خلاصه مدیریتی

بیان مسئله / یافته‌های کلیدی

مالکان خصوصی اموال فرهنگی – تاریخی در ایران، درحالی‌که مکلف به رعایت قوانین، مقررات و ضوابط حفاظتی میراث‌فرهنگی شده‌اند، از حمایت‌های جبرانی لازم برخوردار نیستند.

قوانین و مقررات حوزه میراث‌فرهنگی، از ماده (26) قانون مدنی (1307) و قانون راجع به حفظ آثار ملی (1309) گرفته تا قوانین مصوب پس از انقلاب اسلامی، به‌ویژه فصل نهم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) مصوب 1375 و ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، بر حاکمیتی بودن میراث‌فرهنگی به‌عنوان یک ثروت بی‌بدیل ملی تأکید داشته و حفاظت از این ثروت ملی را در زمره حقوق جامعه قرار داده‌اند. قانون 1309 دولت را مکلف کرد که همه آثاری را که در قالب تعریف این قانون ارزشمند می‌شناسد در فهرست آثار ملی ثبت کند. این قانون طی ماده چهارم، اموالی که دارای مالکیت خصوصی هستند را از این امر مستثنی نکرده و حتی مالکین را موظف ساخت که دولت را از وجود اموال خود که واجد ارزش ثبت در فهرست آثار ملی هستند مطلع سازند تا نسبت به بررسی و ثبت این اموال در فهرست آثار ملی اقدام کند. بدین ترتیب، ماده چهارم نه‌تنها ثبت آثار دارای مالکیت خصوصی توسط دولت را نیز تأیید و نهادینه کرد، بلکه حتی تکلیفی نیز بر مالکین در زمینه همکاری با دولت، ایجاد کرد.

بااین‌حال، ماده پنجم همین قانون، حق مالکیت یا تصرف مالکین و متصرفین قانونی را رسماً تأیید کرد. با این وجود، مالکین و متصرفین را از هرگونه ایجاد مانع در انجام امور حفاظتی توسط دولت منع کرد. این رویکرد دوگانه ماده پنجم یعنی به رسمیت شناختن حقوق مالکانه و در عین حال لزوم مداخلات دولت در ملک متعلق به مالک خصوصی، به‌نوعی توازن میان اختیارات مالکین خصوصی و حقوق عمومی میراث‌فرهنگی را بر هم زده است. همچنین، در ماده ششم این قانون، اقدام‌هایی مانند خرابی، منهدم کردن، تعمیر و تجدید آثار ملی جرم‌انگاری کرده است. چندین دهه پس از قانون 1309، فصل نهم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) مصوب 1375، نیز هرگونه مداخله در املاک ثبت شده در فهرست آثار ملی را جرم‌انگاری کرد و قضات دادگستری در پرونده‌های رسیدگی به تخریب، تعمیر و تغییر آثار توسط مالکین خصوصی به بخشی از مواد این فصل استناد می‌کنند.

این محدودیت‌ها اگرچه در راستای حفاظت از میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه بسیار مؤثر است اما ازسوی دیگر مشکلاتی را برای مالکین خصوصی ایجاد کرده است. مهم‌ترین آنها افت بهای ملک به‌دلیل محدودیت‌هایی مانند ممنوعیت ساخت و ساز و تعمیر و مرمت به شیوه دلخواه، و همچنین ممنوعیت تغییر کاربری آثار ملی و موارد مشابه است. با وجود این محدودیت‌ها، برنامه‌ها، امکانات و تسهیلات و اقدام‌های جبرانی در راستای کمک به رفع مشکلات مالکین خصوصی توسط دستگاه دولتی متولی و یا سایر نهادهای اجرایی ذی‌ربط اتخاذ نمی‌شود و یا اینکه متناسب با حجم مشکلات موردنظر نیست. به‌نظر می‌رسد پشتوانه قانونی مربوط به ضمانت کیفری حفاظت از میراث‌فرهنگی، باعث شده است که زمینه‌های حمایت جبرانی از حقوق مالکین خصوصی مورد غفلت واقع شود.

اگرچه در قوانینی مانند قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394-1390) ماده (11) بند «د»، قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب 1398، قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب 1403 بند «پ» ماده (83) و «آیین‌نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش» مصوب 1400، اشاراتی به لزوم حمایت از حقوق مالکانه مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی شده است، اما این پیش‌بینی‌ها به‌دلیل ایرادهایی چون کلی بودن عناوین مذکور در قانون و نیز نبود تعیین روش‌های اجرایی و عملیاتی و همچنین اختصاصی نبودن قوانین در حوزه حمایت از مالکین خصوصی، تاکنون به میزان کافی، به نتیجه مطلوب منجر نشده و دست کم در حوزه عملیاتی حمایت‌های جبرانی از مالکین خصوصی، چنانکه باید و شاید کارایی لازم را نداشته است.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

• مالکان خصوصی به‌لحاظ ثبت آثارشان در فهرست آثار ملی و ضمانت اجرایی ممنوعیت هرگونه تعمیر و تجدید و تغییر و یا نوسازی و امثالهم (پیش‌بینی شده در مواد فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب 1375تعزیرات) با محدودیت‌هایی مانند کاهش تقاضا برای خرید و فروش املاک ایشان و در نتیجه تنزل بهای این‌گونه املاک مواجه هستند.
• باید در راستای ایجاد تعادل میان ضرورت حفظ اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی به نفع عموم جامعه ازیک‌سو و حقوق مالکانه اشخاص خصوصی ازسوی دیگر، سیاست‌ها، قوانین و برنامه‌های جبرانی برای کاهش فشارهای وارده به مالکین خصوصی اتخاذ شود. بااین‌حال، قوانین پیشین که به موضوع حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی اشاره دارند، کفایت لازم را در این زمینه ندارند و برای حمایت مؤثر از حقوق مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی، تصویب یک قانون مشخص و مختص این موضوع لازم است. همچنین ضروری است قوانین موجود حوزه میراث‌فرهنگی، با رویکرد ایجاد توازن میان حفاظت میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه ازیک‌سو و رعایت حقوق مالکانه دارندگان خصوصی ازسوی دیگر از طریق پیش‌بینی حمایت‌های جبرانی، اصلاح شوند.

پیشنهاد‌ راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به یافته‌های مشروح در این گزارش، پیشنهادها عبارت‌اند از تصویب:

1. قانون حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی با رویکرد پیش‌بینی‌های جبرانی؛
2. اصلاح فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) و تعدیل مجازات‌های مالکین خصوصی در این فصل؛
3. «قانون ساماندهی اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز» با تأکید بر حمایت از مالکین خصوصی این دسته از اموال ضمن حفاظت از این دسته از اموال فرهنگی – تاریخی به نفع عموم جامعه؛
4. الحاق یک تبصره ذیل بند «46» لایحه اهداف و وظایف وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، با موضوع ایجاد سازوکار تقنینی برای تعیین نحوه جبران محدودیت‌های وارده بر حقوق مالکانه مردم در چارچوب جزء «2» بند «پ» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مصوب 1403؛
5. ایجاد سازوکار اجرایی حمایت از مالکین خصوصی در وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در سطوح ملی و استانی.

1. مقدمه

یکی از مهم‌ترین مشکلات موجود در زمینه حفاظت از میراث‌فرهنگی ایران، نارضایتی مالکین خصوصی اموال فرهنگی - تاریخی از محدودیت‌هایی است که بر حقوق مالکانه آنها تحمیل می‌شود. این محدودیت‌ها عمدتاً به‌واسطه ثبت اموال آنها در فهرست آثار ملی و بالتبع ضمانت‌های کیفری موردنظر در فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) ایجاد می‌شود. این امر وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی را نیز در انجام وظایف حاکمیتی خود در زمینه حمایت و حفاظت از میراث‌فرهنگی با مشکلات عدیده‌ای مواجه کرده است. مراجعه مالکین خصوصی به دیوان عدالت‌اداری برای درخواست خروج اموال خود از فهرست آثار ملی، درخواست‌های مکرر از وزارت جهت تملک و یا ارائه زمین معوض و یا حتی در مواردی اقدام به تخریب خودخواسته املاک ثبت شده توسط مالکین، ازجمله این مشکلات است.

مبدأ پیدایش این مشکل، تصویب قانون 1309 -به‌عنوان قانون پایه حمایت و ثبت آثار ملی- است که قوانین مصوب پس از آن نیز بر این موضوع صحه گذاردند و بدین ‌ترتیب رویکرد پیش‌بینی شده در قانون 1309 را تداوم بخشیدند. رویکرد موردنظر آن بود که قانون 1309، «آثار ملی» را حتی با وجود مالکیت خصوصی، واجد ارزش حمایت به نفع عموم جامعه شناخته و دولت را مکلف به ثبت و حفاظت از آثار کرد. این قانون در عین حال که محدودیت‌هایی بر حقوق مالکانه دارندگان آثار ثبت شده در نظر گرفت هیچ‌گونه تمهیداتی برای جبران محدودیت‌های ایجاد شده بر حقوق مالکانه ایشان، پیش‌بینی نکرد. ضمن این‌که ضرورت کسب رضایت از مالکین برای ثبت اموال آنها در فهرست آثار ملی در این قانون به‌صورت ناقص پیش‌بینی شد. طبق قانون 1309، ثبت همه آثار واجد ارزش حتی با وجود داشتن مالکین خصوصی، توسط دولت الزامی دانسته شد و مالکین موظف به رعایت نظرات دولت در این مورد شدند. بااین‌حال، صرف‌نظر از تأکید ماده پنجم این قانون، مبنی‌بر این که مالکین و متصرفین اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی «می‌توانند حق مالکیت یا تصرف خود را حفظ کنند» هیچ تمهیداتی برای جبران محدودیت‌های وارده بر مالکین ناشی از مداخله دولت در این‌گونه اموال در نظر گرفته نشد. قانون 1309 طی ماده ششم، انجام هرگونه عملیات مخرب، منهدم‌کننده و باعث تزلزل و تغییر صورت در عرصه و مجاورت (حریم) آثار ثبت شده را توسط مرتکبان، جرم‌انگاری کرد و در همین ماده تأکید کرد «اقدام به مرمت و تجدید بنایی از آثار ملی که در تصرف اشخاص باشد باید با اجازه و تحت‌نظر دولت واقع شود وگرنه مجازات‌های سابق‌الذکر ممکن است به مرتکب تعلق گیرد.» بدین ترتیب قانون 1309، نخستین قانونی است که حفاظت از میراث‌فرهنگی را همزمان با ایجاد محدودیت‌هایی بر مالکین و متصرفین، نهادینه کرده است. 

