خلاصه مدیریتی

• مسئله اصلی

بحران حادثه‌ای است که در اثر رخدادها و عملکردهای طبیعی یا انسانی به‌طور ناگهانی به‌وجود می‌آید و مشقت، سختی و خسارت را به یک مجموعه یا جامعه انسانی تحمیل می‌کند. مقابله با بحران به اقدام‌ها و عملیات اضطراری و فوق‌العاده نیاز دارد. مدیریت بحران شامل فرایند برنامه‌ریزی‌ها و اقدام‌های مقامات دولتی و دستگاه‌های اجرایی دولتی، شهرداری و عمومی است که با مشاهده و تجزیه و تحلیل بحران‌ها به‌صورت یکپارچه، جامع و هماهنگ با استفاده از ابزارهای موجود از بحران‌ها پیشگیری کرده یا در صورت وقوع آنها در جهت کاهش آثار، ایجاد آمادگی لازم، مقابله، امدادرسانی سریع و بهبود اوضاع تا رسیدن به وضعیت عادی و بازسازی تلاش کنند.

شکل ۱. چرخه سیستم مدیریت جامع بحران

در حال حاضر در دوره‌ای به سر می‌بریم که اکولوژی کره زمین به‌طور فزاینده‌ای تحت‌ تأثیر فعالیت‌های انسانی قرار گرفته است. مخاطرات طبیعی، شرایط زندگی ساکنان مناطق مختلف جهان را به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است. فزونی بلاها و خسارات مالی و جانی آنها، ضرورت پرداخت به مسئله مدیریت بحران و تاب‌آوری را یادآور می‌شود.

• نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

اگرچه در برنامه توسعه ششم و حتی پنجم اشاراتی به موضوع مدیریت بحران ناشی از مخاطرات طبیعی و انسانی شده، اما در برنامه هفتم به این مهم توجهی نشده است. با توجه به اینکه در متن لایحه برنامه هفتم توسعه تنها یک بند (ماده 38) درخصوص موضوع مدیریت بحران ارائه شده که ضعف جدی لایحه را در این بخش نشان می‌دهد. لذا برخی پیشنهادهای کلان در حوزه اقدام‌های پیشگیرانه و مقابله با بحران برای درج در برنامه در این گزارش پیشنهاد شده که در ادامه به آنها اشاره شده است.

• پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

با توجه به محدودیت‌های مالی و بودجه‌ای کشور برخی پیشنهادهای ضروری و مورد تأکید است که به شرح زیر است: (همچنین پیشنهادهای تکمیلی و الحاقی به لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه پیشگیری و مدیریت بحران در 12 بند در بخش 6 گزارش ارائه شده است.)

• ازجمله مهم‌ترین این موضوع‌ها، مسئله مقاوم‌سازی در برابر رخدادهای طبیعی خصوصاً زلزله و تقویت سامانه‌های هشدار سریع است. بخشودگی نقض قوانین و مقررات ساختمانی از طریق پرداخت جریمه (طبق آرای کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری و کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای ‌عالی شهرسازی و معماری) تبعات جبران‌ناپذیر در زمان بروز حوادث در پی خواهد داشت. نصب، راه‌اندازی و ارتقای سامانه‌های هشدار پیش‌هنگام زلزله اقدامی ضروری است. این‌گونه زیرساخت‌ها که برپایه علم و فناوری توسعه یافته‌ است، قابلیت برقراری ارتباط شبکه‌ای را از طریق اینترنت داشته و امکان دسترسی مردمی دارند (وزارت راه و شهرسازی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت کشور)
• یکی از اثرات سوء استخراج بیش از حد سفره‌های آب زیر‌زمینی و در‌نتیجه کاهش سطح آب‌های زیرزمینی، وقوع پدیده فرونشست است. در حال حاضر 408 دشت از مجموع 609 دشت کشور ممنوعه است، یعنی حدود 66 درصد از دشت‌های کشور (حدود 12 میلیون هکتار) در معرض پدیده فرونشست هستند. حدود ۴۱ میلیارد مترمکعب برای برداشت از چاه‌های مجاز کشاورزی در ۶۰۹ دشت مطالعاتی پروانه بهره‌برداری صادر شده‌ است که طبق برنامه ششم توسعه این میزان باید به ۲۷ میلیارد مترمکعب کاهش می‌یافت که گزارشی از این کاهش هنوز موجود نیست و به‌نظر می‌رسد در برنامه هفتم باید تأمین این هدف مورد تأکید قرار گیرد (وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور)
• تغییر اقلیم یکی از جدی‌ترین و تهدیدکننده‌ترین مسائلی است که هم جمعیت روستایی و هم شهری با آن درگیر است. لازم است تا در برنامه هفتم توسعه، بندی به‌عنوان مقابله با تغییرات اقلیمی گنجانده شود. همچنین توسعه و بهره‌برداری وسیع از انرژی‌های پاک و تجدید‌پذیر و کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای باید به‌عنوان اولویت‌های راهبردی در نظر گرفته شود (سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت نیرو، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی).
• طبق ضوابط موجود درباره ساخت‌وساز در حریم گسل، زون گسل در ایران حدود 500 متر در نظر گرفته می‌شود که از نظر اقتصادی به‌صرفه نیست و نیازمند بررسی دقیق‌تر در جهت دقیق‌تر و باریک‌تر کردن این محدوده است. طبق بند «ض» قانون مدیریت بحران کشور مصوب شهریور 1398، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی موظف است با رعایت ضوابط شورای عالی معماری و شهرسازی، نقشه حریم گسل‌ها را با اولویت کلان‌شهرها تهیه کند که تا‌به‌حال بودجه‌ای به آن اختصاص داده نشده است. الزاماً حرایم گسل باید در نقشه‌های طرح تفصیلی و طرح جامع دیده شود و کاربری‌ها بر این اساس تعریف شوند (وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان برنامه و بودجه کشور).
• در راستای تجدید و ارتقای ساختار حوزه پیشگیری و مدیریت بحران و با توجه به‌ ضرورت یک نظارت عالیه بر سلسله اقدام‌های غیرمتمرکز و غیرمنسجم و گاهاً موازی‌کاری سازمان‌ها و نهادهای مختلف، مطلوب است وظایف اصلی خطیری ازجمله تهیه و تصویب ضوابط اجرایی و فنی و مقررات حرفه‌ای، تهیه و تصویب مقررات ناظر بر تعیین شرایط احراز مشاغل، برنامه جامع آموزش نیروی انسانی و سلسله‌مراتب فرماندهی عملیات، برنامه‌ریزی برای پشتیبانی فنی، تجهیزاتی و تأسیساتی از مدیریت‌های اجرایی در سطح کشور، تعیین وظایف و سطوح فرماندهی مراکز کنترل و هماهنگی عملیات، نظارت عالیه به عملکرد و فعالیت مراکز کنترل و هماهنگی عملیات و مدیریت‌های اجرایی در تکوین ساختار «لایحه تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» در نظر گرفته شود (وزارت کشور، کمیسیون اجتماعی و کمیسیون عمران).
• در راستای تأمین منابع پایدار در زمینه مقابله با حوادث و سوانح از اولین سال اجرایی برنامه هفتم، نیم درصد (0/5 ٪) مندرج در ماده (۱۶۳) قانون امور گمرکی به دو درصد (2%) افزایش پیدا کرده و منابع حاصله پس از واریز به خزانه در قالب بودجه سنواتی در اختیار جمعیت هلال‌احمر قرار می‌گیرد (سازمان برنامه و بودجه کشور، کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها، کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات).

۱. مقدمه

سوانح طبیعی به‌دلیل ماهیت ناگهانی بودن حادثه، قادرند نظم اجتماعی جوامع را نسبت به اثرات عوامل غیرطبیعی همچون جنگ، با آسیب‌های جدی‌تری مواجه سازند. در جوامع امروزی تعدد سطح برخورداری‌ها، گسترش ارتباطات، افزایش نیازهای توسعه‌ای و غیره موجب شده تأثیرات ناشی از سوانح طبیعی به فراتر از مناطق آسیب‌دیده گسترش یابد. از‌سوی‌دیگر فراوانی و شدت تأثیرات و پیامدهای آن در مناطق آسیب‌دیده گسترده‌تر و شدیدتر شده است، به‌گونه‌ای که ماهیت مدیریت بحران و خسارت‌های ناشی از بحران و مخاطرات می‌تواند علاوه‌ بر آثار کوتاه‌مدت، در ماهیت کلی برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت تغییرات اساسی ایجاد کند و حتی زمینه‌های رشد اقتصادی، مسکن، اشتغال، مهاجرت و غیره را نیز تحت‌ تأثیر خود قرار دهد. برای مثال یکی از مخاطرات و بحران‌های پیش‌رو در ایران زلزله است که بخش عمده سکونتگاه‌های کشور و حدود ۸۰ درصد جمعیت کلان‌شهرهای ایران با جمعیت و تراکم بالا در معرض مخاطرات بالای لرزه‌خیزی قرار دارند (از ۲۰ کلان‌شهر کشور فقط اصفهان، یزد و اراک و تا حدی ارومیه، همدان و اهواز در رده بالای لرزه‌خیزی قرار نمی‌گیرند).

