خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

قانون حمایت از حقوق معلولان (مصوب 1396) یکی از دو سند اختصاصی سیاستگذاری اجتماعی کشور در حوزه افراد دارای معلولیت به‌شمار می‌آید. در این سند، حقوق اجتماعی افراد دارای معلولیت در ابعاد مختلف تصریح شده‌ است. گزارش حاضر با هدف ارزیابی تکالیف نظارتی این قانون و احصای چالش‌های مرتبط انجام‌ شده است که در ادامه به اهم یافته‌ها و پیشنهادها اشاره شده است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

• عملکرد اجرایی ماده (31):

1. تشکیل 7 جلسه در فاصله سال‌های 1397 تا 1403،
2. حضور غیرمستمر برخی از اعضای کلیدی در محدود جلسات برگزار شده: 54% در سال 1398 و 1399، 50% در سال 1400، 67% در سال 1401، 69% در سال 1402،
3. تشکیل دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون با تأخیری حدود 31 ماه ذیل معاونت توان‌بخشی سازمان بهزیستی کشور،
4. عدم قرائت گزارش عملکرد قانون در صحن علنی مجلس شورای اسلامی و متعاقب آن عدم انتشار نتایج جهت اطلاع عموم.

• عملکرد اجرایی ماده (32):

1. مطابق با یافته‌های این گزارش در ارتباط با تکالیف عمومی قانون حمایت از حقوق معلولان (14 حکم)، در سال 1399 تعداد 33 دستگاه، در سال 1400 تعداد 20 دستگاه و در سال 1401 تعداد 18 دستگاه فاقد عملکرد یا پاسخ‌گویی به کمیته نظارت و هماهنگی بر قانون بوده‌اند. در این زمینه و از مجموع 37 دستگاه مکلف، تنها سه وزارتخانه ارتباطات و فناوری اطلاعات، میراث‌ فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی و سازمان تأمین اجتماعی اجرای کامل تکالیف مرتبط را گزارش کرده‌اند.
2. در تکالیف اختصاصی قانون حمایت از حقوق معلولان (95 حکم) در سال 1399 تعداد 22 دستگاه، در سال 1400 تعداد 21 دستگاه، در سال 1401 تعداد 9 دستگاه، فاقد عملکرد یا پاسخ‌گویی به کمیته نظارت و هماهنگی بر قانون بوده‌اند.
3. مرتبط با کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت به‌رغم گذشت 16 سال تنها یک گزارش مقدماتی در آذر‌ماه 1392 (دسامبر 2012) از عملکرد مرتبط توسط وزارت امور خارجه تنظیم و برای کمیته ناظر بر کنوانسیون ارسال شده است.

• عملکرد اجرایی ماده (33):

اجرای کامل

• عملکرد اجرایی ماده (34):

کلیه آیین‌نامه‌های مصرح در قانون با تأخیری بین سیزده تا پانزده ماه به تصویب رسیده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• ماده (31):

الف) در دستور کار قرار گرفتن دریافت گزارش عملکرد قانون حمایت از حقوق معلولان (از زمان تصویب) در مجلس شورای اسلامی، ظرف مدت مشخص (سه ماه) و با قید فوریت و قرائت آن در صحن علنی مجلس.

 در دستورکار قرار گرفتن ماده (31) قانون حمایت از حقوق معلولان در بسته اصلاحی قانون مورد بحث با تأکید بر موارد زیر:

• تغییر ترکیب اعضای کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون، معطوف به چابک و کارآمد نمودن آن،
• اعطای حق رأی به نمایندگان افراد دارای معلولیت و کارشناسان عضو،
• اصلاح محل تشکیل دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون.

حل مسئله ضعف ساختاری و اجرایی دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون. دو سناریو پیشنهادی به‌ترتیب اولویت بصورت زیر است:

الف. تغییر مرجع تشکیل دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت از سازمان بهزیستی کشور به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

نقاط قوت: ارتقای نقش از طریق استقرار دبیرخانه در نهادی بالادستی که نقش سیاستگذار، ناظر و هماهنگ‌کننده بر حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را برعهده دارد، رفع مسئله تضاد منافع سازمان بهزیستی کشور در عهده‌داری هم‌زمان اجرا و نظارت بر تکالیف، امکان ایجاد یک دبیرخانه جامع با واحدهای مشخص در این وزارتخانه که وظیفه پیگیری، هماهنگی و برنامه‌ریزی وظایف شورای عالی رفاه و قانون حمایت از حقوق معلولان را داشته‌ باشد.

نقاط ضعف: انتقال ضعف عملکرد شورای عالی رفاه به دبیرخانه و افزایش احتمال تشریفاتی شدن دبیرخانه که از طریق اهتمام ویژه وزارتخانه مذکور قابل پیشگیری است.

ب. حفظ مرجعیت سازمان بهزیستی کشور در تشکیل دبیرخانه (موضوع تبصره «2» ماده (31)) و تقویت ظرفیت تخصصی و اجرایی آن.

نقاط قوت: امکان استفاده سنجیده و تخصصی از ظرفیت کارشناسی سازمان بهزیستی کشور در بدنه اجرایی دبیرخانه،

نقاط ضعف: تداوم تضاد منافع موجود در سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان دستگاه اصلی مجری قانون (سهم 24% تکالیف) و ارائه دهنده خدمات به جامعه افراد دارای معلولیت.

الزام سازمان بهزیستی کشور به «قانون نحوه تشکیل و فعالیت تشکل‌های صنفی- تخصصی» (مصوب 1401) در تشکیل یا تمدید مجوز شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت و رفع تخلفات محتمل صورت‌ گرفته.

تنظیم آیین‌نامه داخلی کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون ناظر بر تعیین دوره زمانی شش‌ماهه برای برگزاری جلسات، نحوه دعوت از اعضا، تنظیم دستورجلسات، اطلاع‌رسانی، نحوه پیگیری مصوبات و تخلفات احتمالی و موارد مشابه.

فراهم نمودن تمهیدات لازم جهت حضور حداکثری اعضا.

• ماده (32):

1. تدوین چارچوب گزارش عملکرد دستگاه‌ها مبتنی‌بر شاخص‌های عینی، تفسیر‌ناپذیر و سنجش‌پذیر مستخرج از قانون و تصحیح چارچوب فعلی زیرنظر گروهی از متخصصان دانشگاهی با تأکید بر تجارب بدنه اجرایی درون دستگاه‌ها.
2. ایجاد سامانه الکترونیک رصد اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان در کلیه دستگاه‌های مکلف جهت تسهیل جمع‌آوری داده‌ها و تجمیع آنها در دبیرخانه قانون،
3. الزام بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌عنوان یکی از دو مرجع ملی تصریح‌ شده در کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت در تهیه گزارش عملکرد ادواری کنوانسیون.

• ماده (34):

 تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های مرتبط با تبصره «3» ماده (5)، ماده (6)، ماده (7)، تبصره «2» ماده (7)، ماده (15)، ماده (17)، ماده (28)، ماده (31) و ماده (34) و در دستورکار قرار گرفتن احکام مذکور در تدوین بسته اصلاحی قانون به‌فراخور موضوع و ضرب‌الاجل سه‌ماهه.

