خلاصه مدیریتی

 بیان/ شرح مسئله

در گزارش پیش‌رو مدیریت بحران در کشور از لحاظ جایگاه سیاسی - اداری در سطح ملی و محلی با فراترکیب متون و اسناد مرتبط آسیب‌شناسی شده است. در این روش پس از تعیین پدیده مطالعاتی (جایگاه سیاسی - اداری مدیریت بحران)، در مرحله دوم منابع، متون و مستندات انتخاب شده‌اند. جستجو و انتخاب منابع مطالعاتی در این پژوهش در مجموع با کلیدواژه «مدیریت بحران» صورت گرفته است. نتیجه جستجو ۲۹ منبع مطالعاتی مربوطه را در اختیار قرار داده است. منابع مطالعاتی شامل چهار دسته گزارش‌های کارشناسی، اسناد و متون قانونی، مقالات علمی - پژوهشی و نیز متن مصاحبه‌ها و نشست‌های برگزار شده با حضور متخصصان و دست‌اندرکاران عرصه مدیریت بحران است. با بازخوانی و مطالعه دقیق متون، جزئیات مفاهیم مؤکد، گزاره‌ها و پیام‌ها شناسایی و سپس ترکیب‌ها در دسته آسیب‌ها در بُعد جایگاه سیاسی - اداری شرح داده شده‌اند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

یافته‌ها بیان می‌کند که پاشنه آشیل مدیریت حوادث در ایران، عدم وجود باور به بحران در دیدگاه مقامات و مسئولان این حوزه و در نگرش مردم و نیز فقدان اقتدار نهادی و سازمانی مدیریت بحران است. تجربه نشان داده که چنین نقیصه‌ای، بازتاب‌هایی آسیب‌زا در مدیریت بحران در کشور به همراه داشته است. درحقیقت مدیریت بحران در کشور، جایگاه نهادی اثرگذار و نیرومند ندارد و این موضوع موجب ضعف مدیریتی، پشتیبانی و ارتباطی سازمان مدیریت بحران با سایر نهادهای دخیل در مدیریت سوانح شده است. آسیب‌های مدیریت بحران در بُعد جایگاه سیاسی- اداری در سطوح ملی و محلی به بیان زیر هستند:

الف) سازمان مدیریت بحران در میان وزارتخانه‌ها، نهادها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی مسئول در مدیریت بلایا اقتدار نهادی ندارد: در این زمینه تجارب نشان می‌دهد که سازمان مدیریت بحران قادر نیست در مواقع بروز حادثه تمامی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بلایا را هماهنگ کند. افزون بر این، وجود برخی موازی‌کاری‌ها در فرماندهی حادثه نیز منجر به عدم توانایی سازمان در ایجاد هماهنگی‌ها در مقابله با حوادث شده است. چنین وضعیتی مغایر با «بند «۳» سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه» ابلاغی از جانب مقام معظم رهبری است که در آن بر ایجاد «مدیریت واحد» تأکید شده است. ازآنجاکه مدیریت بحران، ماهیت هماهنگ‌کنندگی دارد و یک موضوع بین‌دستگاهی است، ضرورت دارد سازمان یا نهاد متولی آن به‌عنوان یک واحد هماهنگ‌کننده و پشتیبان، اقتدار و توانایی ایجاد هماهنگی و یکپارچگی میان تعداد بسیاری از نهادهای دخیل و مسئول را داشته باشد. این مسئله در اغلب موارد مربوط به جایگاه سیاسی- اداری مدیریت بحران است که از قضا در کشور جایگاه سیاسی - اداری مدیریت بلایا نتوانسته است اقتدار مورد نیاز را جهت انجام بهتر هماهنگی‌ها ایجاد کند. سازمان مدیریت بحران در ایران علاوه‌بر اینکه به‌واسطه اهمیت اندک موضوع بحران، در سطح و جایگاه سیاسی- اداری مناسبی نیست، بلکه در مقایسه با بسیاری از سازمان‌های دخیل در مدیریت بلایا، رتبه و مقام پایین‌تری دارد و هم‌تراز با سایر سازمان‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران نیست. برای مثال سازمان مدیریت بحران، به‌عنوان مرکز پشتیبان و مقر فرماندهی حادثه باید به وزارتخانه‌های مختلف، سازمان برنامه‌وبودجه و ... در راستای ایجاد هماهنگی‌ها برای مدیریت فاجعه، درخواست‌هایی ارائه دهد که در برخی مواقع با پاسخ مورد انتظار مواجه نمی‌شود. افزون بر این، وظایف سازمان مدیریت بحران، به‌گونه‌ای تعریف شده است که با جایگاه نهادی آن هیچ‌گونه تناسبی ندارد؛ درواقع سطح وظایف و مسئولیت‌های تعریف شده برای سازمان مدیریت بحران بسیار گسترده و نیز بالاتر از سطح و جایگاه سازمان است.