قوانین پس از قانون 1309 نیز بر پایه پیش‌بینی‌های همین قانون و با رویکرد حفظ میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه به تصویب رسیدند. مواد (564 تا 566) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) مصوب 1375 مجلس شورای اسلامی از این نیز پیش‌تر رفته و تخطی مالکین از ضوابط حفاظتی تعیین ‌شده از جانب سازمان میراث‌فرهنگی (وزارت فعلی) را به‌عنوان جرم شناخته و مرتکبین را مشمول مجازات دانستند.

ماده (564) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) که مربوط به مرمت، تعمیر، تغییر، تجدید و توسعه ابنیه یا تزئینات اماکن فرهنگی – تاریخی ثبت ‌شده در فهرست آثار ملی بدون اجازه وزارت است، معمولاً در ارتباط با تخلف‌های مالکین خصوصی از ضوابط حفاظتی تعیین‌ شده از جانب وزارت مذکور مورد استناد قرار می‌گیرد. در این ماده مرمت یا تعمیر، تغییر، تجدید و توسعه ابنیه یا تزئینات اماکن فرهنگی – تاریخی بدون اجازه سازمان (وزارت) میراث‌فرهنگی یا برخلاف ضوابط مصوب اعلام شده جرم‌انگاری شده‌ است و مرتکبین مشمول مجازات شش تا دو سال حبس و پرداخت خسارات وارده هستند. این اقدام‌ها نیز اگرچه به‌نوبه‌خود مخرب آثار فرهنگی – تاریخی محسوب می‌شوند اما به‌نظر می‌رسد اعمال مجازات حبس برای مالکین خصوصی متناسب با حقوق مالکانه ایشان نیست.

اگرچه به‌صورت موردی برخی از مالکین، عامدانه اقدام به تخریب ملک متعلق به‌خود می‌کنند و از این حیث مجرم شناخته می‌شوند و برخورد با ایشان در راستای حمایت از میراث‌فرهنگی ضرورت دارد، اما سختگیری‌های اعمال ‌شده علیه عموم مالکین خصوصی بدون پشتیبانی‌های جبرانی، منصفانه نیست. این وضعیت و در برخی موارد سخت‌گیری‌های مضاعف علیه مالکین ازسوی ادارات میراث‌فرهنگی به پشتوانه ضمانت کیفری مذکور و حق در نظر گرفته ‌شده برای ایشان به‌عنوان شاکی خصوصی موجب استیصال یا حتی انزجار مالکین خصوصی از میراث‌فرهنگی شده ‌است. در نتیجه در واکنش به این محدودیت‌ها و برای استیفای حقوق مالکانه خود، برخی از مالکین مبادرت به تظلم‌خواهی نزد مراجع قضایی یا مراجعه به دیوان عدالت‌اداری برای خروج از ثبت می‌کنند. این وضعیت، برای وزارت نیز مشکلاتی را ایجاد می‌کند[1].

طبق ماده (563) نیز هرگونه تجاوز به اراضی و تپه‌ها و امکان تاریخی و مذهبی که به ثبت آثار ملی رسیده و مالک خصوصی نداشته‌ باشد، به‌شرط علامت‌گذاری توسط سازمان میراث‌فرهنگی کشور جرم و مشمول مجازات است. بااین‌وجود، حمایت این ماده مشمول آثار دارای مالک خصوصی نیست. درحالی‌که این آثار نیز بخشی از میراث‌فرهنگی جامعه هستند و باید در برابر تعرض‌ها، مورد حمایت دولت قرار گیرند. این امر می‌تواند نوعی حمایت از حقوق مالکانه دارندگان خصوصی و تشویق ایشان به حفظ میراث‌فرهنگی به‌شمار آید.

بدین ترتیب، دارندگان خصوصی اموال ثبت‌ شده در فهرست آثار ملی، با وجود اینکه طبق قانون مالکیت خود را حفظ می‌کنند، محق به انجام مداخلاتی در اثر ثبت ‌شده که ارزش‌های میراث‌فرهنگی آنها را مخدوش کند، نیستند و در صورت هرگونه اقدام به تغییر، تجدید، تعمیر و انتقال مالکیت بدون نظارت و تأیید سازمان میراث‌فرهنگی کشور (وزارت فعلی)، مجرم محسوب شده و با مجازات‌های قانونی مواجه می‌شوند.

نباید از نظر دور داشت که این محدودیت‌ها با رویکرد به لزوم حفظ ارزش‌های میراث‌فرهنگی، به نفع عموم جامعه ایجاد شده و لذا حفظ میراث‌فرهنگی به‌نفع همه مردم، حتی اگر به ایجاد محدودیت‌هایی در حقوق مالکیت خصوصی بینجامد، امری لازم است.

بااین‌حال، آنچه مورد غفلت قوانین ایران قرار گرفته است، فقدان تصریح درخصوص چگونگی جبران خسارات وارده به مالکین خصوصی به‌دلیل ثبت اموال متعلق به ایشان در فهرست آثار ملی است. بالتبع، به‌دلیل سکوت قانون، تکلیف دستگاه حاکمیتی در حمایت از مالکین خصوصی مشخص نیست. یکی از مهم‌ترین خسارات وارده به مالکین خصوصی، تنزل بهای ملک ثبت ‌شده ایشان به‌دلیل محدودیت‌هایی چون امکان نداشتن ساخت‌وساز یا تعمیر و تجدید بنا به‌نحو دلخواه و خارج از ضوابط تعیین‌شده از جانب وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است. این موضوع با توجه به ضمانت کیفری سابق‌الذکر، در صورت هرگونه اقدام خارج از چارچوب تعیین‌شده موردنظر، مالکین مجرم تلقی شده و وزارت در حدود فصل نهم قانون مجازات اسلامی ایشان را مورد پیگرد قضایی قرار می‌دهد. این محدودیت مالکین را در تنگنا قرار می‌دهد.

بدین ترتیب باید اولاً، تکلیف دولت در حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی در قانون تصریح شود و ثانیاً، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی که وظیفه حاکمیتی حفاظت از میراث‌فرهنگی را به عهده دارد با اتخاذ و اعمال سیاست‌ها و راهکارها و شیوه‌ها و اقدام‌های جبرانی، محدودیت‌های ایجاد شده بر حقوق مالکین اشخاص-که عمدتاً از اقشار ضعیف و کم‌درآمد جامعه هستند- را جبران کند تا هم میراث‌فرهنگی به نفع همه مردم حفاظت شود هم از مالکین که جزو شهروندان این کشور هستند، حمایت لازم به عمل آید. همچنین باید سهم سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط با موضوع در امر حمایت از مالکین خصوصی در قانون تبیین شود.

