نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه رفاه و تامین اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
قانون حمایت از حقوق معلولان یکی از مهم ترین اسناد سیاستگذاری اجتماعی کشور در حوزه افراد دارای معلولیت به شمار می آید. نظر بر اهمیت موضوع، گزارش حاضر به ارزیابی فصل ششم این قانون با موضوع «مسکن» پرداخته است. براساس نتایج به دست آمده، در فاصله سال های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲ اعتبارات مصوب ماده (۱۷) توسط سازمان برنامه و بودجه به بانک مرکزی تخصیص داده نشده است و لذا متعاقب آن تسهیلات مسکن ارزان قیمت موضوع این ماده به متقاضیان اعطا نشده است. ابهام در مصادیق «اقدامات حمایتی» به عنوان تسهیلات غیر ریالی و نبود آیین نامه، از دیگر مشکلات اجرایی این ماده است. مجموع بهره مندی افراد دارای معلولیت از خدمات مسکن طی۶ سال معادل ۴% جمعیت آنان می باشد. و از آنجا که خدمات مذکور ترکیبی از تکالیف مورد انتظار فصل مسکن قانون و طرح های مستقل از قانون -همچون وام ودیعه مسکن ارائه شده توسط سازمان بهزیستی- است؛ آمار فوق را نمی توان معادل عملکرد مطلوب ماده (۱۷) دانست. درخصوص ماده (۱۸)، هم پوشانی تکالیف موضوع آن با اقدامات حمایتی ماده (۱۷) و اغتشاش آماری و عملکردی، معرف تحقق نامطلوب تکالیف مورد انتظار است. در میان احکام مسکن در قانون مورد بحث، ماده (۱۹) وضعیت مطلوب تری دارد و حدود ۸۵ درصد تقاضاهای ثبت شده در رابطه با آن محقق شده است. با این حال محدودیت خدمات موضوع این ماده به مشمولان دارای سند مالکیت زمین، موجب طرد گروه های نابرخوردارتر دارای معلولیت از مزایای آن شده است. از سوی دیگر، به دلیل هزینه پایین تکالیف موضوع این ماده در سبد مسکن خانوار نمی توان از نقش اساسی آن در پرداخت پذیر کردن مسکن برای افراد دارای معلولیت سخن گفت.
گزیده سیاستی
فقدان سیاستگذاری همپیوند مسکن و تخصیص ندادن بودجه مصوب، مهمترین موانع تحقق احکام مسکن در قانون حمایت از حقوق معلولان است.
کلیدواژهها
موضوعات
از زمان ابلاغ قانون حمایت از حقوق معلولان ۶ سال سپری شدهاست. بااینوجود مطالعات میدانی، گویای نارضایتی گسترده افراد دارای معلولیت از تحقق نامطلوب بسیاری از تکالیف مندرج در این قانون است. لذا ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی در این زمینه ضروری به نظر میرسد. نظر بر اینکه بند «ج» ماده (2) قانون شرح وظایف مرکز پژوهشهای مجلس، «مطالعه، بررسی و پژوهش نسبت به حسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات» را از وظایف اصلی و ذاتی این مرکز تعیین کرده است در دومین گزارش از سلسلهگزارشهای ارزیابی قانون حمایت از حقوق معلولان به ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی در ارتباط با فصل ششم آن با موضوع مسکن پرداختهایم؛ با این امید که بتواند کمکی به حل مشکلات توانیابان معزز کشور کند. این بخش بهدلیل نقش مؤثر مسکن بر فقر و سلامت اجتماعی افراد دارای معلولیت اهمیت ویژهای دارد.
اگرچه در حدود 37% از افراد دارای معلولیت در سه دهک پایین درآمدی قرار دارند اما سیاستگذاری مسکن برای آنها را نمیتوان صرفاً به مجموعه سیاستهای مسکن برای کمدرآمدها تقلیل داد. در شرایط مطلوب، سیاستگذاری مسکن برای افراد دارای معلولیت میبایست دربرگیرنده هر دو بعد مسکن اجتماعی و مسکن حمایتی باشد؛ ضمن اینکه بر ابعاد دسترسپذیرسازی داخلی واحدهای مسکونی نیز توجه شود. در این راستا هماهنگی بینبخشی دستگاههای اجرایی و تبعیت آنها از طرح و دستورالعملی جامع ضرورت دارد. با اینحال آنچه امروز در قالب عملکرد احکام مسکن در قانون حمایت از حقوق معلولان ارائه میشود در حقیقت مجموعهای از اقدامات پراکنده با تمرکز بر کمکهای بلاعوض خرد و کم اثرگذار در بعد تأمین مسکن و مجموعه اقدامات انجام شده در راستای سیاستهای مصوب مسکن برای عموم افراد در جامعه است که در آنها اقتضائات ویژه افراد دارای معلولیت چه در بعد دسترسپذیری درون واحدهای مسکونی و زندگی مستقل و چه در بعد اقتصادی و درآمدی مورد توجه قرار نگرفتهاست. در این رابطه اگرچه قانون حمایت از حقوق معلولان از طریق ماده (17) و (18) درصدد جبران موارد پیش گفته بوده است اما ارزیابی انجام شده حاکی از عدم تحقق تکالیف مورد انتظار است. خلاصه ارزیابی تکالیف موضوع احکام مسکن در قانون حمایت از حقوق معلولان به شرح زیر است:
الف) ماده (17)
تصویب اعتبارات: تصویب درمجموع 10،884 میلیارد ریال برای سالهای 1400،1397 و 1401 و پیشبینی کلیات اعتبارات لازم در سایر سالها.
تخصیص اعتبارات: عدم تخصیص اعتبارات مصوب این ماده توسط سازمان برنامه و بودجه به بانک مرکزی از زمان ابلاغ قانون تاکنون.
تسهیلات سازندگان: عدم تخصیص تسهیلات مورد نظر.
اقدامات حمایتی: ابهام در مصادیق این اقدامات و همپوشانی با تکالیف ماده (18).
تخصیص 10 درصد واحدهای مسکونی باکیفیت و مناسبسازی شده: بهدلیل اغتشاش آماری ارزیابی دقیق آن مقدور نیست. اما اجماع کارشناسی بر عدم تحقق آن مطابق با شروط مندرج در قانون است.
تسهیلات افراد دارای معلولیت: عدم تخصیص تسهیلات مورد نظر.
ب) ماده (18)
بهدلیل اغتشاش آماری و ابهام سیاستگذار پیرامون تکالیف موضوع این ماده ارزیابی دقیقی از آن مقدور نیست، اما اجماع کارشناسان بر عدم تحقق تکالیف، مطابق با شروط مندرج در قانون است.
ج) ماده (19)
کیفیت و نحوه تأمین مسکن ازجمله عوامل مهم ایجاد و تعمیق هرچه بیشتر نابرابریهای اجتماعی و اقتصادی در جوامع است. مطالعات مختلف نشانمیدهد که افراد بهحاشیه رانده شده و بیقدرت ازجمله زنان، اقلیتهای قومی، افراد دارای معلولیت و سالمندان در معرض بالاترین سطح نابرابری و تبعیض در مسکن بودهاند؛ که خود عاملی در تشدید نابرابری در سایر حوزههای اجتماعی و اقتصادی است. بهطور مثال، نرخ بالای بیخانمانی و بیثباتی مسکن در افراد دارای معلولیت میتواند دسترسی آنها به مراقبتهای بهداشتی را تضعیف و لذا سلامتشان را تهدید کند. همچنین بالا بودن هزینههای تأمین مسکن در برخی موارد قادر است افراد دارای معلولیت را به زندگی در محیطهای جمعی یا نهادی وادار کند که موجب تضعیف استقلال آنها خواهد شد [1].
مطابق اصل (31) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دسترسی به مسکن «متناسب با نیاز» حق هر فرد و خانواده ایرانی است و فراهم کردن زمینه لازم برای تأمین آن مبتنیبر اولویتدهی گروههای اجتماعی در معرض طرد و فقر، یکی از تکالیف دولتهاست[2]. در ادبیات موضوع، مسکن متناسب با نیاز بیش از داشتن سقفی بالای سر فرد است و حق زندگی ایمن و شایسته در یک خانه مناسب را شامل میشود [3]. این حق، هفت بُعد «امنیت قانونی در دوره تصدی»، «فراهم بودن خدمات و زیرساختها»، «پرداختپذیری»، «قابلیت سکونت»، «دسترسپذیری»، «موقعیت مکانی»، و «تناسب فرهنگی» را شامل میشود [4]؛ که تحقق آنها مستلزم چارچوبهای قانونی لازم در کشورهاست.
گزارش حاضر در دو سطح اجرایی و محتوایی به ارزیابی احکام مرتبط با مسکن در «قانون حمایت از حقوق معلولان» و نیز به بررسی چالشها و ارائه پیشنهادها پرداختهاست. بهمنظور جمعآوری اطلاعات برای تهیه این گزارش مکاتباتی با 10 دستگاه مکلف مطابق با قانون انجام شد که عبارتند از: سازمان بهزیستی کشور، وزارت راه و شهرسازی، بانک مرکزی، شرکت مادر تخصصی مهندسی آب و فاضلاب کشور، بنیاد مستضعفان، سازمان برنامه و بودجه، سازمان دهیاریها و شهرداریها، سازمان ملی زمین و مسکن، شرکت توانیر و شرکت ملی گاز ایران که بهرغم پیگیریهای مکرر تنها 5 دستگاه به آن پاسخ دادند. بهعلاوه ازآنجاکه پاسخهای ارائه شده در برخی موارد، تفکیک نشده و در برخی موارد با یکدیگر متعارض بوده است؛ لذا ارزیابی دقیق میزان تحقق احکام این فصل با دشواریهای بسیاری مواجه شد. بهجهت رفع مشکل دادههای ناکافی، محدود و گاه غیرمتقن، سه جلسه بحث گروهی متمرکز با کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون، نمایندگان سازمان بهزیستی و نمایندگان سازمانهای مردمنهاد در حوزه افراد دارای معلولیت و 6 مصاحبه نیمهساختاریافته با ذینفعان و مطلعان کلیدی در این حوزه انجام گرفت که گاه مؤید اغتشاش آماری در این حوزه و ابهام در فهم دقیق تکالیف موضوع این قوانین در سیاستگذاران و مجریان بوده است. دادههای حاصل از مصاحبهها و بحثهای گروهی متمرکز، مبتنیبر اصول روش پژوهش کیفی استخراج و به فراخور موضوع در گزارش مورد استفاده قرار گرفت. درمجموع جهت انجام این گزارش بهجز مطالعه منابع مرتبط، بالغبر 100 صفحه سند سیاستی، تفاهمنامه و گزارش بررسی شد.
براساس دادههای سازمان بهزیستی کشور تا پایان سال 1402 تعداد 1،500،463 و تا تیرماه 1403 درمجموع 1،546،861 فرد دارای معلولیت تحت حمایت این سازمان قرار گرفتهاند [5]. براساس این دادهها 38% از افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان بهزیستی در کشور زن و 62% مرد هستند.