• ماده (32):

1. تدوین چارچوب گزارش عملکرد دستگاه‌ها مبتنی‌بر شاخص‌های عینی، تفسیر‌ناپذیر و سنجش‌پذیر مستخرج از قانون و تصحیح چارچوب فعلی زیرنظر گروهی از متخصصان دانشگاهی با تأکید بر تجارب بدنه اجرایی درون دستگاه‌ها، تحت هماهنگی و نظارت دبیرخانه قانون.
2. ایجاد سامانه الکترونیک رصد اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان در کلیه دستگاه‌های مکلف جهت تسهیل جمع‌آوری داده‌ها و تجمیع آنها در دبیرخانه قانون،
3. الزام بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌عنوان یکی از دو مرجع ملی تصریح‌ شده در کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت در تهیه گزارش عملکرد ادواری کنوانسیون.

• ماده (34):

1. تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های مرتبط با تبصره «3» ماده (5)، ماده (6)، ماده (7)، تبصره «2» ماده (7)، ماده (15)، ماده (17)، ماده (28)، ماده (31) و ماده (34).

1. مقدمه

فصل دهم از «قانون حمایت از حقوق معلولان» با ‌عنوان «برنامه‌ریزی، نظارت و منابع مالی» را می‌توان گرانیگاه اجرایی و نظارتی تکالیف این قانون دانست. این فصل در ماده (29) به نظام آماری به‌عنوان رکن مهم برنامه‌ریزی و سیاستگذاری، در ماده (30) به منابع مالی به‌عنوان شرط لازم برای اجرا و تحقق قوانین و تکالیف، در ماده‌های (31) و (32) به سازوکار ارزیابی عملکرد و نظارت بر اجرای قانون و در ماده (34) به سازوکار تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی لازم پرداخته‌ است. نظر بر اهمیت موضوع، سومین گزارش از سلسله گزارش‌های ارزیابی عملکرد قانون حمایت از حقوق معلولان، بررسی عملکرد احکام مرتبط با سطوح نظارتی و اجرایی (موضوع ماده (‌31 تا 34)) را در دستورکار قرار داده است. به‌منظور انجام این مطالعه، علاوه‌بر بررسی برخی از مستندات، مجموعه مکاتباتی با دستگاه‌های مرتبط (سازمان بهزیستی کشور، سازمان بازرسی کل کشور‌ و دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون) و مصاحبه‌هایی با مطلعین کلیدی (6 مصاحبه) انجام و علاوه‌بر آنها یک جلسه کارشناسی نیز به‌صورت بحث گروهی متمرکز، در مرکز پژوهش‌های مجلس برگزار شد. در پایان مطالعه، نتایج حاصل متکی بر اصول روش تحلیل محتوای کیفی، کدگذاری و تحلیل شد که سرانجام به تدوین گزارش حاضر انجامید.

یافته‌های این گزارش در 6 بخش شامل: مبانی نظری نظارت، سوابق مطالعاتی، ماتریس احکام موضوعه، ارزیابی عملکرد اجرایی احکام، پیشنهادها و جمع‌بندی ارائه شده است. در بخش ارزیابی، میزان تحقق تکالیف و چالش‌های اجرایی مرتبط ذیل هر ماده به تفکیک مورد بررسی قرار گرفته است.

گفتنی است؛ نتایج ارزیابی ماده (29) قانون درخصوص درج نوع معلولیت در سرشماری‌های عمومی کشور، در گزارش آتی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر خواهد شد. همچنین ناظر بر تکلیف ماده (30) قانون حمایت از حقوق معلولان و تحلیل بودجه این قانون، گزارشی با عنوان «بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (44): تحلیلی بر اعتبارات قانون حمایت از حقوق معلولان» توسط این مرکز در سال 1403 تهیه و انتشار یافته‌ است.

1-1. رویکردهای نظارت بر قوانین

نظارت در اجرا، فرایندی چهارمرحله‌ای است؛ که شامل: تعیین استانداردها، اندازه‌گیری عملکردها، مقایسه (عملکردها با استانداردها) و اقدامات اصلاحی، می‌شود. در تعاریف مختلف، نظارت نوعی آگاهی و اطلاع است از فرایند اتخاذ سیاست‌ها و نیز اقدامات در حال انجام و مقایسه ضمنی وضع موجود با وضع مطلوب. بر این مبنا نظارت بسته به اینکه در چه مرحله‌ای از برنامه (تدوین، اجرا، پایان) انجام‌ می‌شود و چه اهدافی را دنبال می‌کند؛ به انواع مختلفی از‌جمله نظارت «پیشینی» پیش از اجرا، «پسینی» پس از اجرا و «هم‌زمان» طی فرایند اجرا [1] قابل تقسیم است. از تحلیل محتوای احکام نظارتی در قانون حمایت از حقوق معلولان چنین قابل استنباط است که سازوکار نظارتی طراحی شده در این قانون از نوع «نظارت هم‌زمان» است. این نظارت با هدف ارزیابی مستمر درخصوص میزان تحقق تکالیف، شناسایی تخلفات محتمل، و احصای چالش‌ها و نقاط قوت و ضعف، برنامه‌ریزی می‌شود و به مدیران و سیاستگذاران در ایجاد اصلاحات راهبردی و ایجاد تغییرات در عرصه‌های برنامه‌ریزی، قانونگذاری، سازماندهی و ترمیم نیروی انسانی یاری‌رسان خواهد بود. [2]

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

اهم مطالعات انجام‌ شده پیرامون موضوع نظارت بر اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان را می‌توان در دو سطح مباحث نظری و مباحث اجرایی در نظر گرفت؛ که به‌طور خلاصه در جدول 1 ارائه شده است. مطابق با گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس [3] و نتایج حاصل از ارزیابی عملکرد قانون مورد بحث در دو فصل «خدمات بهداشتی، درمانی و توان‌بخشی» [4] و «مسکن» [5] و نیز گزارش بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور ناظر بر اعتبارات قانون حمایت از حقوق معلولان [6]‌، به‌نظر می‌رسد توجه بیش‌از‌پیش‌ بر بُعد نظارت پیشینی و هم‌زمان در مجلس شورای اسلامی و نیز مشارکت نظام‌مند و سازمان‌یافته شهروندان در سازوکارهای نظارتی مرتبط با قانون حمایت از حقوق معلولان، قابل بازنگری و تقویت است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی [7]، [3]، [4]، [5]، [6]

2-2. احکام فصل دهم از قانون حمایت از حقوق معلولان‌ (تکالیف نظارتی و اجرایی)

احکام بررسی شده در این گزارش با تفکیک نوع تکالیف دستگاه‌ها (عمومی و اختصاصی) در جدول 2 ارائه شده است. در این جدول منظور از تکالیف عمومی، آن دسته از وظایفی است که مشترک بین تمام دستگاه‌های اجرایی است و تکالیف اختصاصی به وظایف ویژه هر دستگاه اطلاق می‌شود.

جدول 2. احکام فصل دهم از قانون حمایت از حقوق معلولان و نگاشت نهادی (تکالیف مالی، نظارتی و اجرایی) [8]

3. ارزیابی عملکرد اجرایی فصل دهم (تکالیف نظارتی و اجرایی)

3-1. میزان تحقق اهداف ماده (31) و تبصره «1» این ماده

به‌موجب «قانون حمایت از حقوق معلولان» کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون با دو کارویژه هماهنگی بین‌بخشی و نظارت بر اجرای احکام، ذیل شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی کشور قرار دارد. تشکیل این کمیته برای اولین‌بار، یک‌ سال پس از ابلاغ قانون، در جلسه مورخ 1397/12/19 شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی طرح و تصویب شد [9] و اولین جلسه آن، با تأخیری حدود 17 ماه در تاریخ 1398/7/1، به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور و دبیری وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزار شد [9].

