نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
با آغاز برنامه سوم توسعه، اصلاح ساختاری و تشکیلاتی دولت و دستگاههای اجرایی با شدت بیشتری مورد توجه دولتها قرار گرفت، اما با توجه به شواهدی مانند ادغام و تفکیکهای متعدد دستگاههای اجرایی، افزایش هزینهها و تعداد کارکنان دولت و ... بهنظر میرسد اهداف این تغییرات ساختاری بهنحو مطلوبی محقق نشده است. واکاوی اسناد دولتی و مطالعات صورت گرفته در اینخصوص مؤید آن است که یکی از مهمترین کاستیهای این حوزه فقدان چارچوب مرجع بهمنظور طراحی، اجرا و ارزیابی تغییرات ساختاری و تشکیلاتی میباشد. با توجه به اهمیت ویژه موضوع مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی و زمزمههای ادغام مجدد سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامهوبودجه کشور، در این گزارش پس از مطالعات اکتشافی (مرور مبانی نظری، پیشینه و سوابق تحقیق، مستندات، اسناد و گزارش دستگاههای اجرایی و مصاحبه با خبرگان) چارچوبی برای مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی ارائه شده است. در بخش دوم این گزارش چگونگی تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در سالهای 1378 و 1393 تشریح و سپس با تأکید ویژه بر امور اداری و استخدامی این بازآرایی تشکیلاتی براساس چارچوب مذکور مورد نقد و واکاوی قرار گرفته است. نتایج این مطالعه نشانگر آن است که ادغام وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی رویکردی است که بهندرت در نظام اداری کشور با موفقیت همراه بوده است. براساس یافتهها، پیشنهادهایی برای مدیریت اثربخش تغییرات ساختاری و تشکیلاتی دستگاههای اجرایی و بهویژه سازمانهای هدف ارائه شده است.
کلیدواژهها
موضوعات
تغییرات ساختاری و تشکیلاتی یکی از ارکان اصلی برنامههای تحول در نظام اداری قلمداد میشود. تغییراتی که هدف غایی ارتقای ظرفیتهای نظام اداری بهمنظور تحقق اهداف نظام سیاسی بوده است. با وجود این شواهد و مستندات مؤید آن است که اهداف پیشبینی شده برای این بازآراییهای ساختاری غالباً برآورده نشده است. با توجه به اهمیت ویژه موضوع مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی و زمزمههای ادغام مجدد سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامهوبودجه کشور، در این گزارش پس از مطالعات اکتشافی (مرور مبانی نظری، پیشینه و سوابق تحقیق، مستندات، اسناد و گزارش دستگاههای اجرایی و مصاحبه با خبرگان) چارچوبی برای مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی ارائه شده است. در بخش دوم گزارش چگونگی تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در سالهای 1378 و 1393 تشریح و سپس با تأکید ویژه بر امور اداری و استخدامی این بازآرایی تشکیلاتی براساس چارچوب مذکور مورد نقد و واکاوی قرار گرفته است. مهمترین نتایج و یافتههای گزارش حاضر بهشرح ذیل است:
تاریخ توسعه و پیشرفت جوامع، تاریخ توسعه سازمانهاست. سازمانها بهمنظور تحقق مأموریتها و نیل به اهداف خویش نیازمند سازماندهی هستند. به کمک سازماندهی، هدف کلی و مأموریت اصلی سازمان در قالب اهداف جزییتر و وظایف واحدها شکسته شده و تحقق آن میسر میشود. ازاینرو طراحی و یا تغییر ساختار و تشکیلات مناسب یکی از کارویژههای اصلی دولتها برای تحقق آرمانها و تحول در بخش عمومی است. پس از انقلاب و با آغاز برنامه سوم توسعه، اصلاح ساختاری و تشکیلاتی دولت و دستگاههای اجرایی با شدت بیشتری مورد توجه دولتها قرار گرفت، اما با توجه به شواهدی مانند ادغام و تفکیکهای متعدد دستگاههای اجرایی، افزایش هزینهها و تعداد کارکنان دولت و ... بهنظر میرسد اهداف این تغییرات ساختاری بهنحو مطلوبی محقق نشده است[1]، [2]، [3]، [4]، [5] ،[6] واکاوی اسناد دولتی و مطالعات صورت گرفته در اینخصوص مؤید آن است که یکی از مهمترین کاستیهای این حوزه فقدان چارچوبی بهمنظور طراحی، اجرا و ارزیابی تغییرات ساختاری و تشکیلاتی است.
یکی از چالشیترین تغییرات ساختاری در نظام اداری کشور، ادغام سازمانهای اداری و استخدامی و برنامهوبودجه کشور و تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور بوده است. تغییری که مجدداً زمزمههای رجوع به این راهکار تشکیلاتی به گوش میرسد. مطابق اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی، «رئیسجمهور مسئولیت امور برنامهوبودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و میتواند اداره آنها را بهعهده دیگری بگذارد». براساس این اصل و در چارچوب ضوابط اصل یکصدوبیستوچهارم قانون اساسی[1] و نیز نظر تفسیری شماره 21173 /30 /86 مورخ 25 /2 /1386 شورای نگهبان[2] سازمان برنامهوبودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور برای اداره امور مذکور پیشبینی شدهاند. بررسی سیر تحولات سازمانهای مذکور مؤید آن است که در 23 سال اخیر، تاکنون این سازمانها در چهار بازه زمانی مختلف با تغییرات ساختاری و تشکیلاتی روبرو شدهاند. تغییراتی که هدف غایی آن ارتقای ظرفیتهای نظام اداری برای تحقق اهداف نظام سیاسی بوده است. اولین تغییر عمده، ادغام سازمان امور اداری و استخدامی کشور با سازمان برنامهوبودجه کشور در سال 1378 و تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و آخرین آن تفکیک سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامهوبودجه کشور در سال 1395 است. با وجود این شواهد و مستندات مؤید آن است که اهداف پیشبینی شده برای این بازآراییهای ساختاری برآورده نشده است.