شهر تهران و ری تاکنون هشت بار در معرض زلزله‌هایی با بزرگی بیش از هفت ریشتر بوده است. به‌طور متوسط هر 150 سال یک زلزله بزرگ در تهران اتفاق می‌افتد و اکنون 175 سال از آخرین زلزله گذشته است، براساس نوشته‌ها و گفته‌های متخصصان امر، احتمال وقوع زلزله مهیب دیگری در تهران دور از انتظار نیست. اما مطالعه اقدام‌های پیشگیرانه و مدیریتی، حاکی از درک و شناخت ناقص ابعاد گسترده این مسئله مهم و به‌تبع آن ساده‌سازی جنبه‌های مدیریتی آن است. بر همین اساس موارد مشابه می‌تواند به‌شدت بر توسعه اقتصادی و عمرانی منطقه تأثیرگذار باشد و در صورت عدم ارائه برنامه جامع پیشگیری قطعاً باعث عدم اجرای سایر بخش‌های برنامه نیز خواهد شد. به‌صورت کلی سوانحی که درون یک شهر مادر اتفاق می‌افتد، به‌دلیل تمرکز جمعیت، تنوع و فراوانی نقش‌ها (سیاسی، اقتصادی و...)، امکانات و دیگر عوامل خطرناک، پیچیده‌تر از دیگر مکان‌ها هستند. تجارب تاریخی در کشورهای مختلف نشان‌ می‌دهد بروز سوانح طبیعی در مراکز مهم سیاسی مثل پایتخت‌ها، بنادر مهم تجاری و شهرهای پرجمعیت، نظام‌های سیاسی را با بحران‌های سیاسی متعددی مواجه کرده است.

۲. پیشینه پژوهش

2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

جوامع مختلف در سطح جهانی در معرض تهدیدهای ناشی از حوادث طبیعی و سوانح اجتماعی قرار دارند که با وجود پیشرفت‌های اخیر نیز هنوز زمین‌لرزه‌ها، گردبادها، آتش‌فشان‌ها، توفان‌ها، خشکسالی‌ها و زمین لغزه خطرات بالقوه‌ای را دربردارند و کشورهای مختلف را مجاب به مطالعه و تخصیص بودجه و قوانین سازنده مرتبط با مدیریت بحران می‌کند. علاوه بر اینها حوادث ناشی از فعالیت‌های انسانی چون آتش‌سوزی‌ها و انفجارها، تصادفات جاده‌ای و سوانح هوایی با گسترش شهرها و توسعه صنعت و تکنولوژی‌های خطرناک نیز را باید در نظر گرفت.

بسیاری از عوامل مؤثر در ایجاد حجم خسارات ناشی از بحران‌های طبیعی و مسائل و مشکلات مرتبط با آن زاییده عدم هماهنگی در برنامه‌ریزی‌های حقوقی و سازمانی در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی است یعنی قوانین موجود در چارچوب وظایف سازمان‌ها به‌خصوص در مراحل قبل از بحران به‌درستی اجرا نمی‌شوند. بنابراین به‌منظور شناسایی نقاط قوت، ضعف و ارائه اصلاحات مورد نیاز آشنایی با قوانین حقوقی و ساختاری مدیریت بحران کشور امری ضروری است [4]. داشتن یک قانون جامع مدیریت بحران می‌تواند در سطح ملی و محلی در پیشبرد هدفمند و ضابطه‌مند مدیریت بحران مؤثر بوده و در مراحل مختلف بحران هماهنگی لازم بین سازمان‌های مختلف را به‌وجود آورد. لزوم هماهنگی و وحدت رویه در اقدام‌ها و فعالیت‌های مدیریت بحران، نبود بانک اطلاعاتی و تحقیقات مرتبط با این موضوع، فقدان قوانین و مقررات ایمنی در این زمینه و نحوه ارتباط نهادها با هم ازجمله عوامل کلیدی و مؤثر در تعریف قوانین و لزوم توجه به موضوع مدیریت بحران است [4] [5]. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در راستای روشن شدن مفهوم مدیریت بحران و قوانین مرتبط با آن گزارش‌هایی را ارائه داده است [2] [3] [2] [3] [6] [7] [10].

2-۲. سوابق تقنین مرتبط

در حال حاضر در ایران قوانین و مقررات مربوط به مدیریت بحران، جامع و شفاف نیست و سردرگمی قانونی به‌شکل ناهماهنگی بین سازمان‌ها و یا موازی بودن برخی وظایف به چشم می‌خورد، تغییرات پی در پی قوانین و نظام مدیریت بحران از طرفی مؤید حساسیت موضوع بحران و از‌طرفی‌دیگر نشان‌دهنده عدم تمرکز و عدم وجود راهبرد منسجم در زمینه مدیریت بحران است درصورتی‌که برای اتخاذ روش‌های جامع و مشارکتی فقط تعیین حقوق و وظایف کافی نیست بلکه شناخت مسئولیت و وجود پشتوانه است.

با توجه به اهمیت موضوع مدیریت بحران کشور، موضوع تدوین سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه در سال ١٣٨٤ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد بررسی و تصویب قرار گرفت این سیاست‌ها پس از تأیید مقام معظم رهبری ازسوی دفتر ایشان به دستگاه‌های مربوطه جهت رعایت مفاد آن در کلیه برنامه‌ها و طرح‌های مربوطه ابلاغ شد. در همین راستا در سال ۱۳۸۵ وزارت کشور به‌منظور هماهنگی بیشتر کلیه دستگاه‌های اجرایی در زمینه مدیریت بحران و اصلاح ساختار مدیریت، سوانح پیشنهادی را درخصوص تشکیل سازمان مدیریت بحران به هیئت دولت ارائه کرد. لایحه تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور با توجه به سیاست‌های کلی نظام در بخش پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح و به‌منظور هماهنگی اجرایی همه دستگاه‌های ذی‌ربط و اعمال مدیریت واحد و نظارت عالی مؤثر بر مراحل مختلف مدیریت بحران و با بهره‌گیری از تجارب کسب شده در مدیریت حوادث مهم گذشته در کشور تدوین شد و پس از تصویب در جلسه مورخ 1385/6/26 هیئت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. این قانون در دی‌‌ماه ۱۳۸۶ به تصویب مجلس و در خردادماه ۱۳۸۷ به تصویب شورای نگهبان رسید رئیس‌جمهور نیز در تاریخ 1387/4/5 این قانون را برای اجرا ابلاغ کرد با این هدف که با ایجاد سازمان مدیریت بحران کشور مشکلات موجود درخصوص مدیریت بحران تا حد زیادی مرتفع شود البته وقوع سوانح طبیعی مختلف بعد از تصویب و اجرای این قانون و مشکلات مشاهده شده در مدیریت بحران قبل و بعد از وقوع این سوانح بار دیگر نشان داد که قانون مذکور نیازمند اصلاحات اساسی است تا بتوان برمبنای آن ریسک وقوع سوانح طبیعی در کشور را به میزان قابل‌قبول کاهش داد و وضعیت مقابله با آثار سوانح را بهبود بخشید.

هرچند که قانون مدیریت جامع بحران [6] به‌عنوان یکی از قوانین نسبتاً مناسب نظام جمهوری اسلامی ایران شناخته می‌شود و در مقایسه با سایر اسناد مصوب قبلی از جامعیت بیشتری برخوردار بوده و بسیاری از موارد مهم در مدیریت ریسک و بحران در آن مورد توجه قرار داده‌ شده است اما موضوع‌هایی در آن طرح شده که اجرای آن را با مشکل مواجه کرده است [7]. همچنین قانون تأسیس صندوق بیمه حوادث طبیعی نیز در تاریخ 1399/9/1 به‌منظور جبران بخشی از خسارت‌های مالی ناشی از حوادث طبیعی ازجمله زلزله، سیل، توفان، صاعقه، سنگینی برف، رانش زمین، ریزش کوه و دریا لرزه (سونامی) جهت تحت پوشش «بیمه پایه حوادث طبیعی ساختمان» قرار دادن کلیه ساختمان‌های مسکونی دارای انشعاب قانونی برق توسط «صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان» به تصویب رسید. البته به‌دلیل عدم تخصیص مناسب بودجه به این صندوق عملکرد آن با چالش‌هایی روبه‌رو بوده و عملکرد محسوسی نداشته است.