2.زمینه قانونی حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی در ایران

• • قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصول «22» و «47»، مالکیت خصوصی افراد را مورد حمایت قرار داده است. بااین‌وجود، در هر دو اصل نام‌برده، بر حاکمیت قانون بر موضوع مالکیت خصوصی تأکید شده است. بر این اساس، مالکیت خصوصی بر آثار فرهنگی - تاریخی نیز مورد تأیید قانون اساسی است. به‌علاوه بر این، تأثیر هم‌زمان دو قاعده فقهی «تسلیط» و «لاضرر و لاضرار»، هم در دو اصل نام‌برده و هم در قوانین حوزه میراث‌فرهنگی، قابل مشاهده است. طبق قاعده فقهی «لاضرر» که مستند بر عقل، آیات شریفه قرآن کریم و روایات است، هیچ‌کس حق ندارد به دیگران خسارت و زیان برساند یا با استفاده از یک حق یا جواز شرعی (به تعبیر امروز سوءاستفاده از حق) به افراد غیر، زیان وارد کند. به‌بیان‌دیگر، تسلط افراد بر اموال خود، نباید موجب ضرر به منافع دیگران -یا عموم مردم- شود. در مقابل، قاعده فقهی «تسلیط» بیان می‌دارد: «النّاس مسلّطون علی اموالهم»، به این معنا که مردم حق دارند هرگونه تصرفی را در اموال خود داشته باشند و هیچ کس حق مزاحمت در این زمینه را ندارد. با توجه به این دو قاعده فقهی به‌نظر می‌رسد که قوانین میراث‌فرهنگی، عمدتاً بر مبنای قاعده لاضرر استوارند. زیرا میراث‌فرهنگی متعلق به عموم جامعه است، لذا اقدام‌های یک مالک خصوصی یا متصرف قانونی نباید مانع بهره‌مند شدن عموم مردم از منافع میراث‌فرهنگی متعلق به ایشان شود. ازاین‌روست که مالکین یا متصرفین قانونی طبق قوانین موجود، با محدودیت‌هایی روبه‌رو هستند تا اثر متعلق به ایشان به نفع عموم جامعه حفظ شود. این مفهوم به‌خوبی در ماده پنجم قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 مستتر است.
  • ماده (26) قانون مدنی مصوب 1307، برای نخستین‌بار آثار تاریخی و موزه‌ها را در حوزه مشترکات عمومی و غیر‌قابل تملک خصوصی در نظر گرفت. روشن است که این ماده منصرف از اموال خصوصی و صرفاً ناظر بر اموال عمومی و دولتی است لذا به‌طور مستقیم ارتباط موضوعی با مبحث حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی ندارد. بااین‌حال، اهمیت این ماده قانونی در این است که برای نخستین‌بار آثار تاریخی و موزه‌ها را در حوزه اموال دولتی و مشترکات عمومی وارد کرد تا عموم جامعه از آنها بهره‌مند شوند. بدین‌ ترتیب این ماده پایه‌گذار نخست حاکمیتی بودن میراث‌فرهنگی در حوزه حقوق عمومی ایران و به‌نوعی زمینه‌ساز محدودیت مالکین خصوصی اموال فرهنگی – تاریخی ثبت شده در فهرست آثار ملی است که به ‌موجب قانون 1309 ایجاد شد.
  • قانون مدنی، ماده (30) مصوب 1307 مقرر می‌دارد: «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه‌‌‌‌گونه تصرف و انتفاع دارد. مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد» .این ماده نیز در ابتدا بر قاعده تسلیط یعنی حق تصرف همه‌جانبه مالک بر مایملک خود تأکید می‌کند اما جمله پایانی «مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد». استثنائی بر آن است و این قسمت در خصوص اموال دارای مالک خصوصی میراث‌فرهنگی به نفع حفظ حقوق عمومی میراث‌فرهنگی است زیرا همه قوانین این حوزه ازجمله فصل نهم قانون تعزیرات مصوب 1375 بر حفظ میراث‌فرهنگی حتی اموال دارای مالکین خصوصی به نفع عموم جامعه تأکید ورزیده‌اند و از این نظر استثنائی بر حقوق مالکانه افراد هستند[3].
  • قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب سال 1309 که نخستین قانون ناظر بر میراث‌فرهنگی ایران است، ازیک‌سو مالکیت خصوصی و یا تصرف قانونی آثار ملی را تأیید کرد و ازسوی دیگر، دولت را محق به انجام عملیاتی برای حفاظت از این آثار دانست و از این رهگذر برای نخستین‌بار محدودیت‌هایی را بر حقوق مالکین خصوصی این‌گونه املاک وارد ساخت. ماده ششم این قانون، با جرم‌انگاری برخی اقدام‌ها در مورد آثار ملی، ازجمله «منهدم کردن یا خرابی وارد آوردن به آثار ملی و مستور ساختن روی آنها به اندود و یا رنگ و رسم کردن نقوش و خطوط بر آنها.» محدودیت‌های موردنظر بر مالکین خصوصی را وارد حوزه کیفری کرد. بدین‌ ترتیب قانون 1309 با هدف حفظ میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه محدودیت‌هایی را بر مالکین خصوصی اعمال کرد؛ موضوعی که در قوانین بعدی حوزه میراث‌فرهنگی، تکرار و تأیید شد.

شایان توجه است که شورای نگهبان طی نظریه 6076 صادره در سال 1361 در پاسخ به شورای عالی فضایی، شمول قانون راجع به حفظ آثار ملی نسبت به اموال دارای مالکیت خصوصی را خلاف شرع دانست. یکی از پیامدهای این نظریه مراجعات برخی مالکین خصوصی به دیوان عدالت اداری و درخواست خروج اموال متعلق به ایشان از فهرست آثار ملی بوده است و در نتیجه به صدور آرای دیوان عدالت اداری مبنی‌بر الزام وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به تملک اموال موضوع دادخواست و یا اعطای زمین معوض به مالکین و در غیر این صورت الزام به خروج اموال موضوع دادخواست از فهرست آثار ملی منجر شده است[4].

لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17 بهمن 1358 با اصلاحات و الحاقات بعدی، ظرفیت قانونی مناسبی برای تملک آثار دارای مالکین خصوصی از طریق اعطای زمین معوض است.

• ‌ «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیرمجاز و کاوش به قصد به دست ‌آوردن اشیا عتیقه و آثار ‌تاریخی که براساس ضوابط بین‌المللی مدت یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» مصوب 18 اردیبهشت 1358 شورای انقلاب، نخستین قانون پس از انقلاب اسلامی است که حفاری به قصد کشف اشیا عتیقه و خرید و فروش این اشیا را جرم‌انگاری کرد و بدین ‌ترتیب بر لزوم حفاظت از میراث‌فرهنگی به عموم جامعه، به‌طوری‌که در قانون 1309 پایه‌گذاری شده بود، صحه گذارد. بدین‌ ترتیب با توجه به نگرش حاکم بر این قانون مبنی‌بر تعلق میراث‌فرهنگی به کلیت مردم ایران، ماده واحده موردنظر نیز به‌نوعی محدودیت‌هایی بر حقوق مالکین خصوصی اعمال کرد. طبق بند «2» این ماده واحده «درصورتی‌که اشیا مذکور در این قانون بر حسب تصادف کشف بشود. کاشف مکلف است آنها را در اسرع وقت به نزدیک‌ترین اداره فرهنگ و‌آموزش عالی ارائه دهد» با این حال طبق جزء «الف» بند «2» ماده واحده، مقرر شد، به کاشفان تصادفی که اموال را از ملک خصوصی خود به‌دست آورده و آنها را در اسرع وقت به تحویل دولت دهند، حق الکشف پرداخت شود.
• فصل نهم قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، ماده (564) بر پایه جرم‌انگاری مقرر در قانون 1309 تصریح کرد هرگونه اقدام به «مرمت یا تعمیر، تغییر، تجدید و توسعه ابنیه یا تزئینات اماکن فرهنگی – تاریخی» بدون اجازه سازمان میراث‌فرهنگی (وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی) جرم محسوب است.

با اینکه در ماده (۵۶۴) اشاره مستقیم به مالکین خصوصی و متصرفین اموال فرهنگی – تاریخی ثبت شده در فهرست آثار ملی نشده است، اما در عمل این اقدام‌ها معمولاً از جانب مالکین خصوص صورت می‌گیرد. لذا اعمال ماده (۵۶۴) بیشتر در مورد مالکین خصوصی است.

طبق ماده (۵۶۵) همین قانون، هرکس برخلاف ترتیب مقرر در قانون حفظ آثار ملی اموال فرهنگی – تاریخی غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی را با علم و اطلاع از ثبت آن به‌نحوی به دیگران انتقال دهد به حبس از سه ماه تا یک سال محکوم می‌شود. بدین ترتیب انتقال اموال بدون اجازه وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز جرم شناخته می‌شود.

در مواردی نیز حمایت موجود مشمول اموال ثبت شده دارای مالکین خصوصی نمی‌شود و صرفاً محدود به اموال دولتی و یا بدون مالک خصوصی است. به‌عنوان مثال، طبق ماده (563) فصل نهم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) هرگونه تجاوز به اراضی و تپه‌ها و اماکن تاریخی و مذهبی که به ثبت آثار ملی رسیده و مالک خصوصی نداشته باشد، به‌شرط علامت‌گذاری توسط سازمان میراث‌فرهنگی کشور جرم و مشمول مجازات است. بدین‌ ترتیب حمایت این ماده مشمول آثار دارای مالک خصوصی نیست.

به‌نظر می‌رسد مقنن، به این دلیل آثار ثبت شده دارای مالکین خصوصی را از شمول حمایت مقرر در این ماده مستثنی کرده است که جرم‌انگاری مربوط به نقض حقوق مالکین خصوصی مانند تخریب یا تصرف غیر قانونی یا موارد دیگر، در سایر مواد قانون مجازات اسلامی صورت گرفته است و از نظر وس، لزومی به تکرار حمایت کیفری موردنظر از مالکین خصوصی در ماده (563) نبوده است. با این حال باید این موضوع را در نظر داشت که اساساً تجمیع جرایم ناظر بر میراث‌فرهنگی در قالب یک فصل جداگانه، مبین تأیید اهمیت موضوع میراث‌فرهنگی توسط قانونگذار است. لذا شایسته است که با وجود سایر مواد قانونی مرتبط با موضوع، در ماده (563) که مشخصاً مربوط به اراضی و تپه‌ها و اماکن تاریخی و مذهبی ثبت شده است، آثار دارای مالکیت خصوصی نیز از این حمایت کیفری برخوردار شوند. زیرا این‌گونه آثار نیز حتی با داشتن مالکین خصوصی، بخشی از میراث‌فرهنگی جامعه هستند و باید در برابر تعرضات، مورد حمایت دولت قرار گیرند. این امر می‌تواند نوعی حمایت از حقوق مالکانه دارندگان خصوصی و تشویق ایشان به حفظ میراث‌فرهنگی به‌شمار آید.

همچنین، به‌نظر می‌رسد این ماده حاصل نوعی تناقض یا دوگانگی در رویکرد حمایت از میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه است. زیرا ازیک‌سو آثار دارای مالکین خصوصی نیز متعلق به عموم جامعه قلمداد می‌شوند و اساساً محدودیت‌های وارده به حقوق مالکین خصوصی در سایر مواد فصل نهم، ناشی از همین رویکرد است. اما ازسوی دیگر آثار دارای مالکین خصوصی در ماده (563)، مورد حمایت قانون نیستند که این امر به‌طور تلویحی گویای این است که مالکین خود موظف به پیگیری قضایی تعرض به املاک خویش هستند. ازیک‌سو اموال متعلق به عموم جامعه‌اند و ازسوی دیگر دولت به نمایندگی از جامعه، تکلیفی نسبت به حمایت از این آثار و مالکین خصوصی آنها به عهده ندارد.

