خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

از خصوصیات و ویژگی‌های قانون، شفافیت و قابلیت اجرایی‌ شدن آن است و این تکلیف مقنن و نهادهای ناظر بر آن است که در وضع مصوبات، با لحاظ قانون اساسی، سیاست‌های کلی ابلاغی و نیز اصول و قواعد ناظر بر قانون‌نگاری، این ویژگی‌ها را تضمین کنند؛ زیرا در صورت فقدان این خصوصیات و یا کم‌رنگ بودن آن، در مرحله اجرا، مجریان دارای برداشت‌ها و ابهامات بسیاری خواهند شد که می‌تواند منجر به انحراف جدی در اجرای منطوق و نیز مفهوم چنین قانونی شود.

از پرچالش‌ترین قوانین موضوعه کشور؛ احکام مربوط به مناطق آزاد تجاری- صنعتی است که اداره سازمان توسعه سواحل مکران، وفق ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه موکول به آن شده است. سیر تقنینی «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران»، اعم بر ایرادات شورای نگهبان بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و نیز مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و یا نظارت مجلس بر مقررات موضوعه مرتبط با این قوانین و درنهایت نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مقررات مربوطه، خود گویای تداخلات و غیرشفاف بودن و نیز تفسیرپذیر بودن این قوانین است. ازاین‌رو، مسئله اصلی این گزارش پرداختن به آسیب‌شناسی موضوع ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مصوب 1395 در‌خصوص تأسیس سازمان توسعه سواحل مکران و اداره آن در قالب شرکت دولتی با حاکمیت قوانین موضوع اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی است. در این گزارش، شأن وضع ماده مذکور از حیث تقنینی و نیز چارچوب اداره این سازمان با توجه به تجارب اداره سازمان‌های مناطق آزاد مورد بحث ‌و بررسی قرار می‌گیرد. بدیهی است که آسیب‌شناسی ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، در‌خصوص نحوه اداره سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ذکر مصادیق مربوط به آن طی گزارشی دیگر، به‌طور مبسوط قابل بحث‌ و بررسی خواهد بود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

تفسیرپذیر بودن ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و نیز رویکردهای موسع و پیشتازانه مجریان درخصوص ماهیت این سازمان و قلمرو صلاحیت‌های آن، باعث شده که تا‌کنون اجرای این ماده قانونی تحقق نیابد و به این کیفیت، ظرفیت استفاده از سواحل مکران به‌دلایل مذکور، مغفول ماند. رویکرد آسیب‌شناسانه این گزارش و برداشت‌های مضیق قوانین در مدلول احکام قانون اساسی و اصول و قواعد ناظر بر قانون‌نگاری، ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه را از حیث قانون‌نگاری و نیز از حیث اجرا قابل نقد توصیف کرده است. از‌این‌رو، نتایج حاصله گویای آن است که برداشت ناصواب در مقام اجرا و نیز تفسیر‌پذیری این ماده برای مجریان، باعث عدم حصول نتیجه در مقام اجرای این ماده تا‌کنون شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای آنکه قانونی بتواند ضمانت اجرایی داشته باشد، در ابتدا باید منطبق با اصول و قواعد قانونگذاری، وضع شود. تفسیر‌پذیری یک قانون، مادامی‌که متکثر شود؛ بیانگر، ضعف قانون و عاملی برای تشتت در اجرا و حتی مانع از تضمین اجرای آن محسوب می‌شود. از‌این‌رو، نقد و آسیب‌شناسی قوانین به‌منظور بازنگری تقنینی در آن، ضروری و اجتناب‌ناپذیر است.

حکم موضوع ماده (68) احکام دائمی برنامه‌های توسعه در شکل‌گیری سازمان توسعه سواحل مکران، هرچند که اداره‌ای شرکتی را برای آن منطبق با قواعد ناظر بر اداره سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی پیش‌بینی کرده، اما این قواعد در مقام اجرا با تداخلات و تزاحمات بسیاری مواجه بوده که عملاً خود آینده اداره سازمان جدیدالتأسیس را مبهم می‌کند. لذا به تفکیک موارد مطروحه در این گزارش پیشنهاد می‌شود:

1. با توجه به ماهیت شرکتی سازمان توسعه سواحل مکران، ارجاع اداره وفق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و با در نظر گرفتن احکام موضوع بند «الف» ماده (13) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی و نیز ردیف 3-1 بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اجرای امور حاکمیتی بر‌عهده این سازمان واسپاری نشود.
2. تعیین محدوده این سازمان، به‌گونه‌ای از طریق مقنن تحدید شود که در‌برگیرنده قلمروها و صلاحیت‌های حاکمیتی دستگاه‌های اجرایی نشود.
3. در خوانش صلاحیت و حدود و ثغور حق‌ها و تکالیف این سازمان، مدلول تأسیس آن ملاک نظر قرار داده شده و از موسع‌انگاری اختیارات تفویضی و یا متداخل به صلاحیت سایر دستگاه‌‌های اجرایی خودداری شود.

1.مقدمه

تنظیم و تنسیق امور جامعه وفق میثاق اجتماعی دولت و ملت که قانون اساسی است، از‌سوی مقنن و با وضع قانون صورت می‌گیرد. به‌این‌ترتیب اداره امور دولت، رابطه دولت و ملت، ارتباط قوا و حتی رابطه میان ملت از طریق وضع قانون منظم می‌شود. ازاین‌رو، قانونگذاری امری مهم و حیاتی در برقراری نظم عمومی و استمرار خدمت عمومی است. قوانین دارای ویژگی‌هایی هستند که گاهی توسط صاحب‌نظران در دسته‌بندی اوصاف ذاتی و عرضی و گاهی نیز در یک دسته جای گرفته‌اند که ازجمله این ویژگی‌ها، قطعیت، وضوح، جامعیت و ... است. لذا مقنن در زمان وضع قانون باید ضمن درک جامعه‌شناختی فضا و مکان، این ویژگی‌ها را رعایت و به این اوصاف ملتزم باشد. از سوی دیگر،مراجع ناظر بر مصوبات مجلس یعنی شورای نگهبان و در زمان حدوث اختلاف، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز نقش اساسی در نظارت بر مصوبات مجلس دارند.