۳. تاریخچه مخاطرات طبیعی در ایران و خسارات وارده

در طول سالیان گذشته 56 نوع مخاطره طبیعی و انسان‌ساخت در کشور به ثبت رسیده که 14 مخاطره شامل زلزله، سیل، آتش‌سوزی، خشکسالی، بیابان‌زایی، فرونشست زمین، گردوغبار، موج سرما و یخبندان، آفات نباتی و بیماری‌های دام، طیور و آبزیان، آلودگی هوا، ازدحام جمعیت، بیماری‌های فراگیر انسانی، حرکات دامنه‌ای و حوادث حمل‌ونقل جاده‌ای دارای اولویت به‌شمار می‌روند. ایران سالیانه در حدود ۲۵۰ میلیون دلار در اثر مخاطرات طبیعی طی ۶ سال ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۱ آسیب دیده است که این آسیب مستقیم اقتصادی برای بازه ۲۵ ساله ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۴ حدود ۱۵ میلیارد دلار برآورد شده است. زمین‌لرزه، خشکسالی، سیل، فرونشست زمین، زمین لغزش و تغییرات اقلیمی از مهم‌ترین مخاطرات ایران هستند که به تلفات و خسارت‌های مختلف مستقیم و غیرمستقیم منجر می‌شوند.

براساس آمار و مستندات بین‌المللی، ایران از نظر احتمال وقوع مخاطرات طبیعی و انسانی یکی از ۱۰ کشور حادثه‌خیز جهان محسوب‌ می‌شود. در حال حاضر بیش از نیمی از مساحت کشور در معرض خطر سیل و بالای 70 درصد مساحت آن در معرض وقوع زلزله قرار دارد. ازآنجاکه طبق نقشه پراکندگی جمعیت، اکثریت مردم ساکن در نقاط مختلف کشور در معرض حداقل یکی از مخاطرات طبیعی همچون سیل، زلزله، توفان، فرونشست، زمین لغزش، خشکسالی و ... هستند، توجه ویژه به اقدام‌های پیشگیرانه و آمادگی مقابله با بحران ازجمله مقاوم‌سازی و بهسازی بافت‌های فرسوده، به‌کارگیری فناوری‌های نوین در ساخت‌وساز، ارتقای تاب‌آوری زیرساخت‌ها، لایروبی و ساماندهی رودخانه‌ها، آبخیزداری، احداث سدهای زیرزمینی، به‌روزرسانی و ارتقای سامانه‌های هشدار سریع وقوع بحران، آموزش جامعه و گسترش فرهنگ بیمه و غیره ضرورت بیش‌از‌پیش دارد. اهمیت این موضوع از آن جهت است که سرمایه‌گذاری و توجه به امر پیشگیری از وقوع بحران و آمادگی مقابله با آن، کاهش خسارات جانی و مالی ناشی از مخاطرات و درنتیجه کاهش هزینه‌های مقابله و بازسازی مناطق آسیب‌دیده را در پی‌ خواهد داشت.

آسیب‌پذیری در برابر حوادث و خطرات ناشی از آن موضوع مهمی است که باید به آن توجه کرد. برای درک بهتر اهمیت عامل آسیب‌پذیری در ایجاد ریسک، مقایسه ریسک مخاطره زلزله بین ایران و ژاپن مثال مناسبی است. در ژاپن از مقیاس یک تا ده، اندازه مخاطره بیرونی زلزله معمولاً بالا (مثلاً 8 از 10) است ولی آسیب‌پذیری در این کشور به‌دلیل اقدام‌های اساسی پیشگیرانه، پایین و به‌طور مثال 2 از 10 می‌باشد. عدد ریسک که از حاصل‌ضرب این دو رقم حاصل می‌شود 16 است که اندازه خطر زلزله یا خسارات احتمالی در ژاپن را نشان‌می‌دهد. در ایران، مخاطره یا پدیده طبیعی زلزله در مقایسه با ژاپن معمولاً کوچک‌تر (به‌طور مثال 6 از 10) است، اما آسیب‌پذیری در ایران در مقایسه با ژاپن خیلی بالاتر (مثلاً 8 از 10) است. درنتیجه حاصل‌ضرب این دو رقم یعنی خطر یا احتمال خسارات زلزله در ایران 48 می‌شود، یعنی سه برابر ژاپن. بنابراین، علت اینکه ریسک زلزله در ایران بالاست نه‌فقط به‌دلیل بزرگی یا تعداد زلزله بلکه ناشی از آسیب‌پذیری بالا در کشور نیز است. براساس پیشرفت‌های علمی صورت گرفته، درحال‌حاضر احتمال وقوع زلزله را نمی‌توان کاهش داد ولی احتمال وقوع سیل، آلودگی‌ هوا، آتش‌سوزی جنگل و تخریب محیط زیست را می‌توان کاهش داد. ثانیاً، باید آسیب‌پذیری‌ها را کاهش داد [1].

طبق گزارش جهانی کاهش خطر بلایای طبیعی در سال 2009، ایران در سطح خطر 8 از 10 قرار دارد که دلیل آن، موقعیت جغرافیایی و اقلیم ایران و آسیب‌پذیری بالای ساختمان‌ها از نظر سازه‌ای و غیرسازه‌ای است که موجب افزایش تلفات جانی و خسارات در پی مخاطرات طبیعی می‌‌شود. وقایع طبیعی زلزله، سیل، خشکسالی، رانش زمین و توفان، مخاطراتی هستند که کشور بیشتر با آنها مواجه است. مخاطرات طبیعی سالیانه حدود 3 تا 4 هزار نفر تلفات جانی در پی دارند و تقریباً 1.5 میلیون نفر را نیز تحت‌تأثیر قرار می‌دهند که بیشترین آمار مربوط به وقوع زمین لرزه در نواحی لرزه‌خیز با ساختمان‌های فاقد مقاومت کافی است. زلزله‌های طبس، رودبار و منجیل و زلزله بم سه مورد از بلایای با مرگ بیش از ۱۰ هزار نفر در جهان طی سال‌های 1990 تا 2007 هستند که در ایران رخ داده‌اند.

براساس گزارش‌های سازمان مدیریت بحران کشور [2]، به‌طور میانگین در ۱۰ سال گذشته سالیانه 12759 رخداد زلزله در کشور به وقوع پیوسته است. بیشترین تعداد زلزله طی 9 ماهه اول سال 1401 در استان کرمان با 557 مورد و بعد از آن در استان‌های خراسان رضوی و هرمزگان به‌ترتیب با ثبت 467 و 294 مورد زمین‌لرزه بوده است. بزرگ‌ترین زلزله رخ داده در این مدت مربوط به زلزله تیرماه بندر خمیر با 6/1 ریشتر است. همچنین حدود 4500 سیلاب طی 10 سال اخیر در ایران ثبت شده است. طبق آمار و گزارش‌ها، سیل مرداد سال 1401 تقریباً 26 استان، 201 شهرستان، 180 شهر و 1809 روستا را در کشور تحت تأثیر قرار داد. این رخداد خسارات زیادی ازجمله آسیب به 18000 واحد مسکونی شهری و روستایی، 179 هزار هکتار زمین کشاورزی و باغات، 7420 کیلومتر شبکه آب، برق، تلفن و راه‌های مواصلاتی و 1727 استخر پرورش ماهی وارد کرد. طبق گزارش وزارت جهاد کشاورزی، مخاطرات آب و هوایی خصوصاً سیل و رانش زمین طی دهه‌های اخیر روند رو به افزایش داشته‌اند که علاوه‌بر خسارات جانی، جمعیت قابل‌توجهی را در معرض خطر قرار می‌دهند.

