نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر آموزش و فرهنگ ُ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
قانون مسئولیت عمومی نسبت به میراث فرهنگی و میراث طبیعی با فعالسازی ظرفیتهای مردمی، مشخص سازی نگاشت نهادی، ارائه مشوق ها، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد تا ماهیت صرفا حاکمیتی بودن حفاظت تغییر یابد و تکالیف مردم و دستگاههای اجرایی در این باره روشن شوند.
کلیدواژهها
خلاصه مدیریتی
شرح / بیان مسئله
حاکمیتی بودن حفاظت از میراثفرهنگی هرچند عملاً تولید ظرفیت برای این حوزه بوده، خواه ناخواه موانعی در برابر مشارکت و همیاری و همکاری مردم در امر حفاظت از میراثفرهنگی شده است.
یکی از دلایل مهم عدم مشارکت مردم در این زمینه، فقدان انگیزه و یا اساساً عدم درک اهمیت (احساس تعلق) میراثفرهنگی برای خود مردم و جامعه است. مدیریت صددرصدی حفاظت از میراثفرهنگی توسط دولت، این تصور و نگرش را در عموم مردم ایجاد کرده که میراثفرهنگی نیز همانند سایر منابع عمومی، یک ثروت دولتی و در حیطه اختیار دولت است و دولت منافعی نسبت به آن دارد، پس خود هم موظف است که آن را حفظ کند. بر این اساس، اگر نه برای همه مردم، دستکم برای طیف وسیعی از آنها، هنوز روشن نیست که حاکمیتی بودن میراثفرهنگی، اساساً بهدلیل حفاظت از آن به نمایندگی از مردم و به نفع عموم آنهاست. طبعاً نگرش یاد شده، نوعی تقابل نامحسوس مردم با دولت و برعکس ایجاد کرده و روح همیاری عمومی در زمینه حفاظت از میراثفرهنگی را تضعیف میکند.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
با وجود این، برای ایجاد حس علاقه برای مشارکت عمومی در زمینه حفاظت از میراثفرهنگی لازم است، ابتدا حقوق و مسئولیت مردم در یک قانون جدید، به رسمیت شناخته شده و الزامات و شیوههای همکاری و مشارکت دولت و مردم در زمینه حفاظت از میراثفرهنگی تبیین شود. یعنی مردم همزمان، محق و مسئول شناخته شوند.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
میراثفرهنگی، عامل پیوند مردم با ریشههای هویت ایشان و همچنین سند و گواهی زنده برای آموختن دستاوردهای نیک پیشینیان و عبرتگیری از اشتباهات است. ازاینرو تأثیر بسیار مهمی در تحکیم پیوندهای اجتماعی، همبستگی و استحکام وحدت ملی دارد و حتی دارای این ظرفیت است که ابزار و دستاویزی برای تأمین بخشی از منافع ملی کشور در حوزه فرهنگی در سطح بینالمللی باشد. علاوهبر این جایگاه و کارکرد سنتی در حوزه فرهنگی کشور- با رویکرد اتصال به گذشته-، میراثفرهنگی ظرفیت بسیار مهمی نیز در راستای رشد و توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی حیات امروز بهشمار میرود. همچنین در صورت استفاده درست و مبتنیبر برنامهریزی دقیق از این سرمایه و ثروت مهم ملی، میراثفرهنگی میتواند عامل مهمی برای کسب درآمد برای کشور محسوب شود.
با وجود این، به فعلیت در آمدن این ظرفیت بالقوه، مستلزم رویکردی جدید و بازنگری در نظام سیاستگذاری، حقوقی و رویه اجرایی مربوط به حوزه میراثفرهنگی است. این رویکرد، به نقش و حضور مستقیم و مؤثر مردم در حفاظت از میراثفرهنگی متمایل است. امری که بهواسطه چارچوب قانونی فعلی، نسبتاً دور از ذهن است. از سال 1309 که نخستین قانون حفاظت از میراثفرهنگی [1] به تصویب مجلس رسید تا امروز که قوانین متعدد و مؤثری برای پاسخگویی به اقتضائات میراثفرهنگی تصویب شدهاند، حمایت از میراثفرهنگی امری حاکمیتی و مشخصاً در اختیار و انحصار دولت، تعریف شده و لذا خارج از حیطه دسترسی و تأثیرگذاری، دستکم در حوزه حفاظت، قرار گرفته است. بهنظر میرسد این نگرش نادرست که حفاظت از میراثفرهنگی ومیراثطبیعی در انحصار دولت است که بخشی از آن بهدلیل ناآگاهی اجتماعی و بخشی دیگر ناشی از نوع قانونگذاری در حوزه میراثفرهنگی بوده، با تغییر دیدگاه فعلی و تعدیل موضوع حاکمیتی بودن میراثفرهنگی، قابل اصلاح است.
با این نگرش جدید، حاکمیتی بودن میراثفرهنگی همچون گذشته ادامه خواهد یافت، اما زمینه و زیرساخت قانونی برای مشارکت و همکاری مردم نیز ایجاد خواهد شد. تا امروز رویکرد حفظ و حمایت میراثفرهنگی، از بالا به پایین بوده و مردم صرفاً ملزم به رعایت مقررات قانونی و دولتی بودهاند، اما در نگرش جدید، امر حفاظت از میراثفرهنگی در یک سطح موازی مردم و دولت، قرار گرفته و مردم و دولت در این سطح با یکدیگر همکاری خواهند کرد.
2. پیشینه؛ میراثفرهنگی و میراثطبیعی ذخیره و زمینه پیشرفت
آنچه امروز میراثفرهنگی نامیده میشود در گذشتهای نه چندان دور، جایگاه مهمی در حیات جاری و متداول مردم ایران داشته است؛ گواهانی زنده بر اینکه جوامع و تمدنهای پیشین ایران چگونه در حال رشد و پیشرفت بودهاند. ازاینرو یکی از کارکردهای مهم میراثفرهنگی، نمایش شیوه حیات و تجارب مشترک نیاکان مردمان امروز است. از این نظر، میراثفرهنگی آینهای زنده و پویاست که تجارب پیشینیان را به نسل امروز مینمایاند. این تجربهها، در عرصههای گوناگون زندگی گذشتگان متبلور شده است؛ تجربهها و شیوههای معیشت، توسعه اقتصادی، علمی، فرهنگی، اعتقادی از این جمله هستند.
مصادیق میراثفرهنگی ملموس، مانند خانهها، قلعهها، پلها، مساجد، بازارهای سنتی، باغها، قناتها، کاروانسراها، بافتهای تاریخی شهرها و روستاها و غیره و میراثفرهنگی ناملموس مرتبط با معیشت پیشینیان، شامل دانش و مهارتها و فنون سنتی، مهندسی و معماری سنتی، طب سنتی، دانش دریانوردی، کشاورزی سنتی و مدیریت آب از طریق بندها و قناتها و آسیابها و نیز آداب و رسوم و سنتهایی که هریک ربط و ارتباطی نیز با معیشت و حیات جاری و نیز با طبیعت و کیهان و باورهای دینی و مذهبی داشتهاند، همگی بخشی از زندگی جاری و رایج مردم بودهاند. همه این گواهان زنده شیوه حیات گذشتگان، همچون میراثی ارزشمند به نسل امروز رسیدهاند، بنابراین بخش مهمی از سرمایه فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی امروز مردم ایران بهشمار میروند. شایان توجه است که برخی مصادیق میراثفرهنگی ناملموس هنوز در معیشت بخشی از مردم ایران کاربرد و رواج دارند. ازجمله انواع دانش سنتی نظیر کشاورزی سنتی و دانش مدیریت قنات در برخی مناطق کشور و نیز هنرهای سنتی و صنایعدستی که هنوز نیازهای معیشتی مردم مناطق مختلف کشور به آنها وابسته است. لذا این مصادیق، بهلحاظ کاربردی بودن آنها قابل تلفیق با برنامههای توسعه و پیشرفت کشور است.