هرچند قدمت قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری- صنعتی، از دهه هفتاد است، اما همواره برداشت، تفسیر و تداخلات برخی از احکام قوانین با سایر قوانین حاکم در کشور، منجر به ایجاد رویه‌های متفاوت اداری و قضایی شده که عملاً این شرکت‌های دولتی را از اهداف تأسیس خود دور کرده است. بااین‌وجود، تأسیس سازمانی توسعه‌ای، در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، بدون وجود سابقه قبلی در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، در محدوده سواحل مکران، علاوه‌بر ابهامات موجود در قوانین و رویه‌های اجرایی متفاوت در مناطق آزاد تجاری- صنعتی، خود ازجمله مباحث تقنینی قابل ‌تأمل و بحث ‌و بررسی است. ابهام در سابقه قانونی تأسیس این سازمان، موکول ‌شدن به پیش‌بینی بودجه در قوانین بودجه سالیانه، ماهیت این سازمان، چگونگی ارتباط با سازمان‌های منطقه آزاد، چارچوب اساسنامه آن و محدوده قانونی مکران، همگی می‌تواند، اجرای ماده (68) قانون یاد شده را تحت‌الشعاع خود قرار دهد؛ ازاین‌رو، در این گزارش تلاش شده ضمن نقد و آسیب‌شناسی تقنینی موضوع، به زوایای اجرای این ماده پرداخته شود.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در بررسی سوابق مطالعات انجام شده درخصوص منطقه مکران، سه گزارش: 1. مکران، مروارید پنهان کویر (به شماره مسلسل 14256 منتشر شده در تاریخ 1394/2/28)، 2. بررسی مزیت‌های منطقه‌ای مکران با رویکرد اقتصاد مقاومتی (به شماره مسلسل 14332 منتشر شده در تاریخ 1394/4/21) و 3. تأملی در باب تمدید قرارداد هند در چابهار بر‌پایه رویکردی بدیل به توسعه مکران (به شماره مسلسل 19480 منتشر شده در تاریخ (1402/10/02) وجود دارد که این گزارش‌ها، منحصراً به مزیت‌های منطقه مکران می‌پردازند. از‌آنجایی‌که دو گزارش اول، مربوط به تاریخ قبل از تصویب ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه است و گزارش سوم ارتباط موضوعی با این ماده ندارد؛ ازاین‌رو، گزارش حاضر که با رویکرد نقد و آسیب‌شناسی ماده یاد شده تنظیم شده در نوع خود واجد نوآوری است. لازم به ذکر است؛ درخصوص مناطق آزاد تجاری- صنعتی، گزارش‌های بسیاری در سوابق مرکز پژوهش‌ها وجود دارد که به‌دلیل تعدد آن و تمرکز گزارش حاضر بر ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، از ذکر آن خودداری می‌شود.

2-2. سوابق تقنینی

• الف)قانون

مقنن در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه وضع کرده است:

ماده (68) ـ در اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی موضوع افزایش توان مقاومت و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور و اجرای سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه موضوع تقسیم کار و تعیین نقش ملی در مناطق، استان‌ها، نواحی و سواحل و جزایر کشور و حمایت دولت از سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته، توسعه اقتصاد دریایی جنوب کشور و ایجاد مناطق مهم اقتصادی در زمینه‌های دارای مزیت به‌منظور بهره‌برداری از استعدادهای سواحل جنوب شرقی کشور، بهره‌مندی جامعه محلی، استفاده از سرمایه‌ها و فرصت‌های بین‌المللی و کاهش عدم تعادل‌های مناطق کشور، سازمان توسعه سواحل مکران به‌عنوان سازمان توسعه‌ای با شخصیت شرکتی برای برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت بر برنامه‌های توسعه در سواحل مکران در صورت تأمین اعتبار در بودجه سنواتی در محدوده شهرستان‌های میناب، سیریک، جاسک، چابهار و کنارک ایجاد می‌شود. اساسنامه این سازمان ظرف مدت چهار ماه پس از تصویب هیئت‌وزیران به مجلس جهت تصویب نهایی ارائه می‌شود.

تمام وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی، نهادها و مؤسسات عمومی به‌غیر از دفاعی، امنیتی، قضایی و امور خارجه و همچنین تمام دارایی‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی اعم از منقول و غیرمنقول و تمام طرح‌ها و پروژه‌ها (در حال بهره‌برداری یا اجرا)، در منطقه سواحل مکران به این سازمان واگذار می‌شود. این محدوده در چارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران و قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در ایران اداره می‌شود. گفتنی است؛ چگونگی ارتباط مناطق آزاد این محدوده با سازمان، در اساسنامه تعیین می‌شود.

• ب)مقررات و لایحه

• سند توسعه منطقه ساحلی مکران مستند به بند «الف» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب در جلسه مورخ 1398/07/22 شورای عالی آمایش سرزمین،
• تصویب نامه مصوب جلسه مورخ 1402/09/12 وزیران عضو شورای توسعه سواحل مکران درخصوص «تکلیف دستگاه‌‌های اجرایی و نهادهای عمومی مرتبط با توسعه سواحل مکران جهت تکمیل و اجرای طرح (پروژه) های منطقه مکران»،
• لایحه اساسنامه سازمان توسعه سواحل مکران در تاریخ 1402/04/11 مصوب هیئت‌وزیران مطروحه در مجلس شورای اسلامی.