تأخیر در تشکیل این کمیته مانع اجرایی مهمی در عملکرد نظارتی این قانون به‌شمار می‌آید. در ادامه و به‌منظور ارزیابی دقیق‌تر عملکرد این ماده دو شاخص «تشکیل جلسات» و «مشارکت اعضا» مورد بررسی قرار گرفته است.

الف) تشکیل جلسات

کمیته مذکور از زمان تشکیل تاکنون 7 جلسه (به‌طور متوسط سالیانه یک جلسه) در سطح شورای عالی رفاه برگزار کرده است؛ که از این تعداد 2 جلسه در دولت دوازدهم، 4 جلسه در دولت سیزدهم و 1 جلسه در دولت چهاردهم تشکیل شده و مشروح آن در جدول 3 ارائه شده‌ است. علاوه‌بر جلسات اصلی کمیته، 10 جلسه در قالب کارگروه و با دعوت از تعداد محدودی از دستگاه‌ها در حوزه معاونت فرهنگی و اجتماعی معاون اول دولت سیزدهم برگزار شده و طی آنها عملکرد دستگاه‌ها به‌طور خاص مورد بررسی قرار گرفته است [9].

جدول 3. وضعیت تشکیل جلسات کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان [9]

ب) مشارکت اعضا در جلسات

مطابق با ماده (31) این قانون، اعضای کمیته شامل 26 نفر با ترکیب معاون اول رئیس‌جمهور، 8 وزیر، 5 رئیس سازمان کشوری، 2 رئیس کمیسیون مجلس شورای اسلامی، نماینده قوه‌ قضائیه، 6 نماینده شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت و انجمن‌های صنفی و مراکز غیردولتی و 3 کارشناس حوزه افراد دارای معلولیت است که در جلسات مختلف و حسب مورد، ممکن است بیش از این شود.

مستندات موجود [10] نشان‌ می‌دهد که حضور برخی از اعضای کلیدی در جلسات کمیته به‌صورت مستمر نبوده و به‌طور‌کلی جلسات این کمیته در سال‌های 1398 و 1399 با حضور 54% اعضا، در سال 1400 با 50%، در سال 1401 با 67% و در سال 1402 به‌طور میانگین با 69% اعضا تشکیل شده است. در جدول 4 وضعیت شرکت در جلسات کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون، گزارش شده است.

جدول 4. وضعیت شرکت اعضای کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان در جلسات [10]

ع ح : عدم حضور.

مطابق با جدول 4 تاکنون از میان وزرا کمترین حضور در جلسات را وزرای کشور و علوم (1 از 6 جلسه) و از میان رؤسای سازمان‌ها، سازمان صدا و سیما (2 از 6 جلسه) و سازمان برنامه و بودجه (3 از 6 جلسه) داشته‌اند.

همچنین از نمایندگان شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت، گروه‌های دارای معلولیت اعصاب و روان و کم‌توانان ذهنی تاکنون نماینده‌ای در جلسات نداشته‌اند که علت آن عدم تشکیل شبکه‌های ملی مرتبط است.

افزون‌بر این موارد، در برخی از جلسات به‌دلیل عدم تناسب ظرفیت محل برگزاری جلسات با تعداد اعضا، از تعدادی از نمایندگان فاقد رأی (از‌جمله کارشناسان امور افراد دارای معلولیت) دعوت به عمل نیامده‌ است.

تاکنون رؤسای کمیسیون‌های بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی، رئیس سازمان اداری و استخدامی، نماینده قوه‌ قضائیه، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی و رئیس سازمان بهزیستی کشور در همه جلسات حاضر بوده‌اند.

3-2. چالش‌های اجرایی ماده (31) و تبصره «1» این ماده

تجربه تصویب و اجرای «قانون جامع حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت» (مصوب 1383) حاکی از عدم نظارت بر حُسن اجرای تکالیف مرتبط با آن بوده است. لذا در اصلاح این قانون، موضوعاتی مانند ایجاد کمیته نظارت بر قانون مطرح شد که سرانجام منجر به تصویب احکام نظارتی مندرج در «قانون حمایت از حقوق معلولان» (مصوب 1396) شد. با‌این‌وجود به‌‌نظر می‌رسد که به‌رغم تعیین چنین سازوکاری، قانون جدید همچنان فاقد عملکرد نظارتی مطلوب است. در ادامه برخی از مهم‌ترین چالش‌های اجرایی مرتبط با این مسئله در دو سطح ساختاری و رویه‌های اجرایی بررسی شده است:

الف) چالش‌های ساختاری

1. نقش انفعالی و ضعف عملکرد شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی: شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان یکی از ارکان چهارگانه نظام جامع تأمین اجتماعی به‌موجب ماده (13) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی[11] تشکیل شده و وظیفه هماهنگی سیاست‌های اجتماعی در حوزه‌های مختلف را بر‌عهده دارد. با‌این‌حال، تجربه سالیان گذشته نشان‌ می‌دهد که این شورا به‌رغم اهمیت نقش و مأموریت خود، دچار ‌انفعال بوده و کارکرد مؤثری نداشته‌ است. در بیان علل این ناکارآمدی برخی رجحان اهداف معین در افق کوتاه‌مدت برای وزرای عضو، واپس‌ رانده شدن مأموریت رفاهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ذیل سایه مأموریت اشتغال پس از ادغام سه وزارتخانه رفاه و تأمین اجتماعی، وزارت کار و امور اجتماعی و وزارت تعاون در سال 1390 و نیز عدم تدقیق مأموریت‌های این شورا را از‌جمله دلایل اصلی برشمرده‌اند [12]. تحت این شرایط تشکیل کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان ذیل شورای عالی رفاه زمانی کارآمدخواهد بود که اهتمامی جدی مبنی‌بر رفع نقایص این شورا در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به­وجود آمده و استمرار یابد.
2. تشریفاتی شدن کمیته: در این کمیته حضور غیر‌مستمر برخی از وزرا و مدیران کلیدی دستگاه‌ها ‌که خود تابعی است از تداخل جلسات و تعدد شوراهای عالی کشور‌ و نیز عدم اشراف برخی از اعضا بر قوانین حوزه افراد دارای معلولیت و گاه حتی بی‌اطلاعی آنان از عملکرد دستگاه متبوع درخصوص قوانین این حوزه، به چالش‌های اجرایی انجامیده که از مظاهر آن تشکیل با فاصله و غیر‌مؤثر جلسات است. این رویه موجب سلب اراده از سطوح میانی نظارتی و فربه‌تر شدن دیوان‌‌سالاری شده است؛ امری که به ماهیت کمیته به‌عنوان رکن نظارتی قانون جنبه تشریفاتی بخشیده‌ است.
3. سازوکار غیرمشارکتی کمیته در تصمیم‌گیری‌ها: از نقاط ضعف حقوقی این ماده، حضور بدون حق رأی فعالان مدنی و کارشناسان متخصص در تصمیم‌گیری‌هاست که مانع از عاملیت مؤثر کارشناسان و نمایندگان مدنی افراد دارای معلولیت شده است.
4. تضاد منافع سازمان بهزیستی کشور در تشکیل شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت: در بدو تشکیل کمیته هماهنگی و نظارت، به‌‌رغم فعالیت دو شبکه ملی نابینایی و ناشنوایی تحت مجوز وزارت کشور، سازمان بهزیستی کشور اعمال نظرهایی در ایجاد شبکه‌های ملی جدید به‌منظور عضویت در کمیته داشته است. به‌طور مثال، این سازمان تشکیل شبکه‌های یاد شده را، موکول به کسب مجوز فعالیت از‌سوی سازمان بهزیستی کرده است. این اقدام در‌حالی صورت‌ گرفته که مطابق با ماده (6) «آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد» (مصوب 1395) وزارت کشور مرجع اصلی سیاستگذاری و توسعه این دسته از نهادها در سطح ملی تعیین شده است [13]. همچنین مطابق با ماده (2) «قانون نحوه تشکیل و فعالیت تشکل‌های صنفی‌- تخصصی» (مصوب 1401) صدور مجوز اولیه، پروانه فعالیت و نظارت بر فعالیت تشکل‌های ملی در کارگروه کشوری با دبیری معاونت هماهنگی امور اقتصادی و توسعه منطقه‌ای وزارت کشور انجام‌ می‌شود و دبیرخانه آن نیز مطابق با تبصره «4» ماده مذکور در همین وزارتخانه مستقر است [14]. با توجه به نقش نظارتی و مطالبه‌گری شبکه‌ها، سپردن اختیار صدور، تمدید و ابطال مجوز آنها به سازمان بهزیستی کشور از‌جمله مصادیق تضاد منافع به‌شمار می‌آید که پیامد آن خواه‌ناخواه می‌تواند متوجه عملکرد کمیته مورد بحث شده باشد. ضمن اینکه این اقدام به‌نحوی آشکار منجر به ایجاد شبکه‌های ملی موازی (شبکه‌های دارای مجوز فعالیت از وزارت کشور و شبکه‌های دارای مجوز فعالیت از سازمان بهزیستی کشور) و کاسته شدن از سرمایه اجتماعی شبکه‌های تحت مجوز سازمان بهزیستی، در میان طیفی از فعالان مدنی و تضعیف شأن نمایندگی آنان در کمیته و به‌رغم برخی از تلاش‌های مثبت نمایندگان شده است.