میراثفرهنگی بهخصوص میراثناملموس همچنین در حفظ و نگهداری منابع طبیعی و محیط زیست (که میراثطبیعی نیز بخش مهمی از آن است) تأثیر مهمی دارد. مظاهر میراثفرهنگی ایران، بناها و باغها و شهرها و محوطههای فرهنگی تاریخی، در دو شکل ملموس و ناملموس، حاصل تعامل دو سویه انسانها و طبیعت با یکدیگر است. مظاهر میراثناملموس ایران با تأثیرپذیری و یا تأثیرگذاری بر اقلیم و طبیعت محل زیست جوامع سنتی پیشین، شکل گرفته، تکامل یافته و به امروز رسیدهاند. بخشی از این مظاهر شامل آیینها، جشنها، آداب و رسوم، هنرها، نمودها و بیانهای مختلف و زبانهای گوناگون بهعنوان حاملان فرهنگهای مختلف جنبه فرهنگی دارند که در رشد اجتماعی و فرهنگی جامعه امروز مؤثرند-. و بخشی دیگر که به معیشت مربوطند، یعنی دانش و فنون و هنرهای سنتی، صنایعدستی و شیوههای تعامل انسان و طبیعت و کیهان علاوهبر وجه فرهنگی جنبه اقتصادی داشته و به رونق و توسعه کشور کمک کنند.
درعینحال این مصادیق در حفظ محیط زیست مؤثرند. جوامع محلی و سنتی با اعمال انواع مهارتها و فوت و فنها و دانش سنتی، ضمن برداشت منابع طبیعی بهمنظور رفع نیازهای معیشتی و حیات و نیز کلیه تظاهرات فرهنگی و تمدنی خود، آگاهانه و هوشمندانه منابع طبیعی را حفظ کرده و این ذخایر را همچون امانتی ارزشمند برای نسلهای آینده به یادگار گذاشتهاند. این چرخه پایداری، در طول تاریخ ایران تداوم یافته و به امروز رسیده است. بنابراین حیات پایدار، بخشی از میراثفرهنگی ایران است.
بدین ترتیب میراثفرهنگی علاوهبر اینکه میتواند عاملی برای پیوند مردمان با ریشههای هویت و درسآموزی از تجارب نیک و عبرت گرفتن از تجارب نادرست نسلهای پیشین باشد، همچنین میتواند بهعنوان داراییهای به ارث رسیده از پیشینیان، کاربردهای مفیدی در حیات جاری و رایج مردم امروز داشته و به رشد و توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و همچنین حفظ منابع محیط زیست بینجامد. پیشنیاز تأیید این موضوع، درک و پذیرش این حقیقت مهم بوده که تجارب گذشته، ذخیره و سرمایه مادی و معنوی افراد و جامعه ایرانی در زمان معاصر است. تجارب و شیوه حیات پیشینیان، بهنوعی پایه و اساس بوده که بنای حال جامعه ایرانی بر آن استوار گشته است.
با این دیدگاه، دیگر نمیتوان میراثفرهنگی را مقابل و یا حتی در تعارض با پیشرفت جامعه اسلامی ایرانی امروز دانست، بلکه در صورت شناخت و اتخاذ راهکارهای درست، میتواند یکی از ارکان مهم توسعه و پیشرفت ایران امروز باشد.
3.زمینه مشارکت عمومی در حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی در قوانین موجود
3-1. قانون مدیریت خدمات کشوری
طبق ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری، [4] حمایت از میراثفرهنگی و همچنین حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی که بهتبع میراثطبیعی نیز بخشی از آن است، دو امر حاکمیتی هستند و بنابراین دولت موظف به حمایت از آنهاست. این ماده قانونی در تعریف امور حاکمیتی، تصریح میکند که امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که اولاً، «تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است» و ثانیاً، «منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهرهمندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمیشود». چنانچه مشارکت مردم در حفظ و نگهداری میراثفرهنگی و میراثطبیعی متعلق به ایشان، یک حق فرهنگی و زیستمحیطی و ابزاری برای: 1. تحقق رشد و تعالی فکری، فرهنگی و معنوی، 2. اقناع و نشاط فردی و اجتماعی، 3. ایجاد حس تعلق به جامعه و ابزار تحکیم همبستگی عمومی و غیره باشد، همه امور برشمرده شده نوعی بهرهمندی از منافع میراثفرهنگی و میراثطبیعی است و با استنباط از بخش دوم تعریف ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری، شامل همه اقشار مردم ایران است. لذا مجوز مشارکت مردم در حمایت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، در بطن ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری مستتر است. بااینحال لازم است با وضع یک قانون جدید، شیوههای به فعلیت در آمدن این پیشبینی بالقوه، در نظر گرفته شود.
3-2. قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور
از ابتدای تشکیل سازمان میراثفرهنگی کشور و اعطای وظایف حاکمیتی حمایت از میراثفرهنگی به آن سازمان، زمینهسازی قانونی برای مشارکت مردم در امور میراثفرهنگی ایجاد شده بود. بند «20» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، [5] «تشویق مردم به مشارکت در فعالیتهای مربوط به شناسایی، حفظ و احیای میراثفرهنگی و نظارت بر آن» را یکی از تکالیف دستگاه مذکور قرار داده است.
بهنظر میرسد با گذشت قریب به چهار دهه از تصویب این قانون و اقدامات اجرایی گسترده وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در تثبیت حاکمیتی بودن حمایت و حفاظت از میراثفرهنگی و همچنین با تشکیل و فعالیت گسترده سازمانهای مردمنهاد فعال در حوزههای مختلف میراثفرهنگی، بخشی از ظرفیت بالقوه مردم در امر حمایت از میراثفرهنگی، به فعلیت رسیده است. ازآنجاکه یکی از کارکردهای مهم قانون، بهویژه در زمینه میراثفرهنگی، گسترش آگاهیهای عمومی و زمینهسازی برای رشد و پیشرفت جامعه بوده، زمان آن فرا رسیده است که قانونگذار از مرحله اولیه «تشویق مردم به مشارکت در امر میراثفرهنگی» گذر کرده و «تشویق» را به «مسئولیت عمومی همه مردم نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی» تبدیل و نهادینه کند. با توجه به اینکه موضوع میراثطبیعی سالها پس از تصویب قانون اساسنامه، بهموجب تبصره ماده (2) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری، مصوب 1382 [6] به وظایف سازمان مذکور اضافه شد، ضرورت دارد این موضوع نیز در قانون جدید پیشبینی شود.
3-3. قانون حفاظت و بهسازی محیطزیست
طبق بند «د» ماده (6) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، «تنظیم و اجرای برنامههای آموزشی بهمنظور تنویر و هدایت افکار عمومی در زمینه حفظ و بهسازی محیط زیست» ازجمله مأموریتهای سازمان حفاظت محیط زیست در نظر گرفته شده است. ماده (22) آییننامه اجرایی قانون مورد نظر نیز تصریح کرده است: «سازمان بهمنظور تنویر و هدایت افکار عمومی در زمینه حفظ و بهسازی محیط زیست برنامههای آموزشی خاصی تنظیم و به مرحله اجرا خواهد گذاشت».
بهنظر میرسد این بند، یک بستر قانونی مساعد در راستای مشارکت مردم در امر حفظ و بهسازی محیط زیست است.