3.آسیب‌شناسی ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه

3-1. ایراد ظاهری در اقتضائات قانونگذاری

قبل از پرداختن به این ماده باید شأن تأسیس آن را در قالب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مورد بررسی قرار داد. همان‌طور که مشخص است ماده (68) قانون در مجموعه احکام دائمی برنامه‌های توسعه منظور شده است، این در‌حالی است که عنوان قانون معطوف به احکام برنامه‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی پنج‌ساله‌ای است که امکان دائمی شدن آن از نظر مقنن وجود داشته است. بنابراین اقتضای قانونگذاری حکم می‌کرد تا صرفاً احکام برنامه‌های پنج‌ساله توسعه قبلی در صورت امکان دائمی شدن در این قانون منظور می‌شد؛ اما با توجه به اینکه در ساختار قانونگذاری ایران، قوانین ارگانیک پیش‌بینی نشده است و همچنین سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال وضع این ماده، ابلاغ نشده بود؛ ازاین‌رو، آخرین اراده مقنن حتی با اضافه ‌شدن ماده‌ای که مسبوق در قوانین پنج‌ساله توسعه قبلی نبود، طی وضع این ماده به ظهور رسید. لذا این امر خود ازجمله ایرادات شکلی وضع این ماده در مجموعه قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه محسوب می‌شود.

3-2. اداره امور حاکمیتی یا تصدیگری؟

بر‌اساس ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری امور حاکمیتی ضمن تعریف، به‌طور تمثیلی تعیین مصادیق شده است. در این تعریف آمده است: آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه شده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود.‌ همان‌طور که در منطوق ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه آمده است یکی از قوانینی که این سازمان مکلف به اداره منطبق با آن است، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران است و در ماده (5) این قانون، ماهیت اشخاص اداره‌کننده مناطق آزاد تجاری- صنعتی، شرکت با سهام صد درصد دولتی حکم یافته و در خود ماده (68) نیز به این شخصیت شرکتی اشاره شده است؛ این د‌رحالی است که در ماده (۴) قانون مدیریت خدمات کشوری؛ شرکت دولتی؛ بنگاه اقتصادی است که به‌موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به‌موجب سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی، ابلاغی از‌سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می‌شود، ایجاد و بیش از پنجاه درصد (۵۰%) سرمایه و سهام آن متعلق به دولت است؛ لذا امور تصدیگری که مربوط به شرکت‌های دولتی است منصرف از امور حاکمیتی بوده و توجه به تبصره «4» ماده (7) قانون برنامه چهارم توسعه و نیز در بند «الف» ماده (13) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی؛ کلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاکمیتی را که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و تصویب دولت تعیین می‌شود، طی دو سال از تاریخ تصویب این قانون از شرکت‌های دولتی منفک و به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی تخصصی ذی‌ربط محول کند. این در‌حالی است که متن ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، به‌گونه‌ای تدوین یافته که وهم انجام امور حاکمیتی بر آن مترتب و حتی در مقام اجرا و وضع اساسنامه پیشنهادی نیز جهات که بر این ظن دلالت کند یافت می‌شود. بنابراین تعارض میان ماده (68) قانون و موادی که حکم بر انفکاک امور حاکمیتی از شرکت‌های دولتی می‌کنند ازجمله مواد مرقوم ملاحظه می‌شود، که این امر ناشی از ابهام در وضع حکم قانون و نیز تشتت در مراحل اجرایی آن می‌شود. به‌عنوان نمونه می‌توان به مبحث مهم اعطای تابعیت به کشتی‌ها اشاره کرد. این امر اداری - سیاسی الزاماً باید توسط یک نهاد متمرکز در کشور انجام شود. زیرا مسئله‌ای نیست که توسط سازمانی با ماهیت شرکتی انجام شود. مضافاً نباید در یک کشور دو نهاد مختلف (سازمان بنادر و دریانوردی + سازمان توسعه سواحل مکران) به اعطای تابعیت مبادرت کنند و لذا این صلاحیت‌هایی از این قبیل نیز به‌رغم منطوق ماده قابل واگذاری به سازمان توسعه سواحل مکران نیست.

3-3. ابهامات نگارشی ماده

استفاده از عبارات و واژگان کلی و بدون تعریف قانونی و یا تعاریف موجود ناقص و مبهم، از دیگر ایراداتی است که به‌طور شکلی می‌توان به ماده مورد بحث وارد آورد. استناد موضوعی به سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در مبحث افزایش توان مقاومت و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور، ارجاع به سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه در موضوع تقسیم کار و تعیین نقش ملی در مناطق، استان‌ها، نواحی و سواحل و جزایر کشور و ... با توجه به اینکه این سیاست در پایان عمر برنامه ششم توسعه منقضی و مشخص نیست که آیا فلسفه تأسیس این سازمان ناشی از سیاست‌های کلی برنامه هفتم خواهد بود؟ و اگر پاسخ مثبت باشد نحوه تغییر احکام چگونه خواهد شد؟! محل بحث و تأمل است. از سایر موارد ابهام می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

•  استفاده از عبارت: «سازمان توسعه‌ای» با توجه به فقدان تعریفی قانونی از آن در تاریخ قانونگذاری ایران و یا حمل واژه «توسعه» بر سواحل،
•  ابهام در اطلاق سازمان یا شرکت با توجه به استفاده هم‌زمان از عبارت شرکتی و استفاده از واژه سازمان در شکل ظاهری ماده!،
•  ابهام در تدقیق محدوده با توجه به اینکه شهرستان‌های میناب، سیریک، جاسک، چابهار و کنارک در محدوده دو استان و محدوده‌های قانونی شهر، روستا، شهرک صنعتی و ... است،
•  ابهام در چگونگی جمع میان موعد زمانی موضوع حکم مقنن در اعطای مهلت چهارماهه تصویب اساسنامه توسط هیئت‌وزیران و تأمین اعتبار در بودجه سنواتی و نیز تصویب اساسنامه توسط مجلس شورای اسلامی،
•  ابهام در اعطای صلاحیت‌های قانونی؛ به‌طور‌مثال، با توجه به محدوده جغرافیایی فعالیت سازمان توسعه سواحل مکران که محدود به سواحل شهرستان‌های مورد اشاره در ماده (68) قانون احکام دائمی است، پیش‌فرض آن بوده که امور دریایی (به‌ویژه در ارتباط با سازمان بنادر و دریانوردی کشور) و فعالیت‌های موجود در ساحل از یکدیگر قابل‌تفکیک باشد. بااین‌حال، نظر به ممزوج بودن برخی از فعالیت‌های دریایی و بندری، پیش‌فرض مصرح در ماده یاد شده صحیح نبوده و در‌نهایت منجر به تداخل صلاحیت‌ها و مسئولیت‌های اجرایی خواهد شد.
•  ابهام در واگذاری اختیارات، دارایی‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی اعم دولتی و عمومی غیردولتی ازجمله شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و ... در صورت تطبیق محدوده، اعم از منقول و غیرمنقول سازمان توسعه سواحل مکران،
•  ابهام در موضوع قید چگونگی ارتباط مناطق آزاد این محدوده با سازمان توسعه سواحل مکران با توجه به اینکه در جزء قبل‌تر از این فراز، واگذاری کلیه وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی و اموال و... را حکم کرده است که طبیعتاً در صورت برداشت ظاهری از ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، شامل سازمان‌های فعلی مناطق آزاد تجاری - صنعتی مستقر در محدوده سازمان توسعه سواحل مکران نیز خواهد شد.