با توجه به اهمیت ویژه موضوع مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی و زمزمههای ادغام مجدد سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامهوبودجه کشور، در این گزارش پس از مطالعات اکتشافی گسترده (مرور مبانی نظری، پیشینه و سوابق تحقیق، مستندات، اسناد و گزارش دستگاههای اجرایی و مصاحبه با خبرگان) چارچوبی برای مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی ارائه شده است. در بخش دوم گزارش چگونگی تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در سالهای 1378 و 1393 تشریح و سپس با تأکید ویژه بر امور اداری و استخدامی این بازآرایی تشکیلاتی براساس چارچوب مذکور مورد نقد و واکاوی قرار گرفته است. ساختار گزارش حاضر بهشرح ذیل است:
1-1. سازماندهی و تشکیلات در مدیریت دولتی
سازمانها در حکم سازوکارهای حیاتی برای پیگیری هدفهای دستهجمعی در جوامع مدرن هستند. توسعه سازمانها بهعنوان سنگ بنای مهم و بینظیر جوامع یکی از بزرگترین تحولات اجتماعی است که دنیای مدرن را از دنیای پیش از آن متمایز میسازد. بهمعنای کاملاً واقعی، تاریخ توسعه و پیشرفت جوامع، تاریخ توسعه سازمانهاست[7] سازمانها بهمنظور تحقق مأموریتها و نیل به اهداف خویش نیازمند سازماندهی هستند. به کمک سازماندهی، هدف کلی و مأموریت اصلی سازمان در قالب اهداف جزییتر و وظایف واحدها شکسته شده و تحقق آن میسر میشود. در سازماندهی وظایف و اختیارات و مسئولیتهای واحدها و پستها مشخص شده و نحوه هماهنگی و ارتباط بین آنها معین میشود. [8]
ابعاد ساختاری سازمان از متغیرهایی مانند اهداف و استراتژیها، فناوریها، اندازه، محیط و فرهنگ سازمان (ابعاد محتوایی) تأثیر میپذیرند. بهعبارتی ابعاد محتوایی بر متغیرهای ساختاری اثرگذار هستند. [9] اجزای اداری (اندازه)، استقلال (خودگردانی)، تمرکز، پیچیدگی، تفویض اختیار، تفکیک، رسمیت و ... برخی از متغیرهای ساختاری مطرح شده توسط نظریهپردازان مختلف هستند.[3]
در بخش دولتی، طراحی ساختار ستادی دولتها ریشه در قانون اساسی دارد؛ براساس این ابرچارچوب مفهومی، دولتها برای انجام مأموریت خویش غالباً از شیوههای متفاوتی بهمنظور سازماندهی و یا بازآرایی و بازطراحی تشکیلات خود بهره میگیرند. مهمترین دلایل بازآرایی تشکیلاتی در ساختار و تشکیلات دولتی بهشرح ذیل است:
1-2. نقاط مرجع استراتژیک در سازماندهی و تشکیلات
مباحث ساختاری و تشکیلاتی در تحقق اهداف نظام اداری از جایگاه ویژهای برخوردار است؛ ازاینرو تغییرات ساختاری یکی از اصلیترین محورهای برنامههای اصلاح و تحول در نظام اداری است. با وجود این بررسی ادبیات و نظریات این حوزه مؤید آن است که وحدت نظری درخصوص مبانی نظری تغییرات ساختاری، تشکیلاتی، راهبردها و راهکارهای آن تاکنون حاصل نشده است. ازاینرو طراحی الگوهایی برای کمک به تصمیمگیرندگان بهمنظور ارزیابی راهحلها و یا گزینههای تغییرات ساختاری (نقاط مرجع استراتژیک) ضروری است. در این گزارش با توجه به مطالعات صورت گرفته در ادبیات حوزه ساختار و تشکیلات، بررسی تاریخچه و پیشینه تغییرات ساختاری دستگاههای اجرایی و مصاحبههای صورت گرفته با خبرگان چهار نقطه مرجع تغییرات ساختاری پیشنهاد شده است. این چهار نقطه حول دو محور اصلی سطح سازمانی (درونسازمانی یا بینسازمانی) و سطح تغییر (نظمدهی یا تغیر بنیادی) تبیین شدهاند.
یکی از محورهای اصلی تغییرات ساختاری، تعیین سطح و نقطه تمرکز تغییرات ساختاری است. در برخی موارد طراحان و مدیران بر تغییرات ساختاری در درون یک سازمان خاص تأکید دارند. در چنین شرایطی عملاً تقسیم مجدد کار و مسئولیتها، ارتباطات، تغییر سطوح مدیریتی و ... یک دستگاه اجرایی یا وزارتخانه مدنظر است. نتایج اینگونه از تغییرات ساختاری در قالب چارت تشکیلاتی متبلور خواهد شد. چارت تشکیلاتی جدید سازمان اداری و استخدامی کشور از مصادیق این رویکرد است. در نقطه مقابل آن (تغییرات ساختاری بینسازمانی)، بازطراحی ساختاری، چند سازمان دولتی (دستگاه اجرایی) مرتبط به هم مورد توجه قرار میگیرد. ادغام و تجمیع وزارتخانهها، دستگاههای اجرایی، صندوقهای بازنشستگی و ... از مصادیق تغییرات ساختاری بینسازمانی است.