ماده (569) این فصل واجد این امتیاز برای مالکین خصوصی است که تصریح می‌کند درصورتی‌که مالک خصوصی ملک تخریب‌ذشده از ثبت آن بی‌اطلاع باشد از مجازات‌های مقرر در این قانون معاف خواهد بود. بااین‌وجود روشن است که این ماده نیز چندان قابل اعمال نیست زیرا طبق رویه عملی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، ثبت آثار دارای مالکین خصوصی کتباً به ایشان اطلاع داده می‌شود و اعلام بی‌اطلاعی مالکین نزد دادگاه محل رسیدگی قابل‌پذیرش نیست.

• قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1379 مطابق بند «ج» ماده (166) مقرر نمود «شوراهای شهر درصدی از درآمد شهرداری هر شهر را متناسب با نیاز بافت‌های تاریخی آن شهر در اختیار مدیریت ذی‌ربط در شهرداری قرار می‌دهند تا با نظارت واحدهای سازمان میراث‌فرهنگی کشور در جهت مرمت بناها، مجموعه‌ها و بافت‌های تاریخی همان محل به مصرف برسد». طی آیین‌نامه اجرایی این بند وزارت کشور موظف شد حداکثر تا پایان برنامه چهارم توسعه، در همه شهرهای دارای بافت تاریخی ارزشمند تعیین ‌شده از جانب سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، ساختار مدیریتی مناسب در ستاد یا مدیریت مناطق شهری با هماهنگی سازمان میراث‌فرهنگی کشور ایجاد کند. یکی از وظایف واحدهای سازمانی موضوع این آیین‌نامه طی بند «2» ماده (2) «برنامه‌ریزی و انجام اقدام‌های‌ لازم برای حمایت و مساعدت فنی، کارشناسی، مالی و اجرایی نسبت به مالکان و متصرفان قانونی آثار ارزشمند تاریخی، فرهنگی، بازشناسی، حفاظت و احیای اماکن و بافت‌های تاریخی از قبیل ساماندهی معابر و فضا‌های عمومی هم‌جوار، اولویت در ارائه خدمات شهری و ایجاد تناسب در روش‌های ارائه آن با ویژگی‌های بافت با محوطه تاریخی، اقدام‌های‌ لازم برای مقابله با سوانح طبیعی و آتش‌سوزی، جمع‌آوری و دفع آب‌های سطحی و اقدام‌های فنی لازم برای عبور تأسیسات شهری از قبیل آب، برق، تلفن، گاز و فاضلاب با رعایت اولویت فضا‌های فرهنگی- تاریخی عمومی به‌ویژه بقاع متبرکه، آرامگاه مشاهیر، مساجد، حسینیه‌ها، تکایا، بازارها و گورستان‌های تاریخی» مقرر شده بود.

همچنین در قانون برنامه چهارم طی ماده (115) ماده (166) قانون برنامه سوم توسعه را تنفیذ کرد.

همچنین طی بند «الف» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شد برای اهتمام ملی در شناسایی، حفاظت، پژوهش، مرمت، احیا، بهره‌برداری و معرفی میراث‌فرهنگی کشور و ارتقای توان گردشگری، تولید ثروت و اشتغال‌زایی و مبادلات فرهنگی در کشور، اقدام‌های زیر را در طول برنامه چهارم به انجام برساند:

الف) تهیه و اجرای طرح‌های مربوط به حمایت از مالکین، متصرفین قانونی و بهره‌برداران آثار تاریخی – فرهنگی و املاک واقع در حریم آنها و مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکین و دارندگان اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز تا پایان سال اول برنامه چهارم.

شایان ذکر است که آیین‌نامه اجرایی این بند و بند «و» همین ماده، در حوزه اموال منقول مجاز، تحت‌عنوان آیین‌نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز تصویب شد. با‌این حال موضوع آیین‌‌نامه موردنظر صرفاً در حوزه اموال منقول مجاز است و عمدتاً شرایط مربوط به تشکیل و حمایت از موزه‌های خصوصی را دربرمی‌گیرد.

• قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹4-۱۳۹0) ماده (11) بند «د»، سازمان میراث‌فرهنگی صنایع‌دستی و گردشگری را مجاز کرد، «از مالکیت و حقوق قانونی مالکین بناها و آثار و اشیا تاریخی منقول در جهت حفظ، صیانت و کاربرد مناسب آنها و اقدام‌های لازم جهت بیمه آثار فرهنگی، هنری و تاریخی حمایت مالی و معنوی کند» در این ماده به لزوم حمایت مالی و معنوی از مالکیت و حقوق قانونی مالکین هر دو نوع اموال منقول و غیر‌منقول اشاره شده است. بااین‌وجود، ذکر واژه «مجاز» به‌جای واژه «مکلف»، الزام‌آور بودن اجرای این بند را منتفی کرد. علاوه‌بر این، کلی بودن عناوین حمایت مالی و معنوی بدون ذکر جزییات و تکالیف اجرایی سازمان و زمان‌بندی لازم در راستای عملیاتی کردن حمایت مالی و معنوی نیز از عوامل دیگر غیرقابل‌اجرا بودن این بند است.
• قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب 1398 عمدتاً مربوط به نحوه مرمت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی با رعایت حقوق مالکانه است. در این قانون هیچ‌گونه اشاره‌ای به شیوه‌های جبران محدودیت‌های اعمال ‌شده بر مالکین خصوصی نشده است.

شایان ذکر است که این قانون در ابتدا با عنوان طرح یک‌فوریتی حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی و توانمندسازی مالکان و بهره‌برداران بناهای تاریخی – فرهنگی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود اما با عنوان قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی به تصویب رسید. به‌نظر می‌رسد این تغییر عنوان، مؤید تغییر جهت اولیه یعنی حمایت از مالکین خصوصی به‌عنوان یکی از دو هدف اصلی پیش‌نویس قانون بوده باشد. بررسی مواد و بندهای این قانون نشان می‌دهد که در اینجا نیز هدف اصلی موضوع مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی است و در کنار آن، تکلیف به رعایت حقوق مالکان و متصرفان نیز- آن‌هم با اشارات کلی، بدون ذکر جزئیات و شیوه عملیاتی کردن حمایت آن شده است. به‌عبارت دیگر حمایت از مالکین خصوصی در این قانون، یک تکلیف فرعی و آن‌هم به‌صورتی غیر‌قابل اجراست.

طی بند «خ» ماده (1) تعریف حمایت، «بسترسازی مناسب برای توانمندسازی مالکان و بهره‌برداران و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان بافت‌های تاریخی فرهنگی» است. بااین‌حال بند «الف» ماده (2)، تکلیف سازمان پیشین میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، «تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی (ازجمله تعیین حریم‌ها) با رویکرد صیانت از ارزش‌های تاریخی فرهنگی و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان این محدوده‌ها با رعایت حقوق مالکانه و در چارچوب قوانین و مقررات ذی‌ربط» است. در این بند هیچ‌گونه اشاره‌ای به شیوه اجرایی شدن کیفیت زندگی ساکنان این محدوده‌ها و رعایت حقوق مالکانه نشده است.

تبصره ماده (3) نیز اشاره‌ای کلی به موضوع «رعایت حقوق مالکانه مردم و سایر حقوق قانونی و شرعی در اجرای مواد (۲) و (۳) این قانون» کرده است که در اینجا نیز جزئیات شیوه‌های عملیاتی شدن آنها و به‌خصوص نحوه پاسخ‌گویی سازمان مذکور در زمینه اجرای این بخش به مراجع نظارتی، مشخص نیست.

به‌طورکلی موضوع حمایت از مالکین خصوصی که در بند «خ» ماده (1) این قانون، تعریف شده است در هیچ‌یک از مواد قانون، پیش‌بینی نشده است.

• «آیین‌نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و باارزش» مصوب 1400/5/3 هیئت‌وزیران، برخی حمایت‌های جبرانی از اشخاص مذکور در عنوان آیین‌نامه در نظر گرفته است. در ماده (2) این آیین‌نامه، طیف نسبتاً متنوعی از حقوق و امتیازات برای این‌گونه افراد در نظر گرفته شده است. ازجمله این حقوق و امتیازات عبارتند از «محاسبه هزینه‌های انشعاب و مصرف آب، برق و گاز و جمع‌آوری و دفع فاضلاب آثار ثبت شده و ارزشمند غیرمنقول تاریخی – فرهنگی بر مبنای تعرفه مصارف کاربری‌های فرهنگی به‌استناد مواد (۱)، (۲) و (۳) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» (بند «1»)، «تسهیل و تسریع در صدور مجوز و تعیین کاربری آثار غیرمنقول تاریخی – فرهنگی متناسب با شأن اثر در چارچوب کاربری‌های فرهنگی و گردشگری ظرف یک ماه با تأیید وزارت در چارچوب قوانین و مقررات مربوط» (بند «3»).

بند «2» این ماده، برای نخستین‌بار به موضوع حقوق مالکیت معنوی و مادی مالکین خصوصی تحت‌عنوان «حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آثار غیر‌منقول تاریخی – فرهنگی و حق استفاده تبلیغاتی، فرهنگی و معرفی آنها در قالب چاپ و نشر عکس منحصراً برای مالکان و متصرفان و بهره‌برداران مذکور» توجه کرده است.