3-4. مدیریت سازمان

موضوع واگذاری اختیارات و تکالیف و نیز اموال منقول و غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی و ... موضوع ماده مورد بحث در تشابه با بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه ازجمله ابهامات مهم این ماده است؛ چرا‌که ماده (27) از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی الحاقی 1375 مجمع تشخیص مصلحت نظام، بند «الف» ماده (35) قانون برنامه چهارم توسعه، بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه، همگی در تلاشند تا جایگاه خاصی را برای سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی از حیث شئونات اداری ایجاد کنند، لذا در صورت تعیین محدوده مشتمل بر بخش‌هایی شامل عرصه‌های انفالی، زیست‌محیطی، سکونتگاه‌های انسانی (شهر و روستا)، امنیتی و ... مستفاد از اصول قانون اساسی و سایر قوانین امکان واسپاری کلیه اختیارات دستگاه‌های اجرایی به رؤسای منطقه امکان‌پذیر نیست. بااین‌حال، در تشابه سازمان‌های مناطق آزاد به‌منظور در اختیار گرفتن حداکثر اختیارات مدیران دستگاه‌های اجرایی به‌طور نمونه عمل کرده و این امر برای سازمان توسعه سواحل مکران نیز قابل‌ پیش‌بینی خواهد بود. اما باید خاطر نشان کرد که در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه علاوه‌بر موضوع واگذاری اختیارات و مسئولیت‌ها به مبحث واگذاری اموال نیز اشاره شده است. واگذاری اختیارات و اموال دستگاه‌های اجرایی به سازمان توسعه سواحل مکران صرف‌نظر از آنکه مشکلات حقوقی راجع به جانشینی طرف‌های قرارداد را به بار خواهد آورد؛ سبب می‌شود برخی از امور حاکمیتی دستگاه‌های دولتی به این سازمان منتقل شود، درحالی‌که مقرر است این سازمان در قالب حقوقی «شرکت» فعالیت داشته باشد و از قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی و نیز مقررات عمومی کشور نیز مستثنا باشد. این بحث زمانی پیچیده‌تر خواهد شد که مشخص نیست با چنین واسپاری‌هایی تکلیف کارکنان این دستگاه‌های اجرایی مستقر در این مناطق و نظام حاکم بر امور اداری و استخدامی آنها، با نظر به تفاوت آن با قوانین محدوده اداره این سازمان ازجمله قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و قانون کار، چگونه خواهد شد!

با توجه به لزوم اداره این سازمان توسط قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی، تمسک به مفاد این قانون مشخص‌کننده بحث است. در ابتدا توجه به اصل صلاحیت سرزمینی قانون، مشخص می‌کند که مناطق آزاد تجاری- صنعتی در قلمرو قوانین جمهوری اسلامی قرار داشته و وفق ماده (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی از قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی و نیز مقررات عمومی دولت مستثنا دانسته شده‌اند که این امر درخصوص شرکت‌های دولتی همانند ماده (300) لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت مصوب 1347 مسبوق به سابقه بوده است همچنین برخی احکام موردی استثنائات دیگری را به این مناطق تسری داده که ازجمله آن می‌توان به ماده (22) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی در ثبت شرکت‌ها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی و نیز ثبت کشتی‌ها، شناورها و هواپیماها در هر منطقه با رعایت اصل هشتاد‌و‌یکم قانون اساسی طبق مصوبات هیئت‌وزیران اشاره کرد. بنابراین مستفاد از ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372در احاله اداره این مناطق بر‌اساس این قانون و سایر موازین قانونی بیانگر اعتبار و لازم‌الاجرایی سایر قوانین در محدوده این مناطق و توسط مجریان صالح در زمان سکوت قانون است.

3-5. توسعه سازمانی شرکت دولتی

ازجمله مباحث حایز اهمیت، ایجاد سازمانی جدید در قالب شرکت دولتی وفق ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه است. در‌واقع این سؤال مطرح می‌شود که: حمایت دولت از سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته، توسعه اقتصاد دریایی جنوب کشور و ایجاد مناطق مهم اقتصادی در زمینه‌های دارای مزیت به‌منظور بهره‌برداری از استعدادهای سواحل جنوب شرقی کشور، بهره‌مندی جامعه محلی، استفاده از سرمایه‌ها و فرصت‌های بین‌المللی و کاهش عدم تعادل‌های مناطق کشور، حتماً باید از طریق تشکیل یک سازمان باشد؟ و رابطه این سازمان با سایر نهادهای حاکمیتی چگونه است؟

4. تحلیل و بررسی اداره سازمان توسعه سواحل مکران

برای تبیین ملاحظات بخش قبلی استدلال‌هایی ناشی از مداقه از قوانین و نیز مدلول اصول قانون اساسی و جمع این اصول در اجرای صحیح قوانین مربوط به اداره سازمان توسعه سواحل مکران مورد بحث ‌و بررسی قرار می‌گیرد.