در تغییرات ساختاری ممکن است نظمدهی وضع موجود مورد توجه قرار گیرد. در این رویکرد سازمان متمایل به حفظ کلیت وضع موجود خود و تحقق انسجام، همبستگی و هماهنگی بیشتر دارد. در نقطه مقابل در تغییرات بنیادی بهجای پذیرش وضع موجود، ارائه بدیلهای جدید مورد تأکید است. [11]در این رویکرد با توجه به تضادها، تغییرات ساختاری و فرایندی ریشهدار مدنظر قرار میگیرد. براساس شکل ۱، با ترکیب این دو محور چهارگونه تغییرات ساختاری و تشکیلاتی ایجاد میشوند.
شکل 1. نقاط مرجع استراتژیک و راهبردهای سازماندهی و تشکیلات
منبع: یافتههای تحقیق.
در هر خانه از شکل نقاط مرجع استراتژیک ساختاری مجموعهای از راهبردها[4] قابلتصور است. برخی از مهمترین این راهبردها بهشرح ذیل است:
- ادغام: ادغام در بخش عمومی غالباً بهمنظور تحقق اهدافی مانند چابکسازی، منطقیسازی، متناسبسازی اداره دولت، تحرک و پویایی بیشتر بهمنظور ارائه خدمات مطلوبتر، رفع تداخل وظایف دستگاههای اجرایی و افزایش اثربخشی و کارایی صورت میپذیرد. [5]در این راهبرد تمامی فرایندهای انجام کار در دو یا چند سازمان مشابه در قالب یک سازمان جدید متمرکز میشود. بهگونهای که سازمان جدید توانایی انجام وظایف سازمانهای مذکور را دارا بوده و بتواند اهدافی را که سازمانها دنبال میکردند را تحقق بخشد. [6] [12]ادغام بهعنوان فرایندی فراتر از تغییر اسم باید بر ترکیب معقول عناصر، ایجاد تعامل اثربخش بین اجزا و ایجاد هویت یگانه برای سازمان جدید متمرکز باشد.
براساس منطق حاکم بر شکل۱و نیز تجارب و شواهد داخلی و خارجی موفقیت ادغام مستلزم تغییرات بنیادی و مهندسی مجدد سازمان است. فرایند مهندسی مجدد شامل ترکیب، طرحریزی مجدد کار، شغل و فرایندهاست. رویکردی که نیازمند استقبال از تغییر و نوآوری، اراده سیاسی و ظرفیتهای اداری است. [13] براساس نتایج پژوهشی که توسط مؤسسه هی گروپ[5] در سال 2007 در بین 200 شرکت و مؤسسه اروپایی صورت گرفته، راهبرد ادغام صرفاً در 9درصد موارد بهصورت کاملاً موفقیتآمیز محقق شده است. [14] همچنین با توجه به مشخصههای بخش دولتی (ثبات و بیزاری از ریسک و تغییر) رویکرد مهندسی مجدد در کشورهای کمتر توسعهیافته و درحالتوسعه در حد شعار باقیمانده و در واقعیت چندان مورد توجه قرار نمیگیرد. [15]
- تجمیع: تجمیع بهمعنای جمعشدن دستگاههای اجرایی در کنار هم زیر یک نهاد برتر با حفظ استقلال آنهاست. بدون آنکه اضمحلال یافته و یا تغییری در ساختار آنها ایجاد شود. [16]
- یکپارچگی: در این راهبرد ایجاد وحدت رویه و استانداردسازی قواعد و تنظیمگری قوانین و مقررات مورد نظر است. در اینگونه از تغییرات ساختاری، طراحی سیستمی بهمنظور هماهنگسازی سازمانها در دستور کار قرار میگیرد. [17]
- نقطه عملیاتی: ساختار نقطه عملیاتی بهجای آنکه در سطوح بالای تشکیلات تلفیق و هماهنگی را جستجو کند، آن را در سطوح اجرایی محقق میسازد. در این نگرش اعتقاد بر آن است که شاید درحال حاضر بهعلت وجود مقاومتهای بسیار شدید نتوان ساختار وظیفهای وزارتخانهای را بهصورت امور و حوزههای متفق در آورد، اما درصورتی که در این وضعیت بتوانیم با حفظ ساختار وزارتخانهای فعلی در سطوح پایینی و اجرایی نوعی تلفیق ایجاد کنیم، در آینده زمینه مساعدی برای تلفیق در سطوح بالایی و وزارتخانهای ایجاد خواهد شد. [18]
- همکاری فرامرزی: در این راهبرد سازمانها بهجای ایجاد ارکانی با هدف خاص برای اداره یک حوزه سیاستی خاص، میتوانند ساختارهای همکاری میان بخشی را با وضعیت کموبیش دائمی ایجاد کنند. چنین ساختارهایی به سازمانهای عمومی و خصوصی بهمنظور همکاری، اشتراکگذاری و تبادل منابع کمک میکنند. کمیتههای بینبخشی، تشکیلات بین سازمانی و شبکههای مشارکتی از انواع این نوع ساختاردهی هستند. [19]
- نوسازی (پیرایش سازمانی): نوسازی یک راهبرد چرخشی درونسازمانی است. این امر با تاکتیکهایی مانند کاهش نیروی کار، تعطیلکردن واحدهای غیرسودآور، حذف فعالیتهای غیرضروری، بهکارگیری سیاستهای کنترلی شدید و استفاده از روشهای جدید که بر کیفیت و سودآوری افزوده شود عملی است. [20]
- تغییر در نمودار تشکیلاتی: در اینگونه از تغییرات ضمن تأکید بر حفظ کلیت و تمامیت کالبد ساختاری سازمان تغییرات در اجزا و عناصر از نظر تعداد کارکنان، بخشها و سطوح صورت میپذیرد. در برخی منابع از این راهبرد بهعنوان تجدید ساختار یاد شده است.