ب) نقش سازمان مدیریت بحران در مدیریت حوادث و در نسبت با وزارت کشور در هاله‌ای از ابهام قرار دارد: وزارت کشور در ایران، نهاد بالادست مدیریت بحران است که مقام وزیر، نایب‌رئیس شورای عالی مدیریت بحران و رئیس ستاد ملی مدیریت بحران است. در این میان، نقش سازمان مدیریت بحران نیز ارتقای همکاری و هماهنگی بین‌سازمانی به‌منظور ایجاد هم‌افزایی است. همچنین سازمان، نقش دبیری شورای عالی و ستاد ملی مدیریت بحران را نیز برعهده دارد، اما نکته قابل‌تأمل این است که در سوانح ملی یا حوادثی با پیامدهای مخرب جانی، روحی، روانی و مالی بالا، وزیر کشور در مقام مدیر بحران نقش‌آفرینی می‌کند و عملاً مشخص نیست که سازمان مدیریت بحران عهده‌دار کدام‌یک از سطح حوادث است. زیرا متولی سوانح در سطح استان و شهرستان، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها هستند. درواقع این وضعیت نقش سازمان مدیریت بحران را در مدیریت حوادث و در نسبت با وزارت کشور در هاله‌ای از ابهام قرار می‌دهد که این مهم به‌ویژه در مواقع بروز فاجعه بیشتر آشکار می‌شود. همچنین شواهد بسیاری نشان می‌دهند که وزارت کشور، نگرش جدی و حرفه‌ای به سازمان مدیریت بحران به‌عنوان یک سازمان مهم و وابسته به خود ندارد؛ این موضوع در نحوه گزینش نیروی انسانی (عدم تخصص‌گرایی در انتصاب مدیران بحران)، ساختار و تشکیلات نامنسجم درون سازمان و... به‌وضوح قابل مشاهده است.

ج) مدیریت بحران در سطح محلی (استانداری‌ها و فرمانداری‌ها) اقتدار نهادی ندارد: مدیریت بحران در سطح محلی، به‌گونه‌ای است که مسئولان مدیریت بحران (استانداری و فرمانداری) در حوزه کاهش خطر حوادث و سوانح از اختیارات صریح و روشن و همچنین منابع کافی برای انجام هماهنگی‌ها در مدیریت بحران برخوردار نیستند. البته در مواردی مشاهده شده که شخص استاندار یا فرماندار به‌واسطه نفوذ و توانایی بالای خود به منابع و اختیاراتی دست‌ یافته است. این در حالی است که در سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور بیان شده است که کل مسئولین در سطوح مختلف و جوامع محلی باید برای کاهش خطر حوادث و سوانح از اختیارات کافی برخوردار شوند، اما در عرصه اجرا مدیریت بحران در کشور به تمرکزگرایی گرایش بیشتری دارد.

د) در برخی از موارد، نگرش جدی و حرفه‌ای به اداره کل مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌های کشور وجود ندارد: چنین شرایطی گویای این امر است که در سطح محلی (استان و شهرستان) نیز مدیریت بحران به‌ شکلی شایسته مورد توجه قرار نگرفته است. مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها در حاشیه و انزوا قرار دارد و جزء امور مهم این نهادها به شمار نمی‌آید. برای مثال، در اداره کل مدیریت بحران در استانداری‌ها، بعضاً مدیرانی ناآشنا با مدیریت بلایا منصوب می‌شوند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به مهم‌ترین گزاره مستخرج از فراترکیب متون که «عدم اقتدار نهادی مدیریت بحران» در کشور است، به‌نظر می‌رسد تنها درصورتی‌که مدیریت بحران به‌عنوان یک ساختار حاکمیتی مهم در کشور اقتدار لازم را داشته باشد و یک سیستم فرماندهی واحد ایجاد شود، عملکرد بهتر خواهد شد و درنهایت روند عملیات به‌صورت هماهنگ و روان‌تر به اجرا گذاشته می‌شود و موازی‌کاری، اختلالات و قانون‌گریزی موجود در عرصه مدیریت بلایا نیز کاهش می‌یابد. لذا ضرورت دارد فصل دوم قانون مدیریت بحران کشور، مصوب ۱۳۹۸، در مواد قانونی مرتبط و با توجه به ملاحظه اصلی مندرج در این گزارش (رفع نقاط ضعف سازمان مدیریت بحران به لحاظ جایگاه سیاسی - اداری در سطوح ملی و محلی) بازنگری، تقویت و در صورت لزوم اصلاح شود.

1. مقدمه

 اصطلاحات «بحران» و «بلایا» مفاهیمی هستند که در عین شباهت و نزدیکی، تفاوت‌های معنایی با یکدیگر دارند. بحران، به شرایطی اطلاق می‌شود که نیاز به توجه و تصمیم‌گیری سریع برای جلوگیری از تشدید آن دارد، درحالی‌که بلایا، رویدادی ناگهانی و فاجعه‌بار است که منجر به ایجاد خسارات قابل‌توجهی می‌شود. بحران، اغلب لحظات آشوب و خطر است که اگر به‌درستی مدیریت نشود، می‌تواند منجر به پیامدهای مخربی شود. ازسوی‌دیگر، بلایا، تحقق بدترین سناریوهاست که اغلب ظرفیت مدیریت و پاسخ‌گویی مؤثر و کارآمد را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد [۱].

به‌طورکلی بحران و بلایا، هر دو شامل موارد اضطراری بوده، اما از نظر مقیاس، دامنه اثر و واکنش متفاوت هستند. بحران اغلب می‌تواند دامنه تأثیر کم تا زیاد داشته باشد و ممکن است در مواقعی تنها یک فرد یا سازمان خاصی را تحت‌تأثیر قرار دهد. در مقابل، بلایا معمولاً در مقیاس بزرگ‌تر، منطقه یا جمعیت وسیع‌تری را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. بلایای طبیعی و انسانی مانند طوفان، زلزله، آتش‌سوزی، سقوط هواپیما و...حوادثی هستند که غالباً موجب تخریب گسترده شده و بخشی از جوامع انسانی یا یک منطقه را تحت‌تأثیر قرار می‌دهند. یکی دیگر از تفاوت‌های مهم بین بحران و بلایا، واکنش مورد نیاز برای رسیدگی به وضعیت پیش‌آمده است. در یک بحران، تمرکز بر مدیریت سریع و به حداقل رساندن آسیب‌های احتمالی است، اما واکنش به بلایا اغلب شامل هماهنگی بین چندین سازمان و نهادهای دولتی و غیردولتی برای ارائه خدمات اضطراری، پشتیبانی، تأمین پناهگاه و رسیدگی به افراد آسیب‌دیده است [۲]. بنابراین می‌توان گفت بحران و بلایا جدا از یکدیگر نیستند، اما بلایا در دل بحران نهفته است و مدیریت بحران شامل مدیریت بلایا نیز می‌شود. درواقع بحران نسبت به بلایا کلی‌تر بوده و دامنه‌ها و عرصه‌های مختلف را دربر‌می‌گیرد. بر این اساس در ادبیات جهانی، مدیریت بلایا یا سوانح یا حوادث و یا فاجعه بیشتر مصطلح است؛ زیرا در این زمینه چنین گزاره‌ای علمی‌تر و تخصصی‌تر است.

