خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

تمرکز بر وظایف و کار ویژه‌های بدنه سیاسی و بدنه اجرایی این نکته را تأیید می‌کند که تحقق آرمان ملت‌ها و پیشرفت کشورها مستلزم تعامل مؤثر و مناسب سیاست و اداره می‌باشد. بااین‌حال در واقعیت روابط این دو بخش غالباً اثربخش و سازنده نیست؛ و هر یک از دو بخش مذکور به دنبال تحمیل اراده و خواست خود بر دیگری می‌باشد. پدیده‌ای که از آن تحت عنوان سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک) یاد می‌شود. در سیاست زدگی، سیاست‌مداران تلاش می‌کنند با استفاده از کانال‌های مختلف، نظام اداری را تحت سلطه خود قرار دهند. در نقطه مقابل، در اداره زدگی سیاست، دیوان‌سالاران به‌جای حفظ بی‌طرفی به روش‌های مختلف باعث اخلال در اجرای خط‌مشی و نهایتاً تضعیف دموکراسی می‌گردند. روابط چالش‌برانگیزی که درنهایت به عدم حاکمیت قانون، ارائه خدمات باکیفیت پایین، تضعیف سرمایه اجتماعی و ... منتهی خواهد شد. با توجه به اهمیت این موضوع در تحقق حکمرانی مطلوب، در این گزارش رابطه سیاست و اداره در ایران در قبل و پس از انقلاب اسلامی واکاوی شده گرفته است.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

·                    منتخبان و منتصبان سیاسی به اشکال و روش‌های مختلف در حرفه ای گرایی بخش اداره دخالت نموده و عقلانیت، بی‌طرفی و کارآمدی دیوان‌سالاری را مضمحل می‌نمایند. تعبیری که از آن می‌توان به‌عنوان سیاست زدگی منفی اداره می‌توان یاد کرد.

·                    در قبل و بعد از انقلاب بخش اداره در ایران مشابهت حداقلی به مدل ایده آل دیوان‌سالاری (بوروکراسی) وبر داشته است.

·                    تاریخ نظام اداری کشور، دچار مشکل فقدان تجربه پذیری از گذشته است و به عبارت صریح‌تر از برخورد تحلیلی منطقی با گذشته خود عاجز‌ است. البته منابع پژوهشی لازم و کافی که تاریخ نظام اداری ایران رو مطالعه کرده باشد وجود ندارد ولکن در حد موجود نیز استفاده نمی‌شود.

·                    شواهد مؤید سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک) و نیز بندهای 6،5، 7 و 8 سیاست‌های کلی قانون‌گذاری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) نشان‌گر آن است که در مواردی روابط قوای سه‌گانه و به‌طور ویژه سیاست و اداره شفاف و دقیق نبوده و یا بر اساس اقتضائات زمانی نیازمند اصلاح و بازطراحی است.

·                    به نظر می‌رسد یکی از دلایل اصلی سیاست زدگی دیوان‌سالاری ضعف نهادهای محلی و تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در مرکز است.

·                    یکی از کار ویژه‌های اصلی نظریه اداره امور عمومی، تنظیم روابط اداره و سیاست می‌باشد. بااین‌حال، به نظر می‌رسد در حال حاضر تناسب حداقلی بین نظریه دولت جمهوری اسلامی ایران و نظریه اداره عمومی حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری (مدیریت دولتی نوین) حاکم است. نقیصه‌ای که بخشی از سیاست زدگی دیوان‌سالاری و تنش روابط بین اداره و سیاست برآمده از آن است.

·                    در برخی از موارد سیاست‌گذاران و منتخبان سیاسی به دلایلی از قبیل ناکامی در جابجایی افراد، عدم امکان تغییر تفکر و فرهنگ حاکم بر دستگاه اجرایی و ... اقدام به تغییرات ساختاری و یا ایجاد نهادهای موازی می‌نمایند. اقداماتی با رنگ و بوی سیاسی که غالباً از منظر کارشناسی توجیهی ندارند.

پیشنهاد، راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بر اساس یافته‌های گزارش حاضر به نظر می‌رسد که مواردی چون تبیین و شفاف‌سازی روابط اداره و سیاست، تدوین قوانین لازم بر اساس سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در خصوص نقش و وظایف قوه مقننه و قوه مجریه، حرکت در جهت تمرکززدایی، ایجاد سازوکارهای نظارتی دقیق و ارائه گزارش‌های جامع در بازه‌های زمانی مشخص، به حداقل رساندن مستثنا شدن دستگاه‌های اجرایی از قوانین مادر ازجمله مقوله‌های نیازمند تأمل جدی است. 

1. مقدمه

در بسیاری از کشورها، نظام‌های سیاسی برآمده از آرای مردم برای دستیابی به ارزش‌ها و آرمان‌ها، نیازمند ابزار اجرایی متخصص و کارآمد می‌باشند که از آن به‌عنوان نظام اداری یاد می‌شود؛ نظام اداری و به تعبیری دولت در عمل به‌مثابه سازمان تنظیم‌کننده کلیه فعالیت‌های کشور برای نیل به اهداف تعیین‌شده است. در حقیقت نظام اداری ماشین اجرایی دولت به‌حساب می‌آید که مرتبط با سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه است. این ماشین اجرایی با بهره‌گیری از قوانین و مقررات، ساختار تشکیلاتی، سیستم‌ها و روش‌ها و منابع انسانی متخصص عمدتاً چهار دسته از وظایف را بر عهده‌دارد:

1.                  اجرای سیاست‌‌ها و خط‌مشی‌های عمومی؛

2.                  شناسایی نارسایی‌ها و کاستی‌های خط‌مشی‌‌‌‌‌ها، پرورش افکار و ارائه مشاوره در تدوین سیاست‌‌ها و خط‌مشی‌‌ها؛

3.                  ارائه خدمات عمومی (انجام امور جاری)؛

4.                  مدیریت توسعه در کشورهای درحال‌توسعه.

با این‌حال در دنیای واقع، رابطه سیاست (بدنه سیاسی) و اداره (بدنه حرفه‌ای) یکی از چالشی‌ترین موضوعات در حوزه حکمرانی می‌باشد. رابطه‌ای که ماهیت و دامنه اداره عمومی را به‌عنوان رشته‌ای علمی تبیین می‌کند.