بند «5» ماده (2) با پیش‌بینی «حمایت دولت از کسب‌وکارهای نوپا (استارت‌آپ) و فعال مرتبط با احیا و بهره‌برداری از آثار غیرمنقول تاریخی – فرهنگی»، زمینه بهره‌برداری از میراث‌فرهنگی در امر توسعه فراهم ساخته است. بدین ترتیب میراث‌فرهنگی، علاوه‌بر آنکه دارای ارزش‌های معنوی مهمی از حیث زیبایی‌شناسی و جایگاه بسیار مهم آن در امر تحکیم هویت و همبستگی ملی است، همچنین ظرفیت بالقوه بسیار ارزشمندی در جهت افزایش و تقویت اشتغال و درآمدزایی، گسترش گردشگری فرهنگی و در نهایت رشد و توسعه اقتصادی کشور به‌شمار می‌رود. پیش‌بینی بند «5» ماده (2) علاوه‌بر زمینه‌سازی برای حمایت دولت از کسب‌وکارهای مرتبط با احیا و بهره‌برداری از آثار غیرمنقول فرهنگی – تاریخی، ضمن اینکه به اشتغال و درآمدزایی همزمان با حفظ و نگهداری از میراث‌فرهنگی غیرمنقول می‌انجامد، نوعی فرهنگ‌سازی در راستای تأیید نقش میراث‌فرهنگی در زمینه توسعه اقتصادی در یک مصوبه هیئت‌وزیران نیز به‌شمار می‌رود.  

امتیاز کلی آیین‌نامه آن است که موضوع آن مشخصاً حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی میراث‌فرهنگی است و برخلاف قوانین سابق‌الذکر در این بخش، تکلیفی فرع بر موضوع‌هایی چون ساماندهی جرایم و یا بافت‌های تاریخی نیست. بااین‌وجود به‌نظر می‌رسد حمایت‌های جبرانی به‌عنوان تکلیف مصرح وزارت و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط ‌باید در قانون تصریح شود تا از ضمانت اجرایی و پشتوانه قانونی کافی بهره‌مند باشد[5].

• قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب 1403 طی جزء «2» بند «پ» ماده (83) به وظیفه دولت «در راستای حفاظت از میراث‌فرهنگی و جبران حقوق مالکانه مردم» اشاره کرده و اقدام‌هایی در این زمینه به‌عنوان تکلیف وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، مشخص کرده است. ازجمله این اقدام‌ها، مذکور در جزء «2» بند «پ» ماده (83)، «بازنگری حریم‌های آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار ثبتی جدید با رعایت هم‌زمان حفظ اثر، فقدان اعمال محدودیت‌های نابه‌جا خارج از اختیارات قانونی، نحوه جبران محدودیت‌های ایجاد شده قانونی برای مالکان» است که باید توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی انجام شود.

روشن است که تکلیف اصلی معین شده در این بند، مشخصاً بازنگری حرایم آثار ثبتی و تعیین حرایم آثار ثبتی جدید است. در این بند تصریح شده است که وزارت ‌باید در اجرای تکلیف اصلی فوق‌الذکر، حقوق مالکان املاک واقع در این جرایم را نیز رعایت کرده و محدودیت‌های وارده بر مالکان را جبران کند. بااین‌حال، همین تکالیف فرعی یعنی «فقدان اعمال محدودیت‌های نابه‌جا خارج از اختیارات قانونی، نحوه جبران محدودیت‌های ایجاد شده قانونی برای مالکان»، صرفاً عناوین کلی هستند و جزئیات مربوطه شامل تعریف «جبران محدودیت‌های ایجاد شده» و همچنین سازوکار اجرای آن و نیز زمان‌بندی استعلام گزارش اقدام‌ها از دستگاه اجرایی موردنظر در این بند ذکر نشده است. ضمن این‌ که در مورد این تکلیف فرعی نیز وظیفه ارائه گزارش‌های منظم به مجلس در خصوص اجرای آن تصریح نشده و اقدام‌های انجام شده توسط وزارت در خصوص اجرای این تکلیف روشن نیست.

شایان ذکر است که در انتهای جزء «2» بند «پ» در عبارت «جبران حقوق مالکانه مردم ازجمله اعطای اراضی معوض به مالکان املاک واقع در عرصه و حریم آثار ملی که با محدودیت و کاهش ارزش املاک مواجه شده‌اند» یک مورد نمونه یا مصداق جبران محدودیت‌های ایجاد شده عنوان شده است و آن، «اعطای اراضی معوض به مالکان املاک واقع در عرصه و حریم آثار ملی که با محدودیت و کاهش ارزش املاک مواجه شده‌اند» است. با این که در این عبارت تنها یک نمونه از مصادیق جبران ارائه شده است اما نقطه قوت این بخش، قید عبارت «ازجمله» است که به‌موجب آن، پیش‌بینی و اتخاذ مصادیق دیگر قابل انجام است. در عین حال نقطه‌ضعف این بخش، نبود تکلیف قانونی سایر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط جهت مشارکت با وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در زمینه ارائه زمین معوض به مالکان خصوصی موضوع جزء «2» بند «پ» است.

در ضمن به‌نظر می‌رسد همه – املاک ثبت شده در فهرست آثار ملی- و نه صرفاً بخشی از آنها- به‌دلیل فقدان برنامه‌ها و سیاست‌های جبرانی دولت، با کاهش ارزش مواجه هستند و قید این عبارت یعنی «جبران حقوق مالکانه مردم ازجمله اعطای اراضی معوض به مالکان املاک واقع در عرصه و حریم آثار ملی که با محدودیت و کاهش ارزش املاک مواجه شده‌اند» از این نظر نیز محدودکننده است.

بدین ترتیب ماده قانونی فوق‌الذکر صرفاً مربوط به موضوع جرایم بوده و هیچ‌گونه اشاره‌ای به حمایت از حقوق کلیه مالکین خصوصی اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی ندارد.

به این نکته نیز باید توجه داشت که بند «الف» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، با هدف «توسعه گردشگری داخلی و افزایش جذب گردشگران خارجی، حفظ میراث‌فرهنگی کشور و همچنین توسعه و ترویج صنایع‌دستی، برای تأسیسات و فعالیت‌های گردشگری و حوزه صنایع‌دستی، معافیت‌های مالیاتی» در نظر گرفته است. از آنجایی که یکی از طرق حفظ میراث‌فرهنگی کشور، حمایت از مالکین خصوصی املاک ثبت شده در فهرست آثار ملی است، شایسته و بایسته بود که حمایت مالیاتی بند «الف» ماده (83) مشمول این‌گونه املاک نیز قرار می‌گرفت. به‌عبارت دیگر تصریح نام مالکان خصوصی میراث‌فرهنگی که در املاک خود فعالیت اقتصادی هم‌شأن اثر انجام می‌دهند در بند «الف» ماده (83) می‌توانست، یکی از مصادیق مهم حمایت از مالکین این‌گونه اموال در راستای جبران محدودیت‌های قانونی باشد که البته این موضوع به‌نوعی جزء «2» بند «پ» همین ماده نیز مورد توجه قرار گرفته است.

با توجه به تنوع اقدام‌های قانونی ذکر شده، جدول زیر نگاهی جامع به وضعیت این قوانین و مقررات نسبت به موضوع مالکیت خصوصی دارد.

جدول 1. قوانین و مقررات مرتبط

مأخذ: نگارنده.

جدول نشان می‌دهد که قوانین و مقررات این حوزه هر چند به موضوع‌های مربوط به مالکیت خصوصی مالکان و متصرفان اموال تاریخی فرهنگی توجه داشته است اما در خصوص سازوکارها و نحوه جبران حقوق مالکانه آنها اقدام مؤثری صورت نداده است. در پاره‌ای از موارد هر چند به موضوع پرداخته‌ است اما تأکید بیشتر بر موزه‌داری و اموال غیرمنقول داشته است.

3.فقدان حمایت از مالکین خصوصی اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز

در بخش فوق، قوانین و مقررات مرتبط با مالکین خصوصی عمدتاً اموال غیرمنقول بررسی شد. روشن است که قوانین حوزه اموال غیرمنقول هرچند به‌گونه‌ای ناکافی، به موضوع حمایت از مالکین خصوصی این دسته از اموال میراث‌فرهنگی پرداخته‌اند، اما حمایت از مالکین خصوصی اموال فرهنگی – تاریخی منقول نیز در قوانین و مقررات ایران با خلأ جدی روبه‌روست.

در واقع، اموال فرهنگی – تاریخی منقول در دو بخش قابل تقسیم‌بندی است. نخست، آن دسته از اموالی هستند که در اختیار موزه‌های دولتی قرار دارند لذا اموال دولتی محسوب می‌شوند. همچنین اشیا فرهنگی – تاریخی واقع در لایه‌های باستان‌شناسی مدفون در خاک و یا زیر آب‌های واقع در قلمرو ایران، تحت حاکمیت قوانین کیفری میراث‌فرهنگی بوده و لذا اموال دولتی به‌شمار می‌روند.