با وجود این، این پیشبینی در راستای زمینهسازی برای مشارکت همهجانبه مردم در زمینه حفاظت از میراثطبیعی، که بخش مهمی از محیط زیست ایران بهشمار میرود، کافی و وافی نیست و لازم است این موضوع در قانون مربوطه پیشبینی شود.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حقوق فرهنگی مردم ایران را به رسمیت شناخته است. لذا بهرهمندی از میراثفرهنگی و بهتبع آن میراثطبیعی بهعنوان بخشی از حقوق فرهنگی مردم ایران، مورد تأیید قانونگذار است. ازآنجاکه طبق یک قاعده حقوقی، حق موجد مسئولیت است. لذا مردم ایران بهدلیل داشتن حقوق فرهنگی نسبت به میراثفرهنگی خود، مسئولیتهایی نیز در قبال آن دارند. با وجود این لازم است نحوه ایفای این مسئولیت عمومی نسبت به حقوق فرهنگی پیشبینی شده در قانون اساسی، در چارچوب قانون جدید، ایجاد شود. شایان توجه است که زمینه این امر و مشارکت مردم با توجه به سیاستهای کلی نظام و برخی قوانین و مقررات میراثفرهنگی، از پیش موجود است. لذا با توجه به زمینه قبلی، لازم است در قانون جدید، موضوع مسئولیت عمومی مردم نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی تصریح شود. این تصریح قانونی، ضمن تبیین حدود و ثغور همکاری و مشارکت مردم، میتواند مسیر قانونگذاری و اقدامات اجرایی آتی را برای محقق ساختن مسئولیت عمومی هموار سازد.
5.حق دسترسی به اطلاعات میراثفرهنگی و میراثطبیعی
با توجه به حقوق فرهنگی مردم نسبت به میراثفرهنگی و بهتبع مسئولیتی که در برابر این حقوق بهعهده دارند، قاعدتاً مردم باید به میراثفرهنگی و میراثطبیعی و بهخصوص اطلاعات مربوط به آنها دسترسی داشته باشند تا بتوانند وظیفه عمومی خود را نسبت به حفظ و صیانت از آنها انجام دهند. این امر، زمینههای قانونی و حقوق بشری نیز دارد. طبق بند «۸» اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش» به رسمیت شناخته شده و دولت موظف است زمینه تحقق این مشارکت عمومی را فراهم کند.
حق آگاهی مردم از موضوعات مربوط به میراثفرهنگی و میراثطبیعی علاوهبر همه زمینههای قانونی موجود، همچنین متأثر از پیشبینی مقرر در قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور است. ماده (۳) این قانون، بهصراحت معرفی میراثفرهنگی را یکی از چهار وظیفه اصلی سازمان مذکور (وزارت فعلی) بر شمرده است. مشخص است که هدف معرفی میراثفرهنگی، آگاه کردن مردم از ارزشهای میراثفرهنگی و اطلاعات مربوط به این حوزه است. بنابراین مخاطبان این اقدام، بهطور مستقیم مردم هستند. با این استدلال نفس وظیفه معرفی، در بطن و ماهیت، متضمن حق مردم به آگاه شدن از ارزشها و موضوعات و ابعاد مختلف میراثفرهنگی متعلق به ایشان است. مردم همچنین حق دارند بهمنظور انجام امور پژوهشی و آموزشی، از اطلاعات تخصصی میراثفرهنگی و میراثطبیعی بهرهمند شوند. بند«20» ماده (3) قانون اساسنامه مورد نظر نیز «تشویق مردم به مشارکت در فعالیتهای مربوط به شناسایی، حفظ و احیای میراثفرهنگی و نظارت بر آن» را در نظر گرفته است. ضمن اینکه بند مذکور، مبین توجه قانونگذار به لزوم مشارکت مردم در حفاظت از میراثفرهنگی بوده، انجام این مشارکت پیش از هر چیز مستلزم دسترسی و آگاهی از اطلاعات مربوط به این حوزه است.
طبق ماده (2) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387[10] «هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آنکه قانون منع کرده باشد». منشور حقوق شهروندی نیز در ماده (30) تأکید میکند: «حق شهروندان است که به اطلاعات عمومی موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائهدهنده خدمات عمومی دسترسی داشته باشند. همه دستگاهها و نهادها موظف به انتشار مستمر اطلاعات غیر طبقهبندی شده و مورد نیاز جامعه میباشند».
با این زمینه قانونی، حقوق فرهنگی میتواند، حق دسترسی به اطلاعات میراثفرهنگی- در محدوده قانون- را نیز بههمراه داشته باشد. بههرحال به این نکته نیز باید توجه داشت که با توجه به حساسیت و برگشتناپذیر بودن میراثفرهنگی، اعمال مدیریت بر این ثروت ملی ارزشمند، قطعاً در زمره امور حاکمیتی قرار داشته و برخی اطلاعات این حوزه از نوع اطلاعات طبقهبندی (موضوع ماده (۱۳) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات) شده هستند. بهعلاوه گاه دسترسی به اطلاعات فوق موجب افزایش جرائم حوزه میراثفرهنگی (موضوع بند «ب» ماده (۱۷) قانون فوقالذکر) لذا دسترسی عمومی و یا حتی دسترسی منفرد علمی پژوهشی به آنها باید تابع ضوابط و مقررات وضع شده از جانب نهاد اجرایی متولی، یعنی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و تحت نظارت این دستگاه باشد. برای مثال تصمیمگیری راجع به دسترسی عام و یا محدود، به اشیای عتیقه واقع در موزهها و اماکن فرهنگی تاریخی تحت اختیار و مدیریت دولت – شامل اشیای در معرض نمایش و بهخصوص اشیای واقع در مخازن- و حتی اطلاعات مربوط به آنها در زمره اختیارات حاکمیتی نهاد اجرایی است و بدون نظارت این دستگاه با استدلال لزوم دسترسی به اطلاعات تحت قوانین مربوطه، مطرود است. همچنین اطلاعرسانی راجع به محوطههای فرهنگی تاریخی، خود دلیل و عاملی برای افزایش جرائم حفاری غیر مجاز به قصد کشف اشیای عتیقه، خرید و فروش غیر مجاز و اقدام به قاچاق اموال فرهنگی تاریخی است. بنابراین با توجه به لزوم بازدارندگی جرائم میراثفرهنگی، اطلاعرسانی در این زمینهها نیز مطرود است.
بااینحال، بخشهای دیگری از اطلاعات عمومی مربوط به میراثفرهنگی و همچنین میراثطبیعی، که فاقد حساسیتهای حاکمیتی هستند، چنانکه باید و شاید در اختیار عموم مردم ایران قرار داده نشده است. برای مثال عموم مردم ایران از فرایند ثبت آثار در فهرست آثار ملی و مطلع نیستند. اگرچه به مالکین خصوصی در جریان ثبت و یا پس از آن اطلاع داده میشود که ملک ایشان در فهرست آثار ملی ثبت شده، اما لازم است عموم جامعه نیز از اطلاعات مربوط به این موضوع آگاه شوند. عدم اطلاعرسانی کامل و کافی راجع به یا ثبت مصادیق میراثطبیعی و میراثناملموس نیز صدق میکند. در مجموع با توجه به پیشرفتهای حاصله در زمینه فناوری اطلاعات، هنوز پایگاه اطلاعرسانی عمومی که در آن فهرست آثار ملی، فهرستهای داخلی و بینالمللی میراثطبیعی، میراثفرهنگی و میراثناملموس ایران، قرار داده شده باشد، وجود ندارد. این امر، مبین ضعف در زمینه اجرای تکلیف «معرفی» موضوع ماده (۳) قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، مصوب 1367 است.