تمرکز بر وظایف و کارویژه های بدنه سیاسی و بدنه اجرایی این نکته را تأیید می کند که تحقق آرمان ملتها و پیشرفت کشورها مستلزم تعامل مؤثر و مناسب سیاست و اداره است؛ رابطه ای سازنده که از آن به عنوان تعامل بین کنترل سیاسی و استقلال حرفه ای یاد شده است. در این دیدگاه، کنترل شامل ظرفیت تعیین جهت و حفظ نظارت است؛ درحالیکه استقلال مستلزم ابراز دیدگاههای حرفه ای در شکل گیری سیاست (خط مشی) و رعایت استاندارهای حرفه ای در اجراست [1]. بااین حال، نظامهای سیاسی و اداری غالباً درصدد تحمیل اراده و نظریات خود بر دیگری اند که از آنها با عنوان سیاست زدگی دیوانی(  بوروکراتیک) و اداره زدگی سیاست(  سیاست بوروکراتیک) یاد می شود. در سیاست زدگی، سیاستمداران تلاش می کنند با استفاده از کانالهای مختلف، نظام اداری را تحت سلطه خود قرار دهند. در نقطه مقابل، در اداره زدگی سیاست، دیوان سالاران به جای حفظ بی طرفی به روشهای مختلف باعث اخلال در اجرای خط مشی و در نهایت تضعیف دمکراسی می شوند. روابط چالش برانگیزی که به عدم حاکمیت قانون، ارائه خدمات با کیفیت پایین، تضعیف سرمایه اجتماعی و... منتهی خواهد شد. با توجه به اهمیت ویژه این مباحث در اصلاح و بازطراحی نظام اداری، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در نظر دارد در قالب سه گزارش مقوله های مذکور را واکاوی کند. در اولین گزارش از این مجموعه، رابطه اداره و سیاست در ایران به طور ویژه بررسی می شود. در این گزارش، پس از تبیین مفاهیم مبنایی، سیاست زدگی دیوان سالاری و سیاست زدگی اداره پیش و پس از انقلاب اسلامی بررسی می شود. در گزارش دوم، تجارب و رویکردهای سایر کشورها در مدیریت رابطه بدنه سیاسی و حرفه ای تحلیل می شود. در گزارش سوم نیز براساس یافته های گزارشهای پیشین و مطالعات اکتشافی، پیشنهادها و توصیه های تقنینی و نظارتی در خصوص مدیریت سیاست زدگی و اداره زدگی ارائه خواهد شد. 

2.  پیشینه پژوهش

2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

      حق‌شناس و همکاران (1396) در پژوهشی به شناسایی دلایل مداخلات خط‌مشی- اداره در جمهوری اسلامی ایران مبادرت نموده‌اند. به اعتقاد نویسندگان، این مداخلات باعث سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی)، از بین رفتن اصل بی‌طرفی، عدم تخصص گرایی در اداره، ناکارآمدی خط‌مشی‌های مصوب و عدم اجرای کامل آن‌ها توسط اداره گردیده است. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که عوامل نهادی و ساختاری مرتبط به ساختار سیاسی، عوامل اجتماعی، عوامل شخصیتی و فردی و عوامل اقتضائات سیاسی در دوره مورد مطالعه (1388-1392) نقش تعیین‌کننده‌ای در مداخلات خط‌مشی – اداره داشته‌اند [2].

     دانایی‌فرد و همکاران (1394) در پژوهشی پیامدهای منفی سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) را بررسی نموده‌اند. در این تحقیق اذعان شده است که بی‌تردید درجه‌ای از دخالت سیاست در اداره نه‌تنها مضر نیست بلکه جلوه‌ای از دموکراسی محسوب می‌شود؛ اما تزریق پررنگ سیاست در اداره منجر به سیاست زدگی منفی خواهد شد. نتایج پژوهش نشان داد که دو بعد اداری و سیاسی مهم‌ترین ابعاد سیاست زدگی دیوان‌سالاری در ایران هستند که بعد اداری به سه مؤلفه بحران یادگیری، نفاق بوروکراتیک و بحران کارایی و بعد سیاسی نیز به سه مؤلفه بحران عدالت اجتماعی، بحران مشارکت و بحران مقبولیت منتهی خواهد شد [3].

    هنرمندی چوکامی (1402) در پژوهشی میزان تسلط قدرت تخصصی یا تبعیت سیاسی در دیوان‌سالاری دولتی ایران را بررسی نموده است. یافته این تحقیق مؤید آن است که مواردی چون عدم پیروی از قوانین و دستورالعمل‌های مستند شده، در نظر گرفتن زیرساخت و امکانات موجود، برتری ملاحظات سیاسی بر تصمیمات، خویشاوند سالاری، دیوان‌سالاری زائد اداری، ضعف پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری، سوابق کوتاه‌مدت خدمت وزرا، در نظر گرفتن بوم‌شناسی محیطی، وجود فساد اداری، وجود تصمیمات مقطعی، ضعف استفاده از تخصص و پذیرش متخصصان، ضعف در صلاحیت علمی و سوابق تصمیم‌گیرندگان، ضعف مشارکت در تصمیمات، محدودیت نظام ارزیابی در تصمیمات، بی‌ثباتی و عدم هماهنگی و ضعف در اجرای برنامه‌ریزی ازجمله ویژگی‌های بوروکراسی دولتی در ایران است. نتایج این بررسی نشان داد؛ دیوان‌سالاری دولتی ایران در چارچوب دیوان‌سالاری وبر و مدل سالا، ازلحاظ قدرت تخصصی، گرایش بیشتری به مدل سالا دارد و تبعیت سیاسی نسبت به قدرت تخصصی در اولویت قرار می‌گیرد [4].

     مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (1392) در گزارشی سیاست زدگی دستگاه‌های اداری در کشورهای پاکستان، چین و انگلیس را بررسی نموده است در این گزارش سعی شده است بر اساس تجارب سایر کشورها راهکارهایی در جهت مدیریت سیاست زدگی دستگاه‌های اجرایی ارائه شود. اهم این پیشنهادها به شرح ذیل است:

·                    تبدیل دیوان‌سالاری دولتی به دیوان‌سالاری غیردولتی

·                    استقرار نظام شایسته‌سالاری

·                    تصویب قوانین و مقررات جامع به‌منظور سیاست‌زدایی

·                    افزایش آگاهی مردم نسبت به دیوان‌سالاری و فلسفه استخدام دولتی (فرهنگ‌سازی) [5]

 2-2. سوابق تقنینی

       در قانون اساسی به‌منظور ایجاد و برقراری تعامل سازنده بین سیاست و اداره اصول متعددی از قبیل (اصل74، 75،79 و...) پیش‌بینی‌شده است [6] بااین‌حال با توجه به تعاریف ارائه‌شده از سیاست زدگی اداره و سیاست زدگی دیوان‌سالاری به نظر می‌رسد مطابق جدول (1) در مواردی نیز به‌صورت ضمنی و یا صریح بر این دو مقوله تأکید شده است.

جدول 1. برخی اصول قانون اساسی ناظر بر کنترل سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست

 ماخذ: یافته های تحقیق.

-         مطابق جدول (2) در برخی از سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) مواردی ناظر بر موضوع کنترل/ رفع سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست به‌صورت ضمنی و یا صریح ذکرشده است. [8, 7]

جدول 2. برخی سیاست‌های ابلاغی ناظر بر کنترل/ رفع سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست

  ماخذ: همان.