ب) رویه‌های اجرایی

1. عدم تنظیم آیین‌نامه داخلی کمیته: چنانچه در بخش ارزیابی به آن اشاره شد حضور غیرمستمر اعضای کلیدی از‌جمله چالش‌های اجرایی کمیته است که بخشی از آن تابعی از برگزاری غیر زمان‌بندی شده جلسات و تأخیر در اطلاع‌رسانی نیز است. نداشتن برنامه زمان‌بندی منظم، علاوه‌بر حضور غیرمستمر اعضا، موجب ارائه گزارش‌های غیرکارشناسی، تنظیم شتاب‌زده دستور جلسات، غفلت از اولویت‌های تصمیم‌گیری، شفاف نبودن نظام پیگیری مصوبات و تخلفات مرتبط و بی‌اثر شدن تصمیمات در بلندمدت شده است. همچنین مدیریت نامناسب در تعیین زمان برگزاری جلسات و تخصیص قابل‌توجه فرصت جلسات به مباحث خارج از بحث، از دیگر پیامدهایی است که مطابق انتظار ‌باید تاکنون از طریق تنظیم آیین‌نامه داخلی سامان‌یافته باشد؛ درحالی‌که این آیین‌نامه تاکنون تنظیم نشده است.
2. دعوت گزینشی از اعضا به‌دلیل محدودیت فضا: مطابق با ماده (31)، نهاد مرجع کمیته باید شرایط حضور کلیه اعضا را جهت شرکت در جلسات فراهم آورد. به‌رغم این موضوع، ارزیابی انجام گرفته نشان‌ می‌دهد که در برخی از دوره‌ها دعوت از همه اعضا (از‌جمله کارشناسان عضو) به‌منظور حضور در جلسات، با استدلال ظرفیت محدود محل برگزاری انجام نشده است؛ که تخلف از قانون به‌شمار می‌آید.
3. حضور نیافتن برخی از نمایندگان گروه‌های دارای معلولیت در جلسات: به‌دلیل تشکیل نشدن شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت «اعصاب و روان» و «کم‌توانان ذهنی» تاکنون این گروه‌ها در جلسات کمیته نماینده‌ای نداشته‌اند.
4. ابهام در تحقق مصوبات کمیته: شاخص‌های «برگزاری جلسات» یا «تعداد مصوبات»، به‌تنهایی نمی‌توانند معیارهای ارزیابی مناسبی جهت بررسی تکالیف نظارتی قانون در نظر گرفته شوند و باید در کنار شاخص‌های دیگری همچون «میزان تحقق مصوبات» تحلیل شوند. بنا‌بر گزارش سازمان بازرسی کشور [15] بیشتر مصوبات تحقق‌یافته کمیته مرتبط با تهیه و تدوین دستورالعمل، آیین‌نامه‌های اجرایی، انجام مکاتبات، یا صدور بخشنامه‌ها بوده و مصوبات با جنبه مالی و نیازمند تأمین اعتبار، تحقق مطلوبی نداشته‌اند [9] [15]. گفتنی است؛ تاکنون گزارش دقیقی از عملکرد مصوبات این کمیته در دبیرخانه قانون، تنظیم و ارائه نشده است.

3-3.‌ میزان تحقق اهداف تبصره «2» ماده (31)

دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون با تأخیری حدود 31 ماه پس از ابلاغ قانون و بیش از یک سال پس از تشکیل کمیته هماهنگی و نظارت، ذیل معاونت توان‌بخشی سازمان بهزیستی کشور تشکیل شده و از بدو تأسیس تا سال 1403 با 3 نیروی کارشناس، بدون در نظر گرفتن ردیف شغلی اختصاصی فعالیت کرده است که نشان از ظرفیت‌های ساختاری محدود نهاد مجری دارد. در رابطه با جای‌گذاری و محل استقرار دبیرخانه، نقدهایی مطرح است که از‌جمله می‌توان به استقرار یک نهاد ناظر و هماهنگ‌کننده در درون یک ساختار اجرایی و عملیاتی آن اشاره کرد. لذا این امر علاوه‌بر اینکه  توانسته از اقتدار و نفوذ لازم برای نهاد عملیاتی مورد بحث بکاهد، آن را هم‌عرض بسیاری دیگر از دستگاه‌های اجرایی قرار داده که در این حوزه دارای مسئولیت هستند؛ براین اساس منطقی‌تر آن است که به­لحاظ ساختاری نهادی بالادستی و واجد نقش سیاستگذار، ناظر و هماهنگ‌کننده بر حوزه رفاه و تأمین اجتماعی متولی اداره این دبیرخانه باشد؛ ضمن اینکه به­لحاظ اجرایی انتظار می­رود نقاط ضعف پیشین این نهاد بالادست در ایفای مؤثر نقش، بازشناسی و اصلاح گردد.

3-4. میزان تحقق اهداف تبصره «3» ماده (31)

نظارت عمومی یکی از جنبه‌های مهم نظارت بر اجرای قوانین است که در تبصره «3» ماده (31) تصریح‌ شده است. از این منظر، حق بر «داشتن اطلاعات» و آگاهی عمومی از نحوه عملکرد قوانین، اهرمی مهم برای تحقق قوانین و ارتقای عملکرد دستگاه‌های مجری به‌شمار می‌آید. از‌همین‌رو، در قانون مورد بحث، قرائت گزارش سالیانه اقدامات صورت‌ گرفته در راستای قانون حمایت از حقوق معلولان در صحن علنی مجلس شورای اسلامی و انتشار عمومی نتایج جهت اطلاع عموم مورد تأکید قرار گرفته است. مطابق با این ماده، مسئولیت تهیه گزارش‌ها به کمیته هماهنگی و نظارت و مسئولیت بررسی و ارسال آن برای مجلس شورای اسلامی، به شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی (از طریق دولت) واگذار شده است. 

ارزیابی صورت‌ گرفته در این زمینه حاکی از آن است که به‌رغم گذشت 7 سال از ابلاغ قانون تاکنون، هیچ گزارشی از عملکرد آن در صحن علنی مجلس شورای اسلامی قرائت نشده و متعاقب آن محتوایی جهت اطلاع عموم انتشار نیافته است. این مسئله را می‌توان از مصادیق ترک فعل تمامی دستگاه‌های مکلف در این ماده دانست.

3-5. چالش‌های اجرایی تبصره‌های «2» و «3» ماده (31)

چالش‌های اجرایی مرتبط با دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون در دو بخش ساختاری و رویه‌های اجرایی آورده شده است:

الف) چالش‌های ساختاری

1. فقدان شأن نظارتی دبیرخانه قانون ذیل ساختار اجرایی دولت: قرار گرفتن دبیرخانه هماهنگی و نظارت ذیل سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان زیرمجموعه یکی از وزارتخانه‌های کشور، در اجرا سبب خدشه بر هویت نظارتی دبیرخانه و ضعف در گزارش‌گیری‌های مؤثر از وزارتخانه‌ها و نهادهای حاکمیتی شده است. این مسئله سبب شده تا دبیرخانه فاقد ابزارهای نظارتی کارآمد در رابطه با نحوه اجرای قانون در وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و نیز پیگیری مصوبات کمیته هماهنگی و نظارت باشد. عدم پاسخ‌گویی به مکاتبات، عدم حضور در جلسات، تعویق در برگزاری جلسات مشترک بین‌بخشی از مصادیق این مسئله است.
2. تضاد منافع سازمان بهزیستی کشور در اجرای تکالیف نظارتی مرتبط با قانون: از‌آنجاکه مطابق با تبصره «۲» ماده (31) «قانون حمایت از حقوق معلولان» دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون ذیل سازمان بهزیستی کشور تشکیل شده است و با توجه به اینکه در حدود یک‌چهارم (24%) از تکالیف اختصاصی «قانون حمایت از حقوق معلولان» به سازمان بهزیستی به‌عنوان مرجع رسمی افراد دارای معلولیت در کشور سپرده شده است؛ تعیین نهاد نظارتی مرتبط ذیل سازمان خدمت‌رسان، مانع از استقلال آن و مصداق تضاد منافع آشکار است که می‌تواند از دقت، صراحت و پیگیری‌های مورد انتظار قانونگذار بکاهد. به‌نظر می‌رسد این چالش تاکنون در ضعف عملکرد نظارتی دبیرخانه دخیل بوده است؛ ضمن اینکه مستندات بیانگر آن است که در ادوار مختلف، سازمان بهزیستی کشور اهتمام قابل‌توجهی بر شناسایی چالش‌ها و بهبود عملکرد دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان نداشته‌ است.

ب) رویه‌های اجرایی

1. تمرکز دبیرخانه بر وظیفه نظارتی و غفلت از وظیفه هماهنگی بین‌بخشی به‌عنوان شرط تحقق نظارت همه‌جانبه،
2. تخصیص نیافتن نیروی کارشناسی مورد نیاز دبیرخانه از‌سوی سازمان بهزیستی کشور،
3. ضعف دبیرخانه در طرح و تنظیم دستورجلسات تخصصی و متناسب با تکالیف قانون جهت ارائه در کمیته هماهنگی و نظارت،
4. ضعف دبیرخانه در مطالبه‌گری و اثرگذاری مورد انتظار بر تصمیمات کمیته هماهنگی و نظارت،
5. تقلیل وظیفه نظارتی دبیرخانه به دریافت گزارش عملکرد دستگاه‌ها و عدم راستی‌آزمایی گزارش‌های واصله،
6. عدم اهتمام لازم و انجام اقدامات مؤثر جهت پیگیری تخلفات دستگاه‌ها از قانون و مصوبات کمیته،
7. ضعف دبیرخانه در استفاده از ظرفیت نهادهای مدنی به‌منظور مسئله‌یابی، دیده­بانی و نظارت بر اجرای قانون.

3-6. میزان تحقق اهداف ماده (32)

ارائه گزارش سالیانه دستگاه‌های اجرایی گامی مهم در راستای ارزیابی مستمر قوانین است. تهیه این گزارش‌ها در ماده (32)، هم‌زمان درخصوص عملکرد «قانون حمایت از حقوق معلولان» و «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» مورد تأکید قرار گرفته است. لذا در این بخش از گزارش، عملکرد این ماده به تفکیک هر قانون ارائه شده است:

الف) قانون حمایت از حقوق معلولان

«قانون حمایت از حقوق معلولان» در مجموع دارای 109 حکم است که از حیث نهادهای درگیر به دو دسته تکالیف عمومی (14 حکم) و تکالیف اختصاصی (95 حکم) قابل تقسیم‌بندی است. مرتبط با تکالیف عمومی، 37 دستگاه و در رابطه با تکالیف اختصاصی درمجموع‌ 27 دستگاه دارای تکالیف مشخص هستند که مشروح آن در پیوست (1) و (2) گزارش شده است. بررسی نهادهای مکلف نشان‌ می‌دهد که بیشترین دستگاه‌های درگیر در تکالیف اختصاصی، به‌ترتیب سازمان بهزیستی کشور (26 تکلیف)، سازمان برنامه و بودجه کشور (14 تکلیف) و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور (5 تکلیف) است.

با توجه به تأخیر صورت گرفته در تشکیل کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون تا مهرماه 1398 و تشکیل دبیرخانه این کمیته در آذرماه 1399 اولین گزارش اقدامات دستگاه‌های مکلف با دو سال تأخیر دریافت شده است و لذا اطلاعات تفکیک شده و دقیقی از عملکرد این قانون در سال‌های 1397 و 1398 وجود ندارد. همچنین گزارش عملکرد دستگاه‌ها در سال 1402 تا بهمن‌ماه 1403 به‌طور کامل دریافت نشده است.

• وضعیت عملکرد تکالیف عمومی

مطابق با پیوست (1) در ارتباط با تکالیف عمومی قانون حمایت از حقوق معلولان، در سال 1399، تعداد 33 دستگاه، در سال 1400 تعداد 20 دستگاه و در سال 1401 تعداد 18 دستگاه فاقد عملکرد یا پاسخ‌گویی به کمیته نظارت و هماهنگی بر قانون بوده‌اند. چنانکه گفته شد تاکنون گزارش کامل عملکرد سال‌های 1402 و 1403 توسط کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون دریافت نشده است.

لذا براساس داده‌های موجود، وزارت آموزش و پرورش، وزارت اطلاعات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت کشور، وزارت ورزش و جوانان، سازمان آموزش و پرورش استثنایی کشور، سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور، سازمان برنامه و بودجه، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، سازمان صدا و سیما، قوه‌ قضائیه و سازمان وظیفه عمومی، در سال 1401 عدم اجرای تکالیف یا عدم پاسخ‌گویی به کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون را داشته‌اند و از مجموع 37 دستگاه مکلف تنها سه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت میراث‌ فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی و سازمان تأمین اجتماعی اجرای کامل تکالیف مرتبط را گزارش کرده‌اند.

از بین دستگاه‌ها، سه وزارت اقتصاد و دارایی، جهاد کشاورزی و نفت، قوه‌ قضائیه، سازمان ملی استاندارد ایران و سازمان بهزیستی کشور در برخی از تکالیف اعلام عدم ظرفیت اجرایی کرده‌اند که بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان از عدم پیگیری علل و راهکارهای ایجاد ظرفیت توسط دبیرخانه و کمیته نظارت دارد.

شکل 1. نمودار وضعیت عملکرد دستگاه‌ها در تکالیف عمومی قانون حمایت از حقوق معلولان (سال 1401) [9]

• وضعیت عملکرد تکالیف اختصاصی

مطابق با پیوست (2) در تکالیف اختصاصی قانون در سال 1399 تعداد 22 دستگاه، در سال 1400 تعداد 21 دستگاه، در سال 1401 تعداد 9 دستگاه، فاقد عملکرد یا پاسخ‌گویی به کمیته نظارت و هماهنگی بر قانون بوده‌اند. چنانکه گفته شد گزارش کامل عملکرد سال 1402 تاکنون توسط کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون دریافت نشده است.  

در زمینه پاسخ‌گویی دستگاه‌های مکلف در تکالیف اختصاصی قانون در سال 1401، قوه‌ قضائیه (4 از 4)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (2 از 2)، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (1 از 1)، سازمان امور اداری و استخدامی کشور (1 از 3)، سازمان صدا و سیما (2 از 5)، وزارت راه و شهرسازی (2 از 8)، سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور (1 از 9) و سازمان بهزیستی کشور (1 از 41)، به‌ترتیب عدم اجرای تکالیف یا عدم پاسخ‌گویی به کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون را داشته‌اند و تنها وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، اجرای کامل تکالیف اختصاصی را گزارش کرده است. به‌علاوه درخصوص پاسخ‌گویی ستاد هماهنگی و پیگیری مناسب‌سازی کشور، داده‌ای از‌سوی دبیرخانه کمیته ارائه نشده است.

شکل 2. نمودار وضعیت عملکرد دستگاه‌ها در تکالیف اختصاصی قانون حمایت از حقوق معلولان (سال 1401) [9]

ب) کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت

«کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت» مشتمل ‌بر پنجاه ماده است که در تاریخ 1387/9/13 در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی تصویب و با تأیید شورای نگهبان لازم‌الاجرا شده است. مطابق با ماده (35) این قانون، دولت‌های عضو مکلف به ارائه گزارش اجرای تعهدات خود دو سال پس از لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون به‌عنوان گزارش مقدماتی هستند و پس از آن ملزم به ارائه گزارش‌های حداقل چهارساله یا متناسب با درخواست کمیته ناظر، است. لذا به‌منظور سهولت در تهیه گزارش‌های یاد شده و اطمینان از تحقق تکالیف این قانون، در ماده (32) «قانون حمایت از حقوق معلولان» اقدامات لازم جهت اخذ گزارش عملکرد از دستگاه‌های مجری پیرامون تکالیف کنوانسیون نیز مورد تأکید قرار گرفته است.

با‌این‌وجود، تاکنون گزارشی مبنی‌بر عملکرد کنوانسیون (با توجه به تعهداتی که دولت‌ها بعد از الحاق این کنوانسیون برای حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت بر‌عهده دارند)، از‌سوی دبیرخانه این قانون از دستگاه‌های مجری درخواست نشده است و مرتبط با گزارش‌های دوره‌ای نیز تنها یک گزارش مقدماتی در آذر‌ماه 1392 (دسامبر 2012) از عملکرد آن توسط وزارت امور خارجه تنظیم و برای کمیته ناظر بر کنوانسیون ارسال شده است. در این زمینه سازمان بهزیستی کشور صرفاً با ارائه گزارش عملکرد سالیانه خود تلاش کرده که پاسخ‌گوی تعهدات کنوانسیون باشد، درحالی‌که گزارش‌های عملکرد یک سازمان به‌تنهایی نمی‌تواند پاسخ‌گوی تعهدات بین‌المللی کنوانسیون باشد.

در حال‌ حاضر دومین گزارش که به‌منزله گزارش چهارساله دوم، سوم و چهارم است، در سازمان بهزیستی کشور و ستاد حقوق بشر قوه‌ قضائیه پس از حدود 10 سال تأخیر در حال تنظیم است. لذا به‌طور خلاصه می‌توان گفت؛ دبیرخانه و کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون نقش مؤثری در دریافت یا تدوین گزارش‌های مرتبط با کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت ایفا نکرده‌ است و این تکلیف از‌جمله تکالیف مغفول و مسکوت قانون در اجرا به‌شمار می‌آید.

3-7. چالش‌های اجرایی ماده (32)

مهم‌ترین چالش‌های اجرایی ماده (32) را می‌توان در پنج دسته شاخص‌های جمع‌آوری اطلاعات، فرایند گزارش‌گیری، پایش و راستی‌آزمایی، تضاد منافع و پیگیری تخلفات خلاصه کرد که در ادامه به آن پرداخته شده است.

1. شاخص‌های جمع‌آوری اطلاعات و فرایند گزارش‌گیری:

بررسی گزارش‌های دریافتی دبیرخانه از اقدامات انجام‌ شده درخصوص قانون، حاکی از اغتشاش آماری، هم‌پوشانی داده‌ها، تعارض داده‌ها، تفاسیر مختلف از تکالیف مشترک دستگاه‌ها و عدم تنظیم گزارش‌ها در چارچوب مشخص است که خود مانع از تجمیع و ارزیابی نهایی عملکرد قانون شده است. در این راستا، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون در سال 1402 اقدام به تعیین شاخص‌های مرتبط با احکام قانون به‌منظور افزایش دقت و سهولت در تدوین گزارش‌ها کرده است. با‌این‌حال، ارزیابی صورت‌ گرفته حاکی از رعایت نشدن اصول علمی در تعیین این شاخص‌ها، به‌طور مثال عدم رعایت اصول عینیت، ایضاح و سنجش‌پذیری است. همچنین هم‌رسان نشدن نظام اطلاعاتی درون دستگاه‌ها در سطوح ملی، استانی و شهرستانی، نبود چارچوب مرجع جمع‌آوری داده‌ها و فرایندهای زمان‌بر مکاتبات اداری از‌جمله چالش‌های دبیرخانه در گزارش‌گیری از دستگاه‌هاست.

2. پایش و راستی‌آزمایی:

‌بدیهی است نظارت مطلوب متکی بر راستی‌آزمایی گزارش اقدامات، مطابقت‌دهی آنها با اهداف اولیه، احصای چالش‌ها و موانع و نیز برنامه‌ریزی جهت جبران و پیشگیری از بروز خطاست. از زمان ابلاغ قانون حمایت از حقوق معلولان تاکنون ظرف مدت 7 سال، دبیرخانه قانون اقدامی درخصوص پایش و راستی‌آزمایی داده‌های دریافتی انجام نداده است و لذا معدود داده‌های موجود از عملکرد تکالیف دستگاه‌های مختلف، به‌منزله صحت آنها، تحقق تکالیف و بهره‌مندی ذی‌نفعان قانون نیست.

3. تضاد منافع سازمان بهزیستی کشور در ارتباط با کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت:

مطابق با تبصره «1» ماده‌واحده کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت، دو سازمان بهزیستی کشور و بنیاد شهید و امور ایثارگران، مراجع ملی این موافقت‌نامه تعیین‌ شده‌اند تا با هماهنگی یکدیگر نسبت به اجرای مفاد کنوانسیون موضوع ماده (33) آن اقدام نمایند. در این راستا، ایجاد سازوکار هماهنگی دولتی در راستای اجرا و نظارت بر نحوه اجرای تکالیف بر‌عهده این دو سازمان گذاشته شده است. در این خصوص ماده (32) قانون حمایت از حقوق معلولان را می‌توان بخشی از سازوکار تقنین پیش‌بینی شده جهت تحقق تکالیف مورد انتظار کنوانسیون دانست که واجد دو ضعف اساسی است:

الف) در هیچ‌ کجای تکالیف نظارتی قانون حمایت از حقوق معلولان به نقش و سهم بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌عنوان یکی از مراجع کنوانسیون اشاره نشده است.

ب) مشابه با آنچه پیرامون قانون حمایت از حقوق معلولان گفته شد؛ تضاد منافع سازمان بهزیستی به‌منزله نهاد مجری و ناظر، مانع از ایفای نقش مؤثر در ارزیابی قانون کنوانسیون، پیگیری چالش‌های اجرایی و تهیه گزارش‌های نظارتی مورد انتظار شده است.

4. عدم تعیین سازوکار پیگیری تخلفات:

در این ماده اشاره‌ای به نحوه پیگیری تخلف دستگاه‌ها از تکلیف موضوع ماده و عواقب آن نشده است. این مسئله ضمانت اجرایی تکالیف قانون را کم کرده و مستلزم بازنگری در قانون است.

3-8. میزان تحقق اهداف ماده (33)

 «قانون حمایت از حقوق معلولان» که با عنوان «لایحه حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت» در تاریخ 1396/12/20 در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از آن در تاریخ 1397/2/21 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، در تاریخ 1397/2/8 از طریق رئیس‌جمهور جهت اجرا به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد [8]. لذا نسخه پیشین آن (یعنی «قانون جامع حمایت از حقوق معلولان») از زمان ابلاغ قانون جدید نسخ گردید.

3-9. میزان تحقق اهداف ماده (34)

مطابق با قانون حمایت از حقوق معلولان، تنظیم آیین‌نامه برای ماده‌های (3)، (9)، (12)، (13) و (25) سه تا شش ماه پس از ابلاغ قانون الزامی است. چنانچه در جدول 5 آمده است، کلیه آیین‌نامه‌های قانون که در متن احکام تصریح‌ شده، تنظیم و توسط هیئت‌وزیران تصویب شده است. اگرچه فرایند تحقق آنها با تأخیری بیش از بازه زمانی تعیین شده در قانون بین سیزده تا پانزده ماه به طول انجامیده است.

جدول 5. وضعیت تصویب آیین‌نامه‌های مصرح در قانون حمایت از حقوق معلولان[9] و [10]

3-10. میزان تحقق اهداف تبصره ماده (34)

بررسی مستندات موجود بیانگر آن است که تا زمان تصویب آیین‌نامه‌های مورد نیاز قانون حمایت از حقوق معلولان، تنها یک آیین‌نامه موضوع ماده (3) قانون حمایت از حقوق معلولان (مرتبط با ستاد مناسب‌سازی کشور (موضوع ماده (2) قانون جامع حمایت از حقوق معلولان) وجه استمرار داشته که اعتبار آن تا زمان تصویب آیین‌نامه جدید (یعنی 1398/9/10) برقرار بوده است.

3-11. چالش‌های اجرایی ماده (34)

یکی از کاستی‌های اجرایی مهم «قانون حمایت از حقوق معلولان» تدوین نشدن آیین‌نامه و دستورالعمل‌های اجرایی مرتبط با تکالیفی است که قید تصویب آیین‌نامه برای آنها در قانون آورده نشده است؛ اما وجود آنها برای مراحل اجرایی ضروری است. ارزیابی صورت‌ گرفته حاکی از آن است که تاکنون اقدام مؤثری در این زمینه توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان بهزیستی کشور و سایر دستگاه‌های مرتبط انجام نشده یا به‌رغم برخی از تلاش‌ها پیش‌نویس‌های نوشته شده به مرحله تنظیم نهایی و تصویب نرسیده‌ است.

بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از ضرورت تدوین حداقل 9 آیین‌نامه جدید مرتبط با: تبصره «3» ماده (5)، ماده (6)، ماده (7)، تبصره «2» ماده (7)، ماده (15)، ماده (17)، ماده (28)، ماده (31) و ماده (34) است. بخشی از این آیین‌نامه‌ها مربوط به ایجاد سازوکار اجرایی پایدار بین‌دستگاهی بجای تفاهم‌نامه‌های مدت‌دار و قابل‌ فسخ (به‌طور مثال ماده (6)) است و بخشی مربوط به ایضاح تکالیف به‌طور مثال تبصره «2» ماده (7) و ماده (17) می‌باشد. ضرورت تدوین آیین‌نامه برای این احکام به تفکیک در جدول 6 آورده شده است.

جدول 6. برخی از احکام مستلزم تنظیم آیین‌نامه در «قانون حمایت از حقوق معلولان»

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

دو ارزیابی پیشین انجام گرفته از عملکرد احکام فصل‌های سوم و ششم «قانون حمایت از حقوق معلولان» حاکی از تحقق ضعیف تکالیف، ضعف در نظام آماری، اغتشاش در برخی مستندات عملکردی دستگاه‌ها، ناهماهنگی بین‌بخشی، عدم تخصیص متناسب با نیاز اعتبارات و تحقق اعتبارات مصوب در برخی حوزه‌ها و نارضایتی گسترده افراد دارای معلولیت در اثر عدم اجرای قانون و دشوارتر شدن شرایط اقتصادی و معیشتی عمومی است.

همچنین بررسی انجام‌ شده پیرامون تکالیف موضوع ماده (30) قانون حمایت از حقوق معلولان گویای این مطلب است که از مجموع 14 برنامه منظور شده در قوانین بودجه سالیانه، صرفاً تکالیف 7 ماده یعنی: ماده‌های (6)، (7)، (9)، (11)، تبصره ‌«2» ماده‌های (12)، (13) و (27) در این برنامه‌ها دیده شده و سایر احکام بودجه‌محور قانون حمایت از حقوق معلولان تاکنون در قوانین بودجه سنواتی در نظر گرفته نشده یا واجد ابهام است.

گزارش حاضر با تمرکز بر ارزیابی نظارتی و اجرایی قانون حمایت از حقوق معلولان با فرض اینکه اصلاح در ساختار و سازوکارهای نظارتی قادر به حل برخی مشکلات اجرایی قانون خواهد بود در اولویت نگارش قرار گرفت. براساس این گزارش به‌نظر می‌رسد تأخیر در تشکیل کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان، عدم تخصیص نیروی انسانی کارشناسی مورد نیاز برای کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون و مشخصاً ضعف یا غفلت سازمان بهزیستی کشور تحت‌ تأثیر تعارض منافع، در تقویت دبیرخانه قانون و ارزیابی اقدامات صورت‌ گرفته مهم‌ترین نقاط ضعف نظارتی مرتبط با قانون است. ضمن آنکه تشکیل منظم و کارآمد این شورا در میان ده‌ها شورای عالی دیگر در کشور در مقام واقعیت امکان‌پذیر نخواهد بود.

بر همین مبنا، اهم پیشنهادها و راهکارهای اجرایی و تقنینی در ادامه ارائه خواهد شد. به‌‌نظر می‌رسد تقویت دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون از طریق تغییر مرجع تشکیل آن از سازمان بهزیستی کشور به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و رصد مستمر کمیسیون نظارت بر قوانین مجلس شورای اسلامی بر اجرای قانون، ضروری و دارای اولویت است. جمع‌بندی عملکرد احکام بررسی شده در این گزارش در جدول 7 نشان داده‌ شده است.

جدول 7. خلاصه عملکرد تکالیف ماده (30) تا (34) قانون حمایت از حقوق معلولان (1402‌-‌1397)

مأخذ: همان.

پیشنهادها

• پیشنهادهای تقنینی و اجرایی ماده (31):

در دستور کار قرار گرفتن دریافت گزارش عملکرد قانون حمایت از حقوق معلولان (از زمان تصویب) در مجلس شورای اسلامی، ظرف مدت مشخص (سه ماه) و با قید فوریت و قرائت آن مطابق قانون در صحن علنی مجلس.

در دستورکار قرار گرفتن ماده (31) قانون حمایت از حقوق معلولان در بسته اصلاحی قانون مورد بحث با تأکید بر موارد زیر:

• تغییر ترکیب اعضای کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون، معطوف به چابک و کارآمد نمودن آن،
• اعطای حق رأی به نمایندگان افراد دارای معلولیت و کارشناسان عضو،
• اصلاح محل تشکیل دبیرخانه هماهنگی و نظارت بر قانون.

حل مسئله ضعف ساختاری و اجرایی دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون: در این زمینه به‌نظر می‌رسد راه حل از طریق حداقل دو سناریو زیر که به‌ترتیب اولویت پیشنهاد شده‌اند، قابل پیگیری است:

الف) تغییر مرجع تشکیل دبیرخانه کمیته هماهنگی و نظارت از سازمان بهزیستی کشور به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

نقاط قوت: ارتقای نقش از طریق استقرار دبیرخانه در نهادی بالادستی که نقش سیاستگذار، ناظر و هماهنگ‌کننده بر حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را برعهده دارد، رفع مسئله تضاد منافع سازمان بهزیستی کشور در عهده‌داری هم‌زمان اجرا و نظارت بر تکالیف، امکان ایجاد یک دبیرخانه جامع با واحدهای مشخص در این وزارتخانه که وظیفه پیگیری، هماهنگی و برنامه‌ریزی وظایف شورای عالی رفاه و قانون حمایت از حقوق معلولان را داشته‌ باشد.

نقاط ضعف: انتقال ضعف عملکرد شورای عالی رفاه به دبیرخانه و افزایش احتمال تشریفاتی شدن دبیرخانه که از طریق اهتمام ویژه وزارتخانه مذکور قابل پیشگیری است.

ب. حفظ مرجعیت سازمان بهزیستی کشور در تشکیل دبیرخانه (موضوع تبصره «2» ماده (31)) و تقویت ظرفیت تخصصی و اجرایی آن.

نقاط قوت: امکان استفاده سنجیده و تخصصی از ظرفیت کارشناسی سازمان بهزیستی کشور در بدنه اجرایی دبیرخانه،

نقاط ضعف: تداوم تضاد منافع موجود در سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان دستگاه اصلی مجری قانون (سهم 24% تکالیف) و ارائه خدمات به جامعه افراد دارای معلولیت.

الزام سازمان بهزیستی کشور به «قانون نحوه تشکیل و فعالیت تشکل‌های صنفی- تخصصی» (مصوب 1401) در تشکیل یا تمدید مجوز شبکه‌های ملی افراد دارای معلولیت و رفع تخلفات محتمل صورت‌ گرفته است.

تنظیم آیین‌نامه داخلی کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون ناظر بر تعیین دوره زمانی شش‌ماهه برای برگزاری جلسات، نحوه دعوت از اعضا، تنظیم دستورجلسات، اطلاع‌رسانی، نحوه پیگیری مصوبات و تخلفات احتمالی و موارد مشابه

فراهم نمودن تمهیدات لازم جهت حضور حداکثری اعضا؛ اعم از زمان و فضای برگزاری جلسات،ایجاد تسهیلات لازم و رفع موانع اداری جهت تشکیل و تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد و شبکه ملی افراد دارای معلولیت «اعصاب و روان» و «کم‌توانان ذهنی»،عدم اتکا به‌صرف دریافت گزارش‌های دستگاه‌ها و راستی‌آزمایی آنها در دبیرخانه قانون از طریق مشارکت ذی‌نفعان و کارشناسان ذی‌صلاح،تهیه گزارش جامع و دقیق از میزان تحقق مصوبات کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون.

• پیشنهادهای اجرایی ماده (32):

1. تدوین چارچوب گزارش عملکرد دستگاه‌ها مبتنی‌بر شاخص‌های عینی، تفسیر‌ناپذیر و سنجش‌پذیر مستخرج از قانون و تصحیح چارچوب فعلی زیرنظر گروهی از متخصصان دانشگاهی با تأکید بر تجارب بدنه اجرایی درون دستگاه‌ها، تحت هماهنگی و نظارت دبیرخانه قانون.
2. ایجاد سامانه الکترونیک رصد اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان در کلیه دستگاه‌های مکلف جهت تسهیل جمع‌آوری داده‌ها و تجمیع آنها در دبیرخانه قانون،
3. الزام بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌عنوان یکی از دو مرجع ملی تصریح‌ شده در کنوانسیون حمایت از حقوق افراد دارای معلولیت در تهیه گزارش عملکرد ادواری کنوانسیون، ناظر بر همکاری مختصر صورت‌ گرفته توسط این دستگاه تاکنون.

• پیشنهادهای اجرایی ماده (34):

 تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های مرتبط با تبصره «3» ماده (5)، ماده (6)، ماده (7)، تبصره «2» ماده (7)، ماده (15)، ماده (17)، ماده (28)، ماده (31) و ماده (34) و در دستورکار قرار گرفتن احکام مذکور در تدوین بسته اصلاحی قانون به‌فراخور موضوع و ضرب‌الاجل سه‌ماهه.

جدول 1 پیوست . وضعیت عملکرد دستگاه‌ها در تکالیف عمومی قانون حمایت از حقوق معلولان [9]

جدول 2 پیوست . وضعیت عملکرد دستگاه‌ها در تکالیف اختصاصی قانون حمایت از حقوق معلولان [9]