4-1. بالاترین مقام اداره‌کننده منطقه

بند «الف» ماده (35) قانون برنامه چهارم توسعه بیان می‌کند: «مدیریت سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام اجرایی منطقه محسوب شده و کلیه دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به‌استثنای دستگاه‌های نهادی دفاعی و امنیتی مکلف هستند ضمن رعایت ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 نسبت به اصلاح و رفع مغایرت‌های مقرراتی خود با مقررات مناطق آزاد اقدام نماید». همچنین بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه نیز، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت را بالاترین مقام منطقه محسوب کرده و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی را بر‌عهده آنها نهاده و بیان داشته که سازمان‌های مناطق آزاد منحصراً بر‌اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند که در ماده (68) قانون احکام دائمی توسعه استثنائات علاوه‌بر موارد مطروحه به امور قضایی و امور خارجه توسعه یافت. با توجه به منطوق عنوان شده اولاً واسپاری اختیارات حاکمیتی دستگاه‌های اجرایی مستفاد از مبانی استدلالی رأی وحدت‌رویه ردیف 83/36 هیئت عمومی دیوان عالی کشور به نقل از شماره 17545-1384/3/4 روزنامه رسمی شماره 4780/و/ح مورخ 1384/2/26 که بیان داشته: نظریه حضرت آیت‌الله دری نجف‌آبادی، دادستان محترم کل کشور، به‌شرح ذیل اظهار می‌شود:

طبق اصول کلی و موازین شرعی تکالیف و اختیارات مقامات رسمی ازجمله مقامات قضایی شخصی بوده و به‌طور‌کلی و اساسی قابل تفویض به‌غیر نمی‌باشد مگر به ‌حکم ‌قانون. در صورت تفویض کلی اختیارات اساسی مشارلیهم مستنکف از انجام وظیفه و مستعفی از خدمت خواهند بود. اما بنابر مقتضیات اداری، تراکم و تخصصی بودن امور اداری، عذر شخصی تفویض برخی از وظایف و اختیارات به‌غیر ضرورت دارد، اما لازم این امر، تصریح قانون، شرح وظایف سازمانی، اداره مقامات صلاحیت‌دار و یا تشخیص شخصی در حدود جواز قانونی است که معمولاً به‌صورت تکلیف قانونی، کفالت سازمانی، تصمیم اداری و فردی محقق می‌شود.

با توجه به اینکه اطلاق عنوان بالاترین مقام اجرایی به رؤسای سازمان‌های مناطق آزاد و مشابه آن در سازمان توسعه سواحل مکران نمی‌تواند تجمیع واگذاری اختیارات و وظایف دستگاه‌های اجرایی دولتی را به‌ویژه در حوزه حاکمیتی به‌همراه داشته باشد؛ لذا استدلال مطلق‌انگاری این بالاترین مقام اجرایی مبتنی‌بر حکم: بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه و بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه، اما طی احاله اداره این سازمان‌ها مستند به فراز پایانی بند «الف» مواد (112 و 65) به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 با اصلاحات بعدی و قانون کار، منجر به احیای مواد (6 و 27) این قانون می‌شود و استفاده از عبارت بالاترین مقام اقتصادی و زیربنایی به‌نظر صحیح‌تر باشد؛ زیرا تفسیر صحیح از این ماده در جمیع جهات آن ازجمله اطلاق مصرح در ماده (6) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی خواهد بود. همچنین توجه به این نکته که به استناد بند «1» لایحه مصوب مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی (نهایی نشده) که طی آن حذف عبارت «در زمینه‌های اقتصادی و زیر بنایی» از ماده (6) این قانون تصویب شد، اما این مصوبه به استناد بند «1» نظریه شماره 75/21/0285 مورخ 1375/1/28 شورای نگهبان مغایر اصل شصتم قانون اساسی تلقی شد، در‌نتیجه این موضوع نشان می‌دهد که اطلاق عبارت: بالاترین مقام اقتصادی و امور زیربنایی، درخصوص جایگاه رؤسای سازمان‌های مناطق آزاد، به روح قانون و نظر شورای نگهبان نزدیک‌تر باشد.

مشابهت این ماده با مواد قانونی موضوعه درخصوص مسئول اداره بخش و شهرستان موضوع 4 قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب 1316 و نیز نماینده عالی دولت دانستن استانداران وفق قانون راجع به وظایف و اختیارات استانداران مصوب 1339 و نیز لایحه قانونی اختیارات استانداران کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب 1359 دارای سابقه است؛ لذا هرچند که مسئولیت‌های مذکور در این قانون به‌عنوان مسئول اداره بخش و شهرستان به بخشدار و فرماندار واگذار شده و استانداران نماینده عالی دولت شناخته می‌شوند، اما در حدود وظایف قانونی مصرح صلاحیت‌های خود را می‌توانند اعمال کنند. لذا درخصوص اداره شرکت‌های دولتی نیز با نظر به اصل حقوقی تفسیر مضیق از احکام تفویضی و واگذاری اختیارات، درخصوص اداره سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی و نیز سازمان توسعه سواحل مکران نیز، این واسپاری و واگذاری اختیارات، صرفاً در مدلول قواعد موضوعی تأسیسی آن قابل طرح و اجرا خواهد بود؛ کما‌اینکه هم‌اکنون نیز در مقام اجرا، امکان واسپاری مدیریت شعب بانک‌های دولتی مستقر در پهنه‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی به‌عنوان واحد دستگاه اجرایی به رؤسای سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی ممکن نیست؛ چرا‌که در قواعد تأسیسی این سازمان‌ها، بانکداری فاقد حکم است.

4-2. تداخل با صلاحیت‌های قانونی سایر دستگاه‌های اجرایی

چنانچه فرضاً پذیرفته شود که اختیارات دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد (اعم از حاکمیتی و غیرحاکمیتی) مستفاد از بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه به رؤسای سازمان مناطق آزاد سپرده شده است، لذا حکم دادنامه شماره 856 هیئت عمومی دیوان در عدم واسپاری مدیریت تالاب بوجاق به علت آنکه جزء مناطق چهارگانه زیست‌محیطی مصوب شورای عالی حفاظت محیط زیست است؛ بلاموضوع خواهد بود. زیرا چگونه می‌توان پذیرفت که اختیارات دستگاه‌های اجرایی ‌باید بر‌عهده رؤسای سازمان‌های مناطق آزاد سپرده شود، اما در این فقره نمی‌توانند آن را مدیریت کنند؟ اطلاق رأی هیئت عمومی مبنی‌بر مدیریت نامتجانس توسط سازمان‌های غیر زیست‌محیطی خود نشان می‌دهد که این‌گونه از امور حاکمیتی قابلیت تفویض و واگذاری ندارند.