سیلاب یکی از پدیده‌های مخرب طبیعی است که هرساله در جهان و ازجمله در کشور ما خسارت‌های زیادی را به‌دنبال دارد. شاید تا چندی پیش به‌نظر می‌رسید که مشکلات آب و هوایی مشکل نسل‌های آینده است، اما بروز سیل، خشک‌سالی و... در مناطق مختلف جهان نشان داده که از هم‌اکنون با عواقب ناشی از این تغییرات روبه‌رو شده‌ایم. تلفات جانی، ویرانی ساختمان‌ها و تأسیسات‌، تخریب راه‌ها و اختلال در حمل‌و‌نقل، آلودگی مخازن آب، قطع گاز و برق و خسارت به کشاورزی از پیامدهای وقوع سیلاب هستند. بارش‌های چشمگیر روزهای پایانی سال ۱۳۹۷ و فروردین ۱۳۹۸ در بیشتر مناطق کشور، طغیان رودها را به‌همراه داشت و آسیب‌های جانی و مالی و مشکلات بسیاری را در مناطق شهری و روستایی به‌بار آورد. سیلاب پنجم فروردین سال 13۹۸ در شیراز یکی از این موارد بود.

در ادامه میزان خسارت ناشی از سیل و رانش در سال اخیر را در سطح کشور در جدول نشان داده شده است.

جدول 1. مصادیقی از خسارات سیل و رانش در سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه در سطح کشور

با توجه به متن لایحه برنامه هفتم توسعه [3]، مواد قابل‌توجهی در حوزه موضوع‌های آب و هوایی، مخاطرات و ریسک بالای سوانح در احکام این برنامه مشاهده نمی‌شود اگرچه پیشگیری بهترین شکل مدیریت بحران است اما برنامه‌ریزی و آماده‌سازی برای حوادث ناشناخته ذاتاً دشوار است. بنابراین اگر موادی درخصوص ارتقا و تاب‌آوری و کاهش آسیب‌پذیری در حوادث ناشی از مخاطرات موادی در برنامه هفتم توسعه در نظر گرفته نشود، طی پنج سال برنامه به‌احتمال‌زیاد باید منتظر حداقل یک سانحه بزرگ طبیعی با دامنه خسارت وسیع و هزینه مالی گسترده‌ بود. لایحه ارائه شده حتی برای زمان بروز بحران نیز پیشنهادهای مناسبی نداشته و عدم توجه به تقویت و به‌روزرسانی امکانات و تجهیزات مورد استفاده در زمان شکل‌گیری بحران نیز مشهود است.

مدیریت بحران ابعاد مختلفی دارد، دستگاه و نهادهای مختلفی در مراحل مختلف مدیریت بحران (شامل مرحله قبل از بحران، حین بحران و پس از بحران یا مرحله ارزیابی، بررسی ابعاد حادثه و ارائه چشم‌انداز) مشارکت دارند، تنظیم این روابط و ایجاد هماهنگی شاید مهم‌ترین نقش را داشته است همین مسئله در بررسی هفت دوره زمانی از ابتدای انقلاب اسلامی تا پایان برنامه ششم توسعه است که به‌عنوان نقطه ضعف اصلی سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها می‌تواند مطرح باشد. درواقع سال‌های ابتدایی در دوره اول شاهد حضور پررنگ مردم در بخش مدیریت بحران به‌دلیل نقش اصلی نهادهای نظامی تازه‌تأسیس و مردمی هستیم و بعد از آن این جمعیت هلال‌احمر است که نقش محوری در بحران‌ها را دارد. در‌حالی‌که در طول برنامه‌های توسعه حوزه امدادی به‌سمت سیاست‌های رفاه و تأمین اجتماعی سوق داده می‌شود. در برنامه چهارم توسعه کشور نیز که یک سال پس از تصویب «قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی» نوشته شده است، حوزه امدادی به‌عنوان حوزه سوم نظام تأمین اجتماعی در نظر گرفته می‌شود. ادامه فعالیت نهادهای موازی نظیر ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه در وزارت کشور و درنهایت وجود قوانینی نظیر طرح جامع امداد و نجات ازجمله مهم‌ترین دلایل عدم توفیق رویکرد برنامه چهارم در جهت انتقال حوزه امداد در ساختار نظام تأمین اجتماعی است. به‌دنبال پر کردن خلأ عدم نهاد انتظام‌بخش برای مدیریت بحران در زمان اجرای برنامه ششم، «قانون مدیریت بحران کشور» تدوین و به تصویب می‌رسد و اسناد و قوانین نوشته شده پس از آن دچار پیچیدگی‌های بیشتر نیز شده است. و به‌دلیل تدوین قانون برنامه ششم توسعه چند سال پیش از تصویب این قانون، نقش این نهادهای جدید در برنامه مذکور دیده نشده است. تشکیل شورای عالی مدیریت بحران کشور در این دوره درواقع کامل‌ترین شکل مدیریت بحران با حضور تمام نهادهای ذی‌ربط است اما این ساختار همچنان به‌دلیل عدم توانایی در شناسایی ظرفیت‌های موجود و نبود پیوستگی و یکپارچگی عملیاتی دچار اشکال‌های زیادی است که در برنامه هفتم باید مدنظر قرار گیرد.

اولین اقدام‌های مطالعاتی و پژوهشی و اولین آیین‌نامه‌های تهیه شده در کشور، در زمینه مدیریت حوادث غیرمترقبه به دهه پنجاه هجری شمسی بر‌می‌گردد و لذا بازنگری، بهینه‌سازی و اصلاح و تکمیل قوانین در این زمینه اجتناب‌ناپذیر و ضروری است، برخی از قوانین مقررات و احکام در زمینه مدیریت بحران و مخاطرات در برنامه‌های مختلف توسعه در سال‌های اخیر به‌صورت مختصر همراه با سیاستگذاری‌ها و اقدام‌های پس از آن ارائه شده است.

جدول 2. ارزیابی احکام برنامه‌های توسعه پنج‌ساله در حوزه مدیریت بحران

1. تحلیل واژگان مرتبط با حوزه مخاطرات و مدیریت بحران

بررسی وضع موجود نشان می‌دهد که پس از برنامه ششم توسعه، حتی توجه حداقل اجرایی نیز به موارد مصوب در متن برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی نشده و موارد ذکرشده تحقق نیافته است برای مثال اگرچه در برنامه پنجم (ماده 168-د-1) و برنامه ششم (ماده (60)-پ) به‌صراحت به موضوع توسعه شبکه شتاب‌نگاشت‌ها، زلزله‌نگار‌ها و پیش‌نشانگرها تأکید شده است اما اقدام مؤثری برای این موضوع انجام نگرفته است. در‌حالی‌که زلزله نسبتاً بزرگ سرپل ذهاب پس از برنامه پنجم توسعه و در میانه برنامه ششم اتفاق افتاد. در صورت اجرای کامل این ماده می‌توانست به کاهش خسارات و ثبت داده پس از وقوع زلزله و درس‌آموخته‌های پس از آن جهت برنامه‌ریزی و مدیریت کاهش آسیب‌پذیری از سوانح آتی کمک بسزایی کند و میزان خسارات را کاهش دهد و قطعاً تاب‌آوری زیرساخت‌ها و مستحدثات را برای مقابله با زلزله‌های آتی افزایش دهد. نکته‌ای قابل‌تأمل برای کاربست در برنامه هفتم توسعه است.

نکته قابل‌تأمل در این بررسی، عدم اشاره به کلمات کلیدی همچون زلزله، فرونشست و غیره بوده که حتی در موادی که به کلماتی مانند مخاطرات و غیره اشاره شده است، ماده مرتبط با موضوع پیشگیری و مدیریت بحران نیست. تحلیل واژگان مرتبط با این حوزه نشان‌ می‌دهد موضوع مخاطرات و مدیریت بحران، زلزله، سیل و فرونشست در لایحه جایگاهی ندارد در‌حالی‌که این مهم ازجمله کلان تهدیدهای پیش روی توسعه و پیشرفت ملی در عرصه پرمخاطره سرزمینی است.

جدول 3. ارتباط واژگان با حوزه مخاطرات و مدیریت بحران

می‌توان چنین بیان کرد که در لایحه برنامه هفتم تصمیم، رویکرد و برنامه مشخصی با رخدادها و مخاطرات بزرگ با دامنه خسارات مالی گسترده و خسارات جانی دیده نشده است. به‌طور مثال پدیده‌ فرونشست یکی از مواردی که اخیراً ماهیت حاد آن در کشور پذیرفته شده و بسیاری از دشت‌ها و حتی سکونتگاه‌ها و بخش زیادی از اراضی کشاورزی، صنعتی، حمل‌و‌نقل و زیرساخت‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد و در حوزه قوانین و برنامه‌های موجود نیز کمتر بدان پرداخته شده، جا داشت تا ردپایی اثرگذار در این لایحه داشته باشد. تنها در یک ماده به بحث بحران و مخاطرات طبیعی در برنامه هفتم توسعه پرداخته‌ شده است که همراه با اظهارنظر کارشناسی و پیشنهاد اصلاحی گروه عمران و شهرسازی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در جدول زیر ارائه شده است.