درحالحاضر حق دسترسی عمومی در حوزه میراثفرهنگی، محدود به اقداماتی نظیر امکان بازدید گردشگران از اماکن فرهنگی تاریخی و موزهها و یا تشکیل و فعالیت سازمانهای مردمنهاد در زمینههای مختلف میراثفرهنگی است. بهنظر میرسد این سطح از تعریف برای مشارکت و ایفای مسئولیت عمومی مردم کفایت نمیکند. در ضمن مردم باید به بخشی از اطلاعات میراثفرهنگی، (که از حساسیتهای حاکمیتی برخوردار نیست) دسترسی داشته و از سیاستها و برنامهها و اقدامات اجرایی دولت در زمینه میراثفرهنگی مطلع شوند تا بتوانند در مورد آن ابراز نظر و رأی و عقیده کرده و مسئولیت عمومی خود نسبت به آن را ایفا کنند.
بنابراین عموم مردم ایران حق دسترسی به میراثفرهنگی و میراثطبیعی در چارچوب ضوابط تعیین و اعلام شده توسط دولت را دارند. بااینحال تأکید میشود که مقصود از دسترسی، لزوماً بهمعنای دسترسی مادی صِرف به آثار فرهنگی و طبیعی خارج از چارچوبهای حمایتی و حفاظتی دولت نیست، بلکه مقصود، به رسمیت شناختن حق مردم در این زمینه است که طبعاً با ایجاد بسترها و زیرساختهای قانونی و اجرایی لازم با هدف حفاظت آثار میسر میشود.
ایشان حق دارند از نحوه مدیریت، حفاظت و صیانت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی توسط دستگاههای اداری دولتی ذیربط، مطلع شوند. همچنین تأکید میشود که مقصود از حق مردم در آگاه شدن از اقدامات مدیریتی و صیانت دولت، بهمعنای محدود کردن اختیارات حاکمیتی دولت در ایفای وظایف حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی نیست، بلکه هدف، ایجاد یک بستر نظارتی برای عموم مردم است تا با آگاهی از روند اقدامات دولتی، قادر بههم افزایی با دولت و یا حتی برخورد با تخلفات صورت گرفته باشند.
حق و مسئولیت مردم در قبال میراثفرهنگی و میراثطبیعی، تنها در صورتی چهره واقعی بهخود میگیرد که هریک از آحاد مردم ایران بتوانند آزادانه و بدون محدودیت و موانع، راجع به نحوه مدیریت میراثفرهنگی و میراثطبیعی و احیاناً ایرادها و کاستیهای موجود در این زمینه از مقامات مسئول، سؤال کرده و پاسخ دریافت کنند. گام بعدی این مطالبهگری آن است که سؤالکنندگان قادر باشند، در صورت عدم اقناع نسبت به پاسخهای دریافت شده علیه دستگاه ذیربط و یا مقامات مسئول دستوردهنده نزد مقامات قضایی، اقامه دعوی و دادخواهی کنند. ازآنجاکه حق مردم نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی، بخش مهمی از حقوق عامه است، این دادخواهی بهموجب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبنای قانونی دارد. مطالبهگری مردم نسبت به موضوعات مورد نظر، مردم و دولت را بهجای رابطه از بالا به پایین سابق –از دولت به مردم- در رابطه غیر عمودی قرار میدهد و زمینه مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی را فراهم میسازد.
تاکنون وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بهعنوان یک نهاد حاکمیتی دولتی، (مطابق قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور) همه مسئولیت حمایت و حفاظت از میراثفرهنگی –و در دهههای اخیر ثبت میراثطبیعی- را بهعهده داشته است. شایان ذکر است که طبق آییننامه اجرایی تبصره ماده (۲) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری، سازمان حفاظت محیط زیست نیز مسئولیتهایی نسبت به بخشی از امور میراثطبیعی کشور بهعهده داشته و در این زمینه با وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی همکاری مستقیم دارد. بدین ترتیب همه امور مربوط به حمایت از میراثطبیعی بهعهده تنها دو دستگاه دولتی قرار داده شده و در مورد میراثفرهنگی، همه وظایف حمایتی عمدتاً بهعهده وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی است.
این درحالی است که موضوع میراثفرهنگی و میراثطبیعی در ماهیت، با تکالیف برخی دستگاههای اجرایی دیگر نیز ارتباط موضوعی دارد. برای مثال برای ایفای وظیفه معرفی میراثفرهنگی که در قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، مصوب 1368 بهعنوان یک وظیفه اصلی حاکمیتی بهعهده وزارت مذکور قرار داده شده، نیاز به مشارکت وزارت آموزش و پرورش است تا از طریق آموزش در تمام مقاطع تحصیلی مدارس محقق شود. علاوهبر اختصاص واحدهای درسی، ارائه برنامههای آموزشی - تفریحی و بازدیدهای منظم و دورهای در محل موزهها، سایت موزهها، اماکن فرهنگی- تاریخی بهصورت متناسبسازی شده با فضاهای دانشآموزی و غیره تأثیر بسزایی در آگاهسازی نسل جوان نسبت به ارزشهای فرهنگی تاریخی و کاربردی میراثفرهنگی و میراثطبیعی در حیات جاری جامعه بر جای خواهد گذاشت.
همچنین لازم است صدا و سیما در امر آگاهسازی عمومی و معرفی ارزشهای میراثفرهنگی در سطح کلان جامعه با وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی همکاری کند. با این استدلال، لزوم مشارکت دستگاههای مورد نظر در امر آگاهسازی و آموزش عمومی در مورد میراثطبیعی نیز صدق میکند.
علاوهبر این برخی نهادهای دولتی و یا عمومی غیر دولتی که وظایف و اهداف و مأموریتهای ایشان بهخصوص مرتبط با امر توسعه است، ارتباط مستقیم با موضوع میراثفرهنگی دارند، اما در قوانین مرتبط، پیشبینیهای کامل و کافی به نحوه تعامل با این موضوع نشده است. بدین ترتیب میراثفرهنگی که بهدلیل وسعت، ارزشها و اهمیت آن میتوانست در ماهیت، موضوعی فرابخشی و در حوزه فعالیت چند نهاد ذیربط در نظر گرفته شود، از ابتدا تنها محدود به یک دستگاه دولتی شده و به همین دلیل در مجموعه دولتی، در انزوا و یا حتی در تقابل با توسعه قرار گرفته است. با وجود این، در صورت ایجاد فضای همکاری میان میراثفرهنگی و حوزه فعالیت مرتبط با توسعه و پیشرفت کشور، میراثفرهنگی نهتنها در مقابل توسعه قرار نمیگیرد، بلکه برعکس، میتواند ظرفیت قابلتوجهی در راستای کمک به پیشرفت کشور در ابعاد اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی باشد. بدینمنظور لازم است جایگاه میراثفرهنگی و بهویژه موضوع مسئولیت عمومی در شرح وظایف سایر دستگاههای اجرایی مشخص شود. برای مثال درصورتیکه موضوع مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی در شرح وظایف شهرداریها بهروشنی تبیین شود، میراثفرهنگی و میراثطبیعی، بدل به فرصتی برای توسعه شهری و کاربردیسازی آن در راستای کمک به جلب درآمد و توانمندسازی مالکین خصوصی میراثفرهنگی ضمن حفظ و صیانت از آثار میراثفرهنگی، رشد و توسعه اجتماعی و تحکیم هویت شهری خواهد شد. درحالیکه با شرح وظایف کنونی این دستگاه عمومی غیردولتی، چنین فرصتی فراهم نشده است.