درخصوص واگذاری اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد به رؤسای این مناطق، باید عنوان کرد: اکتفا به این مثال که با توجه به اینکه استانداری، فرمانداری، اداره کل اطلاعات و واحدهای زیر‌مجموعه وزارت دفاع و وزارت دادگستری و بانک‌های دولتی و ... به‌عنوان دستگاه اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می‌شوند، واسپاری اختیاراتشان که عموماً حاکمیتی است مانند امورات امنیتی، انتخابات، صنایع دفاعی و ... به سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی عملاً امکان‌پذیر نیست، می‌تواند مشخص‌کننده ابعاد اجرایی آن باشد. درخصوص واگذاری اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد، همچنین چالش مرتبط با نهادهای مستقر در منطقه و شکل‌گیری سازمان توسعه سواحل مکران وجود دارد. به‌عنوان‌مثال، از نظر حقوقی سازمان بنادر و دریانوردی کشور همچنان متولی اجرای کنوانسیون‌های بین‌المللی دریایی است و در زمان اضطراری، این سازمان بنادر و دریانوردی است که اقدام و عمل می‌کند؛ ازاین‌رو تداوم حضور این سازمان حتی بعد از تشکیل سازمان توسعه سواحل مکران ضرورت دارد و سازمان باید برای تکافوی هزینه‌های مترتب به فعالیت‌های خود بتواند تعرفه‌های مربوطه را اخذ کند. این امر ناشی از ساختار حقوقی این سازمان است که در قالب درآمد- هزینه‌ای فعالیت می‌کند و درآمدهای ناشی از فعالیت در خشکی (محوطه بندر) و دریا برای مصارف خاص ازجمله تأمین تجهیزات و نگهداری آنها و ... مورد استفاده قرار می‏گیرد.

همچنین توجه به تبصره «2» بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه و تنفیذ شده در ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه؛ «تنها اختیارات فرماندار در مورد شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود»، و این اطلاق خاص نشان‌دهنده عدم واگذاری سایر اختیارات وی است. از‌سوی‌دیگر، اگر چنانچه واگذاری اختیارات و وظایف دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق به رؤسای سازمان‌های مناطق آزاد مطلق فرض شود، این واگذاری شامل اختیارات اداری نیز خواهد بود و چنانچه اگر بر‌عهده سپاری‌ای رقم بخورد، عملاً ماهیت وجودی و موضوعی دستگاه اجرایی در استقرار و خدمات‌رسانی در محدوده مناطق آزاد از بین خواهد رفت و عملاً کارمندان این دستگاه‌ها در اجرای امور بلاتکلیف و با وجود واگذاری اختیارات به دستگاه جدید باید ادارات تابعه خود را برچینند یا اینکه زمینه انتقال به سازمان منطقه آزاد را مهیا سازند که چنین تحولی محمل قانونی ندارد. در نقض چنین برداشتی می‌توان استمرار فعالیت گمرکات در مناطق آزاد تجاری- صنعتی به‌رغم استقرار در مناطق آزاد را شاهد مثال آورد که با نظر به وظایف حاکمیتی محوله، به‌طور مستقل ذیل گمرک کشور فعالیت داشته و اختیارات این دستگاه اجرایی به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد، واگذار نشده است. برخلاف این نظر، اما هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه‌های شماره 1605 تا 1607 مورخ 1399/11/4 بخشی از تصویب‌نامه هیئت‌وزیران با عنوان ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد در بازارچه‌های مرزی و مناطق آزاد؛ حکم استقرار گمرک ایران در مبادی مناطق آزاد با خارج از کشور (و حذف گمرک ذیل سازمان‌های مناطق آزاد) را به استناد حکم بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی توسعه ابطال کرد. بدیهی است که چنین تفسیر قضایی می‌تواند سیاقی برای سایر حوزه‌های حاکمیتی قرار گیرد؛ به‌عبارتی ناشی از چنین تفسیری، سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی را جزیره‌ای مستقل با حاکمیت مقررات منطقه‌ای و یا در زمان سکوت مقررات منطقه‌ای، به‌عنوان قائم‌مقام دستگاه‌های اجرایی در اجرای قانون محسوب کرد!

4-3. حصری بودن اداره به قوانین متعین

با توجه به ارجاع انحصاری اداره این مناطق به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با اصلاحات بعدی و نیز قانون کار، موضوع فراز پایانی بند «الف» ماده (112) و بند «الف» ماده (65)، باعث می‌شود تا بسیاری از موضوعات قانونی که در قلمرو این دو قانون نیستند و به‌عنوان تکالیف و وظایف قانونی بر‌عهده سایر دستگاه‌های اجرایی است، به‌دلیل صراحت حصر اداره مناطق آزاد به‌وسیله دو قانون یاد شده، قابل ‌واگذاری و بر‌عهده نهادن از جانب دستگاه‌های اجرایی به سازمان‌های مناطق آزاد نباشند، چون امکان اجرای قوانین دیگر با توجه به انحصار یاد شده جهت اداره مناطق آزاد وجود ندارد. بنابراین به‌نظر می‌رسد، وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد که در چارچوب دو قانون گفته شده امکان واگذاری دارند به شرط عدم حاکمیتی بودن تکالیف، قابل تفویض باشد.

4-4. قبض صلاحیت‌ها؟!

