانیات و پیشگیری و درمان بیماری‌های ناشی از آن و توسعه اماکن ورزشی از محل عوارض و مالیات سیگار" در ارتباط با ورزش همگانی (سلامت‌محور)  و برخی ردیف­های در ارتباط با پروژه‌های عمرانی مانند "تعمیر و تجهیز و راه‌اندازی تأسیسات و اماکن ورزشی و ملی در حال بهره‌برداری و موجود" و  "احداث فضاهای ورزشی در سطح کشور  (استان‌ها)" از جمله چالش­هایی است که به عنوان یک مانع در جهت توسعه ورزش همگانی و پروژه­ های عمرانی عمل می­ کند.
• علاوه‌بر تحقق نیافتن مناسب اعتبارات مربوط به ورزش همگانی، عدم تخصیص برنامه‌محور این اعتبارات نیز از چالش‌های اساسی این حوزه است. به‌عبارت‌دیگر، بودجه‌ای که به فعالیت‌های سلامت‌محور و همگانی اختصاص می‌یابد، فاقد برنامه‌ریزی عملیاتی مشخص در سطح اجرا است و این امر امکان ارزیابی دقیق از عملکرد و نتایج آن را بسیار دشوار می‌سازد.
• بررسی تبصره‌های قانون بودجه ۱۴۰۳ نیز نشان می‌دهد؛ اعتبارات مالیات بر ارزش‌افزوده با ۷۷ درصد تحقق، عملکردی نسبتاً مطلوب داشته، اما اعتبارات بند «ب» تبصره «۱۳» تنها ۲۰ درصد محقق شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی 

- اجرای نظام تخصیص اعتبارات برنامه‌محور و مبتنی بر عملکرد برای ورزش همگانی

با هدف شفافیت و اثربخشی در بخش اعتبارات ورزش همگانی، از آنجا که تخصیص این اعتبارات در وزارت ورزش و جوانان تحت عناوین کلی «رشد و گسترش ورزش همگانی» و «کمک به فدراسیون‌ها و هیئت‌های ورزشی برای فعالیت‌های ورزش همگانی» صورت می‌گیرد، در عمل هزینه‌کردهای این بخش متأثر از سلیقه مدیران است. بنابراین، لازم است مبنای تخصیص اعتبارات به‌صورت برنامه‌محور و مبتنی بر اقدامات عملیاتی باشد. پیشنهاد می‌شود در موافقت‌نامه بین وزارت ورزش و جوانان و سازمان برنامه و بودجه، برنامه و اقدامات عملیاتی حوزه ورزش همگانی تدوین و اختصاص اعتبارات مبتنی بر پیشرفت برنامه باشد.

1. مقدمه

ارزیابی عملکرد بودجه به‌عنوان مهم‌ترین سند حکمرانی مالی دولت در هر وزارتخانه نمایی از چگونگی تقسیم منابع در حوزه های تخصصی و به کارگیری آنها در راستای اهداف و طرح­های تعیین شده است. از آنجاکه متغیرها و مؤلفه ­های بسیاری چون ماهیت برنامه ­ها، کارآمدی اقدامات و فضای اثرگذاری در سطح استان­ها روی عملکرد مطلوب هر وزارتخانه اثرگذار است لذا بررسی علمی و نظام‌مند عملکرد بودجه وزارتخانه ها نیازمند درنظرگیری همه‌جانبه این متغیرها و تحلیل تأثیر متقابل آنهاست. ارزیابی عملکرد بودجه وزارت ورزش و جوانان می ­تواند به عنوان شاخص نشان‌دهنده خط‌مشی مرکزی دولت در حفظ و نگهداشت استعدادها و ظرفیت‌های ورزشی کشور باشد. بنابراین این ارزیابی در وزارت ورزش و جوان به عنوان نهاد اصلی متولی نظام توسعه ورزش کشور حایز اهمیت است.  میزان تحقق اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و نحوه هزینه ­کرد این اعتبارات در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ در وزارت ورزش و جوانان نقش بسیار اساسی در پیشبرد اهداف قانونی وزارت و توسعه ورزش کشور دارد. از‌این‌رو، این گزارش با هدف ارزیابی میزان عملکرد اعتبارات وزارت ورزش و جوانان در سال 1403 تدوین شده است.