2.چارچوب مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی در دستگاههای اجرایی
مرور سیر تحولات ساختاری در دولت و دستگاههای اجرایی حاکی از این است که عدم پیشبینی چارچوب و سازوکارهای اجرایی جامع و متناسب با واقعیات و اقتضائات نظام اداری و دستگاههای اجرایی یکی از عوامل اصلی ناموفق بودن تغییرات ساختاری بوده است. به عبارتی موفقیت در عرصه بازآرایی ساختاری و تشکیلاتی دولت نیازمند بهرهمندی از رویکردی نظاممند، جامع و منعطف است. در این تحقیق (گزارش) پس از مطالعات اکتشافی (مرور مبانی نظری، پیشینه و نظریات برخی خبرگان) رویکردی جامع و پویا مطابق شکل۲، شامل پنج مرحله برای مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی دستگاههای اجرایی بهشرح ذیل تدوین شده است:
اتخاذ چنین رویکردی نافی پیچیدگی محیطی و تأثیر عوامل نهادی بر فرایند طراحی، اجرا و نظارت بر تغییرات ساختاری در دستگاههای اجرایی نیست، اما اعتقاد بر آن است که در شرایط کنونی باید از الگوهای تجویزی و مبتنیبر شرایط زیست بوم جمهوری اسلامی ایران بهره گرفته شود.
شکل 2. چارچوب پیشنهادی تغییرات ساختاری و تشکیلاتی در دستگاههای اجرایی
منبع: یافتههای تحقیق (مطالعات اکتشافی).
مشکل و مسئله عمومی تنش و نیازی است که جنبه عمومی دارد و بر اثر خدشهدار شدن مصالح عامه بهوجود آمده است. شناسایی و درک چالشها و مشکلات، یکی از حساسترین مراحل حل مسائل عمومی است. آنچه در این مرحله روی میدهد بر مراحل بعدی اثر قطعی دارد. [21]در این مرحله با توجه به شواهدی مانند عدم تحقق اهداف و برنامهها، افزایش هزینههای عمومی، عدم رضایت اربابرجوع و کارکنان و ... مشکلی در بخش عمومی احساس میشود. مشکلی که میتواند بهدلیل ضعف و یا ناکارآمدی عواملی مانند مدیریت کارکنان، فرایندها، فناوریها، فرهنگ، راهبردها، ساختار و تشکیلات، شیوه مدیریتی و سبک رهبری و ... بروز یافته باشد. [22]در این مرحله لازم است براساس شواهد و قرائن و پس از مطالعات آسیبشناسی جامع، علل و یا عوامل بروز مسئله و مشکل مشخص شود. در صورت مشاهده نشانگرهای ذیل احتمالاً نبود چیدمان درست ساختاری و تشکیلاتی دولت و یا دستگاه اجرایی[6] یکی از علل اصلی ناکارآمدی خواهد بود:
پس از شناسایی مسئله و مشکل اصلی، راهبردهای (شقوق) بالقوه شناسایی و پس از ارزیابی، بهترین راهبرد انتخاب میشود. برای یافتن راهبردها (شقوق) ممکن، باید عوامل شکلدهنده و بهوجودآورنده مشکل شناخته شود و روابط بین آنها کشف شود [23]در انتخاب راهبرد مناسب توجه به موارد ذیل حائز اهمیت است:
برای مثال براساس ضوابط و احکام پیشبینیشده در برنامههای توسعه بهنظر میرسد که مهمترین عوامل بزرگی اندازه دولت به شرح ذیل هستند: [24]
براساس این تقسیمبندی و در چارچوب مباحث مطرح شده در قسمت پیشین درخصوص عامل مشکلات ساختاری و تشکیلاتی راهبردهایی مانند ادغام، تجمیع، نوسازی (پیرایش سازمانی) و ... متصور است. در مرحله انتخاب راهبرد، براساس معیارهای مشخص شده از میان راهبردهای تعیین شده، یک یا چند راهبرد انتخاب خواهند شد.
شکل 3. علل اصلی بزرگبودن دولت و راهبردهای ساختاری بالقوه آن
در سند تحول دولت مردمی ( سال1400) ، فصل هشتم، مبحث نظام اداری نیز در ذیل چالش ظرفیت نامحدود و نامناسب نظام اداری برای تحقق مأموریتها و انتظارات و نیز رفع تعدد ساختارهای تصمیمگیری و برنامهریزی درون دولت سه راهبرد اعمال حکمرانی منسجم و هماهنگ، بازمهندسی ساختارهای شورایی و ارتقای کیفیت خطمشیگذاری در نظام اداری پیشبینیشده است[25].[7]
2-3. تدوین راهبرد و تمهیداندیشی
تفکیک و ترسیم خط مرزی دقیق و متمایز بین مراحل انتخاب و تدوین راهبرد امری خلاف واقع است. بنابراین بهمنظور فهم دقیقتر موضوع در این گزارش از چنین دستهبندی استفاده شده است. در مرحله تدوین راهبرد، سندی جامع حاوی چشمانداز، اهداف، روشها، مسئولیتها و الزامات تغییرات ساختاری تنظیم میشود. این مرحله از فرایند تغییرات ساختاری را میتوان در قالب سهگام اصلی تبیین کرد:
2-3-1. ترسیم چشمانداز مطلوب و مختصات راهبرد
در این گام براساس نتایج مراحل قبل، در قالب سندی جامع چشمانداز، اهداف (بلندمدت، میانمدت، کوتاهمدت)، رویکردها، اولویتبندیها، نتایج و پیامدها مورد انتظار تغییرات ساختاری بهصورت دقیق و شفاف و متناسب با شرایط، اقتضائات و مقدورات با مشارکت ذینفعان و صاحبنظران ترسیم میشود. در این مرحله تطابق کامل اجزای سند و نقشه ترسیمی با مبانی و الزامات تئوریک راهبرد بسیار حائز اهمیت است. برای مثال درصورتی که ادغام بهعنوان راهبرد تغییرات ساختاری انتخاب شود؛ با توجه به تعاریف و الزامات ادغام، مهندسی مجدد فرایندها امری اجتنابناپذیر خواهد بود؛ ازاینرو درصورتی که این مقوله در مرحله تدوین راهبرد پیشبینی نشود، عملاً در مرحله اجرا نیز ادغامی صورت نمیپذیرد.