شکل 1- نمودار سهم افراد دارای معلولیت کشور برحسب جنسیت- تیرماه 1403 [5]
بهطورکلی، جمعیت افراد دارای معلولیت کشور در 9 رده برحسب نوع معلولیت تقسیمبندی میشوند که جمعیت آنها به تفکیک در جدول 1، آمده است.
جدول 1. تعداد افراد دارای معلولیت در کشور برحسب نوع معلولیت- تیرماه 1403 [5]
هوشی |
شناختی |
رشدی |
اعصاب و روان |
جسمی حرکتی (ارتوپدی) |
جسمی حرکتی (نورولوژیک) |
شنوایی |
بینایی |
صوت و گفتار |
397،605 |
13،262 |
28،886 |
148،670 |
325،609 |
368،817 |
226،229 |
238،337 |
257،472 |
همچنین مطابق دادههای جدول 2، معادل 44 درصد از جمعیت افراد دارای معلولیت کشور تا تیرماه 1403 دارای معلولیت شدید و خیلی شدید بودهاند. این نسبت در کشورهای عضو OECD و اتحادیه اروپا کمتر از 30 درصد بوده است [6].
جدول 2. تعداد افراد دارای معلولیت در کشور برحسب شدت معلولیت- تیرماه 1403 [5]
خفیف |
متوسط |
شدید |
خیلی شدید |
نامشخص |
کل |
373،023 |
481،504 |
581،288 |
106،594 |
4،452 |
1،546،861 |
بهلحاظ توزیع سنی، مطابق جدول 3 و شکل 2، 20% از افراد دارای معلولیت در کشور زیر بیست سال، 13% بالای 61 سال و مابقی در سنین بین 21 تا 60 سال قرار دارند.
شکل 2- نمودار افراد دارای معلولیت کشور برحسب گروههای سنی [5]
جدول 3. تعداد افراد دارای معلولیت برحسب گروههای سنی- تیرماه 1403 [5]
0- 10 |
20- 11 |
30- 21 |
40- 31 |
50- 41 |
51-60 |
61 به بالا |
کل |
121،382 |
194،331 |
201،909 |
331،622 |
300،729 |
197،434 |
199،454 |
1،546،861 |
بهلحاظ توزیع منطقهای مطابق جدول 4، 30% از افراد دارای معلولیت در روستاها، 69% در مناطق شهری و 0.05 عشایر هستند.
جدول 4. توزیع منطقهای جمعیت افراد دارای معلولیت در کشور در سال 1402 [5]
جمع کل |
روستا |
شهر |
عشایر |
نامشخص |
1،500،463 |
459،126 |
1،040،510 |
780 |
47 |
مطابق جدول 5 مشاهده میشود که از 1،500،463 فرد دارای معلولیت در سال 1402، تعداد 560،090 نفر بهلحاظ درآمدی در دهکهای 1 تا 3 قرار داشتهاند (معادل 37 درصد از جمعیت کل افراد دارای معلولیت). در این جدول برای هر دهک، سه استان با بیشترین آمار افراد دارای معلولیت ارائه شدهاست. لذا بر این اساس میتوان گفت؛ فقیرترین افراد دارای معلولیت تحت حمایت سازمان بهزیستی کشور بهترتیب در استانهای خراسان رضوی (55،689)، خوزستان (40،545) و سیستان و بلوچستان (37،916) زندگی میکنند.
جدول 5. افراد دارای معلولیت برحسب دهکهای درآمدی در سال 1402 [5]
دهک درآمدی |
تعداد |
استانها با بیشترین تجمع افراد دارای معلولیت در دهک |
دهک 1 |
173،446 |
سیستان و بلوچستان (18958)، خراسانرضوی (18296)، خوزستان (11942) |
دهک 2 |
204،581 |
خراسانرضوی (20،732)، خوزستان (11942)، سیستان و بلوچستان (18،958) |
دهک 3 |
182،126 |
خراسانرضوی (16،661)، فارس (8،824)، خوزستان (12،287) |
دهک 4 |
160،971 |
خراسانرضوی (13،385)، تهران (11،768)، فارس (11،816) |
دهک 5 |
139،502 |
تهران (12،339)، فارس (10،736)، خراسانرضوی (10،712) |
دهک 6 |
124،778 |
تهران (13،113)، فارس (10،503)، خراسانرضوی (8،767) |
دهک 7 |
109،672 |
تهران (13،561)، فارس (9،747)، اصفهان (8،029) |
دهک 8 |
93،526 |
تهران (13،473)، فارس (8،711)، اصفهان (7،036) |
دهک 9 |
77،196 |
تهران (13،538)، فارس (7،645)، اصفهان (5،955) |
دهک 10 |
52،777 |
تهران (13،192)، فارس (5،268)، اصفهان (4،054) |
نامشخص |
181،888 |
تهران (18،540)، خراسانرضوی (17،599)، خوزستان (13،632) |
جمع کل |
1،500،463 |
مسکن یکی از عوامل اصلی ایجاد یا کاهش فقر و فاصله طبقاتی در جوامع است. بین کیفیت و نحوه تأمین مسکن و پدیده اجتماعی فقر رابطه دوسویهای وجود دارد. لذا در بسیاری از کشورهای جهان بهطور مثال در 27 کشور از 40 کشور عضو OECD تضمین دسترسی به مسکن ارزانقیمت یک استراتژی ملی جهت کاهش نابرابریها بهشمار میآید. در این کشورها کیفیت پایین مسکن، قیمت زمین، دسترسی محدود به زمین قابل ساخت و عرضه، و ناکافی بودن تعداد واحدهای مسکونی ازجمله موانع اصلی دسترسی به مسکن و لذا تشدید فقر شناسایی شدهاست [6].
ازسوی دیگر مطالعات جهانی نشانمیدهد که نرخ فقر حتی برای افراد بدون معلولیت متعلق به خانوارهای دارای حداقل یک عضو دچار معلولیت و برای افراد دارای معلولیت، بیش از سایر افراد در شرایط مشابه است. هزینههای اضافی که بهدلیل معلولیت بر افراد و خانوادههای آنان تحمیل میشود؛ ازجمله هزینههای مضاعف تجهیز و دسترسپذیرسازی، گرانتر بودن سکونت در طبقات همکف ساختمانهای بدون آسانسور، و نیز هزینههای اضافهای که در اثر تبعیض در قراردادهای خرید یا اجاره علیه آنها روا داشته شدهاست؛ در کنار پایین بودن دسترسی افراد دارای معلولیت به منابع درآمدی و ناکارآمدی «تورهای حمایت اجتماعی» ازجمله دلایل این مسئله است. براساس یک گزارش در اروپا در سال 2020، نرخ فقر برای افراد متعلق به خانوادههای دارای حداقل یک عضو دچار معلولیت 32 درصد بوده؛ که این آمار 12 درصد بیشتر از فقر برای افراد خانوارهای بدون معلولیت است.
همچنین بنابر یک مطالعه در میان کشورهای عضو OECD حدود 11 درصد از افراد دارای معلولیت و حدود 9 درصد از افراد بدون معلولیت، بیش از 40 درصد درآمد خود را صرف هزینههای مسکن کردهاند [7] . تا سال 1401 درمجموع 115،208 فرد دارای معلولیت فاقد مسکن، در صف انتظار دریافت خدمات مسکن سازمان بهزیستی قرار داشتهاند که از این تعداد 50،825 نفر سرپرست خانوار دارای معلولیت، 52،570 نفر دارای معلولیت مجرد بالای 20 سال و 11،813 خانوار دارای حداقل دو عضو دچار معلولیت بودهاند. از این افراد بیشترین تعداد بهترتیب در استانهای خراسانرضوی (10،525)، فارس (7،278)، کرمان (6،445)، تهران (6،089) و مرکزی (5،915) ساکن بودهاند [5]. لذا باید توجه داشت که این آمار معادل نیاز کل افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور به خدمات مسکن نیست و بهگفته برخی از کارشناسان سازمان بهزیستی کشور، جمعیت 115،208 نفری فاقدین مسکن تنها معرف نمایی از بدترین اشکال سکونت در میان افراد دارای معلولیت (به دلایلی همچون بدمسکنی، زندگی در حاشیه شهرها و بافتهای فرسوده، کپرنشینی و سکونت در واحدهای استیجاری نامناسب) میباشد [8] و تعداد افراد دارای معلولیت فاقد مسکن یا ساکن در واحدهای مسکونی نامناسب بیش از آمار اعلام شدهاست.
خدمات مسکن برای افراد دارای معلولیت در ایران را میتوان به دو بخش خدمات دولتی و نیز خدمات سازمانهای غیردولتی (اعم از خیریهها، تعاونیها و سازمانهای مردمنهاد) تقسیمبندی کرد. به گزارش سازمان بهزیستی کشور از ابتدای ارائه خدمات مسکن در سازمان بهزیستی تا اسفند 1402 درمجموع تعداد 151،806 واحد مسکونی با مشارکت این دستگاه برای افراد دارای معلولیت و مددجویان تحت پوشش آن تأمین شده که گفته میشود حدود 80% آن مربوط به افراد دارای معلولیت بوده است [9]. براساس جدول 6 از زمان ابلاغ قانون حمایت از حقوق معلولان تاکنون درمجموع 75،855 خدمت مسکن بهکل افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور اعم از افراد دارای معلولیت و سایر گروههای حمایتی ارائه شدهاست. این آمار بهمعنای بهرهمندی 4 نفر از هر 100 فرد دارای معلولیت از خدمات مسکن طی 6 سال است. بنابر اظهارنظر کارشناسان، آمار فوق شامل همه خدمات دولتی ارائه شده اعم از خدمات معطوف به تکالیف قوانین حمایت از حقوق معلولان و خدمات ارائه شده توسط سازمان بهزیستی کشور (مانند: وام ودیعه مسکن، کمکهای بلاعوض و نظایر آن) است و ازآنجاکه برخی از خدمات نظیر تسهیلات ودیعه در قانون نیامده، نمیتوان آمار فوق را معادل عملکرد قانون حمایت از حقوق معلولان دانست.
مطابق جدول 6 از زمان ابلاغ قانون حمایت از حقوق معلولان 1397 تا سال 1401 ارائه این خدمات روند افزایشی داشته و در سال 1402 کاهشی شدهاست.