2. احکام مرتبط با ورزش در قانون بودجه 1403

احکام مصوب مربوط به وزارت ورزش و جوانان در قانون بودجه سال 1403 که در قالب تبصره آمده است؛ در جدول ذیل گزارش‌ شده که در ادامه به عملکرد تبصره‌ها و بندهای مورد اشاره پرداخته‌ شده ‌است. 

جدول 1. وضعیت تحقق تبصره‌های قانون بودجه 1403 مرتبط با وزارت ورزش و جوانان [3]

3. بررسی اعتبارات هزینه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۱۴۰۳

این بخش به بررسی عملکرد اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات شرکت توسعه و ‌نگهداری اماکن‌ ورزشی کشور اختصاص دارد. در این راستا، در جدول 2 عملکرد اعتبارات هزینه‌ای و در جدول 3 عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای آورده شده است. جدول 4 نیز مربوط به عملکرد اعتبارات شرکت توسعه و‌ نگهداری اماکن‌ ورزشی کشور است.

جدول 2. مجموع اعتبارات هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۳ (ارقام بر‌حسب میلیون ریال)[4]

مطابق جدول فوق بودجه مصوب هزینه‌ای وزارت ورزش و جوانان برابر ۷,۴۶۴ (میلیارد تومان) است. این رقم نسبت به بودجه هزینه‌ای سال 1402 (3,۶۴۹ میلیارد تومان) 104/6 رشد داشته است. همچنین مجموع بودجه ابلاغ ‌شده در سال 1403 برابر ۷,۱۸۱ (میلیارد تومان) است که نشان‌دهنده کاهش 3/79 درصدی آن نسبت به بودجه مصوب است. علاوه‌بر‌این مبلغ ۵,۰۹۳ (میلیارد تومان) از کل بودجه ابلاغ شده، تخصیص‌یافته که نشان از تحقق ۷۱ درصدی از بودجه ابلاغی است. همچنین تحقق ۹۹ درصدی اعتبار ردیف اصلی ۱۲۸۵۰۰ وزارت ورزش نشان‌دهنده عملکرد مناسب این بخش از بودجه است و پرداخت کامل ردیف‌های کمک به فدراسیون‌های کشتی و کاراته (تحقق 100 درصدی) حاکی از تعهد به حمایت از فدراسیون‌های مربوطه است. 

ردیف مربوط به بند «ب» تبصره «۱۳» سال (۱۴۰۳) با موضوع «تکلیف شرکت‌ها و مؤسسات دولتی به تخصیص ۱٪ از هزینه‌های خود (به‌استثنای سود و جریمه) جهت حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، هنری و ورزشی» بسیار کمتر از انتظار (فقط ۲۰ درصد) محقق شده است. در این رابطه می‌توان اظهار کرد به‌دلیل «قانون اصلاح تبصره‌های «۶ و ۱۳» قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور» شرکت‌های زیان‌ده، دارای زیان انباشته و سربه‌سر از محل موضوع بند «ب» تبصره «13» مستثنا شدند. بنابراین اعتبار موضوع این بند کاهش چشمگیر پیدا کرد؛ یعنی از اعتبار مصوب شده معادل 36 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه 1403، کل اعتبارات این بند به 6 الی 7 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرد. به همان میزان ردیف مربوط به بند «ب» تبصره «۱۳» در وزارت نیز کاهش یافته است [2].