علاوه بر این  در ماده (41) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان منشور ساختاری و رفتاری نظام اداری کشور اشعار گردیده است «ورود به خدمت و تعیین صلاحیت استخدامی افرادی که داوطلب استخدام در دستگاه‌های اجرایی می‌باشند بر اساس مجوزهای صادره و رعایت مراتب شایستگی و برابری فرصت‌ها انجام می‌شود.» حکمی که می‌توان آن را یکی از الزامات کاهش سیاست زدگی دیوان‌سالاری قلمداد نمود. در مواد54 و 71 قانون مذکور با تفکیک مدیران سیاسی و حرفه‌ای بخشی دیگر از ضوابط ممیزی و تفکیک اداره و سیاست پیش‌بینی‌شده است. هم‌چنین در ماده (115) این قانون، وظایف شورای عالی اداری تصریح‌شده است [9]. اختیاراتی که در برخی اوقات دولت‌ها با تمسک به آن، به اقدامات سیاسی مبادرت کرده اند.

بررسی پیشینه تقنینی موضوع، مؤید آن است که در اسناد بالادستی، احکام متعددی به‌منظور تنظیم رابطه اثربخش بین بدنه سیاسی و حرفه‌ای پیش‌بینی‌شده است. بااین‌حال بر اساس شواهد و بنا به اذعان خبرگان و نخبگان، رابطه مذکور کماکان ایرادات فراوانی دارد. موضوعی که در مطالعات صورت گرفته حوزه اداره امور عمومی کمابیش موردتوجه قرارگرفته است. علی‌هذا بررسی جامع این مقوله یکی از مطالبات مغفول نظام قانون‌گذاری و جامعه علمی کشور می‌باشد که در سلسله گزارش‌های پیش‌بینی‌شده در راستای مرتفع نمودن آن اقدام خواهد شد.

3. اداره و بوروکراسی (دیوان‌سالاری)

 اداره به‌عنوان ابزار تحقق اهداف نظام‌های سیاسی قدمتی به بلندای تاریخ تمدن دارد. بااین‌حال به‌زعم آنکه ازلحاظ تاریخی خاستگاه اداره در شرق باستان است لیکن این مفهوم در دوران جدید در غرب و در قالب مفهوم بوروکراسی (دیوان‌سالاری) و توصیفات ماکس وبر از نوع ایده آل و مخاطرات آن زایش و پویش دیگری یافته است [10].

وبر سه شکل اساسی از منابع قدرت و سلطه را تشخیص می‌دهد که هرکدام با نوع خاصی از دستگاه اداره مطابقت دارد.

سلطه کاریزماتیک (فرهمندی)، سلطه مبتنی بر سنت و سلطه قانونی. در سلطه قانونی؛ اعتقاد به برحق بودن قانون منشأ پشتیبانی از این نوع سلطه می‌باشد. در این حالت مردم تبعیت از قوانین را نه بدین‌جهت که این قوانین توسط رهبر کاریزما یا رهبر سنتی وضع‌شده بر خود لازم می‌دانند، بلکه آن‌ها اعتقاددارند که این قوانین هم‌نظر حاکم و هم‌نظر تابعین را تأمین می‌کند. حاکم در این عقیده شخص عالی‌رتبه‌ای است که موقعیت فعلی خود را از طریق روش‌های قانونی (انتخاب، انتصاب و غیره) به دست آورده است. چنین حاکمی به‌واسطه موقعیتش در محدوده قوانین موضوعه اعمال قدرت می‌نماید. دستگاه اداری مناسب که با این نوع از اعمال قدرت یعنی سلطه قانونی تطبیق می‌نماید بوروکراسی خوانده می‌شود و با اعتقاد به فرمان‌ها و دستورات قانونی مشخص می‌شود. موقعیت دیوان‌سالاران یا حاکم و روابط او با گروه تابع و با همکارانش بر قوانین کاملاً جدی و غیرشخصی استوار است. این قوانین سلسله‌مراتب دستگاه اداری، وظایف و مسئولیت‌های مشاغل اداری و روش‌های استخدام، ترفیع و غیره را با یک روش منطقی و عقلائی ترسیم می‌کند. در چنین نوع اداره‌ای برخلاف سیستم اداری فئودالی، وسایل اداره (منابع و ابزار لازمه برای اجرای وظایف اداری) به دیوان‌سالار (بوروکرات) تعلق نداشته و در رأس دستگاه متمرکز نیستند؛ بنابراین موقعیت اداری قابل‌خرید و فروش و به ارث گذاشتن نیست و مأمور اداری نمی‌تواند آن را دارایی موروثی و اختصاصی خود بداند. این جداسازی قاطع بین درآمد و ثروت شخصی و رسمی مأمور اداری یکی از خصوصیات ویژه دیوان‌سالاری است و با انواع اداره فئودالی و سنتی کاملاً متمایز است[11].

وبر در نظریه خود، به‌وضوح دیوان‌سالارها (بوروکرات ها) را از سیاست‌مداران متمایز نمود. او ادعا می‌نماید که دیوان‌سالارها با داشتن معلومات عالی و اطاعت از مافوق‌ها وضعیت بی‌طرفانه‌ای دارند. وظیفه آنها، اجرای قوانین و انجام دستوراتی است که از مقامات بالا به او داده می‌شود. مسئولیت بوروکرات ها به اجرای وظایف محدود می‌شود و آن‌ها مسئولیتی در تعیین وظایف (تصمیمات غائی و خط‌مشی کلی) ندارند. بااین‌حال وبر از تبدیل‌شدن دیوان‌سالاری (بوروکراسی) به ابزار سلطه و تهدیدی برای نهادهای دموکراتیک هراس داشت. [1, 11]

به نظر وبر فقط روابط مبتنی بر قدرت قانونی دارای ثبات کافی است و مبنایی جهت شکل بخشیدن به‌نظام اداری دائمی ارائه می‌دهد. ازنظر او نوع ایده آل که وی از دیوان‌سالاری ترسیم نموده است سازه‌ای ذهنی است و در جهان واقعی یافت نمی‌شود و سازمان‌ها می‌توانند کم‌وبیش بر اساس درجه نزدیکی‌شان به نوع ایده آل بوروکراتیک باشند[12] به‌طور مثال در دیدگاه بوم شناسانه، دیوان‌سالاری (بوروکراسی) به‌عنوان یکی از نهادهای جامعه که با نظام‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی – فرهنگی جامعه در تعامل مستمر است در نظر گرفته می‌شود؛ بدین ترتیب بوروکراسی بر این نظام‌ها اثر می‌گذارد و منجر به جرح‌وتعدیل آن‌ها می‌شود، هم از آن‌ها تأثیر می‌پذیرد و خود جرح‌وتعدیل می‌شود؛ بنابراین به‌منظور فهم ساختارها و کارکردهای دیوان‌سالاری (بوروکراسی) باید آن را در بستر روابطش با سایر نهادهای اجتماعی موردمطالعه قرارداد. در چارچوب این دیدگاه، مدل‌های متعددی ازجمله درجه حاکمیت، مدل جامعه منشوری ریگز و ...در جهت تبیین اداره امور عمومی و عملیات دیوان‌سالاری در کشورهای مختلف ارائه می‌شود[13]