جدول 4. اظهارنظر درخصوص تنها بند مرتبط با پیشگیری و مدیریت بحران در برنامه هفتم توسعه

۵. پیشنهادهای کلان برای اقدام‌های پیشگیرانه و مقابله با بحران در برنامه هفتم توسعه

نکته قابل‌توجه آن است که در این لایحه به «زلزله»، «بحران»، «سانحه» و «ریسک» اشاره نشده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود در متن برنامه هفتم توسعه به موارد ذیل با توجه به درجه اهمیت بالا پرداخته شود [1].

الف) مقاوم‌سازی در برابر زلزله و تقویت سامانه‌های هشدار سریع

در موضوع‌های کلیدی پیش‌نویس لایحه برنامه هفتم توسعه به‌نظر می‌رسد که به مسئله «ایمنی در برابر زلزله و سوانح طبیعی» توجه نشده و به‌عنوان موضوع کلیدی اصلی گنجانده نشده است. بررسی وضع موجود نشان‌می‌دهد که پس از برنامه ششم توسعه، حتی توجه حداقل اجرایی نیز به موارد مصوب در متن برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی نشده و موارد ذکرشده تحقق نیافته است. با چنین سابقه‌ای توجهی متفاوت به مسئله زلزله و ایمنی در متن قانون برنامه هفتم توسعه ضروری است.

شکل ۲. عدم تناسب بودجه تخصیصی به موضوع مدیریت بحران و هزینه‌های مربوط به جبران خسارات بحران

در زلزله‌های ۲۰۲۳ جنوب ترکیه اگر مقررات ساخت‌وساز و جوانب ذی‌ربط دیگر رعایت می‌شد، این فاجعه با ۵۰ هزار کشته، فروپاشی کامل بیش از ۶۰۰۰ ساختمان چند طبقه و آسیب شدید به بیش از ۷۰ هزار ساختمان مواجه نبود. در ترکیه نیز مانند کشور ما مقررات ساختمانی در مناطق زلزله‌خیز به‌طور جدی رعایت نشده است و بخشودگی به‌صورت مقررات معمول (که تا حدی با موضوع عملکرد کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری و کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای ‌عالی شهرسازی و معماری ایران قابل‌تطبیقی و ارزیابی است) اعمال می‌شود. این بدان معنی است که نقض قوانین ساختمانی از طریق پرداخت جریمه با چشم‌پوشی مواجه شود. بسیاری از اشتباه‌های مربوط به مسکن، انتخاب محل برای سکونت و کیفیت ساخت بناها در بازسازی‌ها تکرار می‌شود. نقص در طراحی و انتخاب نامناسب محل و عدم درک ریسک و نبود برنامه‌ریزی لرزه‌ای در سطح ملی و محلی علاوه بر وضعیت مالی ضعیف جوامع شهری و روستایی باعث می‌شود تا مسئولان نسبت به ملاحظات ریسک زلزله بی‌تفاوت باشند و مردم مواد ارزان‌تر و مکان‌های آسیب‌پذیر را برای سکونت انتخاب کنند. نصب، راه‌اندازی و ارتقای سامانه‌های هشدار پیش‌هنگام زلزله اقدامی ضروری در جهت کاهش تلفات جانی و مالی در هنگام وقوع زمین‌لرزه است. این‌گونه زیرساخت‌ها که بر‌پایه علم و فناوری توسعه یافته‌ است، قابلیت برقراری ارتباط شبکه‌ای را از طریق اینترنت دارند و مردم می‌توانند به اطلاعات تولید شده دسترسی داشته باشند.

ب) حل بحران فرونشست زمین

ایران از حدود ۹۰ درصد منابع آبی خود را برای کشاورزی استفاده می‌کند. حدود ۷۱ درصد از ایران 86 میلیون‌نفری (جمعیت برآورد شده در سال 1402) در مناطق در معرض خطر فرونشست زمین زندگی می‌کنند. فرونشست زمین یکی از تبعات مهم بحران خشکسالی به‌دلیل استخراج بیش از حد سفره‌های آب زیرزمینی است و ۷۰ درصد از تقاضای آب در ایران نیز به این مناطق مربوط می‌شود. تعداد چاه‌های ایران و به‌ویژه تعداد چاه‌های غیرمجاز ایران همچنان به‌طور دقیق مشخص نیست. تعداد چاه‌های غیرمجاز و مجاز ایران از حدود 60 هزار حلقه در پیش از جنگ تحمیلی به حدود 350 هزار چاه غیرمجاز و حدود 550 هزار چاه مجاز در تابستان 1400 رسیده است. درواقع حدود 40 درصد از چاه‌ها غیرمجازند و سالیانه بیش از 10 میلیارد مترمکعب آب از این چاه‌ها استخراج می‌شود. از دهه 1340 تعداد چاه‌های آبیاری و میزان پمپاژ آب به‌طور مداوم افزایش یافته که به کاهش سطح آب‌های زیرزمینی در بسیاری از سفره‌های آب در سراسر کشور منجر شده است. ازجمله آثار سوء این مسئله می‌توان به کاهش عملکرد چاه‌ها، افزایش نفوذ آب‌شور به سفره‌های زیرزمینی، افزایش فرونشست زمین، افزایش هزینه‌های پمپاژ، کاهش جریان آب‌های زیرزمینی و ... اشاره کرد.

حدود ۵۰ هزار حلقه چاه در استان تهران وجود دارد که برداشت از آنها باعث فرونشست حدود 25 تا 40 سانتی‌متر در سال در دشت‌های شهریار و ورامین در پیرامون تهران شده است. این فرونشست درنتیجه تخلیه سفره‌های آب زیرزمینی در منطقه است. تأمین آب تقریباً 13/5 میلیون نفر ساکن استان تهران و تأمین آب کشاورزان منطقه برای آبیاری، سفره‌ها را خشک می‌کند. نزدیک به 30 هزار چاه غیرقانونی هنوز در منطقه تهران فعال است. روند فزاینده بهره‌برداری بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی با راندمان‌های بسیار پایین‌تر از متوسط نرخ جهانی در مصرف در کشاورزی و سایر کاربردها همراه شده است. فرونشست زمین در مناطق جنوبی تهران در پهنه‌ای با 525 کیلومتر مربع مساحت با حداکثر اندازه‌گیری 2/5 متر میزان نشست و حداکثر سرعت آن 36 سانتی‌متر در سال در برخی مناطق است. وجود یک لایه ضخیم خاک رس سطحی، این منطقه را مستعد فرونشست می‌کند. علاوه بر این، تهران در این سال‌ها با خشک‌سالی روبه‌رو بوده که به کاهش سطح آب‌های زیرزمینی منجر شده است. در برخی مکان‌ها، عوامل دیگری ازجمله وجود قنات‌های قدیمی، زهکشی خاک‌های آلی و حذف خاک در مقایسه با کاهش ارتفاع آب زیرزمینی مشکل را بیشتر کرده است.

ازآنجا‌که از 609 دشت کشور، 408 دشت ممنوعه است، به‌نظر می‌رسد که حدود 66 درصد از دشت‌های کشور در معرض پدیده فرونشست باشند (حدود 12 میلیون هکتار). تا حدود ۴۱ میلیارد مترمکعب برای برداشت از چاه‌های مجاز کشاورزی در ۶۰۹ دشت مطالعاتی پروانه بهره‌برداری صادر شده است که طبق برنامه ششم توسعه این میزان باید به ۲۷ میلیارد مترمکعب کاهش می‌یافت که گزارشی از این کاهش هنوز موجود نیست و به‌نظر می‌رسد چنین هدفی در برنامه هفتم توسعه باید دنبال شود.

ج) مقابله با تغییرات اقلیم

تغییر اقلیم یکی از جدی‌ترین و تهدیدکننده‌ترین مسائلی است که هم جمعیت روستایی و هم شهری با آن درگیر است. در حال حاضر کشور با مشکلاتی ازجمله خشک شدن رودخانه‌ها و تالاب‌ها، کاهش شدید آب‌های زیرزمینی، بیابان‌زایی، کاهش تنوع زیستی، آلودگی‌ هوا و خاک، مدیریت نامناسب زباله، فرسایش خاک، تخریب مراتع و جنگل‌ها و توفان‌های گرد‌و‌غبار مواجه است. این دشواری‌ها نتیجه چندین دهه سیاستگذاری است و نمی‌توان بدون تغییر چشمگیر در رویکردهای محلی و ملی به‌طور مؤثر با آنها مقابله کرد. الگوی کشت نامناسب، سدسازی گسترده، انتقال بی‌رویه آب بین حوضه‌ای و استقرار صنایع فولاد، کاشی و سرامیک و سیمان در مناطق خشک و بی‌آب ایران و توسعه پتروشیمی و نیشکر در مناطقی که تحت اثر خشکسالی شدید و فرونشست زمین و حذف آبخوان‌ها هستند، ازجمله برنامه‌های مخرب است.