میزان تخصیص پایین، بودجه عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت و بودجه مربوط به عوارض و مالیات سیگار موضوع جزء «1» بند «ح» ماده (۷۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت (به‌ترتیب تحقق 32 درصدی و 51 درصدی) نیز از نکات قابل‌توجه در بررسی عملکرد اعتبارات ردیف‌های مربوط است. از‌آنجا‌که اعتبارات این ردیف‌ها بر حوزه سلامتی و پیشگیری متمرکز است؛ بنابراین عدم تحقق کامل این اعتبارات حوزه فعالیت‌های مربوط به ورزش سلامت‌محور و ورزش همگانی (همگانی شدن ورزش) را با چالش جدی مواجه می‌کند. مطابق بررسی‌ها علاوه‌بر تحقق پایین ردیف‌های مربوط به ورزش همگانی، برنامه‌محور نبودن اعتبارات این بخش نیز از چالش‌های اساسی است[3].به‌عبارتی، اعتبارات حوزه فعالیت‌های مربوط به ورزش سلامت‌محور و ورزش همگانی فاقد برنامه‌ریزی عملیاتی مشخص در سطح اجرا است و ابلاغ­ها در قالب یک عنوان برنامه یا طرح کلی به واحدهای استانی صورت می گیرد و در ذیل آن برنامه عملیاتی مشخصی قرار ندارد بنابراین ارزیابی مشخصی از نحوه هزینه کرد ابلاغ­ها نمی‌توان داشت.

به‌طور‌کلی عملکرد اعتبارات وزارت ورزش در بخش هزینه‌های جاری نسبتاً خوب است، اما در عملکرد برخی ردیف‌ها که بر حوزه سلامتی و پیشگیری متمرکز است؛ با مشکل مواجه است. مطابق بررسی‌های کارشناسی 85 درصد از اعتبارات ردیف اصلی ۱۲۸۵۰۰ طی یک موافقت‌نامه به صندوق حمایت از قهرمانان و پیشکسوتان، کمک به فدراسیون‌ها، ادارات کل استانی و پاداش قهرمانان اختصاص می‌یابد و 15 درصد باقی مانده نیز به هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر (مانند حقوق و پشتیبانی) اختصاص می‌یابد. از‌آنجاکه هزینه‌های مربوط به کمک به فدراسیون‌ها غالباً صرف اعزام‌ها می‌شود؛ بنابراین نوسانات نرخ ارز و تحریم‌ها، وزارت را با محدودیت‌های مالی در اعزام و کمک به فدراسیون‌ها مواجه می‌کند.

جدول 3. مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۳‌ (ارقام بر‌حسب میلیون ریال)[1]

مطابق جدول فوق بودجه مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برابر ۶,۰۲۶ (میلیارد تومان) است. این رقم نسبت به بودجه تملک سال 1402 (مبلغ ۱,۷۵۶ میلیارد تومان) 243/1 درصد رشد داشته است[2]. همچنین مجموع بودجه ابلاغ‌ شده در سال 1403 برابر ۵,۶۵۱ (میلیارد تومان) است که نشان‌دهنده کاهش 6/23 درصدی آن نسبت به بودجه مصوب است. علاوه‌بر این مبلغ  ۳,۷۷۹ ( میلیارد تومان) از کل بودجه ابلاغ شده، تخصیص‌یافته که این میزان نشان از تحقق 67 درصدی بودجه است.

با توجه به گزارش‌های عملکرد مالی دولت[4] کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه سال 1403 با تحقق ۱۰۸ درصدی همراه بوده است، از‌این‌رو، تحقق 67 درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نشان‌دهنده اولویت پایین‌تر اعتبارات عمرانی در حوزه ورزش است. نکته قابل‌توجه این است که عملکرد برخی ردیف‌ها مانند «کمک‌های فنی و اعتباری به بخش غیر‌دولتی» (تحقق 42 درصدی)، «تعمیر و تجهیز و راه‌اندازی تأسیسات و اماکن ورزشی و ملی در حال بهره‌برداری و موجود» (تحقق 15 درصدی)، «احداث فضاهای ورزشی در سطح کشور (استان‌ها)» (تحقق 35 درصدی) و «کاهش مصرف دخانیات و پیشگیری و درمان بیماری‌های ناشی از آن و توسعه اماکن ورزشی از محل عوارض و مالیات سیگار» (تحقق 34 درصدی) نامطلوب است. از‌آنجاکه تقریباً تمامی این ردیف‌ها مرتبط با سرمایه‌گذاری زیرساختی است؛ عدم تحقق آنها پیامدهایی همچون تخریب زیرساخت‌های موجود (با تحقق فقط ۱۵ درصد تعمیر و تجهیز و راه‌اندازی تأسیسات و اماکن ورزشی) و تعلیق پروژه‌های ورزشی نیمه‌تمام در استان‌ها دارد و توسعه آینده ورزش کشور را با مخاطره مواجه می‌سازد.