علاوه بر وبر، برخی از متفکرین دیگر مانند وودرو ویلسون بر امکان و فراتر از آن لزوم جدایی میان حوزه های سیاست و بوروکراسی قائل بوده اند. ویلسون در مقاله ای در ۱۸۸۷ جدایی سیاست و اداره را طرح کرد. هدف از این جدایی تأمین بی طرفی اداره دربرابر سیاست­های اقتدار اداره کننده جامعه و جلوگیری از تأثیرات مخرب سیاست بر اداره است. بوروکراسی سازمانی است متخصص و بی طرف که در خدمت تمامی جامعه است و از سوی دیگر به دلیل همین بی طرفی نباید تغییرات موجود در اقتدار سیاسی در آن تأثیر گذار باشد[12].

اما در دوره های بعدی برخی از محققان و اندیشمندان ایراداتی را در خصوص نظریه بوروکراسی وبر و جدایی سیاست و اداره مطرح نمودند. در ادبیات سیاسی غرب از دهه ۱۹۳۰، نظریه­های در جهت مخالف و تبیین پیوستگی اداره و سیاست آغاز گردید. هرینگ در ۱۹۳۶ از عدم امکان جدایی اداره عمومی، سیاست و تحزب دفاع کرده است. این تلاشها به ویژه پس از جنگ جهانی دوم افزایش یافته و با شروع دهه ۱۹۵۰ نظریه کلاسیک جدایی اداره و سیاست، اثر خود را به شکل جدی از دست داد. گسترش اندیشه دولت رفاه یکی از مهمترین دلایل این تغییر بوده است. با گسترش اجرای سیاستهای اقتصادی کینزی، دولت دیگر نهاد ناظر و دارای کارکردهای تنظیمی نبوده و به صورت فعال در ارائه کالاها و خدمات عمومی مشارکت کرده است. در نتیجه، با توسعه دستگاه اداری دولت، این اندیشه که در کنار دارندگان مناصب سیاسی، بوروکرات ها نیز نقشی مستقیم در شکل گیری سیاستهای عمومی دارند تقویت شده و به دنبال آن، ضرورت نظارت سیاسی کارآمد بر بوروکراسی مطرح شده است[14].

دوایت والدو شناخته شده ترین نظریه پرداز پیوستگی اداره و سیاست است. از نظر وی، دموکراسی به جای مشارکت شهروندان، با ابزارهایی مانند انتخاب کارشناسان و نمایندگان اداری اداره شده است. نتیجه ناگزیر این امر نیز شکل گیری قوه مجریه ای بسیار قدرتمند و متمرکز در آمریکا بوده است که با قانون اساسی این کشور با در نظر گرفتن جایگاه قدرتمند پارلمان در آن متعارض است. والدو تقسیم کارکردهای حکومت به سیاسی و اداری را واقع گرایانه نمیداند. از نظر وی، پاسخگویی به خواسته­های عموم از طریق گروهی از متخصصین بیطرف که در ارزشها و دغدغه های مقامات انتخاب شده از جانب عموم شهروندان مشارکت ندارند، در تعارض با روح دموکراسی است. این خط فکری به صورتی ناگزیر به نخبه گرایی بوروکراتیک منجر خواهد شد، در حالی که اندیشه دموکراسی باید به مؤسسات اداری نفوذ کند. سازمانهای اداری باید در زمان حل وفصل مسائل عمومی ترجیحات و رضایت حکومت شوندگان را مد نظر قرار دهند [15].

همچنین از نظر لویتان، حکومت دموکراتیک در بردارنده اداره دموکراتیک نیز هست و دموکراتیک بودن اصول حکومت در صورت فقدان سازوکار اداری دموکراتیک معنایی نخواهد داشت. نقایص قانون می تواند با رفتار انسانی و عقلانی اداره جبران شود اما برای جلوگیری از اعمال خودسرانه اداره (نقض قوانین) سازوکاری حفاظتی وجود ندارد. تنها راه پیشگیری از این امر، شکل دادن به آگاهی دموکراتیک در اداره است. وی ضمن بیان اینکه اداره دارای نظمی متفاوت از سیاست است، آنها را به صورت کامل قابل تفکیک از یکدیگر نمیداند. از نظر وی، اداره به طور کلی ابزاری در اختیار دولت برای اجرای تصمیمات سیاسی و تحقق اهداف دولت است[16].

4. سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک)

 حکمرانی مؤثر و کارآمد نیازمند بهره‌مندی از بدنه سیاسی و اجرایی (حرفه‌ای) توانمند می‌باشد. بااین‌حال سؤال مهمی که مطرح است آن است که نحوه ارتباط و تعامل این دو گروه چگونه است؟ با بررسی ادبیات رشته علمی اداره عمومی چهار حالت را در این خصوص می‌توان تصور کرد [17].

4-1.       جدایی اداره از سیاست

اگرچه بخش اعظمی از جامعه علمی، ویلسون را مبدع نظریه جدایی اداره و سیاست می‌دانند؛ لیکن در حقیقت ماکس وبر ارائه‌دهنده نظریه جدایی اداره و سیاست است. پیشنهاد وبر را می‌توان در چارچوب دو نکته به شرح ذیل تبیین کرد:

•  نکته اول اینکه جدایی منتخبان سیاسی و بدنه اجرایی (اداره)، فساد را کاهش و کارایی را افزایش می‌دهند. مستخدمان کشوری با توجه به نقش و وظایف خاص خود نباید درگیر سیاست شوند. آن‌ها باید به‌صورت بی‌طرفانه‌ای وظایف تعیین‌شده توسط بدنه سیاسی را اجرا کنند.
•  نکته دوم در این خصوص، ترس و واهمه وبر از دیوان‌سالاری مدرن بود. وبر بر این نکته تأکید می‌کند که خروج دیوان‌سالارها (بوروکرات ها) از چارچوب سازمانی می‌تواند آزادی‌ها را خدشه‌دار کند ازاین‌رو جدایی بین اداره و سیاست امری معقول است[1, 13]

به‌طورکلی این مکتب تمایل دارد که قلمرو حکمرانی را به دو بخش مجزای سیاست و اداره تقسیم کند. ازلحاظ کارکردی، وظیفه سیاست ارائه راهنمایی و به تعبیر ویلسون تعیین وظیفه برای اداره است. این بخش از نظام حکمرانی بر رهبری سیاسی، نظارت و قاعده گذاری متکی‌اند. کارکرد اداره عمومی نیز فرموله کردن سیاست‌ها برای اجرا به‌گونه‌ای بی‌طرفانه و مطابق با قصد قاعده گذار است. ازاین‌رو این دو برای ادامه حیات نیازی به یکدیگر ندارند[19].