امروزه به‌دلیل وقوع پدیده تغییر اقلیم و سایر دلایل، میزان بلایای طبیعی افزایش یافته است. در طول ۱۰۰ سال گذشته فراوانی بلایای طبیعی رشد تصاعدی داشته که جوامع بسیاری را تحت‌تأثیر قرار داده است. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های اپیدمیولوژی بلایا، بلایا «وضعیت یا رویدادی است که ظرفیت محلی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و نیاز به درخواست کمک در سطح ملی یا بین‌المللی دارد. رویدادی غیر قابل پیش‌بینی و اغلب ناگهانی است که باعث خسارات، ویرانی و رنج انسانی بزرگ می‌شود». سیستم مدیریت بلایا در رویارویی با بلایا به منابع اقتصادی و انسانی نیاز دارد. این سیستم از چهار مرحله کاهش، آمادگی، پاسخ و بازیابی تشکیل شده است.

 ۱. در مرحله کاهش، فعالیت‌های مقدماتی برای به حداقل رساندن آثار بلایا برنامه‌ریزی می‌شود.

۲. برنامه‌های آمادگی نیز برای افزایش دانش و ظرفیت جامعه برای پاسخ‌گویی مؤثر به فاجعه و بازیابی تأثیرات وخیم بلایا ضروری است.

۳. در مرحله پاسخ، نجات جان افراد و کاهش آثار مخرب بلایا، خدمات اضطراری و کمک‌های مردمی سازماندهی می‌شود.

۴. در این مرحله شرایط و وضعیت معیشت، امکانات و زندگی افراد جوامع آسیب‌دیده باید احیا و بهبود یابد.

 نکته مهم این است که این اقدامات به‌صورت به‌هم‌پیوسته و با هماهنگی انجام می‌پذیرد و درنتیجه بیش‌ازپیش بر پیچیدگی و اهمیت مدیریت می‌افزاید [۳].

مدیریت بلایا در دو محور کلی قابل بررسی است:

محور اول: دربرگیرنده جایگاه سیاسی- اداری مدیریت بحران در ابعاد ملی و محلی است که هم‌زمان به ارتباط بین نهادهای دخیل و مسئول در مدیریت بلایا اشاره دارد.

 محور دوم: مسئولیت‌ها، برنامه‌ها و اقدامات مدیریت بلایا را شامل می‌شود.

شایان ذکر است در این نوشته به‌دلیل اینکه در کشور بیشتر واژه بحران مورد نظر است، از گزاره «مدیریت بحران» استفاده خواهد شد. هدف گزارش پیش‌رو، فراترکیب اسناد و متون در حوزه مدیریت بحران (جایگاه و ارکان) است. به‌بیان‌دیگر در این نوشته، مسئله ایران در مدیریت بحران در بُعد جایگاه و ارکان با اتکا بر رویکرد کیفی کنکاش و کشف خواهد شد. فراترکیب، نوعی استراتژی در روش کیفی است که مبتنی‌بر مرور سیستماتیک مطالعات کتابخانه‌ای و برای ایجاد شناختی ژرف پیرامون پدیده مورد مطالعه انجام می‌گیرد که منجر به درک و کسب بینش جامع‌تری از آن پدیده می‌شود [۴]. در این پژوهش و در مراحل انجام فراترکیب، پس از انتخاب موضع مطالعاتی (مدیریت بحران)، در مرحله دوم علاوه‌بر مصاحبه و برگزاری جلسات با دست‌اندرکاران و متخصصان این حوزه، با مطالعه دقیق متون منتخب، پیام‌ها شناسایی و سپس ترکیب‌ها در دسته آسیب‌های جایگاه سیاسی - اداری مدیریت بحران در کشور شرح داده خواهند شد. شایان ذکر است که در گزارش جداگانه‌ای به فراترکیب اسناد و متون مرتبط با مجموعه فرایندهای مراحل مختلف مدیریت بحران پرداخته خواهد شد.

2. پیشینه پژوهش

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

سوابق مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌طور مشخص در زمینه مدیریت بحران در ایران اندک بوده و در اکثر مطالعات به اظهارنظر کارشناسی طرح‌ها و لوایح در این حوزه و بررسی تجارب جهانی مدیریت بلایا پرداخته شده است. گزارش‌های مرتبط با موضوع این نوشته به شرح جدول 1 هستند.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

درحال‌حاضر مهم‌ترین متن قانونی و حقوقی در عرصه مدیریت بحران «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۸ است.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

 3. روش پژوهش

فراترکیب، یک روش پژوهش کیفی استقرایی است که شامل نمونه‌گیری، تجزیه‌وتحلیل دقیق داده‌های کیفی و سپس ترکیب آنها و جمع‌بندی نتایج پژوهش‌هاست. درواقع پژوهش‌های فراترکیب مولد نظریه در رویکردهای کیفی هستند و به‌طورکلی مبتنی‌بر روش‌های نظریه زمینه‌ای هستند. ترکیب یافته‌های تحقیقات کیفی انتشار‌یافته (یعنی داده‌های خام) منجر به تجمیع و ارائه یافته‌هایی می‌شود که فراتر از یک جمع‌بندی ساده است و به‌بیان‌دیگر از یک حقیقت یا واقعیت رونمایی می‌کند. گفتنی است این واقعیت یا حقیقت در موضوع مورد نظر به‌گونه‌ای است که پتانسیل تصمیم‌گیری و اقدام را دربر می‌گیرد [۱۳].