جدول ۴. اعتبارات شرکت توسعه در سال ۱۴۰۳ (ارقام بر‌حسب میلیون ریال) [1]

مطابق جدول فوق بودجه مصوب شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور برابر ۲,۰۶۳ ( میلیارد تومان) است. این رقم نسبت به بودجه شرکت توسعه در سال 1402 (مبلغ ۷۷۰ میلیارد تومان) 167/9 درصد رشد داشته است[2]. مجموع بودجه ابلاغ‌ شده در سال 1403 معادل 1,۶۶۶ (میلیارد تومان) بوده که در مقایسه با بودجه مصوب کاهش 19/24 درصدی را نشان می‌دهد. همچنین اطلاعات جدول فوق نشان می‌دهد 87 درصد بودجه ابلاغ شده محقق گردیده است. تخصیص اعتبارات شرکت توسعه عملکردی بهتر از میانگین بخش هزینه‌ای و بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ورزش داشته است. با‌این‌حال، اختلاف بین بودجه مصوب و ابلاغی در شرکت توسعه بیشتر از اختلاف بین بودجه مصوب و ابلاغی در دو بخش هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در‌واقع دولت در این بخش مطابق «‌قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» مصوب ۱۳۹۳ درصد قابل‌توجهی را از بودجه مصوب کسر کرده است.

4. تحلیل وضعیت بودجه‌ای وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۳

مصارف بودجه عمومی دولت در سال 1403 مبلغ‌ ۲,۸۳۷,۱۴۰ (میلیارد تومان) ‌بوده و سرجمع اعتبارات وزارت ورزش و جوانان (اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات شرکت توسعه) معادل ۱۵,۵۵۳ (میلیارد تومان) برآورد شده است [3]. این رقم بیانگر سهم 0/55 درصد وزارت ورزش و جوانان از محل مصارف بودجه عمومی دولت بوده که نسبت به سال 1402 تقریباً دو‌برابر شده است. بررسی اعتبارات وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۳ نشان از رشد قابل‌توجه بودجه مصوب در بخش اعتبارات هزینه‌ای (104/6 درصد رشد)، در بخش اعتبارات تملک دارایی‌‌های سرمایه‌ای (243/1 درصد رشد) و در بخش اعتبارات شرکت توسعه (167/9 درصد رشد) نسبت به سال ۱۴۰۲ است. بررسی دقیق اعتبارات نشان می‌دهد؛ اگرچه که اعتبارات مصوب در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و شرکت توسعه افزایش بیشتری داشته است، اما کاهش در بودجه ابلاغی نسبت به بودجه مصوب، در بخش اعتبارات شرکت توسعه (19/24 درصد کاهش) بیشتر بوده که این مورد می‌تواند به‌عنوان یک مانع در جهت توسعه زیرساخت‌های ورزشی در نظر گرفته شود. همچنین بررسی اعتبارات نشان می‌دهد میزان تحقق بودجه ابلاغی در بخش اعتبارات هزینه‌ای 71 درصد، در بخش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 67 درصد و در بخش اعتبارات شرکت توسعه 87 درصد است.