جدول 6. آمار خدمات مسکن ارائه شده توسط سازمان بهزیستی کشور به افراد دارای معلولیت [5]
سال |
تعداد واحد مسکونی تأمین شده |
قبل از سال 1385 |
471 |
1385 |
1279 |
1386 |
4694 |
1387 |
1599 |
1388 |
2044 |
1389 |
2830 |
1390 |
3904 |
1391 |
11674 |
1392 |
14727 |
1393 |
9666 |
1394 |
5476 |
1395 |
8128 |
1396 |
9459 |
1397 |
10688 |
1398 |
11777 |
1399 |
135999 |
1400 |
13069 |
1401 |
13788 |
1402 |
12934 |
جمع کل |
151،806 |
ترسیم وضعیت افراد دارای معلولیت بهلحاظ دسترسی به مسکن، ارزیابی سیاستگذاریهای مرتبط با مسکن برای آنان و تحلیل قوانین مرتبط با موضوع، تاکنون کمتر مورد توجه پژوهشگران و مراکز تحقیقات داخلی قرار گرفته است. بهلحاظ ارزیابی عملکرد قانون حمایت از حقوق معلولان تاکنون یک گزارش در مرکز پژوهشهای مجلس انجام شدهاست. نتایج حاصل از این مطالعه (آشور و همکاران 1403) با عنوان «ارزیابی قانون حمایت از حقوق معلولان (فصل خدمات بهداشتی، درمانی و توانبخشی)» حاکی از عدم پوشش کامل افراد دارای معلولیت ذیل خدمات بیمه موضوع ماده (6) (حدود 72%) بهرغم اجرای طرح ملی بیمه سلامت، سهم 3% خدمات توانبخشی از تکالیف مورد انتظار در ماده (6) بهرغم اهمیت و ضرورت آن برای افراد دارای معلولیت، عدم تعریف بستههای خدمات توانبخشی روانی با وجود تأکید قانون بر آن، بهرهمندی 53% مشمولان از تکالیف موضوع ماده (6) و نیز اتکای سازوکار اجرایی آن به تفاهمنامههای بینبخشی بهجای آییننامههای اجرایی است. همچنین درخصوص ماده (7) در سال 1401 معادل 18% از مشمولان از حق پرستاری موضوع ماده بهرهمند شدهاند که مبلغ ارائه شده کفایت 20% از هزینههای مورد نیاز آنان را داشته است. بهعلاوه ابهام موجود در تبصره «2» ماده (7) و تفاسیر متعدد از آن موجب غفلت از تسری خدمات موضوع این ماده به «سالمندان دارای معلولیت» شدهاست [10].
در ارتباط با موضوع مسکن برای افراد دارای معلولیت، مطالعه موسوی و شاهین (1401) در «بررسی جایگاه معلولین و مسکن معلولین در حوزه شهر و حقوق شهری و ارائه پیشنهادات بهبودبخشی» از منظر حقوقی به بررسی قوانین در برخی از کشورها ازجمله استرالیا، نیوزیلند، سوئد، کانادا و آمریکا پرداختهاست. در این گزارش چنین آمده که مطابق قانون افراد دارای معلولیت در آمریکا (ADA) هیچ فردی نباید بهدلیل معلولیت خود چه در اماکن عمومی و چه در اسکان شخصی و دائمی توسط مالک منع شود. همچنین مطابق قانون حقوق بشر نیوزیلند مسئولین بخش خصوصی و دولتی موظفند که استانداردهای لازم و مورد نیاز برای مسکن مناسب افراد دارای معلولیت را تأمین کنند [11].
معدود مطالعات داخلی انجام شده در رابطه با موضوع مسکن برای افراد دارای معلولیت نیز بیشتر به ارائه مجموعهای از اصول، ویژگیها و پیشنهادهای مرتبط با مسکن فراگیر متمرکز بودهاند. بهطور مثال، مجیدی (1391) در «بررسی و مطالعه موردی مسکن جهت بهبود کیفیت زندگی جانبازان و معلولین (جسمی– حرکتی)» علاوهبر ارائه پیشنهادهایی جهت مناسبسازی مسکن برای افراد دارای معلولیت، به ارائه تخمینی از فضای حداقلی برای اتاقها، ورودیها، آشپزخانه، حمام و سرویسهای بهداشتی پرداختهاست. بهطور مثال، حداقل فضای اتاق نشیمن با در نظر گرفتن فضای لازم برای حرکت صندلی چرخدار برای هر نفر 22 مترمربع، برای دو نفر یا چهار نفر 24 مترمربع و برای پنج نفر 26 مترمربع تخمین زده شدهاست [12].
همچنین حسینی و نوروزیان ملکی (1387) در مطالعهای با عنوان «مناسبسازی مسکن و شهر برای افراد دارای ناتوانیهای جسمی- حرکتی (نمونه موردی: منطقه 8 شهر تهران)» بهدنبال ارائه اصول و مبانی طراحی فراگیر در فضاهای مسکونی و محیطهای بلافصل بودهاند. در این مطالعه، مسکن فراگیر بهعنوان الگویی برای پاسخ به نیازهای افراد دارای معلولیت و سالمند در راستای افزایش استقلال فیزیکی آنها معرفی شده که برخی از ویژگیهای آن در طراحی واحد مسکونی عبارتند از: دسترسی همسطح و آستانه ورودی کوتاه، امکان چرخش ویلچر در ورودیها، کفپوشهای مقاوم در برابر لغزندگی، نصب دستگیره در وان و دوش، نصب شیر آب اهرمی و نظایر آن [13].
کارآمدی مرور قوانین و اسناد بالادستی زمانی خواهد بود که متکی بر چارچوبهای نظری مورد وفاق بهمنظور استناد، اصلاح و مطالبه صورت پذیرد. ازاینرو در این مطالعه بررسی سوابق تقنینی در حوزه مسکن افراد دارای معلولیت در ایران، بر ادبیات «مسکن متناسب با نیاز» بهعنوان یکی از مفاهیم بنیادین سیاستگذاری اجتماعی مسکن متکی شدهاست. ناظر بر این رویکرد، چهار شاخص (پرداختپذیری، امنیت تصدی، ادغام اجتماعی و دسترسپذیری) که معرف ابعاد ویژه نابرابری در مسکن برای افراد دارای معلولیت است؛ مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است. برای این منظور مجموعهای از قوانین ازجمله قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوانین مرتبط با افراد دارای معلولیت در کشور، سند چشمانداز 1404، 36 ابلاغیه سیاستهای کلی، 7 برنامه توسعه پس از انقلاب و 4 قانون ملی در حوزه مسکن مطالعه شد.
مطابق آنچه در جدول 7 نشان داده شده است در این اسناد بهجز «قانون اساسی» و «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» که در آنها شاخصهای مرتبط با مسکن متناسب با نیاز مورد تأکید قرار داده شدهاست؛ هیچکدام از قوانین و برنامهها چنین جامعیتی را ندارند و از 52 سند بررسی شده، 15 حکم بر پرداختپذیری، 3 حکم بر امنیت تصدی، یک حکم بر ادغام اجتماعی و 4 حکم بر دسترسپذیری برای افراد دارای معلولیت تأکید کرده است.
درخصوص «پرداختپذیری»، اصل (31) قانون اساسی با به رسمیت شناختن حق بر مسکن، واجد پرداختپذیری برای همه افراد اعم از افراد دارای معلولیت است. همچنین براساس اصل (43) این قانون، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بهمنظور تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان بر ضوابطی همچون «تأمین نیازهای اساسی ازجمله مسکن» استوار شدهاست.
بهعلاوه براساس ماده (12) «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» [14] دولتهای عضو متعهد شدهاند که تمامی تدابیر مؤثر و مناسب را جهت تضمین حقوق برابر افراد دارای معلولیت برای دسترسی برابر به وامهای بانکی، رهنها و سایر اشکال اعتبارات مالی اتخاذ کرده و تضمین کنند.
در «قانون حمایت از حقوق معلولان» [15] ذیل مادههای (17)، (18)، (19) و تبصرههای مرتبط با آنها موارد زیر جهت پرداختپذیر شدن مسکن برای افراد دارای معلولیت مورد توجه قرار گرفته است:
تسهیلات ارزانقیمت و سایر اقدامات حمایتی از سازندگان واحدهای مسکونی اعم از انبوهسازان، تعاونیها و بخش خصوصی، برای اختصاص حداقل ده درصد (۱۰%) واحدهای مسکونی احداث باکیفیت و مناسبسازی شده به افراد دارای معلولیت فاقد مسکن (با اولویت زوجهای دارای معلولیت و خانوادههای دارای چند معلول) بهصورت ارزانقیمت با معرفی سازمان بهزیستی توسط وزارت راه و شهرسازی،
تخصیص تسهیلات اعتباری ارزانقیمت با سود ترجیحی و بلندمدت مسکن برای یکبار تأمین به افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان بهزیستی و یا تعاونیها و یا مؤسسات خیریه مورد تأیید سازمان بهزیستی توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران،
تأمین زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن بهصورت اجاره بلندمدت 99ساله برای یکبار بهمنظور افراد دارای معلولیت و یا تعاونیها و مؤسسات خیریه مسکنساز مورد تأیید سازمان،
معافیت افراد دارای معلولیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین، عوارض نوسازی و همچنین حق انشعابات آب، برق، گاز و دفع فاضلاب منطبق با الگوی مسکن مصوب و تأمین اعتبارات لازم برای اجرای این احکام توسط دولت.
همچنین در قانون منسوخ «جامع حمایت از حقوق معلولان» (مصوب 1383) [16] ذیل ماده (9) و تبصرههای مرتبط با آن، تخصیص حداقل ده درصد (%10) از واحدهای مسکونی احداث استیجاری و ارزانقیمت وزارت مسکن و شهرسازی، بانک مسکن و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به افراد دارای معلولیت نیازمند فاقد مسکن، با معرفی سازمان بهزیستی کشور در دستور کار قرار گرفته و تأمین و پرداخت تسهیلات اعتباری یارانهدار برای احداث و خرید مسکن افراد دارای معلولیت به آنها یا تعاونیها و مؤسسات خیریه سازنده مسکن برای افراد دارای معلولیت مورد توجه بوده است. در این قانون به تأمین زمین مورد نیاز برای احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن به نرخ کارشناسی توسط سازمان ملی زمین و مسکن، معافیت افراد دارای معلولیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین و عوارض نوسازی و تکلیف سازمان بهزیستی کشور به احداث واحدهای مسکونی برای افراد دارای معلولیت تأکید شده بود.
در ماده (3) «ابلاغ سیاستهای کلی نظام در امور مسکن» [17]، برنامهریزی دولت جهت تأمین مسکن گروههای کمدرآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت مؤسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تأمین مسکن اقشار محروم و همچنین در ماده (41) «ابلاغ سیاستهای کلی برنامه چهارم توسعه»، حمایت از تأمین مسکن گروههای کمدرآمد و نیازمند مورد تأکید قرار گرفته است. اگرچه در هیچکدام از این احکام صراحتاً بر افراد دارای معلولیت اشاره نشده، اما این برنامهها مشمول افراد دارای معلولیت کمدرآمد نیز خواهد شد.
در ماده (15) قانون «جهش تولید مسکن» (مصوب 1400) [18] سیاستهای تشویقی مهندسین داوطلب برای ارائه خدمات فنی مهندسی در طرحهای حمایتی تأمین مسکن ازجمله برای افراد دارای معلولیت مورد توجه قرار گرفته است. همچنین در ماده (2) قانون «ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» [19]، حمایت از تولید و عرضه مسکن برای گروههای کمدرآمد، اعضای تعاونیهای مسکن یا خیرین مسکنساز یا سایر تشکلهای غیردولتی مرتبط، حمایت از تولید و عرضه مسکن (اجاره و اجاره بهشرط تملیک) از طریق نهادهای غیردولتی، دستگاههای متولی گروههای کمدرآمد و خیرین و واقفین مسکنساز و حمایت از احداث مجموعههای مسکونی خاص اقشار کمدرآمد و محروم توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و خیرین مسکنساز (با معرفی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) مورد توجه است؛ که مشابه مورد قبل بهرغم عدم اشاره صریح به افراد دارای معلولیت، شامل گروه کمدرآمد آنان نیز شدهاست. در ماده (16) همین قانون، کلیه طرحهای تولید مسکن ویژه گروههای کمدرآمد و طرحهای تولید مسکن در بافتهای فرسودهی شهرها، مشمول تخفیف حداقل پنجاه درصد (50%) هزینههای عوارض ساخت، تراکم ساخت و تقسیط بدون کارمزد باقیمانده شدهاست.