لازم است تا در برنامه هفتم توسعه، بندی به‌عنوان مقابله با تغییرات اقلیمی گنجانده شود. باران‌های شدید و ناگهانی به دفعات بیشتر می‌تواند به جاری شدن سیل‌های شدیدتر منجر شود. با کاهش کیفیت آب، کاهش بیشتر دسترسی به منابع آب در مناطق به‌شدت خشکیده در پیش خواهد بود. ایران به همین دلایل باید به‌صورت راهبردی به سراغ توسعه و بهره‌برداری وسیع از انرژی‌های پاک و تجدید‌پذیر برود. کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای برای کشور ما به‌عنوان یک اولویت راهبردی باید در نظر گرفته شود.

د) رعایت حریم گسل

طبق ضوابط موجود درباره ساخت‌وساز در حریم گسل، در ایران زون گسل تا 500 متر در نظر گرفته می‌شود که از نظر اقتصادی به‌صرفه نیست و نیازمند بررسی دقیق‌تر در جهت دقیق‌تر و باریک‌تر کردن این محدوده است. به‌عنوان مثال حریم گسل در کالیفرنیا به 20 متر محدود شده‌ است. طبق بند «ض» قانون مدیریت بحران کشور [12] مصوب شهریور 1398، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی موظف است با رعایت ضوابط شورای عالی معماری و شهرسازی، نقشه حریم گسل‌ها را با اولویت کلان‌شهرها تهیه کند که تا‌به‌حال بودجه‌ای به آن اختصاص داده نشده است. در حال حاضر نقشه حرایم گسل در شهر تهران، تبریز، کرج، کرمان، ارومیه، اردبیل، لاهیجان، ساری، قائم‌شهر، گرگان، شیراز، بم و سی‌سخت تهیه شده‌ است که شورای عالی شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی متولی آن است. در فاز اول باید حرایم گسل برای شهرهایی که نقشه گسل تهیه شده و می‌توان آن را برای فاز یک اجرایی کرد، پیاده‌سازی شود و سپس تهیه نقشه و حریم گسل برای سایر شهرها در دستور کار قرار گیرد. در حال حاضر نقشه‌های گسل در سامانه معاونت شهرسازی شهرداری‌ها موجود است اما هیچ‌گونه نظارتی برای جلوگیری از ساخت ساختمان‌های با اهمیت بالا در نواحی پهنه گسل وجود ندارد. همچنین رعایت ضوابط ساخت‌وساز در حرایم گسل باید برای مهندسان مشاور الزام‌آور باشد و وظیفه کنترل این ضوابط باید در تعهدات سازمان نظام مهندسی ساختمان قرار گیرد. الزاماً حرایم گسل باید در نقشه‌های طرح تفصیلی و طرح جامع دیده شود و کاربری‌ها بر این اساس تعریف شوند. همچنین تشکیل نظام کنترل و پایش ساخت‌وساز در حریم گسل با حضور متخصصان دانشگاهی، سازمان زمین‌شناسی، افراد حقیقی و مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی پیشنهاد می‌شود.

هـ) تجدید و ارتقای ساختار در حوزه پیشگیری و مدیریت بحران

رخدادهای اخیر در جهان ازجمله سوانح طبیعی سهمگین ناشی از تغییرات آب و هوایی، دخالت‌های نابجای انسانی و بهره‌وری غیرمسئولانه از منابع طبیعی، شیوع بیماری‌های واگیردار با گستره همه‌گیری فرا‌سرزمینی، تهدیدهای جدی را درخصوص پایداری و تاب‌آوری مطرح کرده و به همه ارکان اجرایی در تمامی کشورها گوشزد می‌کند که نسبت به هر آنچه پیش از این در موضوع مدیریت بحران و پدافند غیرعامل اندیشیده‌اند بازنگری مجدد داشته باشند. به‌ویژه آنکه درخصوص برخی کانون‌های زیست و فعالیت و شریان‌های ارتباطی ازجمله کلان‌شهرها به‌عنوان هسته‌های اصلی سکونت و ارائه خدمات مختلف و همچنین مراکز عمده تولیدی به‌ویژه شهرک‌های صنعتی، در کنار خطوط و شبکه‌های انتقال و توزیع سراسری آب و انرژی و محورهای آزادراهی و بزرگراهی ترانزیتی، میزان اثرپذیری و آسیب از ناحیه این تهدیدها از اهمیت بسزایی برخوردار است و فرایند توسعه کشور را با چالش‌های جدی مواجه خواهد کرد. همه این موارد دست‌به‌دست هم می‌دهند که بیش‌از‌پیش اهمیت مدیریت بحران مورد توجه قرار گیرد.

در این راستا شایسته است تا به‌جای افزایش ظرفیت و توان دستگاه‌های اجرایی و نهادهای متولی حوزه مدیریت بحران، زمینه برای مدیریت با‌کیفیت و یکپارچه با رویکرد تاب‌آوری برای نسل‌های آتی مهیا شود. به‌دلیل گستردگی مفهوم تاب‌آوری در همه ابعاد اجتماعی، اقتصادی، نهادی- برنامه‌ریزی و نیز کالبدی-زیرساختی، ساختار مدیریت بحران باید به واکاوی لایه‌های بحران در ابعاد مختلف، بهبود سطح خدمات در زمان بحران، شناخت اماکن آسیب‌پذیر در زمان بحران، تقلیل میزان خطر با افزایش استحکام و برنامه‌ریزی زیرساخت‌ها و بهره‌گیری از مدل‌های بازیابی در کوتاه‌ترین زمان ممکن قادر باشند و با عنایت به این متغیرها و مؤلفه‌ها در راستای زیست‌پذیری بهینه و بهره‌وری مؤثر فعالیت و تولید گام بردارند.

مضاف بر آنکه براساس ماده (58) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دولت مکلف است نسبت به رعایت اصول پدافند غیرعامل در مطالعه، طراحی و اجرای طرح‌های حساس و مهم و نیز تأسیسات زیربنایی و ساختمان‌های حساس و شریان‌های اصلی و حیاتی کشور و آموزش عموم مردم توسط دستگاه‌های اجرایی به‌منظور پیشگیری و کاهش مخاطرات ناشی از سوانح غیرطبیعی و ایجاد سامانه پایش، هشدار، خنثی‌سازی درخصوص تهدیدهای نوین در مراکز مذکور اقدام کند.

همچنین در قانون مدیریت بحران کشور [12] به‌منظور ارتقای توانمندی جامعه در امور پیش‌بینی و پیشگیری، کاهش خطر و آسیب‌پذیری، پاسخ مؤثر در برابر مخاطرات طبیعی، حوادث و بحران‌ها، تأمین ایمنی، تقویت تاب‌آوری با ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و نظارت دقیق بر فعالیت دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه حوادث و سوانح و کمک به توسعه پایدار برای مدیریت بحران کشور، احکام متعددی وضع شده است.

با وجود اینکه در راستای سیاست‌های مقرر شده در اسناد فرادست و احکام مقرر در قوانین موضوعی متعدد اقدام‌های مطلوبی ازسوی دستگاه‌های اجرایی مختلف و نهادهای متولی این حوزه تدبیر شده است، اما مداقه در وضعیت مقابله با بحران‌های بروز یافته حاکی از آن است که کاربست این الزامات در سطح اجرایی و به‌کارگیری آنها در راستای حفظ پایداری و امنیت و نیل به تاب‌آوری بیشینه، با رویکرد پیشگیری ایجاب می‌کند که یک نظارت عالیه بر سلسله اقدام‌های غیرمتمرکز و غیرمنسجم سازمان‌ها و نهادهای مختلف که در برخی از موارد موازی‌کاری یا دوباره‌کاری و درگیر شدن در امور ستادی زائد را منجر شده صورت پذیرد و ضمن ایجاد هماهنگی مؤثر در این زمینه، به‌منظور هدایت و تسریع در اجابت به سوانح و بحران‌ها ساختاری مجزا براساس ظرفیت‌ها، امکانات و منابع موجود ایجاد شود.