• مهم‌ترین قوانین این حوزه، نخست ماده‌واحده «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیرمجاز و کاوش به قصد به دست‌ آوردن اشیا عتیقه و آثار‌ تاریخی که براساس ضوابط بین‌المللی مدت یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» مصوب 1358 شورای انقلاب است که طبق آن قانون حفاری به قصد کشف اموال عتیقه و آثار تاریخی ممنوع و جرم‌انگاری شد. طبق بند «3» این ماده واحده، «منظور از اشیای عتیقه، اشیایی است که برطبق ضوابط بین‌المللی یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» بدین ترتیب روشن است که این قانون، تعریف خاصی از اشیای عتیقه براساس ضوابط بین‌المللی مرتبط با موضوع اشیای عتیقه ازجمله کنوانسیون اتخاذ تدابیر لازم برای ممنوع کردن و جلوگیری از ورود و صدور و انتقال مالکیت غیرقانونی اموال فرهنگی مصوب 1970 یونسکو ارائه کرده است. قدمت صدسال که مهم‌ترین ملاک موردنظر این قانون برای تعیین اشیای عتیقه است در کنوانسیون اتخاذ تدابیر لازم برای ممنوع کردن و جلوگیری از ورود و صدور و انتقال مالکیت غیرقانونی اموال فرهنگی مصوب 1970 نیز تأیید شده‌ است.‌ همچنین، کنوانسیون «حفاظت از میراث‌فرهنگی زیر آب» نیز در ماده (1) میراث‌فرهنگی زیر آب را با ملاک «حداقل صدسال» تعریف کرده است.

شایان توجه است که هرچند ماده‌واحده یاد شده ملاک تعیین اشیای عتیقه را با استناد به ضوابط بین‌المللی مقرر داشته است، اما در جزء «الف» بند «2» مبنای تعیین میزان «حق الکشف» به کاشفان تصادفی – درصورتی‌که اشیای مکشوفه از جنس فلزات قیمتی و یا جواهرات باشد- توزین آنها و دو برابر بهای روز ماده خام به‌کار رفته در اشیای مکشوفه در نظر گرفته است. به‌‌نظر می‌رسد این ملاک قیمت‌گذاری براساس مواد خام به‌کار رفته و نه ارزش فرهنگی – تاریخی اشیا عتیقه نقطه ضعف این قانون است چرا که اولاً ملاک قدمت صدسال مذکور در بند «3» را تحت‌الشعاع قرار داده و یا حتی مخدوش کرده است و دوم ارزش اشیای عتیقه را تا حد مواد خام فلزات قیمتی به‌کار رفته در آنها تنزل داده است. حال آنکه تعیین قیمت اشیای عتیقه به‌لحاظ ارزش‌های بی‌بدیل فرهنگی –تاریخی، هنری، زیبایی‌شناسی و به‌ویژه برگشت‌ناپذیری آنها اساساً امری محال است. می‌توان مدعی شد که اشیای عتیقه نه‌تنها براساس توزین مواد خام به‌کار رفته در آنها- آن هم صرفاً فلزات قیمتی و جواهرات به‌کار رفته، قابل قیمت‌گذاری نیستند بلکه این‌گونه اموال، اساساً فاقد قیمت می‌باشند. 

• فصل نهم از کتاب پنجم «قانون تعزیرات» مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی قانون مهم دیگری است که هرگونه حفاری به قصد کشف اشیای عتیقه، حتی در ملک شخصی را جرم شناخته و مرتکب را مشمول مجازات مقرر قرار می‌دهد. این قانون سرقت اموال فرهنگی – تاریخی از موزه‌ها، نمایشگاه‌ها، اماکن تاریخی و مذهبی و سایر اماکن تحت حفاظت یا نظارت دولت ماده (559) و نیز اقدام به قاچاق اموال فرهنگی – تاریخی هرچند به خارج کردن آنها از کشور نینجامد ماده (561) را نیز جرم‌انگاری کرده است.

بااین‌حال بخش دیگری از اموال فرهنگی – تاریخی منقول ایران، یعنی اموال منقول مجاز دارای مالکین خصوصی، هنوز مشمول حمایت قانون نیستند؛ زیرا هیچ‌گونه اشاره‌ای به این‌گونه اموال در قوانین کیفری مربوط به میراث‌فرهنگی نشده است. ازاین‌رو در مورد حمایت از مالکین این‌گونه اموال خلأ قانونی وجود دارد[6].اموال فرهنگی – تاریخی منقول موجود در کشور، محدود به اموال دولتی فوق‌الذکر نبوده؛ بلکه بخش عظیمی از این‌گونه اموال، شامل اشیایی است که از طریق حفاری غیر‌مجاز در زمان معاصر و یا به شیوه‌های غیر‌قانونی مانند سرقت از موزه‌ها و سایر اماکن دولتی موضوع ماده (559) به‌دست نیامده‌اند بلکه به شیوه قانونی و شرعی توارث به دارندگان خصوصی فعلی رسیده‌اند و مالکین حق مالکانه نسبت به آنها دارند. اما فصل نهم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) درخصوص حمایت کیفری این دسته از اموال ساکت است.

این در حالی است که قانون پایه در حوزه میراث‌فرهنگی، یعنی قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309، طی ماده هفتم، دولت را مکلف به ثبت و حمایت از آثار تاریخی منقول دارای مالکین خصوصی در فهرست جداگانه کرد. فهرست موردنظر قانون مذکور، متفاوت با فهرست آثار ملی اموال غیر‌منقول است. به هرحال برخلاف فهرست آثار ملی که شامل اموال غیر‌منقول مانند بناها و تپه‌های تاریخی و اماکن فرهنگی – تاریخی است، تاکنون اقدامی در زمینه ایجاد فهرست آثار منقول مجاز – به شیوه موردنظر در ماده هفتم قانون 1309 صورت نگرفته است و خلأ جدی از نقطه‌نظر اجرایی در این زمینه وجود دارد.

بدین ترتیب این ماده به‌نوعی این‌گونه مالکیت را تأیید کرده و صرفاً، نظارت بر آنها را از طریق فرایند ثبت در فهرست ویژه توسط دولت پیش‌بینی کرده است.

سایر قوانین حوزه اموال فرهنگی - تاریخی منقول، ازجمله «آیین‌نامه اموال فرهنگی، هنری و تاریخی نهادهای عمومی و دولتی» مصوب7 اسفند ماه 1381 هیئت‌وزیران، «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیر‌مجاز و کاوش به قصد به‌دست آوردن اشیا عتیقه» مصوب 1358 شورای انقلاب و نیز ماده (562) «قانون مجازات اسلامی»، عمدتاً به موضوع اموال فرهنگی – تاریخی موزه‌ها و مجموعه‌های دولتی پرداخته‌اند.

طبق قوانین موجود، کلیه اموال فرهنگی – تاریخی موجود در موزه‌ها و مجموعه‌های دولتی، همچنین اموال منقول مدفون و یا مکشوفه محوطه‌های باستان‌شناسی، متعلق به دولت بوده و اشخاص خصوصی حق حفاری و کاوش عامدانه –حتی در ملک خصوصی متعلق به‌خود- جهت کشف و تحصیل این‌گونه اموال را ندارند و هرگونه اقدام در این خصوص و اقدام‌‌های دیگری چون خرید و فروش غیر‌مجاز و اقدام به قاچاق اموال منقول به‌دست آمده از حفاری غیر‌مجاز به قصد کشف اشیا عتیقه، از جانب قانونگذار ایران، به‌عنوان جرم شناخته شده و مرتکب مشمول مجازات حبس مقرر در قانون است. تأکید قوانین موصوف بر این که انجام حفاری و کاوش باستان‌شناسی، صرفاً توسط و یا با مجوز سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری مجاز است، دلالت صریح بر دولتی بودن اموال حاصل از این‌گونه اموال و نظارت حاکمیتی دولت بر محوطه‌های باستان‌شناسی و یا حتی املاک خصوصی محل وقوع اشیا در لایه‌های زیرین آنها دارد.

فصل نهم قانون مجازات اسلامی، طی ماده (559)، سرقت، خرید و پنهان کردن اشیای مسروقه -با علم به مسروقه بودن آنها- از موزه‌ها، نمایشگاه‌ها، اماکن تاریخی و مذهبی و سایر اماکن که تحت حفاظت یا نظارت دولت است را جرم‌انگاری کرده است اما هیچ‌گونه اشاره‌ای به همین اقدام‌ها در ارتباط با اموال و بناهای دارای مالکیت خصوصی نکرده است. شایان توجه است که قید عبارت «تحت نظارت دولت» ممکن است مشمول همه اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی ازجمله اموال دارای مالکیت خصوصی، شود؛ اما شایسته است عنوان «دارای مالکین خصوصی» نیز در این ماده تصریح شود. به‌علاوه، اگرچه جرم‌انگاری‌های مربوط به سرقت در سایر مواد قانون مجازات اسلامی حتی با مجازات شدیدتری در مقایسه با ماده (559) انجام شده است و از حیث حمایت کیفری از مالکین خصوصی، خلأیی وجود ندارد اما با توجه به رویکرد مقنن در زمینه تجمیع جرایم ناظر بر میراث‌فرهنگی در یک فصل جداگانه، شایسته است حمایت کیفری موردنظر از مالکین خصوصی در فصل نهم نیز مدنظر قرار گیرد.

ماده (561) همین قانون، اقدام به خارج کردن هرگونه اموال تاریخی – فرهنگی (شامل اموال دولتی و خصوصی) از کشور، اعم از اینکه خروج از کشور به‌صورت دائمی و یا موقت باشد-را قاچاق دانسته و مرتکب را مشمول مجازات مقرر در آن ماده دانسته است. لذا این ماده در زمینه خروج اموال فرهنگی – تاریخی متعلق به مردم، از کشور ابهامی ندارد. ماده (562) قانون مذکور، صرفاً حفاری به قصد به‌دست آوردن اموال تاریخی فرهنگی اشیا عتیقه را جرم‌انگاری نکرده است و در مورد مالکیت اموال فرهنگی – تاریخی در اختیار مردم و دارندگان خصوصی، ساکت است.