فراترکیب یافته‌های سایر تحقیقات کیفی در زمینه یک موضوع را به‌عنوان داده به کار می‌گیرد. بنابراین نمونه‌های مطالعه فراترکیب را «مطالعات کیفی» تشکیل می‌دهند که محقق براساس پرسش پژوهش، آنها را وارد تحقیق می‌کند و هدف نهایی ارائه تفاسیر جدیدی از پدیده مورد نظر است. این تفاسیر، برداشت‌ها و استنتاج‌هایی هستند که از بررسی تمام مطالعات مرتبط با آن پدیده خاص مشتق شده‌اند و بنابراین یافته‌ها و تفاسیر جدیدی که از مطالعه فراترکیب به دست می‌آید، ممکن است در هیچ‌یک از مقالات اولیه یافت نشود. گفتنی است که رویکرد فراترکیب نه‌تنها برای شناخت مطالعات تحقیقات چندگانه مهم است، بلکه توانایی شناسایی شکاف‌ها و ناکارآمدی‌های محتوایی تحقیق را دارد و می‌تواند عمق ابعاد و تفسیر را به مطالعات کیفی اضافه کند. در تجزیه‌وتحلیل یافته‌های هرکدام از مطالعات منتخب جهت سنتز، دو روش متداول وجود دارد:

 اولین روش، تحلیل هر متن بدون در نظر گرفتن چارچوب مفهومی است. در این موارد، روند تجزیه‌وتحلیل داده‌ها با بازخوانی یافته‌ها از هر مطالعه شروع می‌شود و به‌تدریج به سمت سنتز و تفسیر یافته‌ها در طول مطالعات حرکت می‌کند.

دومین روش، تحلیل متن براساس چارچوبی از پیش تعیین ‌شده است. در این روش، کدهای از پیش تعیین‌شده‌ای برای تجزیه و ترکیب مفاهیم و ارتباطات بین آنها وجود دارد. محققان ممکن است قبل از کدگذاری با یک لیست از کدها شروع و هر مطالعه را در انزوا بررسی کنند [۱۴]، اما متداول‌ترین روش فراترکیب، روش 7 مرحله‌ای سندلوسکی و باروسو است، که عبارتند از:

• تنظیم پرسش پژوهش،
• بررسی نظام‌مند متون،
• جستجو و انتخاب مقاله‌های مناسب و مرتبط با موضوع،
• استخراج اطلاعات مقاله‌ها،
• تجزیه‌وتحلیل و ترکیب یافته‌ها،
• کنترل کیفیت،
• ارائه یافته‌ها [۱۵].

تجزیه‌وتحلیل در فراترکیب غالباً از طریق روش تحلیل محتوا انجام می‌پذیرد. تحلیل محتوا، یکی از روش‌های کلاسیک تحلیل داده‌های متنی است، بی‌آنکه به این توجه داشته باشد که از کجا آمده‌اند و در مورد محصولات رسانه‌ای تا داده‌های مصاحبه‌ای کاربرد دارد. یکی از ویژگی‌های برجسته این روش، استفاده از مقوله‌هایی است که اکثراً از الگوهای نظری اخذ شده‌اند. نکته مهم در این روش این است که در اینجا برخلاف سایر رویکردها هدف، تقلیل داده‌هاست. در این روش، پژوهشگر جهت تحلیل متن‌های انتخاب شده، محتوای پیام را با کمک تفسیر و در قالب کد از دل داده‌ها بیرون می‌کشد. تکنیک‌های انجام تحلیل محتوا شامل سه نوع است:

1. تلخیص در تحلیل محتوا: در این روش، گزاره‌هایی که ارتباط چندانی با پرسش پژوهش ندارند کنار گذاشته می‌شوند و گزاره‌های مشابه دسته‌بندی و خلاصه می‌شوند.
2. تحلیل محتوای تفسیری: این روش، عبارت‌های مبسوط، مبهم یا ضدونقیض را از طریق وارد کردن داده‌های زمینه‌ای به تحلیل، روشن و قابل‌فهم می‌کند.
3. تحلیل محتوای ساختاربخش: این روش در داده‌ها به دنبال گونه‌ها یا ساختارهای صوری است. درحقیقت این ساختاربندی در سطح صوری سنخ‌بندی و درجه‌بندی می‌شود [۱۶].