برای ترغیب مردم به ایفای تعهدات اجتماعی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی، برنامهها و اقدامات تشویقی، جبرانی لازم است. با ایجاد زیرساختهای اقتصادی برای مشارکت مردم در این زمینهها از یکسو ظرفیت کاربردی اقتصادی میراثفرهنگی و میراثطبیعی، به مرحله فعلیت تبدیل خواهد شد و ازسویدیگر با تشویق مردم به حمایت و همیاری در حفظ، هدف اصلی حفاظت و صیانت از میراثفرهنگی محقق میشود.
همچنین یکی از مهمترین مشکلات موجود در زمینه حفاظت از میراثفرهنگی، نارضایتی مالکین اموال فرهنگی- تاریخی از ثبت اموال ایشان در فهرست آثار ملی است که درنتیجه وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را در انجام وظایف حاکمیتی خود با چالش و مشکلات عدیدهای مواجه کرده است. مفاد قانون راجع به حفظ آثار ملی، مصوب 1309 تأکید بیشتری بر حقوق عمومی داشته است. بااینحال قانون فوق ضمن ایجاد محدودیتهایی بر حقوق مالکانه دارندگان، هیچگونه تمهیداتی برای کسب رضایت از آنها نسبت به ثبت اموال در فهرست آثار ملی و جبران محدودیتهای ایجاد شده بر حقوق مالکانه ایشان، پیشبینی نکرد.
قوانین پس از آن نیز با رویکرد حفظ میراثفرهنگی به نفع عموم جامعه به تصویب رسیدند. مواد (564 تا 566) قانون مجازات اسلامی، تخطی مالکین از ضوابط حفاظتی تعیین شده از جانب سازمان میراثفرهنگی (وزارت فعلی) را بهعنوان جرم شناخته و مرتکبین را مشمول مجازات دانستند.
ماده (564) که مربوط به مرمت، تعمیر، تغییر، تجدید و توسعه ابنیه یا تزئینات اماکن فرهنگی- تاریخی ثبتشده در فهرست آثار ملی بدون اجازه وزارت است، معمولاً در ارتباط با مالکین خصوصی مورد استفاده قرار میگیرد. زیرا مالکین گاه اقدام به تعمیر، مرمت، تخریب و توسعه و …ملک خود بدون نظارت نهاد تخصصی یعنی وزارت مذکور میکنند که با این اقدامات، ارزشهای فرهنگی تاریخی ملک مخدوش شده و مرتکب مشمول مجازات مقرر در این ماده قانونی میشود. بااینحال، قرار گرفتن این ماده در کنار سایر مواد فصل نهم که مربوط به جرائمی چون تخریب عامدانه، تجاوز به محوطههای تاریخی، حفاری غیر مجاز به قصد کشف اشیای عتیقه، خرید و فروش این اشیا و سرقت و قاچاق اموال فرهنگی تاریخی هستند و سنگینی مجازات مذکور (حبس از ۶ ماه تا دو سال) در قیاس با سایر جرائمی چون سرقت، قاچاق، تخریب و غیره، متناسب با شأن و جایگاه مالکین خصوصی نیست. اگرچه بهصورت موردی برخی از مالکین، عامدانه اقدام به تخریب ملک متعلق بهخود میکنند، اما سختگیریهای اعمال شده علیه عموم مالکین خصوصی، که بعضاً از اقشار کمدرآمد جامعه هستند و تبعات اقتصادی ناشی از اعمال محدودیتهای مورد نظر، بدون پشتیبانیهای جبرانی و حمایتهای تشویقی، متناسب با شأن مالکانه ایشان نبوده و از این نظر، نیاز به بازنگری کلی دارد. علاوهبر محدودیتهای قانونی پیشبینی شده در فصل نهم قانون مجازات اسلامی، در برخی موارد نیز سختگیریهای مضاعفی ازسوی بعضی ادارات میراثفرهنگی به پشتوانه اقتدار اجرایی و حق در نظر گرفته شده برای ایشان بهعنوان شاکی خصوصی (طبق ماده (567))، علیه مالکین اعمال میشود. همه این موارد، موجب استیصال و یا حتی انزجار مالکین خصوصی از میراثفرهنگی میشود. درنتیجه برخی از مالکین، در واکنش به این محدودیتها و برای استیفای حقوق مالکانه خود، مبادرت به تظلمخواهی نزد مراجع قضایی و یا مراجعه به دیوان عدالت اداری با درخواست خارج کردن ملک متعلق بهخود از فهرست آثار ملی میکنند. این وضعیت برای وزارت نیز مشکلاتی را ایجاد میکند که ازجمله عبارتند از: تراکم پروندههای مراجعات مالکین خصوصی به دیوان عدالت اداری و بهتبع تراکم اقدامات حقوقی وزارت در پاسخگویی و دفاعیات نزد محاکم و آرای صادره مبنیبر الزام وزارت به تملک آثار (در شرایطی که اعتبارات کافی برای تملک وجود ندارد) و یا خارج کردن اموال فرهنگی تاریخی ارزشمند از فهرست آثار ملی. واضح است که در بسیاری موارد، هدف اصلی مالکین از مراجعه به دیوان عدالت اداری و اخذ رأی خروج از ثبت، تخریب ملک فرهنگی تاریخی و ساختوساز مجدد است. طبعاً تخریب ملک پس از اخذ رأی به نفع مالک خصوصی، خود عاملی بر تقویت فقر میراثفرهنگی ایران بهشمار میرود.
البته این محدودیتها به لزوم حفظ ارزشهای میراثفرهنگی به نفع عموم جامعه ایجاد شده است. لذا حفظ میراثفرهنگی به نفع همه مردم، حتی اگر به ایجاد محدودیتهایی در حقوق مالکیت خصوصی بینجامد، نهتنها امر مذموم نیست، بلکه بنابر همه ارزشهای بشری متداول امروز ایران و جهان، اقدامی شایسته و لازم است. با وجود این، آنچه مورد غفلت قوانین ایران قرار گرفته، عدم پیشبینی راهکارهای جبران خسارات وارده به مالکین ناشی از ثبت اموال متعلق به ایشان در فهرست آثار ملی است. شایان ذکر است ماده (۸۳) (بند «پ») قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1403 [7] «در راستای حفاظت از میراثفرهنگی و جبران حقوق مالکانه مردم»، تکالیفی را برای وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مشخص کرده است. ازجمله این تکالیف، «بازنگری حریمهای آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار ثبتی جدید با رعایت همزمان حفظ اثر، عدم اعمال محدودیتهای نابهجا خارج از اختیارات قانونی، نحوه جبران محدودیتهای ایجادشده قانونی برای مالکان» هستند که وزارت مکلف به انجام اقدام قانونی شده است.
قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی، مصوب 1398 [8] عمدتاً مربوط به نحوه مرمت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی با رعایت حقوق مالکانه است. در این قانون، هیچگونه اشارهای به شیوههای جبران محدودیتهای اعمال شده بر مالکین خصوصی نشده است.
ذکر این نکته نیز لازم است که «آییننامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهرهبرداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافتهای تاریخی فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش» [9] برخی حمایتهای جبرانی از اشخاص مذکور در عنوان آییننامه در نظر گرفته است. با وجود این، بهنظر میرسد حمایتهای جبرانی بهعنوان تکلیف مصرح وزارت و سایر دستگاههای اجرایی مرتبط باید در قانون تشریح شود تا از ضمانت اجرایی و پشتوانه قانونی کافی بهرهمند باشد.