این سکوت، این ماده ازسویی می‌تواند نقص قانون به‌ حساب آمده و بلاتکلیفی‌های دیگری در مورد نحوه برخورد مراجع انتظامی و قضایی با این‌گونه دارندگان را ایجاد کند و ابهام‌هایی نیز در زمینه نحوه اقدام و مدیریت اجرایی این دسته از اموال منقول را ازسوی سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری به‌عنوان متولی قانونی حفاظت از میراث‌فرهنگی، موجب شود. ازسوی دیگر سکوت مذکور ممکن است نوعی تأیید مالکیت اموال فرهنگی – تاریخی منقول -که از طریق توارث به دارندگان فعلی رسیده است- به‌ حساب آمده و لذا هرگونه اقدام به نگهداری، جابه‌جایی (به‌جز خروج از کشور)، انتقال مالکیت، نمایش و فعالیت‌های اقتصادی مرتبط با آنها مجاز دانسته شود.

4. خلأ موجود در زمینه حمایت از مالکیت معنوی میراث‌فرهنگی

موضوع مالکیت معنوی نسبت به میراث‌فرهنگی در هیچ‌یک از قوانین حوزه میراث‌فرهنگی به‌طور صریح و کامل پیش‌بینی نشده است. تنها در قانون حمایت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان، مصوب 1348، (طی بندهای «9» و «10» ماده (2)) اشاره محدودی به حقوق مادی و معنوی پدیدآورنده آثار تولید شده بر مبنای «هنرهای دستی و نقشه فرش و گلیم» فرهنگ عامه (فولکلور)، «میراث‌فرهنگی و هنری و ملی» شده است[7].

این در حالی است که موضوع میراث ناملموس ارتباط مستقیم با حقوق مادی و معنوی دارندگان و ذی‌نفعان مصادیق گوناگون میراث ناملموس دارد. این ذی‌نفعان عبارتند از جوامع سنتی و محلی که میراث ناملموس در این جوامع آفرینش شده و در طول زمان تکامل یافته است. همچنین استادکاران انواع دانش، هنر، فنون و مهارت‌های سنتی که باید پیش‌بینی‌های قانونی درخصوص حمایت از حقوق مادی و معنوی ایشان در ارتباط با تولیدات فرهنگی آنها ایجاد شود.

همچنین در حوزه میراث مادی شامل اموال فرهنگی – تاریخی موزه‌ای و اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز، باید زمینه‌سازی قانونی جهت ایجاد حقوق مالکیت فکری و معنوی ایجاد شود.

کاستی‌های اجرایی

صرف‌نظر از کاستی‌های موجود در قوانین و مقررات حوزه میراث‌فرهنگی در زمینه حمایت از مالکین خصوصی، هیچ برنامه اجرایی برای انتظام‌بخشی به وضعیت مالکین خصوصی و برقراری ارتباط با مالکین خصوصی صورت نگرفته است. حال آنکه میراث‌فرهنگی در ایران، مفهوم و واقعیتی جامع متشکل از هر دو نوع اموال دولتی، به‌عنوان مشترکات عمومی موضوع ماده (26) قانون مدنی و اموال خصوصی است که هر دو قسم ‌باید ابتدا به ثبت در فهرست آثار ملی برسند تا مشمول حمایت‌های کیفری قانون مجازات اسلامی و سایر قوانین جزایی شوند. با این نگرش میراث‌فرهنگی به‌منزله خانواده‌ای است که متولی آن ‌باید همه اجزای آن را مورد توجه و حمایت قرار دهد.

بااین‌حال حمایت از میراث‌فرهنگی، در مواجهه با مواردی که خارج از حیطه اختیار دولتی است، یعنی مواردی از میراث‌فرهنگی که دارای مالکیت خصوصی هستند و مدیریت و حفاظت از آنها خارج از اختیار دولت است، از نوع بازدارنده و سلبی است. یعنی درصورتی‌که مالکین در این آثار دست به اقدام‌‌هایی بزنند که ارزش‌های میراثی آنها را تهدید کند، مجرم شناخته شده و محکوم به مجازات حتی از نوع حبس می‌شوند. در حقیقت مالکین چاره‌ای به‌جز تحمل این محدودیت‌های کیفری ندارند زیرا قانون، مسیر دیگری را برای حمایت از ایشان مشخص نکرده است.

ضمانت کیفری و حمایت سلبی فوق اگرچه تاکنون و تا حدودی به حفظ میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه انجامیده است؛ اما در شأن مالکین خصوصی نیست و حتی می‌تواند به انزجار ایشان از میراث‌فرهنگی بینجامد. درحالی‌که با حمایت جبرانی و به‌عنوان مثال با ارائه خدمات و کمک‌های مالی و بسترسازی برای درآمدزایی اموال خصوصی میراث‌فرهنگی صورت گیرد، تأثیر بیشتری در حفظ میراث‌فرهنگی خواهد داشت و به‌علاوه از حجم مراجعات به دیوان عدالت اداری برای درخواست خروج از ثبت و یا تملک املاک خصوصی میراث‌فرهنگی نیز خواهد کاست.

به‌نظر می‌رسد تقویت ارتباطات میان دستگاه دولتی متولی حمایت از میراث‌فرهنگی با مالکین خصوصی امری ضروری است. اتخاذ برنامه‌ای هدفمند و منسجم در این خصوص می‌تواند در راستای کمک به حل مشکلات مبتلابه مالکین خصوصی سودمند واقع شود. این برنامه می‌تواند شامل موارد ذیل باشد: 1. تهیه فهرستی از مالکین خصوصی و متصرفین قانونی 2. شناسایی مشکلات هر یک از آنها 3. ایجاد سازوکار و تشکیلات اداری برای برقراری ارتباط مداوم میان دستگاه دولتی و اشخاص خصوصی با هدف حفاظت بهینه آثار ازیک‌سو و رفع مشکلات مالکین ازسوی دیگر.

شایان توجه است که وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، سالیانه اعتباراتی را جهت تملک املاک میراث‌فرهنگی متعلق به مالکین خصوصی اختصاص می‌دهد. این موضوع متأثر از آرای دیوان عدالت اداری به نفع مالکین خصوصی که با طرح خواسته خروج آثار خویش از فهرست آثار ملی به دیوان عدالت‌اداری مراجعه می‌کنند نیز هست که طی این احکام، وزارت مکلف می‌شود یا اموال متعلق به ‌خواهان‌ها را با اعطای زمین معوض و یا خرید ملک موضوع دادخواست، تملک کند و یا این اموال را از فهرست آثار ملی خارج کند. به‌هرحال اعتبارات در نظر گرفته شده در مقایسه با حجم عظیمی از املاک خصوصی ثبت شده در فهرست آثار ملی بسیار اندک است. طبیعی است که به‌دلیل کثرت و غنای آثار فرهنگی – تاریخی پراکنده در سرزمین پهناور ایران، تملک همه املاک متعلق به مالکین خصوصی و یا دست‌کم بخش قابل‌ توجهی از آنها توسط وزارت غیر‌ممکن است. صرف‌نظر از غیر‌ممکن بودن این امر، تملک همه آثار توسط دولت، اقدام بایسته‌ای نیست زیرا در حال حاضر وزارت، بار عمده حفاظت از آثار فرهنگی – تاریخی در اختیار خود را بر دوش دارد. افزودن تعداد آثار در اختیار دولت از طریق تملک آنها ازیک‌سو بر حجم وظایف وزارت می‌افزاید و ازسوی دیگر نقش مالکین خصوصی به‌عنوان بخش عمده‌ای از مردم جامعه در ایفای مسئولیت عمومی و مشارکت در حفظ این آثار را ضعیف و کمرنگ می‌سازد. آنچه برای کاستن از بار مسئولیت دولت در امر حفاظت از میراث‌فرهنگی ازیک‌سو و زمینه‌سازی برای ایفای مسئولیت عمومی توسط مردم ازسوی دیگر باید، ارتقا نقش دولت از یک نگهدارنده به ناظر است. به‌طوری‌که مالکین، عملیات حفاظت و بهره‌برداری آثار را انجام دهند و دولت بر این عملیات نظارت کند[3].

علاوه‌بر فقدان حمایت جبرانی، تعامل لازم با مالکین برای کمک به کسب درامد اقتصادی از آثار نیز وجود ندارد. فقدان و یا کمبود سیاست‌ها قوانین و مقررات، دستورالعمل‌ها و برنامه‌های اجرایی حمایتی از این جمله است.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

قوانین ایران میراث‌فرهنگی را امری حاکمیتی قرار داده‌اند. این موضوع زمینه‌ساز حمایت و حفظ میراث‌فرهنگی به نفع عموم جامعه ایران بوده است. بااین‌حال، کاستی موجود آن است که موازنه لازم میان حقوق عمومی و حقوق خصوصی میراث‌فرهنگی چنان که باید برقرار نیست و قوانین و برنامه‌های لازم برای جبران محدودیت‌های وارده بر مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی، کفایت لازم را ندارند. 

بنابر آسیب‌شناسی موردنظر، چشم‌انداز وضعیت موجود چندان مناسب به حال مالکین خصوصی نیست. چنان‌که این وضعیت به نفع حفاظت از میراث‌فرهنگی هم نیست زیرا بیش‌ازپیش مالکین را به نابودسازی و یا دست کم به نبود حفاظت کافی و مسئولانه از آثار متعلق به‌‌‌خود سوق می‌دهد. یکی از راهکارهای جبران محدودیت‌های اعمال شده بر مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی و حمایت از حقوق مالکیت خصوصی ایشان، ایجاد بسترهای لازم از جانب دولت، برای اتخاذ اقدام‌های خلاقانه ازسوی مالکین خصوصی به‌ویژه در زمینه فعالیت‌های اقتصادی و درآمدزایی با استفاده از املاک خصوصی میراث‌فرهنگی است. این امر می‌تواند مالکین را به حفظ اثر، با هدف کسب درامد از قبل آن ترغیب کند.