در این نوشتار در روش فراترکیب برای تحلیل کیفی پژوهش‌های گذشته، پس از انتخاب متون و منابع مطالعاتی با توجه به موضوع مدیریت بحران (جایگاه و ارکان)، بررسی کیفیت روش‌شناختی منابع و یافته‌های آنها، به‌طور مشخص یافته‌های محتوایی پژوهش‌های منتخب مرور شده و با استفاده از روش تحلیل محتوا به استخراج کدها، تعابیر، پیام‌ها و مفاهیم ارائه شده در اطلاعات کیفی پرداخته شده تا با همسان‌سازی و تلفیق آنها، ترکیب‌های تفسیری و تعابیر جدید و جامع‌تری ارائه شود. همان‌طور که اشاره شد این گزاره‌ها در موضوع آسیب‌های مدیریت بحران در بُعد جایگاه سیاسی - اداری دسته‌بندی و ارائه خواهند شد. درواقع در این روش بر مطالعات کیفی مرتبط با مدیریت بحران تمرکز داریم که لزوماً شامل مبانی نظری گسترده‌ای نیستند و به‌جای ارائه مرور یا خلاصه‌ای جامع از یافته‌ها، یک ترکیب تفسیری از یافته‌ها و داده‌های اصلی مطالعات منتخب ایجاد خواهد شد. جستجو و انتخاب منابع مطالعاتی در این پژوهش در مجموع با کلیدواژه «مدیریت بحران» و «جایگاه و ارکان» انجام شده است. نتیجه جستجو، ۲۹ منبع مطالعاتی مربوطه را در اختیار قرار داده است که در چهار دسته شامل: گزارش‌های کارشناسی، اسناد و متون قانونی، مقالات علمی- پژوهشی و نیز متن مصاحبه‌ها و نشست‌های برگزار شده با حضور متخصصان و دست‌اندرکاران عرصه مدیریت بحران (با محوریت آسیب‌شناسی) قرار دارند. پس از انجام مراحل تحلیل محتوا، کدها و گزاره‌هایی موجز استخراج شده که پیوست گزارش شده است (جدول ۳)، اما پس از ترکیب و تلفیق کدها و گزاره‌های موجز، گزاره‌هایی کلی ایجاد شده است که محتوای این گزاره‌ها آسیب‌ها و چالش‌های موجود در زمینه جایگاه و ارکان مدیریت بحران و همچنین برخی از آنها راهکارهای کلی را نشان می‌دهند. در جدول زیر به گزاره‌ها و راهکارهای کلی اشاره شده است.

جدول 3. گزاره‌های کلی مستخرج از فراترکیب متون و راهکارهای کلی

مأخذ: همان.

 4. شرح آسیب‌های مدیریت بحران در زمینه جایگاه سیاسی - اداری

جایگاه سیاسی - اداری مدیریت بحران به‌معنای رتبه، رده، مقام و قدرت سازمان مدیریت بحران در نسبت با وزارتخانه‌ها، نهادها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی ذی‌ربط مدیریت بلایا و همچنین رابطه آن با نهاد بالادست خود یعنی «وزارت کشور» است. این جایگاه هم در سطح ملی و هم در سطح محلی تعریف می‌شود. سازمان مدیریت بحران کشور ازجمله سازمان‌های دولتی ایران و وابسته به وزارت کشور است که وظیفه آمادگی و پیشگیری از بحران‌ها، مدیریت آنها و ارائه کمک‌های اولیه به آسیب‌دیدگان و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده را برعهده دارد. درواقع این سازمان مسئول یکپارچگی در اعمال مدیریت بحران کشور و ارتقای اثربخشی آن است. طبق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، مصوب ۱۳۸۷، در تمامی مراحل مدیریت حوادث اعم از مرحله کاهش، پاسخ، بازسازی و بازیابی باید امکانات و لوازم وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و عمومی و خصوصی، بانک‌ها و بیمه‌ها، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها، تشکل‌های مردمی، مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، دستگاه‌های تحت امر مقام معظم رهبری و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم‌ له، در اختیار سازمان مدیریت بحران کشور قرار گیرد. همچنین طبق تبصره «۱» ماده (۸) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸، ساختار سازمانی مناسب و متناظر برای وظایف سازمان در سطوح محلی (استانی و شهرستانی) به ترتیب زیرنظر استاندار و فرماندار متناسب با حجم وظایف، گستره جغرافیایی، شرایط اقلیمی و حساسیت‌های منطقه‌ای به پیشنهاد سازمان طراحی شده است. درحال‌حاضر مدیریت بحران در استانداری‌ها در اداره کل مدیریت بحران ذیل معاونت هماهنگی امور عمرانی قرار دارد. در فرمانداری‌ها نیز توسط کارشناس مربوطه ذیل معاونت برنامه‌ریزی و هماهنگی امور عمرانی پیگیری می‌شود [۱۲].

شایان ذکر است که در کلان‌شهر تهران «سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران» برای مدیریت خطر و ارتقای توانمندی و تاب‌آوری تهران با پیش‌بینی، پیشگیری و کاهش خطر حوادث و بحران‌ها، آمادگی همه‌جانبه به‌منظور پاسخ مؤثر و مواجهه بهنگام با شرایط اضطراری و بازیابی، بازسازی و بازتوانی پس از وقوع حوادث و بحران‌ها و نیز تدوین و به‌روزرسانی ضوابط و الزامات سلامت ایمنی و محیط زیست و پدافند غیرعامل در فضاها و مراکز مرتبط با حوزه وظایف شهرداری تهران تشکیل شده است [۱۷].

با این مقدمه و با ترکیب گزاره‌های مشابه، آسیب‌های نهایی به شرح و قرار زیر استخراج شده‌اند که تفسیر هریک از آسیب‌ها به‌طور مشخص از متن مقالات، گزارش‌های کارشناسی، اسناد حقوقی و مصاحبه‌ها اقتباس شده است.