در مواردی نیز حمایت موجود مشمول اموال ثبتشده دارای مالکین خصوصی نمیشود و صرفاً متوجه اموال دولتی و یا بدون مالک خصوصی است. برای مثال، طبق ماده (563) فصل نهم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) هرگونه تجاوز به اراضی و تپهها و اماکن تاریخی و مذهبی که به ثبت آثار ملی رسیده و مالک خصوصی نداشته باشد، بهشرط علامتگذاری توسط سازمان میراثفرهنگی کشور جرم و مشمول مجازات است. با وجود این، حمایت این ماده مشمول آثار دارای مالک خصوصی نیست. درحالیکه اینگونه آثار نیز ولو با داشتن مالکین خصوصی، بخشی از میراثفرهنگی جامعه هستند و باید در برابر تعرضات، مورد حمایت دولت قرار گیرند. این امر میتواند نوعی حمایت از حقوق مالکانه دارندگان خصوصی و تشویق ایشان به حفظ میراثفرهنگی بهشمار آید.
بدیهی است حفظ آثار میراثفرهنگی با همه تمامیت و اصالت آن به نفع عموم جامعه، هزینههای مادی و معنویای را برای مالکین بههمراه دارد. بنابراین متقابلاً دولت به نمایندگی از جامعه مکلف است این هزینهها را به مالکین بپردازد. شایسته است دولت و وزارت که وظیفه حاکمیتی حفاظت از میراثفرهنگی را بهعهده دارد، با اتخاذ و اعمال سیاستها و راهکارها و شیوهها و اقدامات جبرانی، محدودیتهای ایجاد شده بر حقوق مالکین اشخاص-که عمدتاً از اقشار ضعیف و کمدرآمد جامعه هستند- را جبران کند تا هم میراثفرهنگی به نفع همه مردم حفاظت شود هم از مالکین که ایشان هم جزو شهروندان این کشور هستند، حمایت لازم به عمل آید.
ازآنجاکه قوانین موجود حوزه میراثفرهنگی و میراث طبیعی، مفاهیم و موضوعات مرتبط با مسئولیت عمومی نسبت به این دو حوزه (بهشرح مطروحه در این گزارش) را تعریف و تبیین نکردهاند، ارائه تعاریف جدید در قانون مربوطه ضرورت دارد.
9-1. کارکرد و کاربرد میراثفرهنگی و میراثطبیعی
هیچیک از قوانین موضوعه ایران در زمینه میراثفرهنگی، کارکرد و کاربردهایی میراثفرهنگی در حیات معاصر را مشخص نکرده و یا اساساً جایگاهی برای این موضوع در نظر نگرفتهاند. اندیشه حاکم بر همه قوانین حوزه میراثفرهنگی از قانون راجع به حفظ آثار ملی 1309 تا زمان حاضر، مبتنیبر حفظ میراثفرهنگی به نفع عموم جامعه و نسلهای آینده بوده است. این موضوع درخصوص معدود قوانین حوزه میراثطبیعی ایران نیز صدق میکند. مطابق این نگرش، مهمترین و یا حتی تنها کارکرد میراثفرهنگی، جایگاه آن در پیوند نسل حاضر به ریشههای هویت و زمینهسازی برای عبرت از گذشته است. با اینکه رویکرد به تغییر کاربری و بهرهبرداری اقتصادی از برخی آثار دولتی، در چارچوب صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی – فرهنگی ایجاد شده است، اما زمینه و اقدامات انجام شده در اینخصوص کافی نیست.
شایان ذکر است که میراثفرهنگی دارای ظرفیت قابلتوجهی برای پیشرفت اقتصادی- بهواسطه گردشگری- اجتماعی، فرهنگی، آموزشی و همچنین تأمین منافع فرهنگی بینالمللی است. این میراث را میتوان عامل اتحاد و انسجام منطقهای و بینالمللی و در مواردی مقابله با مخاطراتی چون جهانیسازی، تهاجم فرهنگی و غیره دانست. میراثطبیعی نیز کارکردهای مهمی در سطوح داخلی و بینالمللی دارد که علاوهبر سهم مهم آن در رشد گردشگری، طبیعتگردی و بومگردی، گردشگری پژوهشی و غیره، جایگاه مهمی نیز در موضوعات زیستمحیطی ازجمله مقابله با تهدید تخریب محیط زیست و... دارد. آنچه امروز تحت عنوان میراثطبیعی شناخته میشود در گذشته، جایگاه مهمی در حیات جاری و معیشتی مردم نسلهای پیشین ایران داشته و توسط ایشان مدیریت و حفاظت شده است. ازاینرو امروزه اسناد و برنامههای بینالمللی حوزه حفاظت از محیط زیست، نقش مردم و بهویژه جوامع محلی و سنتی را در حفظ و نگهداری ذخایر و منابع طبیعی –که میراثطبیعی نیز بخش مهمی از آنهاست- مؤثر دانسته و بر لزوم مشارکت ایشان در اینخصوص تأکید میورزند.
میراثفرهنگی نیز در گذشته نه چندان دور بخش مهمی از حیات جاری مردم ایران بوده و کاربردهای مهمی در ابعاد مادی (معیشت) و معنوی (رشد و تعالی فکری، ذهنی و معنوی مانند دانش و ادبیات و هنر) داشته است. لذا شایسته و بایسته است که گذشته از حفظ میراثفرهنگی ملموس و ناملموس، کاربردها و کارکردهای آنها نیز بهعنوان بخش مهمی از میراثفرهنگی ایران، شناسایی و حفاظت شوند که حفظ آنکه بهنوعی زمینه معنوی میراثفرهنگی بهشمار میروند، از طریق شناسایی و ثبت و سپس ایجاد زمینههای احیا و گسترش مجدد آنها در حیات معاصر، قابل انجام است.
برای مثال امروزه قنات ایرانی بهعنوان یک اثر فرهنگی ایرانی در فهرستهای داخلی و جهانی ثبت شده است. دانش سنتی قنات ایرانی نیز در فهرست میراثناملموس ایران ثبت و نام استادکاران این حوزه نیز در فهرست گنجینههای بشری ایران ثبت شده است، اما حفظ کالبد مادی این اثر و نیز ثبت زمینه معنوی آن یعنی دانش سنتی قنات، کافی نیست. شیوه مدیریت آب بهوسیله قنات، نقش مهمی در حیات ایرانیان گذشته از حیث رفع نیازهای معیشتی ایشان در تأمین آب شرب و کشاورزی و درعینحال حفظ ذخیره ارزشمند آب در اقلیم گرم و خشک ایران داشته است. لذا یک دانش سنتی مفید بوده و کارایی آن در عمل اثبات شده است. بدیهی است کنار نهادن این شیوه و دانش ارزشمند و کاربردی و اعمال شیوههای جدید مدیریت شهری و توسعه زیرساختهایی چون سدها- با تأسی از الگوهای غربی- تأثیر مهمی در نابودی ذخایر طبیعی و تخریب محیط زیست داشته است. لذا با آگاهی از ارزشهای دانش سنتی قنات، بهعنوان یک سرمایه علمی و فرهنگی ایرانی، ضرورت دارد که کاربرد قنات مجدداً در حیات امروز احیا شود و از آن برای مقابله با مخاطرات زیستمحیطی فنون جدید بهویژه سدسازی بهرهبرداری شود.
با این نگرش، تا امروز میراثفرهنگی شامل دو بُعد مادی و غیرمادی بوده، اما به پیشنهاد این گزارش، لازم است تا که دارای بُعد سومی با عنوان کاربرد میراثفرهنگی -بهخصوص زمینه معنوی آن یعنی میراثفرهنگی ناملموس- باشد.