بدین‌منظور مطلوب است وظایف اصلی خطیری ازجمله تهیه و تصویب ضوابط اجرایی، فنی و مقررات حرفه‌ای، تهیه و تصویب مقررات ناظر بر تعیین شرایط احراز مشاغل، برنامه جامع آموزش نیروی انسانی و سلسله‌مراتب فرماندهی عملیات، برنامه‌ریزی برای پشتیبانی فنی، تجهیزاتی و تأسیساتی از مدیریت‌های اجرایی در کشور، تعیین وظایف و سطوح فرماندهی مراکز کنترل و هماهنگی عملیات، نظارت عالیه به عملکرد و فعالیت مراکز کنترل و هماهنگی عملیات و مدیریت‌های اجرایی در تکوین ساختار «لایحه تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» در نظر گرفته شود.

۶. پیشنهادهای تکمیلی و الحاقی به لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه پیشگیری و مدیریت بحران

براساس محورهای کلان که پیش از این اشاره شد؛ ۱۲ گزاره پیشنهادی تکمیلی و الحاقی در حوزه پیشگیری و مدیریت بحران تدوین شد. گفتنی است احکام مرتبط با موضوع‌های مسکن و شهرسازی یا موضوع‌های مرتبط در حوزه آب و محیط زیست در گزارش‌های جداگانه‌ای تهیه و تدوین شده‌اند.

به‌منظور آمادگی و مقاوم‌سازی در برابر خسارت سنگین سوانح طبیعی در طول برنامه هفتم که به‌طور متوسط در هر پنج سال یک خسارت بسیار سنگین به کشور تحمیل می‌‌شود و تمامی شاخص‌های کلان رشد اقتصادی، بهره‌وری، کسری بودجه، بیکاری، مسکن و اجاره‌بها را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

۱. اقدام‌های لازم به‌منظور کاهش خسارات ناشی از زلزله:

الف) افزایش ایستگاه‌های لرزه‌نگاری (مجموع ایستگاه‌های ژئوفیزیک و پژوهشگاه بین‌المللی زلزله‌شناسی و مهندسی زلزله) به ۲۰۰ ایستگاه تا پایان سال دوم برنامه (شامل ۵۰ ایستگاه باند پهن) و ۴۰۰ ایستگاه تا پایان برنامه (شامل 100 ایستگاه باند پهن)،

ب) افزایش و ارتقای کیفی نسل نوین ایستگاه‌های برخط شبکه شتاب‌نگاری در کل کشور تا پایان برنامه هفتم به شرح ذیل با اولویت لرزه‌خیزی منطقه احداث و راه‌اندازی می‌شود. سازمان برنامه و بودجه مکلف است اعتبار مورد نیاز را تأمین نماید.

• شهرهای تهران، تبریز، کرج، کرمان، مشهد، شیراز، بندرعباس، کرمانشاه و زاهدان تا پایان سال اول برنامه (شامل 250 ایستگاه)،
• شهرهای بالای ۱۰۰ هزار نفر تا پایان سال سوم برنامه، (شامل 400 ایستگاه)،
• شهرهای بالای ۵۰ هزار نفر تا پایان سال چهارم برنامه (شامل 250 ایستگاه)،
• شهرهای بالای ۲۵ هزار نفر تا پایان برنامه (شامل 150 ایستگاه).

ج) وزارت راه و شهرسازی در طول برنامه مکلف بر اجرای سامانه‌های پاسخ سریع زلزله از طریق توسعه شبکه ملی شتاب‌نگاری کشور و با استفاده از سیستم ارتباطی امن و پایدار، به شرح ذیل است:

• سال اول برنامه: شهرهای تهران، تبریز، کرج و کرمان،
• سال دوم برنامه: مراکز استان‌های با خطر لرزه‌خیزی بالا و بسیار بالا،
• سال سوم برنامه: تمامی شهرهای با خطر لرزه‌خیزی بسیار بالا،
• سال چهارم برنامه: شهرهای بالای ۱۰۰ هزار نفر با خطر بالا و بسیار بالا.

د) وزارت راه و شهرسازی مکلف است به‌منظور تدقیق نقشه حریم گسل‌ها و اقدام‌های پیش‌گیرانه نسبت به تهیه نقشه‌های گسل و پهنه‌بندی حریم گسل و به‌همراه دستورالعمل فنی نحوه ساخت‌وساز در حریم گسل‌ها و معرفی کاربری‌های حساس و حیاتی در حریم گسل و ارائه راهکار به شرح ذیل اقدام نماید:

• تا پایان سال دوم برنامه تمامی کلان‌شهرهای با خطر لرزه‌خیزی بالا و بسیار بالا،
• تا پایان سال سوم برنامه تمامی شهرهای بالای ۱۰۰ هزار نفر جمعیت با خطر لرزه‌خیزی بالا و بسیار بالا،
• تا پایان برنامه تمامی شهرهای با خطر لرزه‌خیزی بالا و بسیار بالا،

سازمان برنامه و بودجه مکلف است اعتبار مورد نیاز را تأمین کند.

۱. وزارت راه و شهرسازی مکلف است تا پایان سال اول برنامه نسبت به مطالعات ارزیابی اثرات فرونشست بر شهر اصفهان و تا پایان سال دوم برنامه هفتم الف) تدوین مقررات ملی فرونشست و ب) برنامه کاهش آسیب‌پذیری و تاب‌آوری در برابر فرونشست اقدام و به تصویب هیئت وزیران برساند.

۲. اقدام‌های لازم به‌منظور کاهش خسارات ناشی از سیل:

الف) وزارت کشور با همکاری وزارت نیرو و سازمان هواشناسی و دبیرخانه کلان‌شهرها نسبت به مطالعه و برنامه‌ریزی سیستم هشدار میدانی سیل در کلان‌شهرهای (بالای یک میلیون نفر جمعیت) تا پایان سال اول برنامه اقدام کند.

ب) وزارت نیرو مکلف است با همکاری سازمان هواشناسی و سازمان مدیریت بحران نسبت به راه‌اندازی سامانه‌های هشدار سیل در طول زمان برنامه برحسب شدت مخاطره سیل و بارش ناگهانی و جمعیت تحت خطر در پایین‌دست اقدام کند.

تبصره: منابع راه‌اندازی و اجرای سیستم هشدار میدانی سیل از محل ماده (۱۶) قانون مدیریت بحران تأمین می‌گردد.

۱. وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) به‌منظور افزایش تاب‌آوری و توسعه ایمنی برای پیشگیری و کاهش خطرات مکلف است نسبت به تهیه برنامه جامع تعیین تکلیف ساختمان‌های ناایمن در سال اول برنامه اقدام نماید. از سال دوم برنامه هر سال 20 درصد از ساختمان‌های ناایمن شناسایی شده مطابق با برنامه جامع و آیین‌نامه اجرایی را با اولویت ساختمان‌های حساس و حیاتی، ساختمان‌های درمانی، خدمات‌رسان و عمومی تعیین تکلیف قطعی نماید.

• آیین‌نامه اجرایی نحوه شناسایی و رویکرد نحوه مداخله و دستگاه‌های متولی توسط وزارت کشور با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان نظام مهندسی ساختمان در سال اول برنامه ارائه گردد.

۲. در راستای تأمین منابع پایدار در زمینه مقابله با حوادث و سوانح از اولین سال اجرایی برنامه هفتم، نیم درصد (%0.5) مندرج در ماده (۱۶۳) قانون امور گمرکی به دو درصد (2%) افزایش پیدا نموده و منابع حاصله پس از واریز به خزانه در قالب بودجه سنواتی در اختیار جمعیت هلال‌احمر قرار می‌گیرد. عدم تخصیص مبلغ مذکور در حکم تصرف غیرمجاز در اموال عمومی است.

۳. وزارت اقتصاد و دارایی مکلف است ظرف مدت سه ماه از تصویب برنامه هفتم، ضمن تسهیل قوانین گمرکی با تعیین تعرفه گمرکی صفر در راستای واردات ماشین‌آلات و تجهیزات صرفاً امداد و نجات برای سازمان اورژانس کشور، جمعیت هلال‌احمر، آتش‌نشانی‌های شهرداری‌های کشور، سازمان مدیریت بحران کشور اقدام نماید.