4-2.     حاکمیت سیاست بر اداره

در این دیدگاه. اعتقاد بر آن است جدایی اداره و سیاست، تفکیک امری تصنعی و غیرواقعی است و سیاست و اجرا امری پیوسته است. ازاین‌رو دیوان‌سالارها در کلیه مراحل چرخه سیاست‌گذاری دخیل هستند. اصالت با رأی مردم است و این آرای عمومی مردم است که منجر به انتخاب سیاست‌مداران می‌شود به همین دلیل اداره باید از سیاست تبعیت کند. در این مکتب با توجه به سوگیری‌های رفتاری دیوان‌سالارها (از قبیل مواردی چون انگیزه تحریف اطلاعات به نفع خود، اجرایی نمودن خط‌مشی‌هایی که با منافع آن‌ها سازگاری دارند و ...) و به‌منظور کنترل سیاسی، دخالت مقامات منتخب در بخش اداری امری قابل‌قبول است. نگرشی که زمینه‌ساز سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) است [1, 19].

در دهه‌های اخیر موضوع سیاست زدگی دیوان‌سالاری و رویکرد سیاسی به بخش دولتی با رشد فزاینده‌ای روبرو بوده است. به عبارتی به اعتقاد برخی اندیشمندان در عصر حاضر و در تعامل دیوان‌سالاری و تخصص از یک‌سو و دموکراسی و پاسخگویی در سوی دیگر، گرایش بیشتر به سمت دموکراسی است [3, 20] بااین‌حال اتفاق‌نظری در خصوص تعریف و تبیین این پدیده وجود ندارد. ازاین‌رو محققان مختلف بر اساس حوزه کاری و تحقیقاتی و نیز زمینه و شرایط کشورهای موردمطالعه خود، تعاریف متمایزی در خصوص سیاست زدگی بوروکراسی و سیاسی‌کاری ارائه نموده‌اند که در جدول شماره (3) به برخی از آن‌ها اشاره‌شده است.

جدول 3. برخی تعاریف سیاست زدگی بوروکراسی

 ماخذ: همان.

5. سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست در ایران

 بررسی تاریخچه تمدن و حکمرانی در ایران مؤید آن است که اگرچه سیاست زدگی دیوان‌سالاری به‌ویژه در دهه‌های اخیر پدیده غالب در رابطه اداره و سیاست بوده است لیکن برخی مصادیق اداره زدگی سیاست نیز در برخی ادوار تاریخی مشاهده می‌شود. ازاین‌رو به‌منظور ترسیم سیمای جامع از موضوع موردبررسی به بررسی شواهد و نشانه‌های سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست در قبل و بعد از انقلاب اسلامی پرداخته‌ایم. لازم به توضیح است که با توجه به سطح موردبررسی، بخش سیاست از اداره قابل‌تفکیک و ممیزی است. به عبارتی اگرچه در رابطه قوه مقننه و قوه مجریه، قوه مقننه نماد سیاست و قوه مجریه نماد اداره است لیکن در سطح قوه مجریه نیز سطوح سیاسی (موضوع ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری) از بدنه حرفه‌ای و مستخدمین کشوری به‌عنوان نماد اداره متفاوت اند.

5-1. سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست در دوره پهلوی دوم

محققان و اندیشمندان تقسیم‌بندی‌های متفاوتی از دوره حکومت پهلوی دوم ارائه نموده‌اند. بااین‌حال در بخشی از تقسیم‌بندی‌ها بر این موضوع تأکید می‌شود که دوره حکومت محمدرضا شاه را می‌توان به دو دوره تقسیم‌ نمود که در بخش اول آن یعنی تا حدود سال 1342 دولت اقتدارگرای بوروکراتیک در کشور حاکم بوده است. دولتی که به‌منظور توسعه و تعمیق سرمایه‌داری از حاکمیت بوروکرات ها و دیوان‌سالاران بهره می‌گرفت [30]. در این بازه زمانی دیوان‌سالاران تا حد امکان خواسته‌های خود را به حاکمیت و مردم تحمیل نموده‌اند. به‌عنوان نمونه در خاطرات ابوالحسن ابتهاج مدیرعامل سازمان برنامه در حدفاصل 1332-1337 آمده است که ابتهاج برای تقبل مسئولیت مذکور شروطی چون عدم دخالت نخست‌وزیر و هر فرد دیگری در امور این نهاد، تغییر تشکیلات سازمان و نیز ترمیم و پرداخت حقوق کارکنان را پیش‌شرط قرار داده بود که با توجه به شرایط کشور؛ با آن‌ها موافقت شده است. ابتهاج با بهره‌گیری از امتیازات مکتسبه توانست در جریان تصویب برنامه عمرانی هفت‌ساله دوم اختیارات گسترده‌ای از مجلس بگیرد و عملاً سازمان برنامه را مجزا از دولت اداره کند. در خاطرات سایر دولت‌مردان پهلوی دوم نشانه‌های از اداره زدگی بوروکراسی و تحمیل خواسته‌های اداره بر سیاست به‌ویژه در نهادهایی خاص چون ارتش، وزارت نفت و برخی دیگر از دستگاه‌های اجرایی مشاهده می‌شود. به‌عنوان نمونه عبدالمجید مجیدی وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در فاصله سال‌های 1351-1356 در این خصوص چنین اذعان می‌دارد.

«ولی سازمان برنامه یک دستگاهی بود، کاملاً مستقل و زیر بار دولت نمی‌رفت و بعد بحث سر این بود که دولت است. همان موقع هم که آن لایحه را دکتر اقبال به مجلس برد؛ گفت "ما می‌خواهیم به این حالت دولت‌دردولت خاتمه بدهیم."پس سازمان برنامه، خودش قوانین خودش را داشت. مقررات خودش را مستقل عمل می‌کرد. شرکت نفت همین‌طور، جانشین شرکت نفت ایران و انگلیس شده بود و هنوز توی مایه‌ی فکری شرکت نفت ایران و انگلیس فکر می‌کرد. درنتیجه، خودش را یک جزیره‌ای می‌دانست در وسط دنیای وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دیگر. دولت هم، که خوب کار خودش را می‌کرد. به این جهت ؛ سازمان برنامه و شرکت ملی نفت ایران ـ ازنظر گفت‌وشنود و ارتباط ـ باهم اشکال زیاد داشتند»

با نزدیک‌تر شدن به دهه‌های انتهایی حکومت پهلوی به‌تدریج سیاست زدگی بوروکراسی در کشور نمود بیشتری یافت. به‌گونه‌ای که استفاده نادرست از بوروکراسی (دیوان‌سالاری) در جهت کسب مشروعیت منجر به کاهش عقلانیت و کارایی نظام اداری شد. در این سال‌ها شاه ضمن دخالت در کلیه شئون و امور اجرایی به نظرات کارشناسان و متخصصان توجهی نداشته و از بوروکراسی به‌عنوان منبع اصلی استخدام و کنترل افراد بهره می‌گرفت [31] .در جدول شماره (4) برخی مصادیق سیاست زدگی دیوان‌سالاری مستخرج از خاطرات کارگزاران نظام پهلوی ارائه‌شده است [32].