الف) سازمان مدیریت بحران در میان وزارتخانه‌ها، نهادها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی مسئول در مدیریت بلایا اقتدار نهادی ندارد: در این زمینه اطلاعات موجود نشان می‌دهد که سازمان مدیریت بحران قادر نیست در مواقع بروز حادثه تمامی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بلایا را هماهنگ کند. ازآنجا‌که مدیریت بحران ماهیت هماهنگ‌کنندگی دارد و یک موضوع بین‌دستگاهی است، ضرورت دارد سازمان یا نهاد متولی آن اقتدار داشته باشد تا همه از دستورات وی پیروی کنند، لذا مدیریت بحران از لحاظ جایگاه سیاسی- اداری در کشور مقتدر نیست. درحقیقت هماهنگ‌کنندگی مدیریت بحران باید به شیوه‌ای باشد که دستگاه‌ها و نهادهای دخیل در این امر از دستورات و فرامین مدیریت بحران پیروی کنند، اما در بسیاری از مواقع ملاحظه شده که اقتدار سازمان مدیریت بحران به اقتدار شخص وابسته است، درحالی‌که آنچه‌ که برای سازمان در مراحل مختلف مدیریت بحران اقتدار می‌آفریند جایگاه، اختیارات، ابزار، امکانات و منابع مالی است. به‌بیان‌دیگر جایگاه مناسب و مقتدر، ابزار مهم مدیریت بحران است. درحال‌حاضر به دلایل مختلف که مهم‌ترین آن ضعف جایگاه سازمانی مدیریت بحران در کشور است، بسیاری از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها به قانون مدیریت بحران کشور اهمیت چندانی نمی‌دهند و سازمان مدیریت بحران نتوانسته است به‌خوبی دستگاه‌های مختلف را به اجرای مفاد قانون مذکور ملزم کند. علاوه‌بر این، عدم اقتدار سازمان مدیریت بحران منجر به مشخص نبودن فرمانده اصلی بحران در مراحل گوناگون مدیریت سوانح و به‌ویژه در مرحله مقابله با بلایا شده است که هرکدام از نهادهای ذی‌ربط در مدیریت بحران در برخی مواقع بدون هماهنگی وارد میدان می‌شوند. چنین وضعیتی مغایر با «بند «۳» سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه» ابلاغی از جانب مقام معظم رهبری است که در این سیاست‌ها بر ایجاد «مدیریت واحد» تأکید شده است. حتی جایگاه و رتبه سازمان مدیریت بحران کشور با سایر سازمان‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران هم‌تراز نیست. درواقع سازمان مدیریت بحران در کشور علاوه‌بر اینکه به‌واسطه اهمیت اندک موضوع بحران، در سطح و جایگاه سیاسی- اداری مناسبی نیست، بلکه در مقایسه با بسیاری از سازمان‌های دخیل در مدیریت بلایا، رتبه و مقام پایین‌تری هم دارد. افزون بر این، وظایف سازمان مدیریت بحران به‌گونه‌ای تعریف شده است که با جایگاه نهادی آن هیچ‌گونه تناسبی ندارد؛ درواقع سطح وظایف و مسئولیت‌های تعریف شده برای سازمان مدیریت بحران بسیار گسترده و نیز بالاتر از سطح و جایگاه سازمان است. برای مثال سازمان مدیریت بحران به‌عنوان مرکز پشتیبان و مقر فرماندهی حادثه باید به وزارتخانه‌های مختلف، سازمان برنامه‌وبودجه و ... در راستای ایجاد هماهنگی‌ها برای مدیریت فاجعه، درخواست‌هایی ارائه دهد که در برخی موارد با پاسخ مورد انتظار مواجه نمی‌شود. چنین ترتیباتی مسائل بسیاری را در مدیریت حوادث به‌ویژه در میدان فاجعه ایجاد می‌کند و روند هماهنگی‌ها را مختل می‌نماید و این چالش منجر به ضعف ارتباطی سازمان مدیریت بحران با سایر نهادهای دخیل در مدیریت بلایا شده است. گفتنی است که رئیس سازمان مدیریت بحران به‌عنوان یکی از اعضای شورای ‌عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین شورای عالی بیمه، در این شوراها از حق رأی برخوردار نیست؛ این در حالی است که موضوعات و تصمیمات مرتبط با شهرسازی و معماری و نیز بیمه ازجمله ارکان مهم و مرتبط با مدیریت بلایا به شمار می‌آیند.

ب) نقش سازمان مدیریت بحران در مدیریت حوادث و در نسبت با وزارت کشور در هاله‌ای از ابهام قرار دارد: در شرح مأموریت‌ها و وظایف مهم وزارت کشور آمده است که «وزارت کشور وظیفه تأمین و حفظ امنیت داخلی و استقرار نظم و آرامش و برنامه‌ریزی و اعمال مدیریت در جهت رفع بحران‌های ناشی از حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه» را برعهده دارد. درحقیقت وزارت کشور در ایران، نهاد بالادست مدیریت بحران است که مقام وزیر، نایب‌رئیس شورای عالی مدیریت بحران و رئیس ستاد ملی مدیریت بحران است. در این میان نقش سازمان مدیریت بحران نیز ارتقای همکاری و هماهنگی بین‌سازمانی به‌منظور ایجاد هم‌افزایی است. همچنین سازمان، نقش دبیری شورای عالی و ستاد ملی مدیریت بحران را نیز برعهده دارد. درواقع مدیریت بحران از مأموریت‌های اصلی وزارت کشور است و به همین دلیل سازمان مدیریت بحران، به‌عنوان نهاد هماهنگ‌کننده و اجرایی وابسته به این وزارتخانه تشکیل شده است، اما نکته قابل‌تأمل این است که در سوانح ملی یا حوادثی با پیامدهای مخرب جانی، روحی، روانی و مالی بالا، وزیر کشور در مقام مدیر بحران نقش‌آفرینی می‌کند و عملاً مشخص نیست که سازمان مدیریت بحران عهده‌دار کدام‌یک از سطح حوادث است. زیرا متولی سوانح در سطح استان و شهرستان، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها هستند. درواقع این وضعیت نقش سازمان مدیریت بحران را در مدیریت حوادث و در نسبت با وزارت کشور در هاله‌ای از ابهام قرار می‌دهد که این مهم به‌ویژه در مواقع بروز فاجعه بیشتر آشکار می‌شود. همچنین شواهد و قرائن بسیاری نشان می‌دهند که وزارت کشور نگرش جدی و حرفه‌ای به سازمان مدیریت بحران به‌عنوان یک سازمان مهم و وابسته به خود ندارد؛ این موضوع در نحوه گزینش نیروی انسانی (عدم تخصص‌گرایی در انتصاب مدیران بحران)، ساختار و تشکیلات نامنسجم درون سازمان و... به‌وضوح قابل مشاهده است. درحقیقت سازمان مدیریت بحران با وزارت کشور عجین نشده است.