در بند «ج» ماده (1) «قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجارهبها» [20] (مصوب 1403)، در صورت اجاره واحد مسکونی به خانوارهای دارای سه فرزند و بیشتر، خانوار تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و یا سه دهک پایین درآمدی براساس تأییدیه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مشمول صد درصد (100%) تخفیف پرداخت مالیات بر درآمد اجاره میشود.
در بند (الحاقی «۴» - ماده (۳۹)) «قانون برنامه هفتم پیشرفت» (مصوب 1403) [21]، و همچنین در (جزء «۲»، بند «چ» ماده (80))، «قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1396»، معافیت افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور و خیرین مسکنساز درخصوص ساخت مسکن برای افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی از پرداخت هزینه صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و دهیاری و هزینه انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز برای واحد مسکونی اختصاص یافته به افراد تحت پوشش، فقط برای یکبار مورد تأکید است. و نیز در (بند «5» ماده (140)) «قانون برنامه سوم توسعه» (مصوب 1379) [22] خانوادههای تحت پوشش سازمان بهزیستی از پرداخت هزینه عوارض و مالیات و هرگونه هزینه دیگر معاف شدهاند. اما در برنامههای توسعه اول، دوم، چهارم و ششم هیچ حکمی درخصوص پرداختپذیر کردن مسکن برای افراد دارای معلولیت نیامدهاست.
برخلاف انتظار در برخی از قوانین مسکن نظیر «قانون روابط موجر و مستأجر» (مصوب 1376) [23] هیچ حکمی ناظر بر ابعاد مسکن متناسب با نیاز و پرداختپذیری مسکن برای افراد دارای معلولیت دیده نشده است.
مرور قوانین فوق بیانگر این حقیقت است که سیاستهای پرداختپذیر کردن مسکن برای افراد دارای معلولیت از دو طریق مستقیم (به افراد دارای معلولیت) و غیرمستقیم (خانوادههای دارای عضو دچار معلولیت، سازندگان و ارائهدهندگان خدمت) و در دو قالب سیاستهای مسکن ملکی و سیاستهای مسکن استیجاری در کشور اعمال میشود. در هریک از این قالبها و سیاستها، چهار شکل تسهیلات بانکی، کاهش هزینههای تمام شده، تخفیف و معافیتهای مالیاتی اجرا شدهاست.
در رابطه با «ادغام اجتماعی» ماده (19) «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» [14] بر دسترسی به خدمات حمایتی مسکونی با تأکید بر پرهیز از انزوا یا جدایی از اجتماع تأکید دارد.
همچنین در ارتباط با «امنیت تصدی»، مطابق اصل (22) «قانون اساسی» [2]، مسکن اشخاص در چارچوب قانون «مصون از تعرض» است و در اصل (31) داشتن مسکن متناسب با نیاز بهعنوان یک حق شناخته شده که مطابق آنچه پیش از این گفته شد واجد امنیت تصدی برای همه افراد اعم از افراد دارای معلولیت نیز میباشد. در ماده (21) «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» [14]، دولتهای عضو متعهد شدهاند که «ضمانت لازم برای اطمینان از عدم محرومیت خودسرانه افراد دارای معلولیت از دارایی خویش» را ایجاد کنند. نکته مهم آنکه در «قانون حمایت از حقوق معلولان» [15] هیچ حکمی مبنیبر ضمانت تصدی مسکن برای افراد دارای معلولیت دیده نشده است.
در ارتباط با «دسترسپذیرسازی» علاوهبر تأکید کلی ماده (31) قانون اساسی، ماده (2) کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت بر «طراحی همگانی» بهمعنای طراحی تولیدات، محیطها، برنامهها و خدمات بدون نیاز به تطبیق، یا طراحی ویژه، ماده (3) آن بر «دسترسی» بهعنوان یک اصل، ماده (9) بر تعهد کشورها مبنیبر تضمین دسترسی افراد دارای معلولیت به محیط فیزیکی برابر ازجمله در ساختمانها تأکید داشته است. در ایران معمولاً برداشت دقیقی از این شاخص صورت نگرفته و دسترسپذیری که معمولاً بهصورت دسترسی ترجمه شده، در بیشتر پژوهشها با فراهم بودن و پرداختپذیری یکی انگاشته شدهاست. بهطور مثال، در «طرح جامع مسکن» (1405-1393) شاخص دسترسی به مسکن نشاندهنده مدت زمانی است که با اختصاص کل درآمد خانوار، خرید یک واحد مسکونی شهری به مساحت 78 مترمربع امکانپذیر میشود [25] که بیشتر بر بعد مالی تأمین مسکن اشاره دارد. یا در مجموعه گزارشهای فقر چندبعدی شاخص دسترسی به مسکن بهصورت نسبت قیمت متوسط یک واحد مسکونی به متوسط درآمد سالیانه خانوار در نظر گرفته شدهاست [26]. این درحالی است که مسکن دسترسپذیر برای افراد دارای معلولیت با هدف ایجاد فرصتهای برابر در زندگی برای آنها و حذف تبعیض، درصدد مطابقت شرایط واحد مسکونی با نیازهای ویژه این گروه از شهروندان است و لذا یکی از مؤلفههای مهم زندگی مستقل برای آنان نیز بهشمار میآید. مبتنیبر رویکرد زندگی مستقل، ایمنی، طراحی یکپارچه و قابلیت استفاده در کلیه فضاهای خانه اعم از ورودیهای داخلی و خارجی، حمام و سرویسهای بهداشتی، آشپزخانه، اتاقخواب، پارکینگ، راهروها، کف و چیدمان داخلی باید مورد توجه قرار گیرد. لذا تعبیه ورودیهای بدون مانع، و دارای آسانسور یا رمپ، نصب اهرم و دستگیره در راهروها، سرویسهای بهداشتی و نظایر آن، مسطحسازی و نصب کفپوش بدون لغزش، نورپردازی کافی، قابل تنظیم و با کنتراست رنگ برای افراد دارای مشکلات بینایی، دوش بدون پله، ارتفاع و اندازه اهرمها، دستگیرهها، پنجرهها، کشو و کابینت آشپزخانه، زنگ، کلید و پریزهای برق و نصب لبههای رنگی متضاد در پیشخوان آشپزخانه و نظایر آن را شامل میشود. دسترسپذیرسازی مسکن برای افراد دارای معلولیت در «ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری برای افراد معلول جسمی- حرکتی» دیده شدهاست. در جدول 7 مجموعه قوانین بررسی شده برحسب ماده در چهار بُعد مسکن متناسب با نیاز آورده شدهاست.
جدول 7. ابعاد مسکن متناسب با نیاز برای افراد دارای معلولیت در قوانین، برنامهها و مقررات جمهوری اسلامی ایران
عنوان قانون |
سال تصویب |
ادغام اجتماعی |
امنیت تصدی |
پرداختپذیری |
دسترسپذیری |
1358 |
---- |
ماده(22) |
ماده (31) |
ماده (31) |
|
ماده (31) |
ماده (43) |
||||
1387 |
ماده (19)- «ب» |
ماده (12) |
ماده (12) |
ماده (2) |
|
ماده (3) |
|||||
ماده (9) |
|||||
1396 |
---- |
---- |
ماده (17)- تبصرههای «1 و 2» |
ماده 17 |
|
18 |
|||||
ماده (19)- تبصرههای «1 و ۲» |
|||||
1383 (منسوخ) |
---- |
---- |
ماده (۹) - تبصرههای «1، 4، 3، 2» |
---- |
|
1389 |
---- |
---- |
ماده (3) |
---- |
|
1382 |
---- |
---- |
ماده (41) |
---- |
|
1395 |
---- |
---- |
ماده (57)- الف- تبصره «1» |
---- |
|
1403 |
---- |
---- |
ماده (1) - بند «ج» |
---- |
|
1400 |
---- |
---- |
ماده (15) |
---- |
|
1387 |
---- |
---- |
ماده (2) |
---- |
|
ماده (16) |
|||||
1376 |
--- |
---- |
---- |
----- |
|
1402 |
---- |
---- |
بند الحاقی«4» - ماده (۳۹) |
---- |
|
1396 |
---- |
---- |
ماده (80) -بند «چ» - جزء «۲» |
---- |
|
1389 |
---- |
---- |
---- |
||
1383 |
--- |
--- |
--- |
--- |
|
1379 |
---- |
---- |
ماده (140)، بند «5» |
---- |
|
1373 |
---- |
---- |
---- |
---- |
|
1368 |
---- |
---- |
---- |
---- |
مآخذ: [2]، [14]، [15]، [16]، [17]، [18]، [19]، [20]، [21]، [22]، [23]
تکالیف مندرج در فصل ششم «قانون حمایت از حقوق معلولان» ذیل احکام موضوع این گزارش یعنی مادههای (17)، (18) و (19)، به شرح جدول زیر است:
جدول 8. احکام فصل ششم قانون حمایت از حقوق معلولان[15]
شماره حکم |
متن |
ماده (17) |
وزارت راه و شهرسازی و سایر دستگاههای مربوط مکلفند متناسب با ارائه تسهیلات ارزانقیمت و سایر اقدامات حمایتی از سازندگان واحدهای مسکونی اعم از انبوهسازان، تعاونیها و بخش خصوصی، تعهد لازم را برای اختصاص حداقل ده درصد (%10) واحدهای مسکونی احداث باکیفیت و مناسبسازی شده به افراد دارای معلولیت فاقد مسکن (با اولویت زوجهای دارای معلولیت و خانوادههای دارای چند معلول) بهصورت ارزانقیمت با معرفی سازمان از سازندگان مذکور اخذ و بر اجرای آن نظارت نمایند. |
تبصره «1» |
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است تسهیلات اعتباری ارزانقیمت با سود ترجیحی و بلندمدت مسکن موضوع این ماده را برای یکبار تأمین و به افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان و یا تعاونیها و یا مؤسسات خیریه مورد تأیید سازمان اختصاص دهد. |
تبصره «۲» |
اعتبار مورد نیاز جهت پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود چهار درصد (۴%) و نرخ سود مصوب نظام بانکی در قانون بودجه سالیانه منظور میشود. |
ماده (18) |
سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن را بهصورت اجاره بلندمدت 99 ساله تأمین و برای یکبار در اختیار افراد مذکور و یا تعاونیها و مؤسسات خیریه مسکنساز مورد تأیید سازمان قرار دهد. |
ماده (19) |
افراد دارای معلولیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین، عوارض نوسازی و همچنین حق انشعابات آب، برق، گاز و دفع فاضلاب منطبق با الگوی مسکن مصوب معاف میباشند. |
تبصره «۱» |
استفاده از تسهیلات موضوع این ماده برای هر فرد دارای معلولیت صرفاً برای یک واحد مسکونی مجاز است. |
تبصره «۲» |
دولت مکلف است اعتبار مورد نیاز اجرای حکم این ماده را در لوایح بودجه سالیانه پیشبینی کند. |
مطابق قانون و جدول 9 درمجموع 12 دستگاه و نهاد، در دو قالب دولتی و غیردولتی و بهصورت اختصاصی و عمومی مکلف و دخیل در اجرای احکام این قانون در بخش مسکن شدهاند. بر این اساس در بخش دولتی وزارت راه و شهرسازی، سازمان بهزیستی کشور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان برنامه و بودجه، سازمان ملی زمین و مسکن، وزارت نیرو و شرکت ملی گاز ایران نهادهای مکلف و در بخش غیردولتی شهرداریها، انبوهسازان، تعاونیها، بخش خصوصی و مؤسسات خیریه مسکنساز مکلف بر اجرای قانون در حوزه مسکن هستند.