جدول 4. برخی مصادیق سیاست زدگی دیوان‌سالاری در خاطرات کارگزاران نظام پهلوی دوم

 ماخذ: همان.

از مصادیق ساختاری سیاست زدگی دیوان‌سالاری می‌توان به موضوع تصویب قانون راجع به واگذاری اختیارات مدیرعامل سازمان برنامه به رئیس دولت (1337) به‌صورت سه فوریتی اشاره نمود. پس از مخالفت‌های مکرر ابتهاج با دخالت‌های شاه و سایرین، سازمان برنامه که زیر نظر شاه قرار داشت با هدایت و تدبیر پهلوی دوم تنزل جایگاه یافت. در این خصوص ابوالحسن ابتهاج چنین اذعان می‌دارد:

«... آنگاه با شدت ازنظر مستشاران نظامی در ایران انتقاد کردم و گفتم هرسال هنگامی‌که بودجه ارتش ایران برای سال بعد منتشر می‌شود و من با افزایش هزینه مخالفت می‌کنم و نظر خود را به شاه ابراز می‌دارم شاه جواب می‌دهد مقامات نظامی آمریکا در ایران حتی این افزایش را هم کافی نمی‌دانند. با عصبانیت گفتم محض رضای خدا ترتیبی بدهید که این‌گونه تناقض‌گویی بین مقامات مختلف آمریکا روی ندهد. اظهارات من به حدی با شدت و حرارت بیان می‌شد که خداداد فرمانفرماییان بلافاصله به همسرم تلفن کرد و گفت کار فلانی تمام است. شاید حق با او بود زیرابه فاصله چند روز انتقال اختیارات مدیرعامل سازمان برنامه به نخست‌وزیر صورت گرفت...»

5-2. سیاست زدگی دیوان‌سالاری و اداره زدگی سیاست پس از انقلاب اسلامی

اگرچه با پیروزی انقلاب اسلامی و با عنایت به ماهیت تحولی و اهداف و آرمان‌های نظام جمهوری اسلامی ایران، تغییرات قابل‌توجهی در نقش، اندازه و ماهیت نظام اداری و بوروکراسی صورت گرفت با وجود این پس از اتمام جنگ و شروع برنامه‌های توسعه و تعدیلات ساختاری به‌تدریج نمونه‌هایی از اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک) در قالب پدیده‌ها و رویدادهایی چون مسکوت نمودن قوانین از سوی دولت، خروج برخی دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قوانین عام و تصویب امتیازات و قوانین خاص با توسل به نفوذ و شیوه‌های غیرمتعارف، تفسیر به رأی قوانین، توسل به قوانین منسوخ، عدم ارائه اطلاعات به مقامات منتخب و بدنه سیاسی و... مشاهده شد. به‌گونه‌ای که بر اساس نتایج برخی تحقیقات به نظر می‌رسد به دلایلی ازجمله عوامل مذکور جایگاه و تأثیر مجلس شورای اسلامی به‌عنوان قوه‌ای مستقل روبه تنزل نهاده است[33].

در خصوص سیاست زدگی دیوان‌سالاری در پس از انقلاب نکات ذیل حائز اهمیت است:

1-                  در برخی کشورها سطح و تعداد مشخصی از جایگاه‌های شغلی خدمات کشوری و بدنه اجرایی را می‌توان با استفاده از سازوکارهای سیاسی پر نمود. رویکردی که از آن به‌عنوان سیاست زدگی رسمی یاد می‌شود [34]. در ایران نیز بر اساس ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری "دستگاه‌های اجرایی می‌توانند برای حداکثر پانزده درصد سمت‌های مدیریت حرفه‌ای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسله‌مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند. ضابطه‌ای که در حقیقت مجوز سیاست زدگی رسمی در نظام اداری می‌باشد. بااین‌حال در این خصوص چند موارد ذیل نیازمند تأمل است:

          اطلاعات موثقی درباره تعداد سمت‌های مدیریت حرفه‌ای در کشور و به تفکیک دستگاه‌های اجرایی و گروه‌بندی آن (دامنه شمول این قاعده) وجود ندارد.

         بر اساس دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای (1395)، مدیران حرفه‌ای شامل چهار گروه مدیران ارشد، مدیران میانی، مدیران پایه و مدیران عملیاتی اند[35].

         بر اساس تجارب و اطلاعات موجود، پس از وقوع انتخابات جدید و یا تغیر وزرا نه‌تنها مدیران حرفه‌ای بلکه تا حد امکان سایر سطوح نیز تغییر می‌کنند[17][24].

          در بررسی‌های صورت گرفته اطلاعات و گزارش رسمی و موثقی در خصوص میزان رعایت این ضابطه در نظام اداری مشاهده نشده است.

بر اساس موارد مطرح‌شده اظهارنظر دقیق در خصوص تحقق اهداف قانون‌گذار در این خصوص امکان‌پذیر نیست. بااین‌حال وقایعی چون اجرای طرح مهر آفرین در سال 1391، افزایش استخدام در ماه‌های نزدیک به انتخابات و انتصاب افراد بدون تخصص[36]، راه‌اندازی رشته‌ها و واحدهای دانشگاهی با فشار مسئولین محلی و فشار مدیران سیاسی و بدون توجه به منافع ملی و نیازها و الزامات لازم[37]، انتصاب غیرقانونی مدیران، تغییر و یا تفسیر به مطلوب مقررات به‌منظور انتصاب افراد وابسته[38]، استخدام بیش از هزار نفر از افراد فاقد صلاحیت در طرح استخدام مهندسین ناظر تولیدات کشاورزیو ...مؤید آن است که سیاست زدگی منفی بر اداره مستولی شده است.