ج) مدیریت بحران در سطح محلی (استانداری‌ها و فرمانداری‌ها) اقتدار نهادی ندارد: مدیریت بحران در سطح محلی، به‌گونه‌ای است که مسئولان مدیریت بحران (استانداری و فرمانداری) در حوزه کاهش خطر حوادث و سوانح از اختیارات صریح و روشن و نیز منابع کافی برای انجام هماهنگی‌ها در مدیریت بحران برخوردار نیستند. البته در مواقعی مشاهده شده است که شخص استاندار یا فرماندار به‌واسطه نفوذ و توانایی بالای خود توانسته به منابع و اختیاراتی دست یابد. این در حالی است که در سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور بیان شده است که کل مسئولین در سطوح مختلف و جوامع محلی باید برای کاهش خطر حوادث و سوانح از اختیارات کافی برخوردار شوند، اما در عرصه اجرا مدیریت بحران در کشور به تمرکزگرایی گرایش بیشتری دارد. شایان ذکر است که در مدیریت بحران به هر اندازه که سطوح محلی (استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و همچنین شهرداری‌ها) فعال باشند، به همان اندازه مدیریت بحران آسان‌تر و سریع‌تر خواهد بود. مدیران واحدهای محلی به‌دلیل اینکه به میدان حادثه نزدیک‌تر و با آن آشنا هستند، به‌درستی می‌توانند تمهیدات مورد نیاز را برای مدیریت حوادث شناسایی و اتخاذ کنند.  

د) در برخی از موارد، نگرش جدی و حرفه‌ای به اداره کل مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌های کشور وجود ندارد: چنین شرایطی گویای این امر است که در سطح محلی (استان و شهرستان) نیز مدیریت بحران به‌معنای واقعی کلمه مورد توجه قرار نگرفته است. برای مثال، با توجه به اهمیت بالای موضوع بحران، رده‌ پستی تعریف شده برای ریاست مدیریت بحران در مقیاس استان به‌جای آنکه در سطح معاونت استاندار و جانشین استاندار در ستاد مدیریت بحران استان باشد، در جایگاه ریاست اداره کل مدیریت بحران تعریف شده است که جزء اعضای کارگروه‌های متعدد در استانداری نیز تعریف نشده و همچنین رده‌ پستی تعریف شده برای مدیریت بحران در شهرستان‌ها نیز در سطح کارشناس است. درواقع اختصاص پست‌هایی با رده‌ پایین به مدیریت بحران در استان‌ها و شهرستان‌ها موجب شده است که تبعیت‌پذیری از این پست‌ها در انجام امور مختلف و مرتبط با مدیریت بلایا میان نهادهای دخیل کاهش یابد. این مسئله نشان‌دهنده آن است که نگرش جدی و حرفه‌ای به مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌های کشور وجود ندارد. همچون مقیاس ملی، مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها در حاشیه و انزوا قرار دارد و در برخی از موارد، مدیرانی ناآشنا با مدیریت بلایا در این بخش منصوب می‌شوند. همچنین برخلاف قانون، جلسات مدیریت بحران به‌ندرت برگزار می‌شود که این موضوع ناشی از بی‌اهمیت بودن بحران و احتمال وقوع آن در سطح محلی است که مطمئناً پیامدهای آسیب‌زایی برای مدیریت بحران در آینده ایجاد خواهد کرد.  

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

مدیریت بلایا به روشی سیستماتیک و راهبردی اشاره دارد که هدف آن حفاظت از جان و مال مردم، زیرساخت‌های حیاتی کشور در برابر آسیب‌های احتمالی ناشی از حوادث طبیعی یا انسان‌ساخت است. این موضوع دربرگیرنده یک فرایند به‌هم‌پیوسته و یکپارچه است که شامل برنامه‌ریزی، سازماندهی، هماهنگی و اجرای اقدامات برای پیشگیری، کاهش، پاسخ به بلایای احتمالی و همچنین بازسازی و بازیابی بعد از بحران است. در نگاه اول، مدیریت بحران در برنامه‌های دولت مقوله‌ای است با درجه اهمیت و اولویت پایین، اما به‌دلیل اینکه حادثه خبر نمی‌کند و ممکن است آثار زیان‌باری برای دولت و مردم داشته باشد، مدیریت بلایا، باید همواره در رأس امور اداره کشور و دولت قرار گیرد. به‌بیان‌دیگر، مدیریت موفق مخاطرات را می‌توان یکی از بهترین شاخص‌های توسعه‌یافتگی و بالندگی نظام سیاسی–اداری هر کشوری در نظر گرفت. درواقع اگر به دنبال معیاری برای سنجش میزان کارآمدی، چابکی و انعطاف نظام سیاسی - اداری باشیم، بهترین معیار نحوه عملکرد نظام اداری-سیاسی در مواجهه با بحران‌ها و مخاطرات است [۱۸]. این امر اهمیت مدیریت بلایا را بیش‌ازپیش برجسته می‌سازد.