جدول 9. نگاشت نهادی احکام فصل سلامت قانون حمایت از حقوق معلولان[27]
حکم |
تکلیف |
دستگاه |
|
تکلیف اختصاصی |
تکلیف عمومی |
||
ماده (17) |
1. ارائه تسهیلات ارزانقیمت و سایر اقدامات حمایتی |
وزارت راه و شهرسازی |
سایر دستگاههای مربوط |
2. تخصیص حداقل ده درصد (۱۰%) واحدهای مسکونی ساخته شده باکیفیت و مناسبسازی شده بهصورت ارزانقیمت متناسب با تکلیف (1) |
تولیدکنندگان مسکن: انبوهسازان، تعاونیها، بخش خصوصی |
وزارت راه و شهرسازی سازمان بهزیستی کشور سایر دستگاههای مربوط |
|
3. اخذ تعهد از نهادهای تولید مسکن مندرج در قانون جهت انجام تکلیف (2) |
وزارت راه و شهرسازی سازمان بهزیستی کشور سایر دستگاههای مربوط |
|
|
تبصره «1» |
تأمین تسهیلات اعتباری ارزانقیمت با سود ترجیحی و بلندمدت مسکن موضوع ماده (17) برای یکبار |
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران |
سازمان بهزیستی کشور |
تبصره «2» |
درج اعتبار مورد نیاز جهت پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود چهار درصد (%4) و نرخ سود مصوب نظام بانکی در قانون بودجه سالیانه |
دولت سازمان برنامه و بودجه |
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران |
ماده (18) |
تأمین زمین مورد نیاز جهت احداث واحدهای مسکونی بهصورت اجاره بلندمدت 99 ساله |
سازمان ملی زمین و مسکن |
سازمان بهزیستی کشور تعاونیها و مؤسسات خیریه مسکنساز |
ماده (19) |
معافیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین، عوارض نوسازی و همچنین حق انشعابات آب، برق، گاز و دفع فاضلاب منطبق با الگوی مسکن مصوب |
شهرداریها وزارت نیرو شرکت ملی گاز ایران وزارت راه و شهرسازی |
سازمان بهزیستی کشور
|
تبصره «1» |
انحصار استفاده از تسهیلات موضوع ماده (19) صرفاً برای یکبار |
شهرداریها وزارت نیرو شرکت ملی گاز ایران وزارت راه و شهرسازی |
سازمان بهزیستی کشور
|
تبصره «2» |
پیشبینی اعتبار مورد نیاز اجرای حکم ماده (19) در لوایح بودجه سالیانه |
دولت سازمان برنامه و بودجه |
|
در این گزارش عملکرد اجرایی احکام از دو زاویه فرایندهای اجرایی و برایندها، بررسی شده است.
چنانچه در بخش ارزیابی عملکرد ماده (17) آمده است عدم صراحت در برخی تکالیف، یکی از موانع اجرای این ماده است. گرچه تا مقطع تهیه این گزارش آییننامهای در این خصوص تصویب نشده، اما اولین تلاش درخصوص تهیه پیشنویس این آییننامه در سال 1402 یعنی حدود پنج سال پس از ابلاغ قانون (1397/2/8) انجام شدهاست [28].
در فاصله سالهای 1399 تا 1402 حداقل هفت تفاهمنامه میان سازمان بهزیستی کشور و برخی دیگر از دستگاهها با تکالیفی مرتبط با مسکن افراد دارای معلولیت نوشته شده که بخشی از آن، حاصل تلاش سازمان بهزیستی برای جبران عدم تخصیص بودجه متناسب با تکالیف قانون بوده است؛ بااینحال در برخی موارد ارزیابی دقیقی از عملکرد سازمانهای مکلف در این تفاهمنامهها انجام نشده است. نکته قابلتوجه اینکه تکالیف این تفاهمنامهها (جدول 10) بهدلیل فقدان الگوی جامع مسکن حمایتی معطوف به قانون حمایت از حقوق معلولان نوشته نشده و بر سردرگمیهای اجرایی افزوده است.
جدول 10. تفاهمنامههای اجرایی مرتبط با احکام فصل مسکن در قانون حمایت از حقوق معلولان از زمان ابلاغ قانون تا تیرماه 1403 [30]
عنوان |
سال تصویب |
موضوع |
تفاهمنامه سازمان بهزیستی، بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان امام (ره)، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی |
1399 |
تکمیل و تحویل 3 هزار و ۳۷۰ واحد مسکن شهری نیمهکاره خانوارهای دارای حداقل دو عضو معلول (مبلغ ۱۴۲ میلیارد تومان کمک بلاعوض و سرانه بیست میلیون تومان تسهیلات قرضالحسنه توسط بنیاد مستضعفان و پنجاه میلیارد تومان کمک بلاعوض توسط ستاد اجرایی فرمان حضرت امام و ۱۵ میلیارد تومان کمک بلاعوض توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ۲۹ میلیارد تومان کمک بلاعوض توسط سازمان بهزیستی کشور جهت تکمیل واحدهای مذکور تأمین و در نظر گرفته شد). |
تفاهمنامه مشارکت سازمان بهزیستی کشور قرارگاه سازندگی خاتمالانبیا (ص) و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی |
1399 |
همکاری در احداث تا سقف ۱۵۰۰ واحد مسکونی شهری و روستایی یک طبقه ۵۰ تا ۶۰ مترمربعی برای افراد دارای معلولیت و زنان سرپرست خانوار تحت پوشش سازمان بهزیستی از مرحله طراحی تا صدور پایانکار |
تفاهمنامه همکاری مشترک سازمان بهزیستی کشور و وزارت راه و شهرسازی |
1400 |
کمک به تأمین مسکن 160 هزار نفر (مشتملبر 120 هزار نفر شهری و 40 هزار نفر روستایی) از افراد دارای معلولیت و مددجویان فاقد زمین و مسکن تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور در بازه زمانی سهساله با رویکرد جلوگیری از اسکان متمرکز مددجویان |
تفاهمنامه همکاری مشترک شماره 2 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت راه و شهرسازی |
1400 |
کمک به تأمین مسکن معیشتمحور افراد دارای معلولیت و مددجویان فاقد مسکن تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور |
تفاهمنامه همکاری سازمان بهزیستی کشور و قرارگاه مرکزی جهاد سازندگی و محرومیتزدایی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی |
1401 |
احداث ۶ هزار واحد مسکن، تعمیر و مرمت ۵ هزار واحد مسکن برای مددجویان تحت پوشش اعم از معلولان و زنان سرپرست خانوار و خانوارهای دارای حداقل ۲ عضو معلول و همچنین احداث ۵ هزار سرویس بهداشتی با دوش حمام در مناطق محروم
|
تفاهمنامه میان سازمان بهزیستی و بانک ملی ایران |
1401 |
توانمندسازی و پوشش افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی در قالب اشتغال، مسکن و ازدواج |
تفاهمنامه همکاری مشترک شماره ۲ با موضوع کمک به تأمین مسکن معیشتمحور افراد معرفیشده ازسوی سازمان بهزیستی فیمابین وزارت راه و شهرسازی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی |
1402 |
با هدف کمک به تأمین مسکن معیشتمحور افراد دارای معلولیت و مددجویان فاقد مسکن تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور در مناطق شهری و روستایی و با اولویت احداث واحدهای یکطبقه حیاطدار و جلوگیری از اسکان متمرکز مددجویان (در این تفاهمنامه سازمان بهزیستی متعهد شدهاست تا با پرداخت کمک بلاعوض به میزان یکصد میلیون تومان برای افراد فاقد مسکن تحت پوشش از محل منابع اعتباری در اختیار چارچوب قوانین بودجه سنواتی؛ به این افراد کمک کند و این مبلغ برای خانوادههای دارای حداقل دو عضو معلول به دویست میلیون تومان افزایش مییابد که این اعتبار در سالهای آینده قابل افزایش است). |
براساس احکام مندرج در این فصل و مطابق آنچه در جدول ۱۱ آمده است؛ 6 شاخص زیر احصا و بنا به توالی آنها در اجرا، معیار ارزیابی قرار گرفته است:
جدول 11. سنجههای ارزیابی تحقق تکالیف ذیل ماده (۱۷) قانون حمایت از حقوق معلولان[15]
ردیف |
سنجه |
معیار اندازهگیری |
1 |
اعتبارات مصوب |
اعتبارات مورد نیاز جهت تأمین تسهیلات اعتباری ارزانقیمت با سود ترجیحی و بلندمدت مسکن و پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود چهار درصد (۴%) و نرخ سود مصوب نظام بانکی در قانون بودجه سالیانه |
2 |
تخصیص اعتبارات |
تخصیص اعتبارات مصوب به دستگاههای مجری |
3 |
تسهیلات (سازندگان) |
مبالغ و تسهیلات اعطا شده به سازندگان |
4 |
اقدامات حمایتی |
بهدلیل نبود آییننامه و تعیین مصادیق آن غیرقابل اندازهگیری است. |
5 |
تخصیص واحدهای مسکونی |
تخصیص ده درصد (۱۰%) از واحدهای مسکونی احداث شده باکیفیت و مناسبسازی شده به افراد دارای معلولیت فاقد مسکن متناسب با ارائه تسهیلات ارزانقیمت و سایر اقدامات حمایتی دریافتی |
6 |
تسهیلات (افراد دارای معلولیت) |
مبالغ و تسهیلات اعطا شده به افراد دارای معلولیت فاقد مسکن با رعایت اولویت زوجهای دارای معلولیت و خانوادههای دارای چند فرد معلول |
الف) تصویب اعتبارات
با توجه به اینکه پیششرط تحقق بخش مهمی از تکالیف موضوع ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان، تعیین و تصویب اعتبارات مورد نیاز آن است؛ لذا در تبصره «2» این حکم دولت مکلف به «منظور کردن اعتبارات مورد نیاز جهت پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود چهار درصد (۴%) و نرخ سود مصوب نظام بانکی در قانون بودجه» در احکام سالیانه شدهاست.