2-                 بررسی تاریخچه حکمرانی در پس از انقلاب اسلامی مؤید آن است که در مواردی بدون توجه به مباحث کارشناسی و فنی، تغییرات ساختاری و ایجاد جایگاه‌های شغلی موازی به‌عنوان رویکردی جهت مطیع نمودن دیوان‌سالاری و نظام اداری مورداستفاده قرارگرفته است. انتصاب مشاوران رئیس‌جمهور در مناطق مختلف در سال 1389، ادغام سازمان حج و زیارت در سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در سال 1388 از مصادیق این‌گونه از سیاست زدگی در کشور می‌باشد. یکی دیگر از مصادیق این رویکرد انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشوری در سال 1386 می‌باشد. لازم به توضیح است که از بدو تأسیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور تا سال 1378 سازمان‌های مذکور وظایف و مأموریت‌های خود را با حفظ استقلال ساختاری انجام داده‌اند. در تاریخ 1378/12/11 و برابر مصوبه شورای عالی اداری به‌منظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور (موضوع‌ اصل‌ یک‌صد و بیست‌ و ششم قانون اساسی) و تأمین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، همسویی نظام‌های مدیریتی با برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت، تمرکز وظایف و فعالیت‌های مرتبط و متجانس با یکدیگر در امور برنامه‌ریزی، کاهش تداخل و توازی وظایف سازمان‌های ستادی، ارتقای توان کارشناسی و تصمیم‌سازی دولت، فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، سازمان‌های مذکور ادغام و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل شد. مبنای فلسفی این ادغام نظریه چندلر بود. مطابق این نظریه «ساختار، از استراتژی تبعیت می‌‌‌کند». در این برهه‌ با توجه ‌به اینکه متولی «راهبردهای ملی» سازمان برنامه‌وبودجه کشور و متولی «تشکیلات دولتی» سازمان امور اداری و استخدامی کشور بود، بهنگام تدوین برنامه‌های توسعه ۵ ساله، سازمان برنامه‌وبودجه راهبردهای ملی - احکام برنامه‌ای - را تدوین می‌‌‌کرد که جاری‌سازی آن‌ها نیازمند تغییرات ساختاری در سطح کلان بود، اما سازمان اداری و استخدامی وقت با استنادهای فنی از تغییر تشکیلات جلوگیری می‌‌‌کرد و یا همکاری لازم را نداشت که نتیجه آن عدم اجرای جزئی یا کامل برخی از راهبردهای ملی بود. ازاین‌‌‌رو، این ایده مطرح شد که ادغام این دو سازمان تخصصی زیر چتر مدیریت واحد می‌‌‌تواند به حل این مسئله ملی کمک کند؛ بنابراین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در تاریخ 1386/04/24 و با تصویب شورای عالی اداری، منحل و معاونت‌ برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهوری تشکیل شد. اگرچه در تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور استدلال‌های فنی و افزایش کارایی موردتوجه بود لیکن مراجعه به مستندات موجود حاکی از آن است که انحلال سازمان به دلایل سیاسی و خارج از دیوان‌سالاری (بوروکراسی) بوده است[39].

3-                 پس از جنگ تحمیلی و به‌طور ویژه با آغاز برنامه سوم توسعه، نظریه مدیریت دولتی نوین به‌عنوان نظریه غالب و مبنایی در اداره امور عمومی کشور پذیرفته شد. این نظریه بر این فرض استوار است که استفاده از اصول بخش خصوصی منجر به بهبود اثربخشی و کارایی خدمات می‌شود. در چنین شرایطی سیاست‌های تعدیل ساختاری با شدت و حدت زیادی در کشور پیگیری و اجرا شد. سیاست‌هایی که به علت بی‌توجهی به بستر کشور و الزامات و زیرساخت‌های موردنیاز چنین تغییر مسیری از عقلانیت لازم برخوردار نبوده و غالباً با فشار و اصرار بدنه سیاسی بر نظام اداری کشور تحمیل شد. در چنین شرایطی، با تهی شدن و به حاشیه رانده شدن دولت، پدیده‌هایی چون رشد قارچ گونه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی، زد و بندهای سیاسی در برون‌سپاری خدمات، اعطای وام‌ها یا بودجه‌های دولتی بدون اخذ پشتوانه، کاهش کیفیت خدمات عمومی، تحقیر و استثمار کارکنان و مستخدمین بخش عمومی و ... رشد یافت. علی‌هذا این نکته حائز اهمیت است که در سالیان اخیر با توجه به پیامدها و آثار حاصل از تقلید ناآگاهانه و اجرای ناقص و سلیقه‌ای تعدیلات ساختاری، بدنه سیاسی طرح‌هایی چون طرح سامان‌دهی کارکنان دولت، حذف شرکت‌های پیمانکاری و ... را به‌منظور جبران مافات در دستور خود قرار داده‌اند. رویکردی که در صورت بی‌توجهی به نظرات کارشناسی نظام اداری و تبعات و آثار محتمل، گونه متأخر سیاست زدگی در نظام اداری خواهد بود.

  به‌موجب اصل 84 قانون اساسی هر نماینده مجلس شورای اسلامی در برابر تمام ملت مسئول است. بااین‌حال به نظر می رسد با توجه به ضعف قدرت نهادهای محلی نظیر شوراهای اسلامی شهر و روستا ، نمایندگان مجلس شورای اسلامی به یک بازوی فشار برای رسیدگی به امور منطقه‌ای حوزه‌های انتخاباتی می تواندد عمل کنند. این امر یکی از مصادیق سیاست زدگی و اعمال خواسته‌ها بر نظام اداری می‌باشد. در پژوهشی که در خصوص تحلیل کنش‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی صورت پذیرفته است این نکته تأیید شده است که به‌زعم تأکید قانون اساسی بر فراگیری موضوعی و جغرافیایی وظایف نمایندگی، عملکرد نمایندگان ازنظر موضوعی غالباً بر وجه توزیعی سیاست‌های عمومی دولت و ازنظر جغرافیایی محدود به حوزه انتخابیه و منطقه‌ای نمایندگان بوده است [39] هم‌چنین بررسی صورت گرفته در خصوص تأثیر چرخه سیاسی مجلس بر طرح‌های عمرانی در فاصله سال‌های 1389-1391 مؤید آن است که در یک سال قبل از انتخابات (1389) و سال انتخابات (1390)، تصویب پروژه‌های عمرانی جدید بر اساس ملاحظات سیاسی افزایش می‌یابد. بااین‌حال طی یک سال پس از انتخابات غالباً پروژه‌های جدید کاهش‌ می یابد[40].

 بررسی ادوار سیاسی دولت‌ها مؤید آن است که با نزدیک شدن به زمان انتخابات ریاست جمهوری اقدامات و کنش‌های دارای رنگ و بوی سیاسی شدت می‌یابند. افتتاح راه‌آهن نیمه‌تمام تهران- همدان، اختصاص مبلغ 160 میلیارد ریال به دانشگاه ایرانیان، افتتاح نمایشی طرح‌های عمرانی و ... ازجمله مصادیق این اقدامات است.