کنکاش در وضعیت مدیریت بحران در ایران از حیث جایگاه نهادی و سازمانی آن نشان می‌دهد که باور به بحران و مدیریت بلایا در کشور وجود ندارد، نه در دیدگاه مقامات و مسئولان این حوزه و نه در نگرش مردم. درحقیقت پاشنه آشیل مدیریت حوادث در ایران، عدم باور به بحران و فقدان اقتدار نهادی و سازمانی مدیریت بحران است. تجربه نشان داده که چنین نقیصه‌ای، بازتاب‌هایی آسیب‌زا در مدیریت بحران در کشور به همراه داشته است. مدیریت بحران در کشور، جایگاه نهادی اثرگذار و نیرومندی ندارد و این موجب ضعف مدیریتی و ارتباطی سازمان مدیریت بحران با سایر نهادهای دخیل در مدیریت سوانح شده است. درواقع، کشور در مدیریت انواع بلایا، فرمانده واحد و مقتدری ندارد تا امور را کنترل و سروسامان دهد و بنابراین در بسیاری از مواقع نوعی هرج‌ومرج در میدان حادثه ایجاد می‌شود. این در حالی است که باور به بحران و احتمال وقوع آن در دیدگاه مقامات و سپس مردم و در هر شرایط و زمانی باید در زمره امور بااهمیت کشور قرار گیرد. زیرا مدیریت بلایا امروزه جزء اولویت مهم دولت‌ها محسوب می‌شود و اگر جدی تلقی نشود به محض وقوع یک بحران، در تمامی سیستم‌های مدیریتی، کار و زندگی افراد اختلال ایجاد شده و نظم و امنیت داخلی کشور از بین می‌رود. همچنین جایگاه نهادی و سازمانی مدیریت بحران و فرماندهی حادثه باید مقتدر باشد، به‌گونه‌ای که تمامی نهادها و سازمان‌ها گوش به فرمان مدیریت بحران باشند؛ به هر اندازه که اقتدار نهادی و سازمانی مدیریت بلایا بالا باشد، به همان ترتیب امور مدیریت بحران به‌سرعت سروسامان خواهد یافت. بنابراین مقوله «هماهنگی» بایسته اصلی مدیریت بحران است (زیرا مدیریت بحران وظیفه همه نهادها و حتی مردم است) که بنا به دلایل ذکر شده در باب مقوله هماهنگی در مدیریت بحران کشور در اغلب موارد توفیقی حاصل نشده است [۱۹].

ذکر این نکته ضروری است که خوانش سیر تاریخی مدیریت بحران در کشور نشان می‌دهد که این موضوع همواره به لحاظ جایگاه نهادی در معرض تغییر و تحولات بوده و در اکثریت دوره‌ها ثبات ساختاری و نهادی نداشته است. چنین امری نشان می‌دهد که از ابتدا بحران و جایگاه مدیریتی آن، مسئله تاریخی مقامات بوده که به‌نظر می‌رسد در وهله اول دلیل آن عدم وجود باور به وقوع بحران بوده است. زیرا اگر حوادث و احتمال وقوع آنها مورد اهمیت بود، مطمئناً تمهیداتی برای ایجاد یک ساختار و جایگاه مناسب اندیشیده می‌شد. هرچند تجارب نشان می‌دهد که تمهیداتی در اثر آزمون و خطاهای حاصل از مدیریت انواع سوانح به کار بسته شده، اما کافی و جامع نبوده است [۲۰] .

در طی سال‌های اخیر چالش مدیریت بحران و جایگاه نهادی آن در دیدگاه‌های مختلف مورد بررسی و کنکاش قرار گرفته و متناسب با آن پیشنهاداتی برای رفع این معضل ارائه شده است. پیشنهادهایی مانند ایجاد وزارتخانه مدیریت بحران، تعریف مدیریت بحران ذیل معاونت ریاست‌جمهوری و... بیان شده‌اند، اما بنا به دلایل متعدد به مرحله اجرا نرسیده‌اند. آنچه که درحال‌حاضر در مدیریت بحران و جایگاه نهادی آن باید مدنظر باشد این است که سازوکارهای همکاری و هماهنگی سیستم‌های نظارت و پشتیبانی در نظام مدیریت بحران باید تقویت شوند. همان‌طور که اشاره شد گزاره‌ای از سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در حوزه پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه نیز «ایجاد مدیریت واحد» بر این امر صحه می‌گذارد. بنابراین در موضوع جایگاه نهادی مدیریت بحران هم مسئله کاملاً روشن است (نبود یک فرمانده واحد، مقتدر و دارای اختیارات کافی در سطح ملی و محلی) و هم راه‌حل مشخص است. به‌نظر می‌رسد درصورتی‌که مدیریت بحران به‌عنوان یک ساختار حاکمیتی مهم از یک اقتدار نهادی و سازمانی مناسبی برخوردار باشد و یک سیستم فرماندهی واحد ایجاد گردد، عملکرد بهتر خواهد شد و درنهایت روند عملیات به‌صورت هماهنگ و روان‌تر به اجرا گذاشته می‌شود و موازی‌کاری، اختلالات و قانون‌گریزی موجود در عرصه مدیریت بلایا نیز کاهش می‌یابد. این مهم در ابتدا در حوزه تقنین در مدیریت بحران قابل پیگیری است؛ لذا ضرورت دارد در راستای تقویت سازوکارهای همکاری و هماهنگی سیستم‌های نظارت و پشتیبانی در نظام مدیریت بحران و ایجاد مدیریت واحد، فصل دوم قانون مدیریت بحران کشور، مصوب ۱۳۹۸، در مواد قانونی مرتبط و با توجه به ملاحظه اصلی مندرج در این گزارش (رفع نقاط ضعف سازمان مدیریت بحران به لحاظ جایگاه سیاسی - اداری در سطوح ملی و محلی) بازنگری، تقویت و در صورت لزوم اصلاح شود.

6. پیوست

جدول 1 پیوست شامل منابع مطالعاتی فراترکیب به همراه محتوای آنها، کدها و گزاره‌های استخراج شده است.

جدول 1 پیوست. فهرست منابع مطالعاتی، محتوای آنها، کدها و گزاره‌ها