در جدول 12، وضعیت پیشبینی اعتبارات مورد نیاز ماده (17) در قوانین بودجه سالیانه و نیز مبلغ اعتبارات مصوب آن مبتنیبر تفاهمنامههای سازمان بهزیستی کشور و سازمان برنامه و بودجه در فاصله سالهای ابلاغ قانون تا تدوین گزارش ارزیابی آمده است. گفتنی است در سالهای 1397، 1400، 1401 و 1402 اعتبار مربوط به ماده (17) بهصورت مستقل و مشخص در تفاهمنامه موصوف درج شده و در سالهای 1398 و 1399 بهصورت سرجمع با عنوان قانون حمایت از معلولان آمده است.
جدول 12. اعتبارات پیشبینی شده در قوانین بودجه سالیانه مرتبط با تکالیف ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان[30]
سنجه |
سال |
حکم |
توضیحات |
احکام مرتبط |
میزان منابع مصوب ماده (17) |
اعتبارات مصوب در قوانین بودجه سالیانه |
1397 |
تبصره «۱۴»، بند «الف»، جزء «۳» |
اجرای قانون حمایت از معلولان توسط سازمان بهزیستی کشور دو هزار میلیارد (۲.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال |
کلیت قانون |
384 میلیارد ریال |
1398 |
تبصره «۱۶»، بند «ک» |
بانک مسکن موظف است در چارچوب نظام بانکداری الکترونیک ده درصد (۱۰%) درآمد حاصل از دریافتی بابت تراکنشها در نظام بانکداری الکترونیک را بهحساب خزانهداری کل کشور واریز کند. معادل مبلغ واریزی از محل ردیف هزینهای مربوط به سازمان بهزیستی کشور اختصاص مییابد تا جهت کمک به تأمین مسکن خانوارهای دارای حداقل دو عضو معلول فاقد مسکن تحت پوشش هزینه کند. |
ماده (17) |
در قالب تخصیص اعتبار برای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولین بوده است. |
|
1399 |
تبصره «14»، جزء «24»، بند «الف» |
در اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها مصوب 1388/10/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی و با هدف تحقق عدالت، کاهش فقر مطلق و توسعه بهداشت و سلامت مردم و همچنین معطوف کردن پرداخت یارانه به خانوارهای نیازمند و در اجرای ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه، تمامی دریافتیها (منابع) مندرج در جدول ذیل بهاستثنای عوارض شهرداریها و دهیاریها بهحساب سازمان هدفمندسازی یارانهها نزد خزانهداری کل کشور واریز میشود و پس از تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، مطابق جدول ذیل هزینه میشود: کاهش فقر مطلق خانوارهای تحت حمایت کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی حداقل نودوپنج درصد (۹۵%) اعتبار این ردیف و باقیمانده برای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان، اجرای ماده (۶) قانون حمایت از حقوق معلولان و اجرای تبصره ذیل ماده (۳۸) قانون جامع خدماترسانی به ایثارگران ۱۵۵,۵۰۰ |
ماده (6) |
در قالب تخصیص اعتبار برای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولین بوده است |
|
|
تبصره «15»، جزء «ز» |
کارور (اپراتور) های ارائهدهنده خدمات مخابراتی، علاوهبر قیمت هر پیامک مبلغ ده (۱۰) ریال از استفادهکنندگان خدمات مزبور دریافت و بهحساب درآمد عمومی ردیف ۱۶۰۱۵۴ نزد خزانهداری کل کشور واریز کنند. درآمد حاصله متناسب با وصول تا سقف هزار میلیارد (۱,۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال جهت اجرای مواد (۵) و (۸) قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب 1396/12/20 و ساماندهی کودکان کار و خیابانی در اختیار سازمان بهزیستی ردیف ۱۳۱۵۰۰ قرار میگیرد. |
ماده 5 و 8 |
||
1400 |
تبصره «2»، بند «و»، جزء «1» |
مواردی که محل تأمین آن از محل فروش سهام است به ردیف درآمدی شماره ۳۱۰۵۱۷ واریز و از محل ردیف هزینهای ۹۳ – ۵۳۰۰۰۰ مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد (۱.۳۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال جهت تقویت تأمین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشگری و فولاد و همچنین تأدیه بخشی از دیون و ایفای تعهدات قانونی سازمان تأمین اجتماعی (هشتصدونود هزار میلیارد (۸۹۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال و بیمه تکمیلی ایثارگران و خانواده شهدا، مطالبات قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب 1396/12/20، نظام تأمین اجتماعی فراگیر و متمرکز، تأمین حداقل مسکن و معیشت و بیمه زنان معسر (زنانی که همزمان از سه مؤلفه حمایت خانواده، ارث مکفی و شغل قانونی محروم هستند)، مشمولین قانون معافیت پرداخت حق بیمه سهم کارفرمایان تا میزان پنج نفر کارگر مصوب 1361/12/16 (براساس فهرست کارگاههای مشمول مصوب دولت، قانون بیمههای اجتماعی قالیبافان، بافندگان فرش و شاغلان صنایع دستی شناسهدار مصوب 1388/5/18 و ماده (۷) قانون هدفمندسازی یارانهها (شامل زنان سرپرست خانوار، رانندگان حملونقل عمومی، صیادان شمال و جنوب، مددجویان کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور، هنرمندان و نویسندگان، مربیان مهد کودک و مراکز توانبخشی بهزیستی و قانون بودجه مصوب ۱۳۸۶ کل کشور (خادمان مساجد، کاربران و رانندگان) اختصاص مییابد. |
کلیت قانون |
5000 میلیارد ریال |
|
1401 |
تبصره «6»، بند «ط»، جزء «۱» |
کارور (اپراتور) های ارائهدهنده خدمات مخابراتی، علاوهبر قیمت هر پیامک مبلغ سی (۳۰) ریال از استفادهکنندگان خدمات مزبور دریافت و بهحساب درآمد عمومی ردیف ۱۶۰۱۵۴ نزد خزانهداری کل کشور واریز میکنند. درآمد حاصله متناسب با وصول تا سقف یک هزار میلیارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال جهت اجرای مواد (۵)، (۶) و (۸) قانون حمایت از حقوق معلولان و ساماندهی کودکان کار و خیابانی در اختیار سازمان بهزیستی (ردیف ۱۳۱۵۰۰) و پنج هزار میلیارد (۵.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال مابقی از محل ردیف ۲۷- ۵۳۰۰۰۰ جدول شماره (۹) این قانون صرف شبکه ملی اطلاعات توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از طریق پیمانکاران بخش غیردولتی و بهصورت رقابتی صرف شبکه ملی اطلاعات شود. |
مواد (5، 6، ۸) |
||
تبصره «۱۴»، بند «ب» |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری سازمان هدفمندسازی یارانهها و با استفاده از پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان مکلف است حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون، ضمن دهکبندی درآمدی کلیه خانوارهای یارانهبگیر از طریق شاخصها و اطلاعات و دادههای متقن و ثبتی قابلاتکا نسبت به حذف یارانه نقدی و طرح معیشتی خانوارهای پردرآمد اقدام نماید. شناسایی و دهکبندی توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انجام میگیرد. سرپرستان خانوارهای معترض به حذف یارانهها، میتوانند در سامانه الکترونیکی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ثبت نام کرده تا پرونده آنها بررسی و در صورت پذیرش اعتراض، یارانه آنها مجدداً برقرار شود. منابع حاصل از حذف دهکهای پردرآمد در اختیار سازمان هدفمندسازی و برای یارانه افراد جدید و جامانده و سایر موارد قانونی و اجرای کامل قانون حمایت از حقوق معلولین و افزایش یارانه فرزندان خانوادههای دهکهای اول تا چهارم دارای حداقل سه فرزند تحت تکفل که هیچکدام از والدین در دستگاههای مذکور در ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران شاغل نمیباشند، به میزان سه برابر یارانه مصوب سایرین، صرف میشود. |
کلیت قانون |
5500 میلیارد ریال |
||
تبصره «16»، بند «ج»، جزء «۶» |
مبلغ بیست هزار میلیارد (۲۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال جهت اعطای تسهیلات قرضالحسنه ودیعه مسکن مددجویان تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی (ره) هفتاد درصد (۷۰%) و سازمان بهزیستی کل کشور سی درصد (۳۰%) اختصاص مییابد. |
خارج از تکالیف قانون |
|||
1402 |
تبصره «16»، بند «الف»، جزء «۴» |
در اجرای مواد (۲) و (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی مصوب 1399/8/5 حداکثر حقبیمه پایه سالیانه هر واحد مسکونی دارای انشعاب قانونی برق در سال ۱۴۰۲ مبلغ یک میلیون (۱,۰۰۰,۰۰۰) ریال تعیین میشود که سهم مالکان به میزان سالیانه دویستوچهل هزار (۲۴۰,۰۰۰) ریال توسط وزارت نیرو از طریق درج در قبوض برق واحدهای مسکونی دریافت و بهحساب صندوق مذکور نزد خزانهداری کل کشور واریز میشود. مالکان واحدهای مسکونی تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و سایر افرادی که از پرداخت ناتوان هستند، از پرداخت این حق بیمه معافند. |
خارج از تکالیف قانون |
1900 میلیارد ریال بودجه مسکن کل |
|
تبصره «16»، بند «الف»، جزء «6» |
در اجرای جزء «2» بند «چ» ماده (۸۰) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۴۰۲ افراد تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و خیرین مسکنساز برای هریک از افراد تحت پوشش سازمانها و نهادهای حمایتی از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، عوارض دهیاری و شهرداری و هزینههای حق انشعاب آب، برق، فاضلاب و گاز برای واحدهای مسکونی اختصاصیافته به آنان فقط برای یکبار معافند. |
ماده (19) |
|||
احکام تنظیمی، بند «و» |
معادل سی هزار میلیارد (۳۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از محل منابع صدر این تبصره برای ودیعه مسکن مددجویان کمیتهامداد امامخمینی (ره) و افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور (به نسبت هفتاد درصد (۷۰%) کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سی درصد (۳۰%) سازمان بهزیستی کشور) اختصاص مییابد. درصورتیکه تا شهریور سال ۱۴۰۲ این بند عملکرد کامل نداشته باشد؛ مانده منابع آن صرف پرداخت تسهیلات قرضالحسنه ازدواج و فرزندآوری میشود. |
خارج از تکالیف قانون |
ب) تخصیص اعتبارات
تنها مبلغ تخصیصیافته ذیل این تکلیف تاکنون، مبلغ 3437 میلیارد ریال در سالهای 1401 و 1402 بوده که شرح آن در جدول 13 آمده است. بر این اساس، از ابتدای ابلاغ قانون تا سال 1402 کمتر از 27 درصد اعتبارات مصوب ماده (17) تخصیص داده شده است. این مبالغ مستقل از تعهدات دولت به بانک مرکزی جهت تخصیص تسهیلات مصوب قانون است. مجموع ارزیابی صورت گرفته حاکی از عدم تخصیص اعتبارات مذکور به بانک مرکزی است.