۴. در سال نخست برنامه، وزارت کشور مکلف است با همکاری سازمان پدافند غیرعامل و معاونت حقوقی ریاست جمهوری و مشارکت وزارت راه و شهرسازی، جمعیت هلال‌احمر، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت و وزارت نیرو با اتخاذ نگرش اصلاح نظام اداری و روی نهادن به چابک‌سازی ساختار و بهینه‌سازی حجم بدنه دستگاه‌های اجرایی، تدوین لایحه ایجاد «وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» با در نظر گرفتن رسالت اصلی سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت عالی بر مدیریت اجرایی خدمات ایمنی، امداد و نجات، مقابله با بحران‌های انسان‌ساخت و سوانح طبیعی را در دستور کار قرار دهد و تا پایان سال نخست اجرای برنامه اقدام‌های مقتضی برای تکوین این وزارتخانه ازجمله تأیید هیئت وزیران و ارسال لایحه به مجلس شورای اسلامی و اخذ مصوبه قانونی و عملیاتی شدن آن را صورت دهد. (در بسیاری از کشورهای با سطح بالای مخاطرات، موضوع پیشگیری و مدیریت بحران در سطح عالی اجرایی مدیریت می‌‌شود. با توجه به اینکه مدیریت بحران و موضوع پیشگیری و ایمنی در مقابل بحران در کشور توسط بخش‌های مختلف پیگیری و رصد می‌شود باید همه‌ بخش‌های مختلف ازسوی وزارتخانه‌ای مجزا یا سطح عالی مدیریتی به‌صورت هماهنگ و یکپارچه عمل نمایند تا از موازی‌کاری و هدر رفت زمان و بودجه جلوگیری به‌عمل آمده و به‌صورت هماهنگ بتوانند اقدام‌های مؤثرتر و کامل‌تری را در راستای پیشگیری و مدیریت بحران انجام دهند.)

(پیشنهاد‌های ردیف ۸ تا ۱۲ برپایه برخی احکام پیشنهادی سازمان مدیریت بحران کشور [12]  که به کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی ارائه شده ‌است، تدوین شده است.)

۵. همه دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور مکلفند مطابق این قانون و مصوبات شورای عالی مدیریت بحران [24] با همکاری و نظارت سازمان مدیریت بحران کشور به‌منظور پیشگیری و کاهش خطر حوادث و سوانح، ارتقای آمادگی و افزایش تاب‌آوری جامعه درخصوص مخاطرات اولویت‌دار کشور نسبت به تدوین برنامه عملیاتی و اجرای اقدام‌های تعیین شده در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی (مصوب 1400/9/23 شورای عالی مدیریت بحران) کشور در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران مطابق برنامه زمان‌بندی برنامه‌های مذکور در قالب بودجه سنواتی اقدام کنند. به‌گونه‌ای که میانگین کل آمار تعداد تلفات و مصدومان پنج ساله در طول اجرای برنامه به میانگین کل پنج سال قبل منتهی به سال اول برنامه به میزان ۳۰ درصد و نسبت ارزش کل خسارت پنج‌ساله نسبت به میانگین پنج‌ساله منتهی به سال اول برنامه به میزان ۵۰ درصد کاهش یابد.

۶. همه دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط مکلفند با هماهنگی و نظارت سازمان مدیریت بحران کشور نسبت به ایمن‌سازی و مقاوم‌سازی شریان‌های حیاتی و زیرساخت‌های زیربنایی کشور، ساختمان‌های با اهمیت زیاد و خیلی زیاد، بافت‌های ناکارآمد شهری و ساختمان‌های ناایمن و بحرانی به میزان حداقل ده درصد (۱۰٪) سالیانه اقدام کنند. آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ برنامه، شامل شناسایی زیرساخت‌ها، ساختمان‌ها و بافت‌های هدف و برنامه جامع برای بهسازی، مقاوم‌سازی و ایمن‌سازی آنها، تکالیف دستگاه‌ها، عوامل فنی، اجرایی و ناظر و فرایندهای ارزیابی با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و با همکاری وزارتخانه‌های کشور به تصویب هیئت ‌وزیران می‌رسد.

۷. کلیه دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور مکلفند با هماهنگی و نظارت سازمان مدیریت بحران کشور نسبت به تهیه پیوست کاهش خطر برای طرح‌های ملی و همتراز آن و طرح‌های توسعه‌ای خود مطابق دستورالعمل مصوب در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح اقدام کنند.

۸. دولت مکلف است به‌منظور اقدام‌های پایدار و مستمر در حوزه امداد و نجات جاده‌ای، به‌ازای صدور بلیت مسافر زمینی ۳۰۰۰ ریال، مسافر دریایی 10000 ریال، مسافر هوایی 100000 ریال و 0/01 درصد از مبلغ کرایه بار از مجاری زمینی، هوایی و دریایی براساس بارنامه صادره و همچنین به میزان 1 درصد از محل جرائم رانندگی دریافت و به‌ حساب متمرکز سازمان در خزانه کشور واریز کند. صد درصد این اعتبار در اختیار سازمان مدیریت بحران قرار می‌گیرد تا براساس نیازهای مناطق مختلف کشور بین دستگاه‌های عملیاتی ذی‌ربط برای احداث توسعه و تجهیز پایگاه‌های امدادی جاده‌ای (اورژانس، هلال‌احمر، پلیس و آتش‌نشانی) و اقدام‌های ضروری مدیریت بحران و همچنین آموزش و ترویج فرهنگ ایمنی هزینه شود.

۹. همه دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور موظفند نسبت به نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات موردنیاز در مدیریت بحران با هماهنگی و نظارت سازمان مدیریت بحران و سازمان برنامه و بودجه و در طول برنامه هفتم توسعه سالیانه 10 درصد از ماشین‌آلات و تجهیزات مورد نیاز را نوسازی و تأمین کنند به‌طوری‌که در پایان برنامه حداقل 50 درصد از نیازمندی‌های کشور در این بخش تأمین شده باشد.

1. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

قرار گرفتن ایران در یکی از استراتژیک‌ترین نقاط جهان و برخورداری این کشور از منابع و مزیت‌های مختلف طبیعی از‌یک‌سو و واقع شدن آن در حادثه‌خیزترین نقاط جغرافیایی کره خاکی از‌سوی‌دیگر، سبب شده تا این کشور در طول تاریخ همواره با حوادث مختلف طبیعی مانند سیل و زلزله و ... مواجه باشد. از ۴۲ سانحه طبیعی ۳۱ مورد آن در کشور ایران رخ می‌دهد که مهم‌ترین آن شامل سیل، زلزله، خشکسالی، سرمازدگی، رانش زمین، فرونشست، آفت گیاهی و توفان است. به‌طوری‌که تعداد تلفات انسانی این حوادث در کشور ما در دو دهه اخیر، به‌طور میانگین سالیانه حدود ۴۰۰۰ نفر بوده است و این در حالی است که حوادث مذکور شامل بلایایی‌ مانند آلودگی‌های شیمیایی، میکروبی، بیوتکنولوژی، آتش‌سوزی‌ها و سایر حوادث و سوانحی نمی‌شود که حاصل فعالیت‌های غیرمنطقی و غیراصولی انسان‌هاست. ذکر این نکته نیز ضروری است که غفلت از پیشگیری و اقدام‌های بازدارنده، عدم استفاده از تجارب قبلی کسب شده در داخل و خارج از کشور، عدم توجه به ظرفیت‌های مردمی، عدم تمرکز در مدیریت و یکپارچگی در ساختار سازمان‌های مجری طرح و همچنین عدم توجه به کسب آمادگی‌های لازم در این زمینه، مهم‌ترین خطرات موجود در «مدیریت سوانح و حوادث» محسوب می‌شوند. با توجه به اهمیت موضوع‌های مطرح شده لازم است نهادهای درگیر با بحران و قوانین مرتبط با آن بازبینی و ارتقا داده شده و در برنامه هفتم توسعه نیز موادی را به آن اختصاص داد؛ زیرا بنابر تجربه کشورهای موفق در این زمینه همواره هزینه پیشگیری می‌تواند خیلی کمتر (حدود 1 به 9) از هزینه بازسازی خسارات ناشی از بحران باشد. با توجه به محدودیت‌های مالی و بودجه‌ای کشور برخی پیشنهادهای ضروری و مورد تأکید است؛ ازجمله تأمین منابع پایدار برای جمعیت هلال‌احمر به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین نهادهای مشارکت‌کننده در امدادرسانی.[1] ایمن‌سازی و مقاوم‌سازی شریان‌های حیاتی و زیرساخت‌های زیربنایی کشور، بافت‌های ناکارآمد شهری و ساختمان‌های ناایمن و بحرانی به میزان حداقل ده درصد ۱۰٪ سالیانه به‌منظور پیشگیری و کاهش تلفات در حوادث و بلایا،[2] و درنهایت توجه به توسعه زیرساخت‌های لازم برای پیشگیری، هشدار و پایش در پیش، حین و پس از بحران.[3]