در این سند، پس از تعیین (بازطراحی) نقش و مسئولیت (جدید) دستگاه اجرایی و مشخص کردن ارکان اصلی سازمان، کلیه متغیرهای ساختاری ازقبیل رسمیت، تمرکز، پیچیدگی، استقلال، اجزای اداری و ... متناسب با شرایط مطلوب بازطراحی میشوند. در جدول ۱، برخی شاخصهای ساختاری که باید در این سند درباره آنها تصمیمگیری شود ارائه شدهاند.
جدول1. شاخصهای ساختاری
فرایند کلان پس از تغییرات ساختاری |
حوزههای اساسی سازمان |
باز مهندسی فرایندها |
میزان تخصصی بودن وظایف سازمان |
تعداد پستهای سازمانی موجود/ مورد نیاز |
شرح مأموریتها و مسئولیتها هر حوزه |
تعداد پستهای پشتیبانی و خدماتی موجود/ مورد نیاز |
تعداد سطوح عمودی موجود/ مورد نیاز |
تعداد نیروهای موجود/ مورد نیاز |
ارائه تصویری از مراکز تصمیمگیری |
تعداد نیروی کار مازاد |
هماهنگی افقی واحدها |
تعداد پستهای مدیریتی موجود/ مورد نیاز |
روشها، مقررات و سیاستهای مرجع |
تعداد مکانهای جغرافیایی مجزا از مرکز اصلی سازمان |
طراحی شیوههای انجام کار |
سازوکارهای کنترل و نظارت |
پاسخگویی |
نسبت مدیران به کارکنان موجود/ مورد نیاز |
تعداد عناوین شغلی موجود/ مورد نیاز |
منبع: یافتههای تحقیق (حاصل از مطالعات اکتشافی).
2-3-2. تعیین ابزارها، مسئولیتها و گامهای اجرایی
در این مرحله براساس چشمانداز ترسیم شده، ابزارها، مسئولیتهای دستگاههای اجرایی، واحدها و کارکنان آنها و نیز گامهای اجرایی تغییرات ساختاری مشخص میشود. ابزارهای راهبرد در حقیقت شیوههای اجرایی هستند که از طریق آن چشمانداز محقق میشود. این مفهوم که در حوزه خطمشیگذاری عمومی از آن بهعنوان ابزارهای خطمشی یاد میشود از عناصر مغفول در تدوین خطمشیهای عمومی (راهبرد) است. براساس نتایج برخی تحقیقات در بیش از 90 درصد مصوبات مجلس در فاصله سالهای 1383 تا 1385 تعیین ابزار خطمشی مورد توجه قرار نگرفته است. ازجمله ابزارهای راهبرد (خطمشی) میتوان از ابزار قهری، تشویقی، انگیزشی، ضمانت اجرا، محدودکننده، تضعیفکننده، توانمندساز، الزامآور و ... اشاره کرد. [26]
2-3-3. پیشبینی تمهیدات و الزامات اجرای راهبرد
تمهیداندیشی و زمینهسازی بهمنظور اجرای موفقیتآمیز تغییر ساختاری یکی از مقولههای غالباً مغفول در فرایند تدوین راهبرد است. در این مرحله عوامل تأثیرگذار بر اجرای موفقیتآمیز و یا شکست راهبرد شناسایی و پیش از آغاز فرایند اجرایی اقداماتی درخصوص ایجاد، تقویت و یا رفع این عوامل صورت میپذیرد. برخی از الزامات و عوامل اجرای موفقیتآمیز راهبردهای تغییرات ساختاری بهشرح جدول۲، است.
جدول 2. عوامل (تمهیدات) اجرای تغییرات ساختاری
آمادگی ذهنی کارکنان |
تبیین دلایل، ضرورتها و اهمیت تغییر ساختاری (مدیریت ابهامها) |
تعهد و اراده سیاسی |
آموزش عمومی تغییرات |
منابع مالی کافی |
مشارکت کارکنان |
ایجاد همگرایی سازمانی |
استفاده از مشاوران مجرب |
اعتمادسازی |
مدیریت تعارضها |
ثبات مدیریتی |
ایجاد نظام انگیزشی |
پیشبینی زمان مناسب جهت اجرای راهبرد |
اطلاعرسانی |
شبکهسازی |
منبع: یافتههای تحقیق(حاصل از مطالعات اکتشافی).
در تمام مراحل انتخاب و تدوین راهبرد، تصمیمات باید از پنج نوع عقلانیت متأثر باشد [23]
اجرای راهبرد تبدیل تعهدات به عمل است. در این مرحله ذینفعان، سازمانها، روشها و تکنیکها بهمنظور تحقق اهداف راهبرد درهم میآمیزند. [26] به اعتقاد یکی از صاحبنظران، زندگی خطمشی حین اجرا (در این گزارش زندگی راهبرد حین اجرا) تلفیقی از اراده سیاسی و ظرفیت اداری است. اراده سیاسی مشتمل بر میزان حمایت تصمیمگیرندگان سیاسی از یک خطمشی برای حل مسئلهای خاص، بسیج سازمان و نهادها دولتی، مردمی و غیرمردمی، تخصیص منابع کافی، رصد و پایش موقعیت خطمشیهاست. ظرفیت اداری نیز توانایی و قابلیتهای بوروکراسی دولت از حیث ساختاری، فرایندی، منابع انسانی، فناوری، فرهنگی و تعارض با سیاست برای اجرای خطمشیهای عمومی در سطوح حکمرانی، اداره و عملیات است. [27]
طرحها و برنامهها همواره با درصدی خطا توأم بوده و برای رفع این خطاها و اصلاح عملیات، کنترل تنها راه چاره است. در فرایند کنترل، عملیات پیشبینی شده با عملیات انجام شده مقایسه میشوند و در صورت وجود اختلاف و انحراف بین آنچه باید باشد و آنچه هست به رفع و اصلاح آنها اقدام میشود. در این مرحله سه اقدام اساسی صورت میپذیرد [29]:
بهمنظور تحقق حداکثری اهداف تغییرات ساختاری ضروری است که فرایند کنترل در کلیه مراحل صورت پذیرد. بر این اساس فرایند کنترل و ارزیابی شامل کنترل قبل از عمل، کنترل حین عمل و کنترل پس از عمل خواهد بود [20] [21]
کنترل و ارزیابی قبل از عمل از بیشترین درجه اهمیت برخوردار است. در این مرحله فرایندهای شناسایی مسئله، انتخاب راهبرد و تدوین تمهیداندیشی از منظر روششناسی و محتوایی کنترل و مورد ارزیابی قرار گرفته و در صورت مشاهده اختلال و نقیصه برای رفع آن اقدامهای لازم صورت میپذیرد. برای مثال پس از تأیید لزوم تغییرات ساختاری مشخص میشود که آیا فرایند انتخاب راهبرد جهت بازآرایی تشکیلاتی بهدرستی طی شده است؟ در چارچوب این رویکرد برای هریک از معیارهای ذکر شده در بند «2-2» شاخصهای دقیقتری پیشبینی و مبنای کنترل و ارزیابی قرار میگیرد. برای نمونه با توجه مبانی تئوریک، ادغام درصورتی قابلیت تحقق دارد که بین سازمانهای هدف، شباهت ساختاری، همگرایی سازمانی، قابلیت ترکیب، شباهت سبکهای مدیریتی وجود داشته باشد. بر این اساس در کنترل و ارزیابی قبل از عمل، فرایند بررسی این شاخصها در انتخاب راهبرد مورد ارزیابی قرار میگیرد. در بخش تدوین راهبرد نیز معیارهایی مانند فرایند اجرایی جامع و منعطف، پیشبینی عوامل موفقیت، همراستایی (انسجام افقی، عمودی و درونی)، عقلانیت، پویایی، نوآوری، بهرهگیری از ابزارهای مناسب و ... بهعنوان شاخصهای ارزیابی میتواند مبنای ارزیابی قرار گیرند.
در طول فرایند اجرا، کنترلهای در حین عمل از اهمیت بسزایی برخوردار است. کنترلهای حین عمل بسیار شبیه کنترلهای پس از عمل هستند، با این تفاوت که تنها افق زمانی در کنترلهای حین عمل به زمان واقعی نزدیکتر است. مزیت این نوع کنترل آن است که با اطلاعاتی که از دادهها جمعآوری میکند، سریعاً سعی در متعادلکردن شرایط دارد. برای مثال اطلاعات پروازی هواپیماها و ذخیره جا، بهوسیله رایانه نوعی اطلاعات حین عمل (زمان وقوع) است، بهطوریکه هر زمانی که یک بلیت فروخته میشود، بلافاصله در اطلاعات منعکس شده و آن را تصحیح میکند. این کنترل برخلاف سیستمهای کنترل پس از عمل، منتظر واکنش پس از اتمام اجرا نیست.
سیستمهای کنترل پس از عمل در حالت معمول عناصر متعددی دارند. بهعنوان بخشی از فرایند اجرایی در کنترل و ارزیابی پس از عمل، مدیران اهداف (مثل مجموعهای از اهداف خُرد و کلان)، زمینههای لازم برای موفقیت راهبرد و خطای مجاز را برای فعالیت تعیین میکنند تا یک چارچوب زمانی برای اندازهگیری عملکرد بهوجود آید. وقتی که مقدار مناسبی از زمان سپری شد، عملکرد در قبال اهداف اولیه (برای مثال در تغییرات ساختاری و ادغام مواردی مانند چابکسازی، منطقیسازی، همسوسازی، متناسبسازی) اندازهگیری میشود. اگر عملکرد با توجه به پارهای از فاکتورها در درون خطای مجاز تعریف شده باشد، سیاستگذاران و مدیران خواهند فهمید که انتظاراتشان در رابطه با عملکرد با فرض شرایط موجود سازمانی و محیطی برآورده شده است، اما اگر عملکرد خارج از محدوده خطای مجاز باشد، مدیران باید علت و معلول را تعیین کرده و تلاش کنند که شکاف ایجاد شده بین اهداف اولیه و عملکرد را تبیین کنند. نکته حائز اهمیت درخصوص کنترل و ارزیابی پس از عمل در بخش دولتی آن است که در این مرحله سنجش برونداد[8] و نتایج لازم است، ولی کافی نیست. در این نوع ارزیابی، توجه ویژه به ارزیابی پیامدها[9] و آثار و تأثیر راهبرد بر اوضاع و شرایط واقعی جهان از اهمیت ویژهای برخوردار است. برخی شاخصهای ارزیابی پس از عمل در حوزه تغییرات ساختاری با اقتباس از مدل کارت امتیازی متوازن بهشرح جدول 3، است.
جدول 3. شاخصهای ارزیابی پس از عمل تغییرات ساختاری
ابعاد |
برخی شاخصها |
فرایندهای داخلی |
ارتقای چابکی، ارتقای انعطافپذیری، تغییر محتوای فعالیتها، مهندسی مجدد فرایندها، کاهش طول فرایند کاری، فرایندها، کاهش تعداد شکایات، افزایش اثربخشی اطلاعرسانی، ارتقای پاسخگویی، ایمنی و بهداشت محیط، کاهش موازیکاری، کاهش تعارض بینبخشی و بینفردی کاهش تخلفات اداری . |
یادگیری و رشد |
افزایش خلاقیت و نوآوری، افزایش مشارکت، افزایش رضایت کارکنان، بهبود ارتباطات بین کارکنان، تیمسازی، رهبری و توسعه کارکنان. |
اربابرجوع |
ارائه خدمات بهموقع در زمان مناسب، افزایش اعتماد اربابرجوع، افزایش کیفیت خدمات، دسترسی به خدمات، تنوع خدمات، سرعت ارائه خدمات، ارائه خدمات جدید، ارائه خدمات در حوزههای جغرافیایی جدید، افزایش آگاهی عمومی. |
کارایی |
کاهش هزینهها، کاهش پرسنل، کاهش ادارات، کاهش ساختمانها، کاهش تعداد مدیران، کاهش کارکنان، کاهش مشاغل و پستها، قیمتگذاری معقول خدمات، استفاده بهینه از داراییها، بهبود نسبتهای مالی. |
منبع: یافتههای تحقیق (حاصل از مطالعات اکتشافی).
براساس نتایج مرحله کنترل و ارزیابی میزان تحقق اهداف بازآرایی تشکیلاتی مشخص میشود. براساس این نتایج اقدامهای لازم درخصوص اصلاح راهبرد و یا خاتمه راهبرد صورت میپذیرد.
یکی دیگر از رویکردهای بالقوه در این بخش میتواند طراحی مدلهایی در جهت آسیبشناسی یکپارچه و منسجم همه فرایندهای بازآرایی ساختاری، تعیین بلوغ فرایندهای اصلاحات تشکیلاتی و سپس ارائه پیشنهادها و سازوکارهایی متناسب با سطح بلوغ باشد. موضوعی که در بخش دولتی کشور تاکنون مورد توجه قرار نگرفته است.
3-1. مروری بر پیشینه ادغام سازمان اداری و استخدامی کشور سازمان برنامهوبودجه کشور
از بدو تأسیس سازمان برنامهوبودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور تا سال 1378 سازمانهای مذکور وظایف و مأموریتهای خود را با حفظ استقلال ساختاری انجام دادهاند. در تاریخ 1378/12/11 و برابر مصوبه شورایعالی اداری بهمنظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیسجمهور (موضوع اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی) و تأمین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، همسویی نظامهای مدیریتی با برنامههای میانمدت و بلندمدت، تمرکز وظایف و فعالیتهای مرتبط و متجانس با یکدیگر در امور برنامهریزی، کاهش تداخل و توازی وظایف سازمانهای ستادی، ارتقای توان کارشناسی و تصمیمسازی دولت، فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، سازمانهای مذکور ادغام و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تشکیل شد. مبنای فلسفی این ادغام نظریه چندلر بود. مطابق این نظریه «ساختار، از استراتژی تبعیت میکند». در این برهه با توجه به اینکه متولی «راهبردهای ملی» سازمان برنامهوبودجه کشور و متولی «تشکیلات دولتی» سازمان امور اداری و استخدامی کشور بود، بههنگام تدوین برنامههای توسعه ۵ساله، سازمان برنامهوبودجه راهبردهای ملی - احکام برنامهای - را تدوین میکرد که جاریسازی آنها نیازمند تغییرات ساختاری در سطح کلان بود، اما سازمان اداری و استخدامی وقت با استنادهای فنی از تغییر تشکیلات جلوگیری میکرد و یا همکاری لازم را نداشت که نتیجه آن عدم اجرای جزیی یا کامل برخی از راهبردهای ملی بود. ازاینرو، این ایده مطرح شد که ادغام این دو سازمان تخصصی زیر چتر مدیریت واحد میتواند به حل این مسئله ملی کمک کند. بنابراین سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در تاریخ 1386/04/24 و با تصویب شورایعالی اداری، منحل و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهوری تشکیل شد. بررسی مستندات موجود مواردی مانند حذف قدرت مطلق سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در نظام اداری، تمرکززدایی از نظام برنامهریزی و واگذاری امور و تفویض اختیار به استانها، انحلال دیوانسالاری مخل، جایگزینکردن نگاه فرایندی بهجای نگاه بخشی، وحدت رویه در بودجه، ارتقای کارایی و اثربخشی، تقویت نظارت و پاسخگویی و اصلاح روند کشور، ازجمله مهمترین علل این انحلال و تفکیک ساختاری بوده است. در دولت یازدهم و براساس مصوبه مورخ 1393/09/26 شورایعالی اداری با ادغام معاونتهای مذکور، سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور احیا شد. ازجمله دلایل مطرح شده در اینخصوص افزایش قدرت نهادهای سیاسی با حذف دستگاههای متولی برنامهریزی، اخلال در نظام بودجه کشور، جذب و استخدام بیرویه و به دور از عدالت در دولت، اخلال در برنامههای توسعه و افزایش هزینههای کشور یاد شده است. با این حال این بازآرایی تشکیلاتی تنها تا سال 1395 دوام آورد. مطابق شکل ۴، در مورخ 1395/07/27 برابر مصوبه شورایعالی اداری، سازمان برنامهوبودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور تفکیک شد. دلیل اصلی این تغییر تشکیلاتی، ساماندهی و انسجامبخشی به مأموریتها و وظایف مربوط به حوزههای اداری و استخدامی و برنامهوبودجه کشور و تعیین سازمانهای متولی انجامدهنده هریک از وظایف مذکور ذکر شده است
شکل 4. سیر تحولات سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامهوبودجه کشور از سال 1378 تاکنون
3-2. تحلیلی بر تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور
درحال حاضر در دو مقطع سالهای 1378 و 1393 سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تشکیل شده است. در مرحله اول ادغام سازمانهای امور اداری و استخدامی و برنامهوبودجه کشور و در مرحله دوم ادغام معاونتهای برنامهریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاستجمهوری مبنای تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی بوده است. درخصوص اثربخشی و کارآمدی این تغییرات ساختاری اطلاعات جامعی در دسترس نیست؛ با وجود این در این بخش از گزارش سعی شده است براساس مستندات موجود در گزارشهای دولتی، مقالات، آرشیو اخبار و اطلاعات و مصاحبه با تنی چند از مدیران و کارشناسان این سازمانها تحلیل مختصری درخصوص تشکیل سازمان برنامهوبودجه کشور با تمرکز ویژه بر موضوعات اداری و استخدامی و در محورهای چارچوب تغییرات ساختاری و تشکیلاتی ارائه شود.
- آیا ادغام نهادهای امور برنامهریزی، بودجه، اداری و استخدامی از مبانی نظری مستحکمی در میان نظریههای مدیریت دولتی برخوردار است؟
- آیا چنین رویکردی مابهازای خارجی (نمونه موفق) داشته است؟ مختصات و مشخصات آن تا چه اندازه قابل انطباق با زیستبوم جمهوری اسلامی ایران میباشد؟
- هدف از ادغام چیست؟ سازوکارها و فرایندهای سیاستگذاری و اجرای امور برنامه، بودجه، اداری و استخدامی کشور پس از ادغام چگونه خواهد بود؟
- تحت چه شرایط و ضوابطی قابلیت تحقق مهندسی مجدد (عنصر اصلی فرایند ادغام) در بخش دولتی و سازمانهای مذکور وجود دارد؟
- آیا بین سازمانهای در شرف ادغام از منظر مأموریت، ساختار، شیوههای مدیریتی، بودجه و ... شباهت وجود دارد؟
- آیا ادغام دو سازمان مؤثر خواهد بود و در صورت موفقیت آثار (مستقیم و غیرمستقیم) آن چه خواهد بود؟
- درصورتی که ادغام صورت نپذیرد آثار (مستقیم و غیرمستقیم) آنچه خواهد بود؟ (بررسی حالت معکوس)
- تأثیرات ناشی از ادغام دو سازمان با استفاده از چه رویکرد و روشی اندازهگیری خواهد شد؟
با این حال با توجه به شواهدی مانند تشکیل و تفکیکهای دوگانه سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، نتایج برخی پژوهشهای صورتگرفته [4]در این حوزه و نظر خبرگان اجرایی بهنظر میرسد این محورها در مرحله انتخاب راهبرد مورد توجه قرار نگرفتهاند. نقیصهای که میتواند یکی از عوامل اصلی عدم تحقق مطلوب اهداف این بازآرایی تشکیلاتی محسوب شوند. بهعبارت دقیقتر بهنظر میرسد انتخاب راهبرد ادغام بهمنظور مرتفع کردن اشکالات ساختاری و تشکیلاتی نظام اداری و سازمانهای اداری، استخدامی و برنامهوبودجه کشور حائز ایرادهای اساسی و بنیادین بوده است.
در ماههای اخیر زمزمههای تشکیل مجدد سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و ادغام سازمانهای اداری و استخدامی و برنامهوبودجه کشور مطرح است. ادغام وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی رویکردی است که بهندرت در نظام اداری کشور با موفقیت همراه بوده است. ازاینرو درخصوص ادغام پیشرو و سایر موارد مشابه ضروری است که به نکات ذیل توجه ویژهای مبذول شود.
● بسیاری از ناکامیها در ادغام سازمانهای دولتی (بهویژه ادغام دو سازمان تخصصی اداری و استخدامی و برنامهوبودجه) برآمده از فقدان دانش مدیریت تغییر در فرایند ادغام است. نتیجه چنین بیتوجهی، بروز مسائل جدیدی است که ممکن است وضعیت را بدتر از قبل کند. بهعبارتی «بسیاری از مسائل امروزی نتیجه راهکارهای دیروزی است». ادبیات مدیریتی، مدلهای زیادی را برای فرایند گذار در مرحله ادغام مطرح ساختهاند که میتوانست و میتواند در مرحله ادغام سازمانها ازسوی مدیران ارشد رعایت شود، اصل بنیادین در این امر داشتن بینش مدیریتی است. بنابراین درصورتی که مدیریت دستگاههای اجرایی به افرادی دارای دانش، مهارت و بینش مدیریتی واگذار شود میتوان انتظار داشت که فرایند تغییر به شکل مطلوبتری محقق گردد.
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)
در این گزارش پس از ارائه چارچوب مرجع برای مدیریت تغییرات ساختاری و تشکیلاتی، چگونگی تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در سالهای 1378 و 1393 تشریح شده و سپس با تأکید ویژه بر امور اداری و استخدامی این بازآرایی تشکیلاتی مورد نقد و واکاوی قرار گرفته است.