جدول 1۳. وضعیت تخصیص اعتبارات ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان[30]
قانون بودجه سالیانه |
میزان منابع مصوب |
میزان اعتبار تخصیصیافته توسط سازمان برنامه و بودجه به سازمان بهزیستی |
1397 |
384 میلیارد ریال |
عدم تخصیص |
1398 |
در قالب تخصیص کلی اعتبار برای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولین بوده است |
عدم تخصیص |
1399 |
عدم تخصیص |
|
1400 |
5000 میلیارد ریال |
عدم تخصیص |
1401 |
5500 میلیارد ریال |
1537 میلیارد ریال |
1402 |
1900 میلیارد ریال بودجه کل مسکن |
1900 میلیارد ریال |
ج) تسهیلات (سازندگان)
در ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان بهمنظور تولید و تأمین مسکن ارزانقیمت، «تسهیلاتی» معطوف به سازندگان در نظر گرفته شدهاست. بااینحال، ارزیابی گزارش حاضر حاکی از عدم تحقق این تکلیف است. بهطوریکه مبتنیبر گزارش سازمان بازرسی کشور در فاصله سالهای 1397 تا 1400 [29] و نیز گزارش سازمان بهزیستی کشور، در کل بازه زمانی ابلاغ قانون تا مقطع تدوین این گزارش [28] اعطای تسهیلات مصوب در ماده (17) به تعاونیها و یا مؤسسات خیریه مورد تأیید سازمان بهزیستی کشور، انجام نشده است؛ که دلیل آن عدم تخصیص اعتبارات لازم به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران عنوان شدهاست.
جدول 1۴. میزان تحقق تکلیف تسهیلات سازندگان (موضوع ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان) [29]،[28]
تکلیف |
جامعه هدف |
سال |
میزان تحقق |
توضیحات |
تسهیلات اعتباری ارزانقیمت با سود ترجیحی و بلندمدت مسکن |
تعاونیها و یا مؤسسات خیریه مورد تأیید سازمان |
1397 |
0 |
به گزارش سازمان بازرسی کشور توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار نگرفته است. |
1398 |
0 |
|||
1399 |
0 |
|||
1400 |
0 |
|||
1401 |
0 |
به گزارش سازمان بهزیستی کشور اعتبارات مصوب تخصیص داده نشده است. |
||
1402 |
0 |
د) اقدامات حمایتی
اقدامات حمایتی از سازندگان مورد نظر قانون میتواند شامل تخصیص زمین و مصالح ارزان، معافیتهای مالیاتی و پروانه ساخت و مواردی ازایندست باشد که متفاوت از تسهیلات ریالی است. از نظر بسیاری از کارشناسان عدم صراحت قانون در تعیین مصادیق و مجریان این تکلیف و نیز نبود آییننامه مصوب در این رابطه موجب غفلت از تخصیص و مطالبه آن شدهاست. از مجموع مطالعات و بررسیهای انجام شده به نظر میرسد زمین تخصیص داده شده به نهضت ملی مسکن را میتوان بهمنزله تنها اقدامات ذیل این سنجه در بازه زمانی ابلاغ قانون تاکنون تلقی کرد. بااینحال، عدم تفکیک دادههای ارائه شده توسط دستگاهها، ارزیابی دقیق آن را با مشکل مواجه کرده است. لذا مشروح عملکرد این سنجه، ذیل ارزیابی ماده (18) آمده است.
ه) تخصیص واحدهای مسکونی
مطابق ماده (17) قانون حمایت از حقوق معلولان میبایست ده درصد (۱۰%) از واحدهای مسکونی احداث شده بهصورت «باکیفیت» و «مناسبسازی شده» به افراد دارای معلولیت فاقد مسکن تخصیص داده شود. مطابق قانون، میزان این تخصیص باید متناسب با تسهیلات ارزانقیمت و سایر اقدامات حمایتی ارائه شده به سازندگان واحدهای مسکونی باشد و در توزیع واحدهای تخصیص داده شده زوجهای دارای معلولیت و خانوادههای دارای چند فرد دچار معلولیت در اولویت هستند.
از مجموع مستندات بررسی شده و گفتوگوهای انجام شده با کارشناسان سازمان بهزیستی کشور، تحقق صفر یا نزدیک به صفر این تکلیف قابل استنباط است. مهمترین دلایل این عدم تحقق، عدم تأمین و تخصیص اعتبارات تسهیلات ارزانقیمت بهعنوان پیششرط این تکلیف، ابهام در مصادیق اقدامات حمایتی و عدم تفکیک آن از انتظارات ماده (18) و نیز توقف یا اجرای ناکارآمد طرحهای مصوب مسکن ازجمله طرح «مسکن متناسب با توان اقشار کمدرآمد» از سال 1397 تا آبانماه سال 1400 است.
و) تسهیلات (افراد دارای معلولیت)
اگرچه گفته میشود که تا بهمنماه سال 1401 درمجموع 129،557 نفر از افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور در سامانه طرحهای حمایتی وزارت راه و شهرسازی ثبتنام کردهاند [30]؛ اما اجماع نظر کارشناسان [28] و گزارش سازمان بازرسی کل کشور [29] و مصاحبههای انجام شده با برخی از کارشناسان مسکن در استانها حاکی از عدم تخصیص تسهیلات مسکن مورد نظر قانون با نرخ سود 4% به افراد دارای معلولیت متقاضی این واحدها و لذا عدم تحقق این تکلیف است.
همچنین براساس مستندات ارائه شده ناظر بر رفع مشکل عدم توانایی مالی افراد دارای معلولیت در تأمین سهم آورده مسکن در پروژههای ملی مسکن، سازمان بهزیستی طی تفاهمنامهای با وزارت راه و شهرسازی در پایان سال 1400 مبلغ سرانه 50 میلیون تومان بهحساب مسدودی افراد ثبت نام شده در طرحهای مسکن که دارای حساب مسدود بودهاند، واریز کرده است [30]. این مبلغ برای سال 1401 به 100 میلیون تومان و برای سال 1402 به 200 میلیون تومان افزایش یافته، منتها در گزارشهای دریافتی مشخص نشده که این تسهیلات به چند نفر از افراد دارای معلولیت و با چه دوره بازپرداخت اختصاص یافته است. ضمن اینکه برخی از کارشناسان و فعالان جامعه معلولان از عدم تخصیص قابل اعتنای این تسهیلات سخن گفتهاند.
زمین مهمترین عامل مؤثر بر قیمت مسکن و تأثیرگذار بر میزان دسترسی افراد به آن است. بهموجب ماده (18) قانون حمایت از حقوق معلولان «تأمین زمین مورد نیاز جهت احداث واحدهای مسکونی» برای افراد دارای معلولیت فاقد مسکن بهصورت اجاره بلندمدت 99ساله برعهده سازمان ملی زمین و مسکن قرار داده شده است. لذا زمین تخصیص داده شده ذیل این ماده میتواند اعم از تکالیف موضوع ماده (17) قلمداد شود. بر این اساس بخشی از زمین تخصیص داده شده (اعم از اجاره بلندمدت یا واگذاری کامل، جهت ساخت واحدهای مسکونی به انبوهسازان، تعاونیها و بخش خصوصی یا نهضت ملی مسکن (را میتوان بهمنزله اقدامات حمایتی از سازندگان (موضوع ماده (17)) در نظر گرفت و بخش دیگر آن را میتوان شامل زمینهای واگذاری شده بهصورت اجاره 99ساله به افراد دارای معلولیت یا تعاونیها و مؤسسات خیریه مسکنساز جهت ساخت واحد (موضوع ماده (18)) لحاظ کرد.
اگرچه در گزارشهای دریافتی گزارش عملکرد این ماده ذیل طرح مسکن مهر، نهضت ملی زمین و مسکن، تفاهمنامه «کمک به تأمین مسکن معیشتمحور افراد دارای معلولیت و مددجویان فاقد مسکن تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور»، واگذاری اراضی به خیرین مسکنساز در قالب اجارهداری 5ساله و 99 ساله، زمین واگذار شده در قالب اجاره 99ساله، واحدهای مسکونی تخصیصیافته به خانوارهای دارای حداقل دو عضو معلول ارائه شده است، اما دادههای دریافتی مؤید سردرگمی سیاستگذاران (جدول 15) و اغتشاش آماری (جدول 16) و از فهم مشترک و تفکیک تکالیف موضوع آن است.
جدول 15. شواهدی بر اغتشاش آماری و مفهومی تکالیف ماده (18) و اقدامات حمایتی موضوع ماده (17) [29], [28]
۱. در گزارش سازمان بهزیستی کشور به کمیسیون اصل (۹۰) مجلس شورای اسلامی در سال 1401 آمده است: «در ارتباط با اجرای ماده (18) قانون حمایت از حقوق معلولان مراتب از طرف سازمان ملی زمین و مسکن به ادارات کل راه و شهرسازی استانها ابلاغ شده و در طرحهایی مانند کمک به تأمین مسکن خانوارهای دارای حداقل دو عضو معلول در دست اقدام میباشد». ازآنجاکه در ماده (18) هیچ استثنایی مبنیبر تعداد افراد دارای معلولیت در خانوار قید نشده، لذا گزارش ارائه شده بیش از آنکه ذیل ماده (18) باشد؛ ذیل موضوع اقدامات حمایتی ماده (17) قرار دارد که بهنظر میرسد این مطلب مورد توجه سازمان بهزیستی قرار نداشته است. 2. در گزارش وزارت راه و شهرسازی درخصوص عملکرد ماده (18) بهاستناد تفاهمنامه همکاری شماره (2) وزارت راه و شهرسازی و سازمان بهزیستی کشور در سال 1402 با موضوع «کمک به تأمین مسکن معیشتمحور افراد دارای معلولیت و مددجویان فاقد مسکن تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور» تأمین زمین برای افراد واجد شرایط تحت پوشش سازمان بهزیستی گزارش شده است. منتها در این زمینه آمار افراد دارای معلولیت از سایر مددجویان تفکیک نشده است. لذا دادههای دریافتی معادل عملکرد کل این ماده نیست. 3.در سومین جلسه کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان در سال 1402 مقرر شد خانوادههای دارای حداقل 3 فرد دچار معلولیت به بالا صاحب مسکن شوند. بااینحال و بهرغم آنکه طرح مسکن خانوارهای دو معلول به بالا یکی از مهمترین طرحهای مسکن حمایتی کشور قلمداد میشود؛ سازمان بهزیستی کشور داده دقیقی از تعداد افراد دارای معلولیت برحسب خانوار ندارد و لذا امکانپذیری این مصوبه مورد بحث است. |
جدول 16. عملکرد وزارت راه و شهرسازی در مورد ماده (18) قانون حمایت از حقوق معلولان[30]
عنوان طرح |
زمین (مترمربع) |
تعداد واحد |
متوسط سرانه واحد (مترمربع) |
مجموع واحد |
زمین واگذاری شده به مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی (مسکن معیشتمحور) |
76،915 |
793 |
97 |
808 |
شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید (وزارت راه و شهرسازی) در قالب خودمالکی |
|
15 |
|
جدول 17. نمونهای از گزارش عملکرد ارائه شده ذیل ماده (18) [30]
طرح |
آمار (واحد مسکونی) |
توضیحات |
واحد مسکونی یکطبقه و دوطبقه به مددجویان سازمان بهزیستی |
793 |
عدم تفکیک دادههای افراد دارای معلولیت از سایر مددجویان و نیز عدم تفکیک برحسب سال |
تخصیص زمین در قالب نهضت ملی مسکن |
2770 |
عدم تفکیک دادههای افراد دارای معلولیت از سایر مددجویان |
واگذاری زمین به خیرین مسکنساز مشروط به تخصیص 20% واحدهای احداث به افراد دارای معلولیت در قالب اجارهداری 5 و 99ساله |
3،236 |
عدم تفکیک دادهها برحسب سال، ابهام در میزان تحقق و عدم تفکیک دادههای اجارهداری 5 و 99 ساله. (اجارهداری 5 ساله موضوع ماده (18) نمیباشد.) |
براساس متن قانون حمایت از حقوق معلولان در ماده (19)، دولت مکلف به معافیتبخشی به افراد دارای معلولیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین، عوارض نوسازی و همچنین حق انشعابات آب، برق، گاز و دفع فاضلاب منطبق با الگوی مسکن مصوب شده است. در این رابطه بهنظر میرسد وضعیت تحقق ماده (19) تاحدی مطلوبتر از تحقق سایر احکام فصل مسکن باشد. بررسی انجام شده درخصوص اجرای این حکم حاکی از 43،339 مورد معافیت از حق انشعاب آب (معادل 83% تقاضا)، 11،187 مورد معافیت از حق انشعاب فاضلاب (معادل 82% تقاضا)، 56،945 مورد معافیت از حق انشعاب برق (معادل 85% تقاضا)، 43،771 مورد معافیت از حق انشعاب گاز (معادل 90% تقاضا) و 30،847 مورد معافیت از پروانه ساختمانی و عوارض شهرداری (معادل 86% تقاضا) به افراد دارای معلولیت متقاضی این معافیتها از زمان ابلاغ آن در سال 1397 تا سال 1402 بوده است. به گزارش شرکت توانیر مبلغ ریالی کل این معافیتها در بخش برق معادل 800،000 میلیون ریال برآورد شده [30] که معادل 14،048،643 ریال بهازای هر معافیت است. مشروح این معافیتها و تقاضاهای مرتبط به تفکیک سال در جدول 18 و روند سالیانه هر معافیت از 1397 تا 1402 در شکل ۳ نشان داده شده است. گفتنی است که این دادهها بهدلیل ایراد وارد بر محتوای قانون، بازنمایی واقعی از میزان تقاضای بالقوه افراد دارای معلولیت متناسب با این ماده را ندارد که در بخش چالشها به آن پرداخته خواهد شد.