با توجه به این که کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور در بودجه سال ۱۴۰۳ با تحقق ۱۰۸ درصدی همراه بوده است، این موضوع نشان‌دهنده عملکرد مطلوب در سطح کلان است. با‌این‌حال، تحقق تنها ۶۷ درصدی این اعتبارات در وزارت ورزش و جوانان، حاکی از آن است که طرح‌های عمرانی و سرمایه‌ای در بخش ورزش از اولویت لازم در تخصیص و اجرای بودجه برخوردار نبوده‌اند. این امر دستیابی به اهداف کلان وزارتخانه در راستای توسعه و بهسازی زیرساخت‌های ورزشی را با مشکل مواجه ساخته است. علاوه‌بر‌این، کاهش محسوس بودجه ابلاغی نسبت به بودجه مصوب برای شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی که به میزان 19/24 درصد کاهش را تجربه کرده و همچنین تحقق بسیار پایین (زیر ۵۰ درصد) برخی ردیف‌های بودجه‌ای خاص در حوزه ورزش همگانی و پروژه‌های عمرانی، از دیگر چالش‌های پیش‌روی عملکرد اعتبارات بودجه سال ۱۴۰۳ وزارت ورزش و جوانان به‌شمار می‌رود. همچنین، رویکرد تخصیص اعتبارات در بخش ورزش همگانی فاقد برنامه‌ریزی عملیاتی مشخص و مبتنی‌بر اهداف کمّی است. این نقصان، امکان ارزیابی دقیق عملکرد و سنجش نتایج حاصل از تخصیص بودجه را دشوار کرده و به کاهش اثربخشی این اعتبارات منجر شده است.

5.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با وجود رشد کمّی قابل‌توجه اعتبارات وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۴۰۳ که شامل دوبرابر شدن اعتبارات و افزایش ۱۵۱ درصدی کل اعتبارات نسبت به سال قبل بوده، چالش‌های اساسی در کیفیت اجرا و تخصیص بهینه بودجه وجود دارد. تحقق تنها ۶۷ درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مقابل میانگین کشوری ۱۰۸ درصدی، همراه با تحقق پایین زیر ۵۰ درصدی برخی ردیف‌های ورزش همگانی و کاهش ۱۹ درصدی بودجه ابلاغی شرکت توسعه اماکن ورزشی، عدم تخصیص برنامه‌محور اعتبارات ورزش همگانی و محقق شدن تنها ۲۰ درصدی اعتبارات تبصره ۱۳، از‌جمله چالش‌های عملکرد اعتبارات حوزه ورزش است.

‌برای تبدیل این رشد کمّی به توسعه کیفی، پیشنهاد می‌شود از طریق اولویت‌بندی و تخصیص بودجه متمرکز به پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی اثربخشی بودجه تملک دارایی های سرمایه ای ارتقا یابد. همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر، فرآیند تخصیص بودجه ورزش همگانی در وزارت ورزش و جوانان در چارچوب عناوین کلی مانند «رشد و گسترش ورزش همگانی» و «پشتیبانی از فدراسیون‌ها و هیئت‌های ورزشی در راستای فعالیت‌های ورزش همگانی» انجام می‌پذیرد، بررسی‌های انجام‌شده حاکی از آن است که رویکرد فعلی در عمل به سلیقه‌ای بودن فرآیند تخصیص منابع و هزینه‌کرد آنها منجر شده است. به منظور رفع این چالش، ضروری است نظام تخصیص اعتبارات بر پایه برنامه‌ای مدون و شاخص‌های عملیاتی مستندسازی گردد. در این راستا، پیشنهاد می‌شود در موافقت نامه بین وزارت ورزش و جوانان و سازمان برنامه و بودجه کشور، چارچوب عملیاتی و برنامه اجرایی حوزه ورزش همگانی به‌طور شفاف تدوین شده و سازوکار تخصیص بودجه به میزان تحقق اهداف و پیشرفت برنامه‌های مصوب مشروط شود.

با اجرای این راهکارها، علاوه‌بر رفع موانع اجرایی، تخصیص بودجه مبتنی‌بر برنامه‌های عملیاتی شفاف و نتایج قابل اندازه‌گیری انجام می‌شود که زمینه‌ساز تحقق اهداف کلان وزارتخانه در حوزه توسعه زیرساخت‌های ورزشی و گسترش ورزش همگانی می‌گردد.