بنای عقلی و اصول و روح حاکم بر قوانین اداری اقتضا نمی‌کند که یک دستگاه اجرایی، منحصراً کلیه اختیارات قانونی دستگاه‌های اجرایی را بر‌عهده داشته باشد و به‌عبارتی خود؛ متقاضی، رسیدگی‌کننده، تأییدکننده، صادرکننده، مجری، ناظر و بهره‌بردار باشد. ازاین‌رو، ضرورت پیدا می‌کند تا یک اجمال قانونی، مضیق در قانون اساسی و دیگر قوانین تفسیر شود. همچنین صلاحیت دستگاه‌های اجرایی که به‌موجب قانون تأسیس شده‌اند در سرتاسر قلمرو جمهوری اسلامی ایران است و در اصل (138) قانون اساسی نیز وزرا در حدود اختیارات خود امکان وضع مقرره دارند و این امر با توجه به استقلال قانونی وزارتخانه‌ها از یکدیگر هرچند ذیل قوه مجریه، اما نمی‌تواند به‌واسطه برداشت از امکان واگذاری اختیارات به مدیرعامل سازمان توسعه سواحل مکران، تحدید شود.

4-5. انبساط اداری دولت

در بررسی این بند از گزارش، به‌دلایل و ضرورت‌های تأسیس سازمان توسعه سواحل مکران و ارتباط متصور آن با سایر دستگاه‌های اجرایی حاکمیتی پرداخته می‌شود. لذا اولین سؤالی که می‌توان در این خصوص مطرح کرد این است که به‌منظور اهداف مقرر در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، چرا الزاماً ‌باید شرکت جدید دولتی تأسیس شود؟ به‌نظر می‌رسد، مهم‌ترین دلیل تأسیس این سازمان ناشی از ضرورت‌های عنوان شده توسط مقام رهبری در موضوع مکران باشد که ظرفیت‌های ژئواکونومیک آن مورد غفلت دولت‌ها قرار گرفته است. بنابراین با توجه به عدم مسبوق به سابقه بودن حکم ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در برنامه‌های قبلی پنج‌ساله توسعه، و تقارن زمانی اشارات مقام رهبری به ظرفیت‌های مکران، این ماده به‌رغم وجود آن در لایحه تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی، ذیل ماده (65) الحاقی، توسط مقنن مورد تصویب قرار گرفت. لذا به‌نظر می‌رسد، ایجاد تکلیف قانونی برای قوه مجریه، جهت پرداختن به این منطقه ازجمله دلایل وضع این ماده قانونی بوده است. بااین‌وجود، باز نیز این سؤال مطرح است که چرا نیل به اهداف موضوع ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه ‌باید در قالب شرکت دولتی و در قالب حاکمیت قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی باشد؟ و آیا وزارتخانه‌ها و سازمان‌های موجود در ساختار اجرایی دولت، تأمین کننده نیل به این اهداف نیستند؟ به‌نظر می‌رسد، ازجمله دلایلی که واضعان این ماده مدنظر داشتند: تجربه سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی از حیث تأسیس بوده است. به‌عبارتی ماهیت شرکتی و اداره‌ای منطبق‌بر اساسنامه و خودکفایی نسبی این تصور را ایجاد کرده که الگوی سازمانی مذکور می‌تواند به شکوفایی منطقه مکران بینجامد این در‌حالی است که تجربه اداره سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی و دور شدن آنها از مدلول تأسیس و تداخل در حوزه صلاحیت دستگاه‌های اجرایی برایند حقوقی فرسایشی را پدید آورده که نمی‌توان به موفقیت چنین ساختاری چشم‌اندازی تام داشت. به‌ویژه واگذاری‌هایی که در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه از آن نام برده شده و تسری آن به مؤسسات عمومی غیردولتی ازجمله شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، عملاً به‌نوعی متعرض به اصل یک‌صدم قانون اساسی محسوب می‌شود. به‌عبارتی، چنانچه محدوده قانونی این منطقه، با محدوده‌های قانونی دیگر مطابقت کند، تداخل و تزاحم قوانین ظاهر خواهد شد که اعمال هر‌کدام به متوقف ماندن کل یا بخشی از قوانین و صلاحیت‌های دیگری منجر خواهد شد.

بنابراین بدیهی است که بنا به ظاهر ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، چشم‌انداز موفقی در مقام اجرا نمی‌توان از سازمان توسعه سواحل مکران انتظار داشت؛ مگر آنکه در اساسنامه موضوعه، تلاش شود تا این تداخلات حذف و یا به حداقل کاهش یابد.

ارتباط میان این سازمان و دستگاه‌های اجرایی عهده‌دار تکالیف حاکمیتی نیز ازجمله مواردی است که محل بحث‌ و بررسی است. هرچند که در بخش 2-4 توضیحاتی در این خصوص داده شد، اما باید عنوان داشت که اگر به صرف برداشت ظاهری از ماده (68) قانون احکام دائمی توسعه و نیز بند «الف» ماده (65) این قانون در اداره این سازمان اکتفا شود، باید قبول کرد که کلیه ارکان قوه مجریه مسلوب‌الاختیار در محدوده حوزه عمل سازمان توسعه سواحل مکران بوده و یا مکلف به واگذاری اختیارات هستند؛ این در‌حالی است که چنین برداشتی از قوانین ناصواب بوده و در احکام قانونی مدلول تأسیس این سازمان و اداره شرکتی آن، جایگاه ندارند و مفروض بر امکان، باید شاهد ایجاد قلمروی جزیره‌ای در اداره امور سواحل مکران بود؛ چرا‌که نمی‌توان نسبت به برخی از تکالیف دستگاه‌های اجرایی قائل به سلب اختیار و نسبت به بعضی دیگر چنین امکان واسپاری را قائل نبود؛ به‌طور‌مثال، قوانین مربوط به میراث فرهنگی و یافتن دفینه‌های تاریخی و مرجع تعیین محدوده‌های مربوط با آن، آیا وفق حکم ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، به سازمان توسعه سواحل مکران منتقل خواهد شد؟ و یا اینکه شوراهای تأمین که مبتنی‌بر عناصر تقسیمات کشوری حسب مورد تأسیس می‌شوند، آیا ‌باید صرف‌نظر از مرجعیت مشخص شده آن در قوانین و منطبق با تقسیمات کشوری، به مدیرعامل سازمان توسعه سواحل مکران واسپاری شود؟ آیا مدیرعامل سازمان یاد شده، به نمایندگی از دستگاه‌های اجرایی عضو کمیسیون‌هایی مانند شورای تأمین یا کمیسیون‌های مواد (99 و 100) قانون شهرداری و یا کمیسیون تبصره «1» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات، خود عضویت در این کمیسیون‌ها خواهد داشت؟ و حق تصمیم ‌گیری در این کمیسیون‌ها با توجه به اینکه بالاترین مقام منطقه محسوب شده و کلیه اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی علی‌الظاهر به وی منتقل شده، چگونه خواهد بود؟ چرا‌که به کیفیت برداشت مذکور، اساساً حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی دولتی و عمومی غیردولتی به کیفیت یاد شده، سالب به انتفای موضوع شده و مدیرعامل سازمان، به‌طور مستقل نمایندگی همه آنها را خواهد داشت. چنین برداشتی نه‌تنها منطبق با بند «10» اصل سوم قانون اساسی یعنی اداره صحیح محسوب نمی‌شود؛ بلکه به از حیزانتفاع خارج شدن بسیاری از کمیسیون‌های قانونی منجر خواهد شد که بیشتر تداعی‌کننده مدیریت در امارت‌نشینِ جنوب خلیج فارس است.