6.  نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی

 هدف از این گزارش بررسی رابطه اداره و سیاست در ایران و واکاوی اجمالی مفاهیم سیاست زدگی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک) در قبل و بعد از انقلاب می‌باشد. اگرچه حدی مشخص از تعامل و ارتباط سازنده و متوازن اداره و سیاست امری پذیرفته و مورد تاکید است،  بررسی‌های صورت گرفته مؤید آن است که در ادوار مختلف رابطه اداره و سیاست در ایران همواره پرتنش بوده است، به‌نحوی‌که منتخبان و منتصبان سیاسی به اشکال و روش‌های مختلف در حرفه گرایی بخش اداره دخالت نموده و عقلانیت، بی‌طرفی و کارآمدی دیوان‌سالاری را مضمحل می‌نمایند. تعبیری که از آن به‌عنوان سیاست زدگی منفی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) می‌توان یاد کرد. در نقطه مقابل در مواردی مدیران حرفه‌ای و مستخدمین کشوری نیز با اقداماتی چون عدم اجرای خط‌مشی‌ها، اجرای خودساخته و تفسیر به نفع شخصی قوانین و ... در فرایند خط‌مشی گذاری عمومی اثرگذاری منفی دارند که از آن به‌عنوان اداره زدگی سیاست یاد می‌شود. یافته‌ها و نتایج مطالعه حاضر را می‌توان به شرح ذیل دسته‌بندی کرد:

-         بررسی نظام اداری در قبل از انقلاب اسلامی، حاکی از آن است که علیرغم اصلاحات گسترده خدمات دولتی در ایران، در دوران حکومت پهلوی دوم، دستگاه اداری شبه بوروکراتیک- شبه سنتی بوده است. چراکه علی‌رغم برخورداری از برخی ویژگی‌های مدرن به دلیل حاکمیت منافع شخصی- سنتی به بوروکراسی عقلانی- قانونی مبدل نشد[31].  پس از انقلاب اسلامی، اگرچه تغییرات مثبت قابل‌توجهی در دیوان‌سالاری کشور صورت گرفت بااین‌حال بر اساس رویکرد بوم شناسانه به نظر می‌رسد دیوان‌سالاری حاکم بر کشور، سالا گونه است که خود منبعث از نظریه منشوری ریگز می‌باشد. نظام اداری دارای برخی ویژگی‌هایی چون قبیله و خویشاوند گرایی، هم‌پوشانی ساختاری و نهادی، قانون‌گریزی، صوری بودن قوانین، فقدان اجماع و ... است[13]. به عبارت دقیق‌تر در قبل و بعد از انقلاب، بخش اداره در ایران مشابهت حداقلی به مدل ایده آل دیوان‌سالاری (بوروکراسی) وبر داشته است.

-         اگرچه سیاست زدگی دیوان‌سالاری بیش از سیاست بوروکراتیک در پژوهش‌ها و مطالعات موردتوجه محققان و اندیشمندان قرارگرفته است؛ بااین‌حال بررسی نشان می‌دهد که در قبل و پس از انقلاب اسلامی این دو عارضه با شدت و اشکال متفاوت در رابطه سیاست و اداره مشهود بوده است. با این حال تاریخ نظام اداری کشور، دچار مشکل فقدان تجربه پذیری از گذشته و منابع تاریخی در دسترس  است و به عبارت صریح‌تر از برخورد تحلیلی منطقی با گذشته خود عاجز‌ است. با این وجود از همین منابع آموزشی محدودی که زمینه تاریخی برای آن گسترده است استفاده نمی‌کند.

-         بر اساس اصل (57) قانون اساسی، قوای سه‌گانه مقننه، مجریه و قضائیه از یکدیگر مستقل می‌باشند. بااین‌حال با توجه به لزوم تعامل سازنده ارکان مذکور در قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه ضوابطی در جهت حفظ تفکیک قوا، هماهنگی و رابطه سازنده پیش‌بینی‌شده است. علی‌هذا شواهد مؤید سیاست زدگی منفی دیوان‌سالاری (بوروکراسی) و اداره زدگی سیاست (سیاست بوروکراتیک) و نیز بندهای 6،5، 7 و 8 سیاست‌های کلی قانون‌گذاری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) نشان‌گر آن است که در مواردی چون تفکیک وظایف سیاست گذاری شورای عالی انقلاب فرهنگی و قانون گذاری مجلس شورای اسلامی این روابط شفاف و دقیق نبوده و یا بر اساس اقتضائات زمانی نیازمند اصلاح و بازطراحی اند. هرچند ذکر این نکته نیز ضروری است که بخشی از این نقیصه (اخلال در روابط اداره و سیاست) به عدم اجرای قوانین و یا نظارت ضعیف بر روند اجرایی آن مرتبط است.

-         به نظر می‌رسد یکی از دلایل اصلی سیاست زدگی  منفی دیوان‌سالاری، ضعف نهادهای محلی و تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در مرکز می‌باشد. مبرهن است که توسعه منطقه‌ای و محلی شرط لازم برای تحقق توسعه ملی است؛ ازاین‌رو باید اختیارات و قدرت لازم و کافی متناسب با ظرفیت مجریان امور به نهادهای محلی واگذار شود. لذا در شرایط کنونی که کلیه منابع و امکانات به نحوی از طریق دولت مرکزی تخصیص می‌یابد چانه‌زنی و تمرکز نمایندگان بر منافع منطقه‌ای به‌جای منفعت عامه و ملی دور از انتظار نیست.

-         یکی از کار ویژه‌های اصلی نظریه اداره امور عمومی، تنظیم روابط اداره و سیاست می‌باشد. نظریات اداره امور عمومی نیز باید متناسب با نظریه دولت (فلسفه، ماهیت و وظایف دولت) تنظیم شود[41]. از این رو به نظر می‌رسد در حال حاضر تناسب حداقلی بین نظریه دولت جمهوری اسلامی ایران و نظریه اداره عمومی حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری (مدیریت دولتی نوین) حاکم است[42]، نقیصه‌ای که بخشی از سیاست زدگی دیوان‌سالاری و تنش روابط بین اداره و سیاست برآمده از آن است.

-         در برخی از موارد سیاست‌گذاران و منتخبان سیاسی به دلایلی از قبیل ناکامی در جابجایی افراد، عدم امکان تغییر تفکر و فرهنگ حاکم بر دستگاه اجرایی و ... اقدام به تغییرات ساختاری و یا ایجاد نهادهای موازی می‌کنند. در شکلی دیگر از این‌چنین اقداماتی مشاهده می‌شود که در صورت ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی در تحقق اهداف و وظایف خود به‌جای ریشه‌یابی و رفع مشکلات غالباً رفتاری، پیشنهادهایی در جهت تقویت ساختاری و یا ارتقا ساختاری و حتی در مواردی ایجاد دستگاه‌های اجرایی با وظایف مشابه ارائه می‌گردد. اقداماتی با رنگ و بوی سیاسی که در برخی مواقع از منظر کارشناسی توجیهی ندارند.

با توجه به موارد مطرح‌شده، توصیه های سیاستی ناظر به این گزارش در قالب جدول زیر ارائه می شود: 

جدول 5. پیشنهاد توصیه های سیاستی