جدول 18. عملکرد بهرهمندی افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان بهزیستی از معافیت انشعابات[31]
سال |
تعداد افراد دارای معلولیت معرفی شده |
تعداد افراد دارای معلولیت بهرهمند از معافیت |
||||||||
آب |
فاضلاب |
برق |
گاز |
پروانه ساختمانی و عوارض شهرداری |
آب |
فاضلاب |
برق |
گاز |
پروانه ساختمانی و عوارض شهرداری |
|
1397 |
9,679 |
3,518 |
12,591 |
10,704 |
4,248 |
8,814 |
3,052 |
11,725 |
9,846 |
3,829 |
1398 |
9,974 |
3,760 |
13,332 |
9,638 |
6,362 |
8,423 |
2,973 |
11,772 |
8,639 |
5,517 |
1399 |
9,233 |
1,501 |
11,872 |
8,610 |
7,021 |
7,805 |
1,296 |
10,465 |
7,945 |
6,075 |
مجموع عملکرد دولت دوازدهم |
28,886 |
8,779 |
37,795 |
28,952 |
17,631 |
25,042 |
7,321 |
33,962 |
26,430 |
15,421 |
1400 |
7,589 |
1,216 |
8,463 |
6,236 |
4,480 |
5,944 |
948 |
6,540 |
5,297 |
3,753 |
1401 |
8,123 |
1,728 |
10,444 |
7,012 |
6,555 |
6,283 |
1,318 |
8,290 |
5,892 |
5,437 |
1402 |
7,436 |
1924 |
10087 |
6990 |
7,276 |
6,070 |
1600 |
8153 |
6152 |
6,236 |
مجموع عملکرد دولت سیزدهم |
23,148 |
4,868 |
28,994 |
20,238 |
18,311 |
18,297 |
3,866 |
22,983 |
17,341 |
15,426 |
جمع کل |
52,034 |
13,647 |
66,789 |
49,190 |
35,942 |
43,339 |
11,187 |
56,945 |
43,771 |
30,847 |
شکل 3- نمودار بهرهمندی افراد دارای معلولیت تحت پوشش سازمان بهزیستی از معافیت انشعابات [31]
نکته حائز اهمیت اینکه از مقایسه تعداد پروانههای ساختمانی دریافتی کل و افراد دارای معلولیت در واحد جمعیت در فاصله سالهای 1397 تا 1400 جدول 1۸ درخواهیم یافت که بهجز در سال 1400 تقریباً نسبت برابری در واحد جمعیت داشته است (پروانه ساختمان کل در واحد جمعیت 0.5 و برای افراد دارای معلولیت 0.3 شده است). لذا میتوان گفت؛ این ماده تغییر چندانی در دسترسی افراد دارای معلولیت به خدمات مسکن ایجاد نکرده که یا حاصل عدم اجرای کامل آن متناسب با نیازهای جامعه افراد دارای معلولیت و یا حاصل عدم تأثیر چندان آن بر این مسئله بوده است.
شکل 4- مقایسه پروانه ساختمان صادر شده کل و تکلیف موضوع ماده (19) قانون حمایت از حقوق معلولان[32]، [33]، [34] و[35].
از مهمترین چالشهای اجرایی فصل مسکن، نبود دادههای دقیق و خلأ ارزیابیهای مستمر سالیانه از عملکرد قانون است. در این خصوص عملکرد و موانع کمیته هماهنگی و نظارت بر قانون حمایت از حقوق معلولان قابل بررسی است. ازسوی دیگر دادههای موجود در بسیاری از موارد دچار نوعی اغتشاش آماری بوده که بازتاب ناهماهنگی بینبخشی و اغتشاش نظری و اجرایی فضای سیاستگذاری مسکن حمایتی در کشور و نیز تفاسیر گوناگون از تکالیف قانون حمایت از حقوق معلولان بهویژه در مواد (17) و (18) است. برخی از چالشهای اجرایی و تقنینی در فصل مسکن بهشرح زیر است:
4-1. ماده (17)
4-2. ماده (18)
4-3. ماده (19)
- معافیت از پرداخت انشعابات موضوع ماده (19) تنها در دو صورت برای افراد دارای معلولیت قابل وصول است:
لذا افراد دارای معلولیت که واحد مسکونی ساخته شده خریداری میکنند، مشمول این ماده نخواهند شد. بهعلاوه کلیت احکام فصل مسکن در این قانون سوگیری خرید و تملیک مسکن دارد و لذا طیف وسیعی از افراد دارای معلولیت که قادر به خرید مسکن نیستند را از خدمات موضوع مسکن بهصورت ناگفته طرد کرده است. ازسوی دیگر، افراد دارای معلولیت که بهلحاظ حقوقی امکان ثبت سند ندارند، مشمول این ماده نشدهاند.
بهرغم کمهزینه بودن تکالیف این ماده به نسبت سایر تکالیف، همچنان دستگاههای متولی موفق به تحقق صد درصدی این ماده نشدهاند. این مسئله در گزارش معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات مجلس شورای اسلامی نیز آمده است.
الف) مسکن یکی از مهمترین عوامل تولید و بازتولید نابرابریهای اجتماعی بهویژه در میان گروههای بیقدرتتر است. در ایران ناظر بر تفوق الگوی مسکن ملکی بر گفتمان سیاستگذاری اجتماعی، مسکن استیجاری ارزانقیمت برای افراد دارای معلولیت کمتر مورد توجه قرار گرفته است. از همینرو است که مواد (17)، (18) و (19) قانون حمایت از حقوق معلولان پرداختپذیر کردن مسکن را مبتنیبر کاهش هزینههای ساخت و تولید دنبال کردهاند. درنتیجه اتخاذ این رویکرد طیف گستردهای از افراد دارای معلولیت که قادر به تأمین هزینههای ساخت مسکن نمیباشند (مواد (17) و (18))؛ یا فاقد سند مالکیت زمین (قابل ساخت) هستند (ماده (19))؛ از دایره خدمات موضوع این قوانین حذف شدهاند. درحالیکه سیاستگذاری مبتنیبر الگوی مسکن اجتماعی و مسکن حمایتی برای افراد دارای معلولیت میتوانست تأمینکننده نیاز بسیاری از آنان در این زمینه شود. علاوهبراین، اگرچه در ارتباط با مسکن برای افراد دارای معلولیت، تأمین مسکن دسترسپذیرسازی شده حائز اهمیت است، اما قوانین کشور دسترسپذیرسازی درون واحد مسکونی برای افراد دارای معلولیت را چه بهلحاظ تخصیص متراژ واحد و چه بهلحاظ رعایت استانداردهای لازم در طرحها و برنامهها کمتر مورد توجه قرار داده است. ضمن اینکه شروط «باکیفیت» و «مناسبسازی شده» در ماده (17) نیز از دید غالب سیاستگذاران و مجریان دور مانده است.
ب) ارزیابی انجام شده درخصوص احکام مسکن قانون حمایت از حقوق معلولان، بیانگر عدم تحقق مواد (17) و (18)، ازجمله عدم تخصیص اعتبار تسهیلات موضوع ماده (17) برای تولیدکنندگان و افراد دارای معلولیت میباشد. درخصوص ماده (19) نیز ارزیابی گزارش حاضر حاکی از تحقق ناکامل این ماده بوده است.
ج) عدم تصویب آییننامه ماده (17)، عدم تخصیص اعتبارات مصوب در قوانین سالیانه بودجه و عدم همکاری بینبخشی مهمترین دلایل وضعیت نامطلوب اجرای احکام مورد بررسی است. در این زمینه کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون و سازمان بهزیستی قادر به ایفای نقش مؤثر در مطالبه و ارزیابی احکام نبودهاند.
د) بهرغم اینکه نزدیک به بیست سال از طرح سازمان بهزیستی مبنیبر تأمین مسکن خانوارهای دارای حداقل دو فرد دچار معلولیت میگذرد و این مهم از روشهای مختلف ازجمله انعقاد تفاهمنامه با نهادهایی همچون بنیاد مستضعفان پیگیری و رسانهای شده؛ موانع اجرایی آن در ابهام است. ضمن اینکه بررسی انجام شده در این مطالعه حاکی از بیاطلاعی سازمان بهزیستی از آمار دقیق خانوارهای دارای دو فرد دچار معلولیت و بیشتر است که نقص جدی بهشمار میآید. در ادامه برخی پیشنهادهای اجرایی و تقنینی جهت تحقق این احکام آورده شده است.
پیشنهادها