بنابراین آنچه که می‌توان از هدف واضعان استقرار چنین مدیریتی در سازمان توسعه سواحل مکران استنباط کرد؛ رفع بوروکراسی اداره و تمرکز‌محوری در اداره این محدوده به‌منظور نیل به اهداف موضوع تأسیس سازمان مذکور است، اما تا زمانی که محدوده این سازمان تعیین نشود، امکان تداخل و تزاحم قلمروها و صلاحیت‌های قانونی آن با سایر دستگاه‌های اجرایی و تشکیلات مستقر در این محدوده به‌ویژه در ابعاد حاکمیتی، قابل ‌تصور و موشکافی دقیق نیست.

5. نتیجه‌گیری و ارایه پیشنهادهای سیاستی

تحلیل و بررسی وضع ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در موضوع تأسیس سازمان توسعه سواحل مکران نشان‌دهنده شتاب‌زدگی در وضع این حکم قانونی بوده که علی‌الظاهر در واکنش به بیانات مقام معظم رهبری در سال‌های 1393 و 1394 است. ازاین‌رو، است که این ماده بدون وجود در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله و نیز بدون وجود در لایحه تقدیمی دولت، وضع شده و مقنن با استفاده از عباراتی مبهم و بدون رعایت اصول قانونگذاری ازجمله شفافیت و قابلیت اجرا، متن مندرج در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه را مصوب کرده است. همچنین تأسیس یک سازمان با اختیارات متمرکز، الزاماً منجر به توسعه و رشد منطقه‌ای نخواهد شد و چه‌بسا در قیاس با برخی از الگوهای مشابه مانند سازمان‌های مناطق آزاد، برخلاف چنین ایده‌ای نیز محسوب می‌شود؛ چرا‌که نیل به توسعه با طراحی متناسب ساختار سازمانی ملازمه داشته و وضع حکم قانونی درخصوص تأسیس سازمان جدید، منوط به پیش‌بینی واقع‌بینانه ساختاری متناسب با اداره سازمان و نیز در راستای نیل به اهداف تأسیس آن است. لذا به‌نظر می‌رسد، ارجاع امر به وضع اساسنامه تلاشی برای رفع ابهامات موضوع این ماده باشد که آن نیز باید با مصوبه هیئت‌وزیران در‌نهایت مورد بررسی مجلس شورای اسلامی رسیده و به تصویب نهایی برسد. اما باید خاطر نشان کرد که تسری ابهامات منطوق و مفهومی موضوع این تحلیل به اساسنامه، مفروض بر عدم دقت نظر در وضع آن و نیز پس از وضع در مقام اجرا، مخل به فلسفه وجودی این سازمان و سایر دستگاه‌های اجرایی به‌ویژه در بحث تقارن و تداخل محدوده‌های قانونی و تکالیف و وظایف آنها خواهد شد که در‌نتیجه پیشنهاد می‌شود جهات مطروحه در این تحلیل در وضع اساسنامه و نیز تعیین محدوده و نیز جایگاه این سازمان در نظام اداری کشور مورد لحاظ قرار گیرد. گفتنی است که ماهیت شرکت دولتی سازمان مذکور با در نظر گرفتن تاکید بند «الف» ماده (7) برنامه چهارم توسعه و نیز بند «الف» ماده (13) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی و همچنین ردیف 1-3 بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت بر لزوم انتقال وظایف حاکمیتی از شرکت‌های دولتی به دستگاه‌‌های ذی‌ربط، مانع از تفسیر و برداشت انحصارگرایی اختیارات و تکالیف حاکمیتی خواهد بود. لذا پیشنهادهای اصلاحی و جایگزین در گزارش‌های بعدی به تفصیل بحث و بررسی خواهد شد.

به تفکیک موارد مطروحه در این گزارش پیشنهاد می‌شود:

1. با توجه به ماهیت شرکتی سازمان توسعه سواحل مکران، ارجاع اداره وفق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و با در نظر گرفتن احکام موضوع بند «الف» ماده (13) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی و نیز ردیف 1-3 بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اجرای امور حاکمیتی بر‌عهده این سازمان واسپاری نشود.
2. تعیین محدوده این سازمان، به‌گونه‌ای از طریق مقنن تحدید شود که در‌برگیرنده قلمروها و صلاحیت‌های حاکمیتی دستگاه‌‌های اجرایی نشود.
3. در خوانش صلاحیت و حدود و ثغور حق ها و تکالیف این سازمان، مدلول تأسیس آن ملاک نظر قرار داده شده و از موسع‌انگاری اختیارات تفویضی و یا متداخل به صلاحیت سایر دستگاه‌‌های اجرایی خودداری شود.

جدول 1. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی