نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
مدیران دستگاه های اجرایی را می توان به دو گروه منتصبان سیاسی (مقامات) و مدیران حرفه ای دسته بندی کرد. منتصبان سیاسی، مدیرانی برآمده از جزر و مدهای سیاسی و وابستگی های حزبی و ایدئولوژیک هستند که غالباً الزامی به تخصص و طی مراتب شایستگی در انتصاب آنها وجود ندارد. در نقطه مقابل مدیران حرفه ای بر اساس سه معیار تخصص، طی مراتب شایستگی و تعهد شناخته شده و مسئولیت خطیر راهبری بدنه اجرایی و برنامه ریزی، سازمان دهی و هدایت امور به منظور تحقق برنامه و سیاست های حکام و مقامات سیاسی را بر عهده دارند. ازاین رو با توجه به اهمیت و جایگاه گروه دوم در تحقق اهداف نظام های سیاسی در بسیاری از کشورها ضوابط و تشریفات خاصی در خصوص امور استخدامی سطوح مختلف مدیران حرفه ای پیش بینی می شود. با توجه به برخی نارسایی ها و کاستی های نظام های استخدامی مدیران حرفه ای در کشور، در گزارش حاضر پس از بررسی رویکردهای چهارگانه استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفه ای) در سه کشور آلمان، انگلستان و هلند، بر اساس این معیارها شرایط کنونی نظام اداری ایران ترسیم شده است. یافته های این گزارش در تطبیق با شرایط ایران، می تواند مبنایی برای اصلاح قوانین و مقررات موجود باشد.
کلیدواژهها
موضوعات
مدیران دستگاههای اجرایی را میتوان به دو گروه منتصبان سیاسی (مقامات) و مدیران حرفهای دستهبندی کرد. منتصبان سیاسی، مدیرانی برآمده از جزر و مدهای سیاسی و وابستگیهای حزبی و ایدئولوژیک هستند که غالباً الزامی به تخصص و طی مراتب شایستگی در انتصاب آنها وجود ندارد. در نقطه مقابل، مدیران حرفهای براساس سه معیار تخصص، طی مراتب شایستگی و تعهد شناخته شده و مسئولیت خطیر راهبری بدنه اجرایی و برنامهریزی، سازماندهی و هدایت امور بهمنظور تحقق برنامه و سیاستهای حکام و مقامات سیاسی را برعهده دارند. ازاینرو با توجه به اهمیت و جایگاه گروه دوم در تحقق اهداف نظامهای سیاسی در بسیاری از کشورها ضوابط و تشریفات خاصی درخصوص امور استخدامی سطوح مختلف مدیران حرفهای پیشبینی میشود. موضوعی که در قانون مدیریت خدمات کشوری و مقررات پس از آن نیز مورد توجه قرار گرفته است. بنابراین شواهد متعدد، بهنظر میرسد این احکام و سازوکارها بهگونهای اثربخش محقق نشدهاند؛ لذا با توجه به اهمیت نظامهای استخدامی مدیران حرفهای در تحقق اهداف نظامهای سیاسی و اداری، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی برخی وجوه نظامهای استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در بعضی کشورهای عضو اتحادیه اروپا را مورد واکاوی قرار داده است. یافتههای این گزارش در تطبیق با شرایط ایران، میتواند مبنایی برای اصلاح قوانین و مقررات موجود باشد. در گزارش حاضر پس از ارائه رویکردهای چهارگانه استخدامی مدیران ارشد اجرایی در سه کشور آلمان، انگلستان و هلند، براساس این معیارها شرایط کنونی نظام اداری ایران ترسیم شده است. مهمترین نکات این گزارش به شرح ذیل است:
اداره امور عمومی[1] بهعنوان حوزه عمل و رشتهای علمی مسئولیت خطیر اجرا و تحقق برنامهها و سیاست حکام و تصمیمگیرندگان سیاسی را برعهده دارد. بهعبارتی اداره امور عمومی عملی است که از بدنه سیاسی صادر و ازسوی بدنه حرفهای، اجرایی میشود. ازاینرو واضح است که در صورت هرگونه ضعف و ناتوانی در بدنه حرفهای (اجرایی) چهره بخش سیاسی مخدوش خواهد شد؛ زیرا درحقیقت بیشتر مردم، حکومت و دولت را در پرتو اداره امور عمومی به نظاره مینشینند و اداره امور عمومی را همان حکومت یا دولت تصور میکنند. بدینجهت در طول تاریخ مدیران سیاسی به اشکال گوناگون درصدد اعمال و تزریق سیاستهای خود در بخش اداره عمومی بودهاند، پدیدهای که در صورت افراط و مقدم شدن منافع سیاسی فردی و حزبی بر منافع عامه در قالب مفهوم سیاستزدگی[2] کارآمدی نظام اداری را با چالشهای بنیادین مواجه خواهد کرد. ازاینرو بهنظر میرسد در کنار لزوم حفظ تعامل سازنده بین حوزههای سیاست و اداره، ایجاد تفکیک بدنه سیاسی و بدنه اجرایی (حرفهای) امری ضروری و حیاتی است. این تفکیک و جداسازی به ظهور دو گروه از مدیران سیاسی و مدیران اجرایی (حرفهای) منجر شده است. مدیران سیاسی، رهبرانی برآمده از تغییرات و جزر و مدهای سیاسی و غالباً وابستگیهای حزبی و ایدئولوژیک هستند. در نقطه مقابل مدیران اجرایی (حرفهای) بهعنوان رهبران و سرپرستان متخصص و حرفهای، غالباً برآمده از نظامهای شایستگی و رقابت آزاد میباشند. این گروه از مدیران درحقیقت بهعنوان نقطه آغاز اداره امور عمومی کشور و بدنه حرفهای نظام اداری قلمداد میشوند که ضوابط و تشریفات مربوط به انتصاب این قشر و سایر کارکنان حرفهای معمولاً در قالب قوانین خدمات کشوری[3] تعیین میگردد. در قوانین مدیریت خدمات کشوری به مدیران اجرایی (حرفهای)؛ بهعنوان حلقه اتصال بخش سیاست با بدنه اجرایی (حرفهای) توجه ویژهای مبذول میشود. بهطوریکه در اکثریت کشورها گروه ویژهای از مدیران حرفهای تحت عناوین متفاوت[4] و لکن آداب و تشریفات متفاوت از مدیران سیاسی بهمنظور راهبری بدنه حرفهای نظام اداری و اجرای خطمشیهای عمومی پیشبینی شده است. این نظام استخدامی بهعنوان رویکردی در جهت اتصال بدنه سیاسی به بدنه اجرایی و نیز اجرای کارآمد قوانین و خطمشیهای عمومی و کاهش سیاستزدگی در بخش اداره عمومی در اکثریت کشورهای توسعهیافته و برخی کشورهای درحالتوسعه پذیرفته شده است[1][2].
بنا بر اذعان برخی صاحبنظران، نظام اداری جمهوری اسلامی ایران نیز همانند بسیاری از کشورهای درحالتوسعه با چالشهای اساسی از قبیل سیاستزدگی، ضعف در اجرای قوانین و خطمشیهای عمومی و سوءمدیریت مواجه است[3][4][5][6]. چالشهایی که به استناد تجارب بینالمللی یکی از راهکارهای کارآمد مواجهه با آنها، تفکیک بدنه سیاسی و حرفهای و حفظ تعامل سازنده و اثربخش این دو حوزه از طریق مدیران حرفهای توانمند است. رویکردی که در فصل هشتم قانون مدیریت خدمات کشوری (انتصاب و ارتقای شغلی) بهصورت مختصر بدان توجه شده است. بااینوجود شواهد اجرای ۱۶ساله قانون مدیریت خدمات کشوری نشانگر آن است که احکام مربوط به نظام پرسنلی مدیران حرفهای بهدلیل نارساییها و کاستیهایی چون عدم جامعیت و یکپارچگی قانون و مقررات، عدم تبیین سازوکارهای اجرایی و نحوه مدیریت مدیران حرفهای و... تاکنون بهنحو مطلوبی محقق نشدهاند. معضلی که یکی از راهکارهای اصلاح و بازطراحی مناسب آن آشنایی و شناخت تجارب کشورهای موفق در این حوزه و سپس انطباق و بومیسازی آنها براساس زیستبوم جمهوری اسلامی ایران است. هدف از چنین توجهی یادگیری این نکته اساسی است که تحت چه شرایط و الزاماتی و تا چه حدی برنامههای اثربخش در سایر کشورها ممکن است در کشور ما نیز بهکار آید. ازاینرو مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در نظر دارد در قالب گزارشی ابعاد مختلف نظامهای استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در آلمان، هلند و بریتانیا را بهعنوان نمونههای متفاوت اجرای نظام پرسنلی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) مورد واکاوی قرار دهد. بر این اساس در این گزارش پس از ترسیم سیمای کلی و نیز تاریخچه و فلسفه وجودی مدیران ارشد اجرایی، تعاریف و ضوابط مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در اروپا، نحوه استخدام و انتصاب، مدیریت، ارزیابی و جبران خدمات مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در سه کشور آلمان، انگلستان و هلند بررسی شده است. در بخش انتهایی گزارش براساس این معیارهای چهارگانه وضعیت کنونی مدیران حرفهای در ایران مورد بررسی و سپس برخی پیشنهادهای اجرایی ارائه شده است.
در اصلاحیه قانون مدیریت خدمات کشوری آمریکا (1978) بهمنظور تحقق حرفهایگرایی در دولت فدرال، طبقهای جدید از کارکنان تحت عنوان مدیران ارشد اجرایی[5] ایجاد شدند. این طبقه از کارکنان خدمات کشوری متشکل از مدیرانی است که در جایگاههای شغلی پایینتر از منتصبان سیاسی خدمت میکنند. آنها خط ارتباطی اصلی بین مقامات سیاسی و سایر نیروهای کار فدرال هستند. [7]در اصلاحیه قانون خدمات کشوری آمریکا مدیران ارشد اجرایی بهعنوان مجموعهای از متخصصان قدرتمند اجرایی، مقید به ارزشهای خدمات عمومی و دارای نگرشی جامع از دولت توصیف شدهاند. هدف کلی از طراحی نظام استخدامی مدیران ارشد اجرایی: ۱. بهبود مدیریت اجرایی در دولت، ۲. انتخاب و توسعه کادری از مدیران ارشد اجرایی شایسته با تخصص رهبری و مدیریت و ۳. پاسخگو کردن مدیران اجرایی در برابر عملکرد فردی و سازمانی عنوان شده است. [8]
این رویکرد خیلی زود مورد استقبال طیف وسیعی از کشورها بهویژه کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی قرار گرفت و سیستم مدیران ارشد اجرایی در کشورهای مختلف تحت عناوین گوناگونی طراحی و سازماندهی شدهاند.[6] بااینوجود در فلسفه وجودی و برخی رویهها، این نظامها دارای وجوه اشتراک فراوانی هستند.[9]
2-1. نوعشناسی مدلهای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای):
مطابق جدول ۱ مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در کشورهای عضو اتحادیه اروپا را میتوان در قالب پنج مدل کلی سازماندهی کرد. این مدلها براساس معیارهایی از قبیل تعیین ضوابط برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین یا مقررات ملی، وجود تشکیلات مستقل برای انجام امور استخدامی مدیران ارشد اجرایی و شرایط ویژه پیشبینیشده برای این گروه از مستخدمین کشوری طراحی شد.[9]
جدول 1. سنخشناسی مدیران ارشد اجرایی در کشورهای عضو اتحادیه اروپا
مدل |
تعیین ضوابط برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین و یا مقررات ملی |
وجود تشکیلات مستقل برای انجام امور استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) |
در نظر گرفتن شرایط ویژه برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) |
تشکیلات متمرکز و مستقل برای مدیران ارشد اجرایی |
ü |
ü |
ü |
رسمیتبخشی به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین و ملاحظه شرایط ویژه |
ü |
- |
ü |
رسمیتبخشی به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین بدون شرایط ویژه |
ü |
- |
- |
مدیران ارشد اجرایی صرفاً با شرایط ویژه |
- |
- |
ü |
عدم پیشبینی شرایط و یا تشکیلاتی خاص برای مدیران ارشد اجرایی |
- |
- |
- |
۱. تشکیلات متمرکز و مستقل برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای): در این مدل مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در بخشی از قوانین یا مقررات ملی بهصورت گروهی مجزا و ویژه از مستخدمین کشوری تعریف میشوند. امور استخدامی (بهکارگیری، مدیریت، آموزش و توسعه، جبران خدمات، ارزیابی و ارتقا) این گروه از کارکنان بهوسیله ادارات مرکزی مستقل انجام میشود. در این مدل شرایط ویژهای برای مدیران ارشد اجرایی تعیین میشود که آنها را از سایر کارمندان دولت متمایز میسازد.
۲. رسمیتبخشی به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین و ملاحظه شرایط ویژه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای): در این مدل مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در بخشی از قوانین یا مقررات ملی بهصورت گروهی مجزا و ویژه از مستخدمین کشوری تعریف میشوند. با این وجود هیچ دفتر یا اداره مرکزی مستقلی برای حمایت و پشتیبانی از آنها در نظر گرفته نمیشود. در چنین حالتی وظایف مرتبط با حوزه استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) معمولاً توسط سازمانهای مسئول راهبری و مدیریت قوانین خدمات کشوری صورت میپذیرد. در این مدل شرایط ویژهای برای کارکنان ارشد اجرایی (حرفهای) تعیین میشود که آنها را از سایر کارمندان دولت متمایز میسازد.
۳. رسمیتبخشی به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در قوانین بدون شرایط ویژه: در این مدل مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در بخشی از قوانین یا مقررات ملی بهصورت گروهی مجزا و ویژه از مستخدمین کشوری تعریف میشوند. با این وجود هیچ دفتر یا اداره مرکزی مستقلی برای حمایت و پشتیبانی از آنها در نظر گرفته نمیشود. در چنین حالتی وظایف مرتبط با حوزه استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) معمولاً ازسوی همان سازمانهای مسئول راهبری و مدیریت قوانین خدمات کشوری صورت میپذیرد. در این مدل اگرچه در قانونگذاری به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) بهعنوان گروه ویژهای نگریسته میشود اما برای این گروه در مقایسه با سایر مستخدمین کشوری شرایط ویژهای در نظر گرفته نشده است. تنها تفاوت مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) با سایر مستخدمین ازلحاظ پست انتصابی و مسئولیتهای آنهاست.
۴. مدیران ارشد اجرایی صرفاً با شرایط ویژه: در این مدل، قوانین یا مقررات ملی ضوابط رسمی برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در نظر گرفته نشده است؛ اما پستهای سطوح عالی مستخدمین کشوری بهعنوان استثنائات در نظر گرفته میشوند و از منزلت اجتماعی خاصی برخوردارند. این گروه خاص نیز درخصوص امور استخدامی در مقایسه با سایر مستخدمین کشوری از شرایط ویژهای برخوردارند.
۵. هیچگونه شرایط خاص یا تشکیلاتی برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) وجود ندارد: در این مدل در قوانین یا مقررات ملی ضوابط رسمی برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) پیشبینی نشده است. همچنین برای این گروه از کارکنان در مقایسه با سایرین شرایط ویژهای در نظر گرفته نشده است. این مهم اساساً بدان معناست که مدیران ارشد اجرایی بخشی از خدمات عمومی کشوری است؛ لذا شرایط و مزایا آنها نیز باید مشابه سایرین باشد.
براساس اعلام سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (2008)، کشورهای عضو اتحادیه اروپا در قالب این دستهبندی مطابق جدول 2 درخصوص مدیران ارشد اجرایی و حرفهای، عمل کردهاند.
جدول 2. دستهبندی کشورهای عضو اتحادیه اروپا براساس سنخشناسی مدیران ارشد اجرایی
اروپای شرقی |
جنوب شرق اروپا |
مدیترانه، اروپای جنوبی |
اسکاندیناوی |
قاره اروپا |
آنگلو ساکسون |
|
لهستان |
رومانی |
ایتالیا و پرتغال |
|
بلژیک و هلند |
انگلستان و مالت |
مدل شماره 1 و 2 |
|
بلغارستان |
قبرس |
|
|
|
مدل شماره 3 |
اسلواکی، لیتوانی |
|
یونان و اسپانیا |
دانمارک، سوئد، استونی، فنلاند |
آلمان، اتریش، اسلوونی، لوکزامبورگ و فرانسه |
ایرلند |
مدل شماره 4 |
مجارستان، لتونی و چک |
|
|
|
|
|
مدل شماره 5 |
2-2. سطحبندی عملکردی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
در کشورهای عضو اتحادیه اروپا مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در سطوح مختلف عملکردی بهکار گرفته میشوند.
در برخی کشورها منصوبان سیاسی بالاترین سطوح نیز در گروه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) قرار میگیرند. بر این اساس سطوح عملکردی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) را میتوان در 6 سطح به شرح ذیل طبقهبندی کرد:
سطح 1+ دبیرکل، وزرا/ دبیران دولتی و دبیر دائمی،[7]
سطح 1 مدیرکل / رئیس دپارتمان،[8]
سطح 2 مدیر/ رئیس دپارتمان،[9]
سطح 3 رئیس واحد/بخش،[10]
سطح 4 و 5 کارشناس ارشد.[11] [9]
2-3. شایستگیهای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
واکاوی شایستگیها و صلاحیتهای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در کشورهای اتحادیه اروپا مؤید آن است که بهرغم برخی تفاوتهای موجود (حرفهای) در اکثریت این کشورها شایستگیهای مصرح در جدول ۳ مبنای انتخاب و بهکارگیری این گروه از مستخدمین دولتی هستند. [10]
جدول 3. شایستگیهای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در کشورهای عضو اتحادیه اروپا
رهبری
|
عمومی
|
مواردی که در برخی اعضا مطرح است:
|
3-1. استخدام و انتصاب مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
در دولت فدرال آلمان رسماً جایگاهی مشخص و از پیش تعیین شده برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در نظر گرفته نشده است (مدل 4) لیکن مطابق جدول ۴ در برخی سطوح بهکارگیری اینگونه از کارکنان امکانپذیر است. [9]
جدول 4. سطوح عملکردی در دولت فدرال آلمان
سطوح عملکردی (وظیفهای) |
عنوان |
بهکارگیری مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) |
انتصاب سیاسی |
1 |
وزیران دولت[12] |
ü |
ü |
2 |
مدیرکل[13] |
ü |
ü |
3 |
معاون مدیرکل[14] |
ü |
- |
4 |
رؤسای ادارات[15] |
ü |
- |
5 |
رؤسای بخشها [16] |
- |
- |
6 |
دستیار رؤسای بخشها [17] |
- |
- |
7 |
منشی اداری [18] |
- |
- |
8 |
پیامرسان [19] |
- |
- |
نحوه استخدام مدیران ارشد اجرایی در آلمان در قوانین تعیین شده است؛ اما روند اجرایی و ارزیابی متقاضیان به وزارتخانهها محول شده است. بهطورکلی استخدام مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) از طریق پیشرفت شغلی در بخش خدمات عمومی امکانپذیر است. دستیابی به این جایگاهها نیازمند عملکرد حرفهای و کسب ارزیابی عالی در ارزشیابی عملکرد طی سالهای خدمت است.
انتصاب همه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) به پیشنهاد وزرای مربوطه و تصویب دولت فدرال و بهصورت دائم صورت میپذیرد. بااینحال خاتمه بهکارگیری در پستهای سطح اول و دوم (وزیران دولت و مدیران کل) بدون ارائه دلیل امکانپذیر است. با هدف آزمایش و تقویت ظرفیتهای مدیریت و رهبری مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) منصوب شده در سمتهای مدیرکل، معاون مدیرکل، رئیس سازمانها و نهادهای فدرال دولت (بهجز وزیران)، مدیران ارشد اجرایی ابتدا باید یک دوره آزمایشی دوساله را سپری کنند. [9]
3-2. مدیریت مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
در آلمان نهاد و یا وزارتخانه مشخصی وظیفه مدیریت و راهبری مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) را برعهده ندارد. مدیریت روزانه این گروه از کارکنان را خود وزارتخانهها و مسئولان بالادست افراد انجام میدهد. بهطور مثال مطابق جدول 4 وزیران در وزارتخانهها مسئول مدیران کل هستند و سایر سطوح نیز بهصورت سلسلهمراتبی از این قاعده پیروی میکنند. [9]
3-3. ارزیابی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
وزارتخانههای فدرال میتوانند در چارچوب اصول مشترک مندرج در آییننامه شغلی فدرال،[20] سازوکارها و رویکردهای متفاوتی برای ارزیابی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) طراحی کنند. بااینحال بیشتر دستورالعملها و مقررات ارزیابی دو دسته از معیارها را ارائه میدهند: معیارهای عملکرد (نتایج در دوره ارزیابی) و معیارهای ظرفیتمحور (توانایی و استعداد رشد بیشتر). ارزیابی عملکرد مطابق با مقررات عمومی انجام میشود. پستهای بالاتر از معاون مدیرکل و بالاتر از ارزیابی منظم معاف هستند. [9]
3-4. جبران خدمات مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
در آلمان برای حوزه اداره عمومی ازجمله بخش فدرال دو طرح جبران خدمات و پرداخت وجود دارد:
طرح A: این طرح بخش اعظمی از مستخدمین کشوری در آلمان را دربرمیگیرد. در این طرح حقوق مستخدمین کشوری براساس رتبه[21] ازA1 تاA16 بهتدریج افزایش مییابد.
طرح :B این طرح شامل مستخدمین کشوری در پستهای عالی است. در این طرح نیز رتبهبندی از B1 تا B11 پیشبینیشده است. مستخدمین کشوری در این رتبهها حقوق ثابتی دریافت میکنند.
بهمنظور اعطای پاداش به عملکردهای برجسته (فوقالعاده)، عناصر و اجزای پرداخت مبتنیبر عملکرد در سال 1997 معرفی و در سال 2002 بازطراحی شدند. این نظام شامل مزایای شایستگی، پاداش عملکرد (یکبار در سال) و فوقالعاده عملکرد (امکان پرداخت مستمر تا 12 ماه) است. بااینحال مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) مشمول پرداخت مبتنیبر عملکرد نیستند. [9]
4-1. استخدام/ بهکارگیری مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
انگلستان در آوریل سال 1996 گروه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) را بهعنوان گونهای جدید از کارکنان بخش دولتی معرفی کرد. برای این گروه از کارکنان یک اداره مرکزی و برخی شرایط ویژه در نظر گرفته شده است. مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) شامل چهار رتبه عالی دبیر دائمی،[22] مدیرکل،[23] مدیر و معاونان مدیرکل[24] میباشند که با آنها قراردادهایی بهصورت پایان باز منعقد میشود. نظام اداری انگلستان یکی از شفافترین نمونههای انتصاب براساس شایستگی در سطوح عالی محسوب میشود. در انگلستان استخدام از داخل دستگاههای اجرایی و یا از سایر سازمانهای دولتی و بخش خصوصی (استخدام از خارج) امکانپذیر است. استخدام در سطوح 1 و 2 با بقیه سطوح متفاوت است. برای این سطوح فرایندی دومرحلهای وجود دارد. کمیته ارشد رهبری[25] متشکل از گروهی از دبیران دائمی، اولین کمیساریای خدمات کشوری، یک عضو بخش خصوصی و یک نفر از بخش عمومی پیشنهادها را به رئیس خدمات کشوری (دبیر کابینه) ارائه میدهند و در مرحله بعد نخستوزیر براساس این پیشنهادها تصمیمات لازم را اتخاذ میکند. در سطوح پایینتر استخدام داخلی و خارجی بهصورت رقابتی صورت میپذیرد. فرایند ارزیابی ممکن است شامل مصاحبه، تستهای روانسنجی، ارائه و ... باشد که ویژگی و نوع آنها به شرایط پست مورد نظر و کارگروه ارزیابی بستگی دارد. [2]
4-2. مدیریت مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
اگرچه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) برای وزارتخانهای خاص کار میکنند و عموماً منابع انسانی توسط وزارتخانهها اداره میشوند اما در انگلستان تشکیلات مرکزی خاصی برای آنها پیشبینی شده است. علاوهبر دفتر کابینه، کمیساریای خدمات کشوری نقش مهمی در مدیریت آنها بهعنوان یک نهاد مستقل ایفا میکند. مسئول این کمیساریای را ولیعهد منصوب میکند و از وزرا مستقل است. این کمیساریا گزارشهای عمومی سالیانه برای ملکه تهیه میکند. کمیساریا مستقیماً بر رویههای انتخاب حدوداً 160 پست در سطوح مدیران کل و رؤسای دپارتمانها نظارت میکنند. مضاف بر این آنها وظیفه دارند که از رقابت منصفانه، آزاد و مبتنیبر شایستگی در انتصابات در سطوح وزارتخانهها اطمینان حاصل کنند. [9]
4-3. ارزیابی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
در انگلستان مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) تحت ارزیابی 360 درجه قرار میگیرند که شامل ارزیابی سرپرست مستقیم، همکاران با مسئولیتهای مشابه، زیردستان و بعضاً کاربران خدمات عمومی میباشند. کمیساریای خدمات کشوری وظیفه بررسی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در سطوح بالا را برعهده دارند. بررسی عملکرد سایرین در وزارتخانهها و سازمانهای مربوطه صورت میپذیرد. [9]
4-4. جبران خدمات مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
سطح پرداخت به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) را اداره عالی بررسی حقوق[26] تعیین میکند. این اداره شامل گروهی از افراد مستقل است که نخستوزیر منصوب میکند. این اداره درخصوص جبران خدمات مستخدمین کشوری بهصورت سالیانه و برای پستهای سیاسی هر سه سال یکبار گزارشهایی درخصوص حقوق و مزایا تدوین میکنند.
برای مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) طرح پرداخت متمایز از سایر مستخدمین کشوری پیشبینی شده است. پرداختها به این گروه شامل دو بخش است: بخش اول شامل حقوق مبنا درحقیقت نماد ارزش کارکنان و عضویت در گروه مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) است. بخش دوم حقوق شامل پرداخت غیرثابت مبتنیبر عملکرد نشانگر عملکرد سالیانه افراد است. [2]
5-1. استخدام/ بهکارگیری مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در هلند در سال 1995 با راهاندازی دفتر[27](ABD) ایجاد شد. وظیفه این دفتر مرکزی و متمرکز، مدیریت نظامهای استخدامی این گروه از کارکنان است. در جدول ۵ سطوح عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در هلند مشخص شده است. [9
جدول 5. سطوح عملکردی در دولت هلند
سطوح عملکردی (وظیفهای) |
عنوان |
متعلق به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) |
انتصاب سیاسی |
1 |
دبیرکل[28]* |
ü |
- |
2 |
مدیرکل[29] |
ü |
- |
3 |
مدیر[30] |
ü |
- |
4 |
رؤسای دپارتمان[31] |
- |
- |
5 |
از قبیل سیاستگذاران[32] |
- |
- |
* همطراز وزیر است.
در هلند، متقاضیان داخل و خارج از سازمان برای تصدی در پستهای مدیران ارشد اجرایی میتوانند داوطلب شوند. استخدام براساس عملکرد گذشته و علائق متقاضیان صورت میپذیرد. دفتر ABD نقش اصلی را در استخدام، توسعه شغلی و آموزش اینگونه از کارکنان ایفا میکند. وزارتخانهها در اجرای دستورالعملهای تعیین شده از مرکز دارای استقلال هستند و مسئولیت نهایی استخدام برعهده آنهاست. سه معیار مهم ارزیابی در فرایند انتخاب پیشزمینه آموزشی، تجارب قبلی کاری و انگیزه است. پستهای بلاتصدی در وبسایت ABD منتشر میشود. طی چند مرحله فهرستی سه تا پنج نفره از متقاضیان واجدالشرایط تهیه و به وزارتخانهها برای انتخاب نامزد نهایی ارائه میشود. مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) برای پنج سال منصوب میشوند که این دوره دو بار دیگر و هرکدام برای یک سال قابلتمدید است. شایان ذکر است سایر مستخدمین کشوری برای مدت نامحدود منصوب میشوند[9].
5-2. مدیریت مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
کلیه امور استخدامی مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) توسط ABD مدیریت میشوند. وظایف این نهاد سازماندهی فرایند انتصاب برای پستهای مدیران عالی، ارائه مشاوره شغلی به آنها و انجام فرایندهای آموزشی و توسعه برای این گروه از کارکنان خدمات کشوری است. دفتر ABD با درنظر گرفتن الزامات قانونی اینگونه از کارکنان، برخی وظایف ویژه ازجمله جبران خدمات، انتصاب و بازنشستگی را انجام میدهد.
5-3. ارزیابی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
از سال 2000 ترتیبات کاری خاصی برای برگزاری جلسات منظم بین وزرا و مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) در نظر گرفته شده است. در این جلسات بهصورت رسمی و غیررسمی عملکرد اینگونه از مستخدمین کشوری مورد بررسی قرار میگیرد. در این جلسات مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) از نظرات مدیران درباره شایستگیها و عملکرد خودآگاه میشوند. در جلسات ارزیابی انتهای سال عملکرد کارکنان مورد بررسی قرار میگیرد. نتایج این جلسات میتواند به پاداش مبتنیبر عملکرد و یا ارتقای حقوقی محدود منتهی شود[9].
5-4. جبران خدمات مدیران ارشد اجرایی (حرفهای)
میزان پرداخت به مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) را قوه مجریه تعیین میکند. بهعبارت دقیقتر در این خصوص نیازی به تصویب پارلمان نیست. این گروه از کارکنان فقط حقوق مبنا دریافت میکنند و مشمول هیچ افزایش یا درآمد متغیر دیگری نخواهند بود. بااینحال برای دبیران کل بهدلیل اینکه مدیران ارشد وزارتخانهها هستند پاداش ثابتی معادل 5 درصد پیشبینی شده است[9].
6. مدیران حرفهای (مدیران ارشد اجرایی) در ایران (وضعیت موجود)
|
6-1. استخدام/ بهکارگیری مدیران حرفهای
در ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) از دو گروه از مدیران سیاسی و حرفهای یاد شده است. مطابق ماده (71) این قانون، مدیران سیاسی شامل سمتهای زیر هستند:
الف) رؤسای سه قوه؛
ب) معاون اول رئیسجمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان؛
ج) وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونان رئیسجمهور؛
د) استانداران و سفرا؛
هـ) معاونان وزرا؛[11]
براساس تصریح قانونگذار در تبصره «4» ماده (54) قانون مذکور، بهجز مدیران سیاسی ذکر شده در ماده (71) قانون مدیریت خدمات کشوری بقیه مدیران حرفهای تلقی میشوند. بااینوجود در قانون مذکور طبقهبندی خاصی از مدیران حرفهای ارائه نشده است. بههرحال در دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای (مصوبه شماره 579095 مورخ 1395/4/1 شورای عالی اداری) مدیران حرفهای در قالب چهار گروه به شرح ذیل دستهبندیشدهاند:
در ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری[33] ضوابطی در جهت انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای پیشبینی شده است. براساس این قواعد اولویت انتخاب مدیران حرفهای از مسیر ارتقا شغلی و از داخل است. لیکن در مواردی که از این طریق امکان انتخاب وجود نداشته باشد با برگزاری امتحانات تخصصی لارم، انتخاب صورت میپذیرد. امکان انتصاب حداکثر پانزده درصد (15%) از این سمتها از افراد شایسته خارج از دستگاه ازجمله نکات حائز اهمیت در این خصوص است. در دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای (مصوبه شماره 579095 مورخ 1395/4/1 شورای عالی اداری) شرایط عمومی و اختصاصی و نیز فرایند جامعی درخصوص انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای پیشبینی شده است که مهمترین رئوس آن به شرح زیر است[12]:
الف) تعیین شرایط عمومی انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای،
ب) تعیین شرایط تخصصی انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای،
ج) فرایند انتخاب و انتصاب.
در اجرای مفاد (9) و (12) برنامه آموزش و تربیت مدیران آینده دستگاههای اجرایی (موضوع مصوبه شماره 206/93/11851 مورخ 1393/9/5 شورای عالی اداری) و عملیاتی کردن بند «الف» ماده (2) دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای – دستورالعمل فوقالذکر - در تاریخ 1396/11/4 دستورالعمل نحوه ارزیابی و توسعه شایستگیهای عمومی مدیران حرفهای (به همراه مدل شایستگیهای عمومی) ابلاغ شد که نکات اصلی آن به شرح ذیل است:
مدل شایستگی عمومی مدیران حرفهای دستگاههای اجرایی مطابق شکل ۱ است. دستگاههای اجرایی موظفند که عنداللزوم شایستگیهای اختصاصی مدیران حرفهای خود را احصا و از طریق فرایند کانون ارزیابی کنند. [13]
شکل 1. مدل شایستگی عمومی مدیران حرفهای [13]
بهرغم تصریح و پیشبینی گروه مدیران حرفهای بهعنوان بخشی از مستخدمین کشوری در قانون مدیریت خدمات کشوری، نهاد و مرجع متفاوتی برای راهبری و مدیریت امور این گروه از کارکنان تعیین نشده است. بنابراین با توجه به مصوبه شماره 792054 مورخ 1395/07/27 شورای عالی اداری «درخصوص وظایف مربوط به حوزههای «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه» و تعیین سازمانهای متولی انجامدهنده هریک از وظایف مذکور»[34] و نیز استقرار دبیرخانه شورای عالی اداری در سازمان اداری و استخدامی کشور، عملاً راهبری و مدیریت این گروه از کارکنان نیز برعهده سازمان مذکور است. [14]
6-3. ارزیابی عملکرد مدیران حرفهای
مطابق ماده (81) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاههای اجرایی مکلف به استقرار نظام مدیریت عملکرد مشتمل بر ارزیابی عملکرد سازمان، مدیریت و کارمندان شدهاند. در دستورالعمل اجرایی فرایند ارزشیابی عملکرد مدیران و کارمندان رسمی و پیمانی و کارکنان قراردادی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری (بخشنامه شماره ۱۳۰۸۱۸۶ مورخ ۱396/۰۵/۱0 سازمان اداری و استخدامی کشور) فرایند جامع این ارزشیابی مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی تبیین شده است که برخی از مهمترین آنها به شرح ذیل است:
شکل ۲. فرایند ارزشیابی مدیران و کارکنان دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری
6-4. جبران خدمات مدیران حرفهای
در ایران با توجه به تنوع قوانین اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی، نظامهای جبران خدمات متفاوت و متعددی برای مدیران حرفهای و کارکنان دستگاههای اجرایی وجود دارد این چندپارگی عامل اصلی ظهور و بروز پدیدههایی چون پرداختهای نامتعارف و نجومی بوده است[16]. با توجه به کثرت و تنوع رویکردها، عناصر و اجزای نظام جبران خدمات دستگاههای دارای قوانین خاص عملاً ترسیم سیمای جامع درخصوص همه دستگاههای اجرایی امکانپذیر نیست. با این وجود مهمترین وجوه نظام پرداخت مدیران حرفهای در قانون مدیریت خدمات کشوری به شرح ذیل است:
جمعبندی (برخی دستاوردهای قابلتوجه در مقایسه با نظام اداری ایران)
در دهههای اخیر با مشهودتر شدن نقش و جایگاه مدیران در توفیق و یا شکست سازمانها، در بسیاری از کشورها آداب و ضوابط استخدامی ویژهای بهمنظور بهکارگیری مدیران متخصص و شایسته پیشبینیشده است. موضوعی که در این گزارش برخی از ابعاد آن بهاختصار مورد بررسی قرار گرفته است. آشنایی با نقاط مثبت و غالباً فنی این رویکردها پیش درآمدی برای اصلاح فصول قانون مدیریت خدمات کشوری است. شروطی که در صورت بومیسازی آن میتواند در بهبود شرایط نظام اداری اثرگذار باشد. برخی از مهمترین نکات استخدامی مدیران حرفهای در کشور در مقایسه با رویکردهای کشورهای مورد بررسی درخصوص مدیران ارشد اجرایی (حرفهای) به شرح ذیل است.