با توجه به بند «۸» اصل سوم قانون اساسی عموم مردم نسبت به میراثفرهنگی حق دارند. با وجود این، حق موجد مسئولیت نیز است. بند «6» اصل دوم قانون اساسی از «کرامت و ارزش والای انسان و آزادی توأم با مسئولیت او در برابر خداوند» سخن گفته است. طبق قوانین پیشین میراثفرهنگی، میراثفرهنگی به نفع عموم مردم حفاظت میشود با وجود این، هیچ زمینهای برای مسئولیت ایشان نسبت به همه ابعاد حمایت از میراثفرهنگی ایجاد نشده است. طبعاً استفاده از ذخیره و ظرفیت عظیم مردمی در با رویکرد همکاری و همیاری با دولت در زمینه حمایت و حفاظت از میراثفرهنگی و همچنین میراثطبیعی، علاوهبر رشد فرهنگی و اجتماعی مردم، کمک مؤثری نیز به دولت و وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در انجام مأموریتها و وظایف قانونی و حاکمیتی آن صورت خواهد گرفت.
در قوانین پیشین میراثفرهنگی عمده مسئولیت حمایت از میراثفرهنگی بهعهده دولت و دستگاه متولی یعنی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی قرار داده شده است. با توجه به زمینهسازی قانون مربوطه برای تسهیم مشارکت مردم و دولت، لازم است مجدداً بر مسئولیت دولت تأکید شده و ابعاد آن مشخص شود.
تحقق مسئولیت عمومی، بدون تغییر نگرش موجود از حاکمیتی بودن صرف حمایت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی به مشارکتی کردن این مقوله میسر نیست. در صورت پذیرش این رویکرد ازسوی سیاستگذاران و تأیید رسمی حق و بهتبع آن، مسئولیت عموم مردم نسبت به مشارکت و همیاری در حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، گام آتی لازم در اینخصوص، تصویب قانون مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی و اصلاح قوانین قبلی حوزه کیفری جهت پشتیبانی حقوقی و کیفری از مسئولیت عمومی است.
در قانون مورد نظر باید نخست، حق مردم نسبت به مشارکت در حفاظت و صیانت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، که خود تابعی از حقوق فرهنگی مردم مصرح در اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است، صراحتاً به رسمیت شناخته شود. با این تصریح، نظر به اینکه حق، همواره موجد مسئولیت نیز است، عموم مردم نسبت به امر صیانت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، مسئولیت عمومی خواهند داشت.
طبعاً مسئولیت عمومی مردم، در تعارض با اعمال اقتدار حاکمیتی دولت نسبت به حمایت از دو حوزه مورد نظر نیست، بلکه از نوع همیاری و مشارکت با دولت براساس زیرساخت و زمینه فراهم شده خواهد بود.
بدین ترتیب، تعیین نحوه مشارکت مردم در امر حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، طی مواد جداگانه در پیشنویس قانون ضرورت دارد. شایان توجه است که درحالحاضر همه امور حفاظت از اموال میراثفرهنگی دولتی، ثبت در فهرستهای داخلی و بینالمللی و پیگرد قضایی مجرمین میراثفرهنگی، حق و وظیفه انحصاری دولت و وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی است، اما با ایجاد زمینه مشارکت مردم در بخشی از این امور-البته بهصورت همیاری و با نظارت دولت- مسئولیت عمومی در زمینه میراثفرهنگی و میراثطبیعی محقق خواهد شد.
پیشنهاد این گزارش آن است که در قانون مربوط به مسئولیت عمومی، حق و وظیفه مردم ازجمله از طرق زیر مهیا شود:
بههرحال بهمنظور پرهیز از نابسامانی و تأثیرگذاری همراه با اخذ نتیجه، لازم است مطالبهگریهای مورد نظر، صرفاً، در چارچوب کارزارهای عمومی با رعایت اصول (۲۶ و ۲۷) قانون اساسی صورت گیرد و وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سایر نهادهای ذیربط مکلف شوند به درخواستهای مورد نظر پاسخ داده و رسیدگی کنند.
بنا به تعریف این گزارش، کارزارهای عمومی عبارتند از: هرگونه اقدام مطالبهگری گروهی با جمعآوری امضا از روشهای مختلف ازجمله فضای مجازی با هدف مطالبه، پرسش، درخواست ارائه اطلاعات مربوط به روند کلی و یا موردی حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، عملکرد مسئول و یا مسئولین میراثفرهنگی و میراثطبیعی.
طبعاً به فراخور افزایش آگاهیهای عمومی، در نظر گرفتن وظایف دیگری متناسب با شرایط و اقتضائات موجود، امکانپذیر خواهد بود.
مسئولیت عمومی، محدود به مردم نیست، بلکه نهاد اجرایی آن یعنی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی نیز وظایفی برای عملیاتی کردن حقوق و مسئولیتهای مردم بهعهده دارد. بنابراین لازم است وظایف این دستگاه درخصوص این مورد بهویژه پاسخگویی به مطالبات مردمی، در پیشنویس قانون مشخص شود. ذکر این نکته نیز لازم است که پیشنیاز اعمال مسئولیت عمومی، دسترسی عمومی به اطلاعات (غیر طبقهبندی) است. لذا با توجه به وظیفه از پیش تعیین شده معرفی، لازم است وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی ضمن معرفی ارزشها، کارکرد و کاربردها و مصادیق میراثفرهنگی مطابق ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، مصوب 1367، دسترسی مردم به اطلاعات میراثفرهنگی را از طریق ایجاد پایگاه ملی اطلاعرسانی میراثفرهنگی و میراثطبیعی با سطح دسترسی عمومی داخلی و خارجی و روزآمدسازی آن، فراهم سازد.
وظیفه دیگر وزارت آن است که سازوکارهای همکاری و مشارکت مردم در امر حفاظت از میراثفرهنگی ومیراثطبیعی را ایجاد و ابلاغ عمومی کرده و بر اعمال آنها نظارت کند.
همچنین لازم است پیشبینیهای مربوط به حمایت جبرانی از مالکین خصوصی در قانون مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی، بهطور روشن و با ذکر مصادیق اجرایی هریک از آنها در نظر گرفته شود. دلیل پیشنهاد این موضوع آن است که مالکین خصوصی نیز بخش مهمی از عموم مردم هستند. لذا با ایجاد تمهیدات جبرانی در راستای اخذ رضایت ایشان نسبت به تداوم ثبت اموال متعلق به آنها در فهرستهای ملی، مشارکت ایشان در حفاظت از میراثفرهنگی، بهعنوان یک وظیفه عمومی، میسر خواهد شد.
همچنین با توجه به ارتباط موضوع مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی با حدود اهداف و وظایف سایر دستگاههای اجرایی، ضروری است هریک از نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی به فراخور حیطه وظایف و اختیارات خود، نقشی در زمینه مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی ایفا کنند. لذا پیشنهاد میشود در قانون مورد نظر، وظایف هریک از دستگاههای مرتبط در اینخصوص مشخص شود.
پیشنهاد دیگر این گزارش آن است که با توجه به تجربه تاریخی مردم ایران در امر بهرهبرداری و حفاظت از منابعی که امروز تحت عنوان میراثفرهنگی شناخته میشود و نیز ذخایر طبیعی بهعنوان بخش مهمی از میراثطبیعی ایران، کارکردهای پیشین میراثفرهنگی و میراثطبیعی و تلفیق آنها با برنامههای توسعهای، در پیشنویس قانون مسئولیت عمومی احیا شود.
ازآنجاکه لازمه و یا زمینه ایجاد مسئولیت عمومی نسبت به میراثفرهنگی و میراثطبیعی، کاربردیسازی و بهکارگیری میراثفرهنگی و میراثطبیعی در حیات معاصر جامعه ایران است، ضرورت دارد این مفهوم در قانون مرتبط، تبیین شود. طبعاً با تعریف کارکردهای میراثفرهنگی و میراثطبیعی، کاربردیسازی این دو مقوله نیز نهادینه میشود.
پیشنویس طرح مسئولیت عمومی میراثفرهنگی و میراثطبیعی
مقدمه
ماده (۸) قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر میدارد: «امور حاکمیتی، آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه شده و بهرهمندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمیشود» و بند «ط» این ماده «حفظ محیط زیست و حفاظت از منابعطبیعی و میراثفرهنگی» را در زمره امور حاکمیتی شناخته است. مشارکت عموم مردم در حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، مسئولیتپذیری اجتماعی را ارتقا داده و موجب تحکیم اقتدار و حاکمیت کشور میشود. لذا بهمنظور هدایت و انسجام امر حاکمیتی حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی و با هدف ایجاد مسئولیتپذیری اجتماعی مقرر در سند چشمانداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 و نیز بندهای «1 و14» سیاستهای کلی محیط زیست و نیز با هدف «حفظ هویت اسلامی، ایرانی و حراست از میراثفرهنگی» مقرر در سیاستهای کلی نظام (ابلاغی ازسوی مقام معظم رهبری، 1385) لازم است تا از طریق مشارکت مردم در امر حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی (در راستای بند «۲۰» ماده (۳) قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، مصوب 1367 که تشویق مردم به مشارکت در فعالیتهای مربوط به شناسایی، حفظ و احیای میراثفرهنگی و نظارت بر آن را تکلیف دستگاه قرار داده است،) قانون مسئولیت عمومی میراثفرهنگی و میراثطبیعی بهشرح مواد ذیل تصویب میشود:
ماده (۱)- تعاریف:
الف) میراثفرهنگی و میراثطبیعی
آثار منقول و غیرمنقول ثبتشده در فهرست آثار ملی و فهرستهای ذیربط، موضوع بند «۶» ماده (۳) قانون اساسنامه سازمان میراثفرهنگی کشور، آثار ثبتشده در فهرست جهانی و همچنین آثار در شرف ثبت در هریک از این فهرستها؛ مصادیق میراثطبیعی ثبتشده در فهرست آثار طبیعی، آثار ثبتشده در فهرست جهانی و همچنین آثار در شرف ثبت در هریک از این فهرستها، میراث فرهنگی و میراث طبیعی هستند.
ب) حق عمومی
حق عموم مردم ایران نسبت به مشارکت در فعالیتهای مربوط به شناسایی، حفظ و احیای میراثفرهنگی و میراثطبیعی و نظارت بر این فعالیتها توسط دولت.
پ) مسئولیت عمومی
تکلیف عموم مردم ایران نسبت به حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی و جلوگیری از تخریب و نابودی آنها.
ماده (۲)- کلیه اتباع ایران، نسبت به حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی و جلوگیری از تخریب و نابودی آنها از طریق اقدامات ذیل، حق و یا مسئولیت دارند:
الف) تخلفات و جرائم میراثفرهنگی را حین ارتکاب و یا بعد از وقوع، به مراجع اداری، انتظامی و قضایی اطلاع دهند؛
ب) وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را از وقوع اشیا، آثار و محوطههای فرهنگی تاریخی واجد ارزش ثبت آگاه سازند؛
پ) در حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، با وزارت میراثفرهنگی گردشگری و صنایعدستی، همکاری کنند؛
تبصره: آییننامه اجرایی این بند، حداکثر یکسال پس از تصویب و ابلاغ این قانون، مشترکاً توسط وزرات میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سازمان حفاظت محیط زیست تدوین و به تصویب هیئتوزیران خواهد رسید.
ماده (۳)- هر کس حق مطالبه اطلاعات، سؤال، تذکر، اعتراض و دادخواهی راجع به اقدامات حفاظت میراثفرهنگی و میراثطبیعی از وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سایر نهادهای دولتی و عمومی غیر دولتی ذیربط بهصورت فردی و یا از طریق سازمانهای مردمنهاد موضوع ماده (66) قانون آییندادرسی کیفری، در چارچوب کارزارهای عمومی با رعایت اصول (26 و 27) قانون اساسی را دارد.
تبصره: کارزار عمومی عبارت است از هرگونه مطالبهگری گروهی و یا بهواسطه کشنگری بیش از پنج سازمان مردمنهاد موضوع ماده (66) قانون آییندادرسی کیفری از روشهای مختلف ازجمله فضای مجازی با هدف کسب اطلاعات مربوط به روند کلی و یا موردی حفاظت از میراثفرهنگی و میراثطبیعی، اعتراض به عملکرد مسئول و یا مسئولین مرتبط با میراثفرهنگی و میراثطبیعی، بهصورت کتبی، یا از طریق فضای مجازی.
ماده (۴)- دولت مکلف است شرایط تحقق احکام مقرر در مواد (2 و 3) این قانون را فراهم کند.
بدینمنظور:
الف) وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مکلف است:
ب) وزارت آموزش و پرورش مکلف است:
معرفی میراثفرهنگی و میراثطبیعی و نحوه حفاظت از آنها را با همکاری وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سازمان حفاظت محیط زیست، در همه مقاطع تحصیلی در اشکالی چون سرفصلهای آموزشی، واحدهای درسی و برنامههای پرورشی از قبیل برگزاری اردوهای دانشآموزی اجرا کند.
پ) وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاههای وابسته مکلف هستند:
د) مرکز ملی آمار ایران مکلف است:
نظام جامع آمار میراثفرهنگی و میراثطبیعی را با نظارت و همکاری وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سازمان حفاظت محیط زیست تهیه و ابلاغ کند.
ت) شهرداریها مکلفند:
تبصره: آییننامه اجرایی این بند، حداکثر یکسال پس از تصویب و ابلاغ این قانون، مشترکاُ توسط وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت کشور تهیه و به تصویب هیئتوزیران خواهد رسید.
ث) قوه قضائیه مکلف است:
ماده (۵)- عبارت ذیل به ابتدای بند «۳» ماده (۳) قانون مالیاتهای مستقیم اضافه میشود:
املاک خصوصی میراثفرهنگی و میراثطبیعی ثبت شده در فهرست آثار ملی ایران و فهرست میراثطبیعی با تأیید وزارت میراثفرهنگی گردشگری و صنایعدستی.
ماده (۶)- املاک خصوصی ثبتشده در فهرست آثار ملی و میراثطبیعی ثبتشده از پرداخت کلیه عوارض شهرداری معاف هستند.
ماده (۷)- مالکین املاک خصوصی میراثفرهنگی ثبتشده و یا در شرف ثبت، درصورتیکه وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را از وجود دفینه در املاک خود مطلع نمایند، مشمول دریافت پاداش به میزان بیستدرصد بهای اموال مکشوفه خواهند شد.
تبصره: بهای کارشناسی اموال مکشوفه موضوع این ماده، توسط هیئتی متشکل از دو نفر کارشناس رسمی دادگستری بدون وابستگی شغلی به وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و کارشناسان وزارت مذکور تعیین خواهد شد.
ماده (۸)- املاک خصوصی میراثفرهنگی و میراثطبیعی ثبتشده و یا در شرف ثبت از پرداخت هزینههای انشعاب و مصرف آب، برق و گاز و جمعآوری و دفع فاضلاب، برمبنای تعرفه مصارف کاربریهای فرهنگی بهاستناد مواد (۱)، (۲) و (۳) قانون هدفمندکردن یارانهها تا سقف الگوی مصرف بهینه معاف هستند.