بااین‌حال، به فعلیت رسیدن این هدف مهم، مستلزم زمینه‌سازی قانونی و تصویب قوانین و مقررات لازم در این خصوص است.

1. قانونگذاری در زمینه حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی

پیشنهاد این گزارش آن است که «قانون حمایت از مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی» به تصویب برسد. قانون موردنظر لازم است حاوی پیش‌بینی‌های ذیل باشد:

• حمایت‌های جبرانی مربوط به ثبت اموال دارای مالکیت خصوصی در فهرست آثار ملی؛ بخشی از این حمایت‌ها در «آیین‌نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و باارزش» پیش‌بینی شده ‌است.
• اتخاذ بیمه مسئولیت مدنی از جانب مالکین خصوصی و متصرفین عمومی و یا خصوصی؛
• پیش‌بینی حقوق مادی و مالکیت معنوی مالکین میراث‌فرهنگی در هر دو بخش منقول و غیر‌منقول؛
• پرداخت پاداش به مالکین خصوصی که وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی را از وجود دفینه در املاک متعلق به‌خود، آگاه می‌کنند مشروط به اینکه اموال موردنظر در کاوش‌های تحت نظارت وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی کشف شوند، و تخصیص درصدی از عوارض نوسازی ساختمان‌ها ازسوی شهرداری‌ها جهت تأمین هزینه‌های نگهداری و حفاظت از املاک میراث‌فرهنگی دارای مالکین خصوصی با رویکرد نهادینه‌سازی مسئولیت عمومی نسبت به میراث‌فرهنگی.

2. قانونگذاری در زمینه «قانون ساماندهی اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز» با تأکید بر حمایت از مالکین خصوصی این دسته از اموال

با توجه به ابهامات موجود و کثرت پرونده‌های موضوع اموال فرهنگی – تاریخی متعلق به مردم که در نتیجه ابهام، سکوت و یا کاستی‌های قوانین مربوطه نزد مراجع قضایی وجود دارد و مشکلات عدیده‌ای که از این رهگذر برای مالکین قانونی ایجاد شده‌است، ضرورت دارد، پیش‌نویس لایحه «قانون ساماندهی اموال فرهنگی – تاریخی منقول مجاز» توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی تهیه شده و به تصویب برسد. باید در این قانون، کلیه ضوابط مربوط به تعریف اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز، نحوه احراز و اثبات و تأیید مالکیت، تهیه شناسنامه، طبقه‌بندی اموال، خرید و فروش و جابه‌جایی، نحوه و محل نگهداری، انتقال و خروج از کشور و برگزاری نمایشگاه‌های داخلی و خارجی و غیره، در قانون مشخص و پیش‌بینی شود.

3. اصلاح فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات)

• فقدان تفکیک موضوع اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز از اموالی که به‌صورت غیرقانونی تحصیل شده‌اند در فصل نهم کتاب پنجم قانون تعزیرات، کاستی دیگر این فصل است.

ماده (562) قانون موردنظر هرگونه حفاری به قصد کشف اشیای عتیقه را جرم‌‌‌انگاری کرده است. در عین حال ماده (561) هرگونه اقدام به خارج کردن اموال فرهنگی – تاریخی از کشور هرچند به خارج کردن آنها نینجامد، قاچاق محسوب کرده و مرتکب را مشمول مجازات دانسته ‌است. این در حالی است که بخش عظیمی از اموال فرهنگی - تاریخی ایران، اشیای ارزشمندی هستند که نه از طریق حفاری در محوطه‌ها و اماکن تاریخی بلکه به شیوه قانونی توارث در اختیار دارندگان قرار دارند. بااین‌‌‌حال هنوز هیچ‌گونه ضوابطی برای نگهداری، خرید و فروش، ورود و خروج آنها از کشور توسط قانون مشخص نشده است.

بنابراین، باید قانون میان دارندگان این‌گونه اموال، با اشخاصی که از طرق غیر‌قانونی نظیر حفاری غیر‌مجاز به قصد کشف اشیا عتیقه، خرید و فروش غیر‌مجاز، سرقت و سایر شیوه‌های غیر‌قانونی اموال را به‌دست آورده‌اند، تفکیک قائل شود و حمایت‌های لازم را از مالکین اشیای منقول مجاز به عمل آورد.

لذا پیشنهاد می‌شود که پس از تصویب قانون ساماندهی اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز مذکور در بند «2» این بخش و تعیین کلیه ضوابط مربوط به خرید و فروش، ورود و خروج این‌گونه اموال از کشور، جرم انگاری‌های لازم برای این دسته از اموال نیز در فصل نهم قانون مجازات اسلامی صورت گیرد.

• پیشنهاد دیگر این گزارش آن است که مجازات کیفری حبس، مقرر در فصل نهم تبدیل به مجازات‌های مربوط به بخش تخلفات شود. این موضوع به‌معنای تأیید اقدام‌های مجرمانه توسط مالکین خصوصی نیست. بلکه صرفاً با هدف متناسب‌سازی مجازات با ماهیت جرم و یا تخلف موردنظر صورت ‌می‌گیرد. در این راستا باید تبصره ذیل به ماده (564) فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) الحاق شود:

«تبصره: در صورت ارتکاب مالک خصوصی اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی به جرایم مذکور در این ماده، به‌جز تجدید و توسعه ابنیه یا تزئینات اماکن فرهنگی - تاریخی، مرتکب، به پرداخت جزای نقدی به میزان خسارات وارده به تشخیص وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی و همچنین رفع آثار تخلف، محکوم می‌شود.»

• همچنین پیشنهاد می‌شود ماده (563) فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) به‌شرح ذیل اصلاح شود:

«ماده (563) هر کس به اراضی و تپه‌ها و اماکن تاریخی و مذهبی که به ثبت آثار ملی رسیده اعم از آثار دارای مالکیت خصوصی و یا غیر آن، تجاوز کند به شش ماه تا دو سال حبس محکوم می‌شود مشروط بر آنکه سازمان میراث‌فرهنگی کشور قبلاً حدود مشخصات این قبیل اماکن و مناطق را در محل تعیین و علامت‌گذاری کرده باشد.»

• به‌علاوه پیشنهاد می‌شود ماده (559) این قانون به‌شرح ذیل اصلاح شود:

«هر کس اشیا و لوازم و همچنین مصالح و قطعات آثار فرهنگی - تاریخی را از موزه‌ها و نمایشگاه‌ها، اماکن تاریخی و مذهبی و سایر اماکن تحت حفاظت یا نظارت دولت است اعم از اموال دارای مالکیت خصوصی ثبت شده در فهرست آثار ملی سرقت کند یا با علم به مسروقه بودن، اشیا مذکور را بخرد یا پنهان دارد، درصورتی‌که مشمول مجازات حد سرقت نشود، علاوه‌بر استرداد آن به حبس از یک تا پنج سال محکوم می‌شود.

4. اصلاح بند «46» لایحه اهداف و وظایف وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، با افزودن تبصره ذیل به این بند:

«تبصره- وزارت مکلف است، لایحه نحوه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی و یا بناهای واقع در عرصه و حریم آثار ملی را در چارچوب جزء «2» بند «پ» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مصوب 1403، ظرف مدت یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.»

5. ایجاد سازوکار اجرایی حمایت از مالکین خصوصی در وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در سطوح ملی و استانی

شایسته است وزارت برای حمایت از مالکین خصوصی اموال ثبت شده در فهرست آثار ملی و نیز اموال منقول مجاز لایحه مربوط را تنظیم و از طریق هیئت‌وزیران تقدیم مجلس شورای اسلامی کند. همچنین اتخاذ شیوه‌هایی برای مشارکت حداکثری مالکین خصوصی در بخش‌های غیرحاکمیتی مدیریت و حفاظت میراث‌فرهنگی در سطوح ملی و استانی، در چارچوب قوانین و مقررات موجود، نوعی زمینه‌سازی عملی برای ایفای مسئولیت عمومی مالکین خصوصی است که تا حدی در قانون 1309 و یا به‌صورتی سلبی در فصل نهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) پیش‌بینی شده ‌است. بهره‌گیری از الگوی نمونه‌های اقدام مناسب توسط دیگر مالکین و یا متصرفین در تهیه این شیوه‌نامه‌ها سودمند است. شایان یادآوری است که مشارکت اشخاص خصوصی در زمینه‌های فوق، به‌معنای کاستن از مسئولیت دولت در حمایت از میراث و جلوگیری از نابودی آن نیست و با توجه به گسترش آگاهی‌های عمومی نسبت به ارزش‌های میراث‌فرهنگی، زمان آن فرارسیده است که با تصویب قانون مسئولیت عمومی نسبت به میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی، زمینه قانونی همکاری دولت و مردم به‌ویژه مالکین خصوصی در خصوص حفاظت از میراث‌فرهنگی فراهم آید[2]. 

پیشنهاد دیگر آن است که در راستای مدیریت مشترک دولتی و خصوصی با مشارکت عمومی، سازمان‌های مردم‌نهاد مالکین و متصرفین و ذی‌نفعان توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی لایحه مربوط را تنظیم و از طریق هیئت‌وزیران تقدیم مجلس شورای اسلامی کند.