تاب آوری شهرها و ریسک مخاطرات طبیعی

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

تاب آوری یکی از مباحث مهم در زمینه پایداری و توسعه شهری است که براساس تعریف دفتر کاهش خطر بلایای سازمان ملل متحد عبارت است از توانایی سیستم ها، جامعه یا اجتماعات انسانی در معرض مخاطرات برای مقابله، کاهش، سازگاری و ترمیم اثرات ناشی از مخاطرات در زمان مقرر و به روشی کارآمد که از طریق حفظ و احیای کارکردها و ساختارهای بنیادی سیستم ها و جوامع انجام می شود. یک شهر با رعایت اصول تاب آوری شهری قابلیت بهبود سریع و بازگشت به شرایط قبل از وقوع بحران را دارد. بلایای طبیعی همچون سیل، زلزله، طوفان، سونامی و ... همواره تلفات جانی و مالی بسیاری در پی دارند و یکی از مهم ترین مسائل و مشکلات پیش روی جوامع شهری به شمار می روند. این مخاطرات می توانند موجب بروز صدمات زیادی به زیرساخت ها و تأسیسات شهری، از بین رفتن دارایی ها و سرمایه های ملی و اختلال در سیستم زیربنایی شهری به خصوص در کلان شهرها شوند. به همین جهت و با توجه به رشد جمعیت و تراکم شهرها و فلسفه گذار از پیشگیری به سمت تاب آوری، رویکرد ارتقای تاب آوری شهری و به خصوص زیرساخت های حیاتی به یکی از مهم ترین و راهبردی ترین برنامه ها در مواجهه با رخدادهای طبیعی در کلان شهرها تبدیل شده است. در این گزارش، ضمن مرور وضعیت رخدادهای طبیعی در ایران و آسیب شناسی مدیریت بحران در کشور، به بیان چالش ها و ارائه راهکارهای سیاستی و مدیریتی در حوزه برنامه ریزی و اجرا و در راستای ارتقای تاب آوری شهری پرداخته شده است. 

چکیده تصویری

تاب آوری شهرها و ریسک مخاطرات طبیعی

گزیده سیاستی

 ارتقاء تاب آوری شهری به عنوان یکی از ضرورتهای حفظ و توسعه شهرها در گرو تقویت مدیریت شهری، بازتوسعه مناطق شهری و مدیریت ریسک مبتنی بر خطرپذیری و تغییرات اقلیم، ایجاد توازن جمعیتی و ... است که اجرای آنها نیازمند ارائه طرح و برنامه جامع و تأمین منابع کافی میباشد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 خلاصه مدیریتی

  • بیان‌/ شرح مسئله

تاب‌آوری به‌منزله ارتقای توانایی جامعه، برنامه‌ریزی و آمادگی برای جذب و بهبود و موفقیت بیشتر برای مقابله با اثرات ناخواسته بعد از سوانح و ترمیم و بهبود جامعه سانحه‌دیده از لحاظ اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و کالبدی است. تاب‌آوری این ظرفیت را دارد که در چرخه مدیریت سوانح طبیعی در زمان قبل از وقوع سانحه، حین و بعد از آن وارد عمل شود. لذا قرار دادن برنامه‌های افزایش تاب‌آوری در برابر مخاطرات طبیعی در طرح‌های توسعه شهری از اقدامات ضروری است. بر این اساس می‌توان گفت؛ کشورهای کمتر توسعه‌یافته و یا در حال توسعه از مهم‌ترین کشورهای در معرض آسیب ناشی از بلایا هستند. به‌طور متوسط میزان تلفات در این کشورها به‌ازای هر واقعه طبیعی 8 هزار نفر است که تقریباً 15 برابر میانگین مرگ‌ومیر در کشورهای با درآمد بالا در منطقه است که یکی از دلایل آن را می‌توان توسعه شهرنشینی برنامه‌ریزی ‌نشده و درک و شناخت پایین در مورد سرمایه‌گذاری‌های دولتی برای جلوگیری از بلایا و منافع اجتماعی و مالی بلندمدت دانست.

ویژگی مهم مدیریت بحران در اغلب کشورهای در حال توسعه ازجمله ایران، کم‌توجهی به اقدامات قبل از وقوع بحران است و تمامی فعالیت‌ها اغلب پس از رخداد حادثه انجام می‌شود. در مدیریت ریسک اقدامات گسترده‌ای قبل از وقوع انجام می‌شود و عملاً غافلگیری به حداقل ممکن می‌رسد. در خصوص آسیب‌شناسی مدیریت بحران و ریسک بلایای طبیعی در ایران می توان گفت بخشی از آن به موقعیت جغرافیایی و ویژگی‌های اقلیمی و زمین‌شناختی مرتبط بوده و بخشی دیگر وابسته به ساختارهای حکمرانی و نهادی مدیریت بحران در کشور است که منجر به کاهش تاب‌آوری کشور و آسیب‌پذیری بیشتر آن در برابر بلایای طبیعی می‌گردد.

 

  • نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

براساس آمار جهانی، در بازه زمانی سال‌های 1998 تا 2017 میلادی، وقایع مرتبط با پدیده‌های ژئوفیزیکی و اقلیمی سبب مرگ 1/3 میلیون نفر شده و 4/4 میلیارد نفر در سطح جهان‌ را مجروح، بی‌خانمان، آواره یا نیازمند کمک اضطراری کرده است. بیشترین پیامدهای اقتصادی در کشورهای کمتر توسعه‌یافته و کشورهای جزیره‌ای کوچک در حال توسعه در منطقه آسیا و اقیانوسیه مشاهده می‌شود. به‌طوری‌که حدود 78 درصد از زیان‌های مالی گزارش‌ شده، 69 درصد مرگ‌و‌میرها و همچنین 85 درصد از کل افراد آسیب‌دیده ناشی از وقایع ژئوتکنیکی ثبت ‌شده طی 20 سال به این قاره مربوط است. براساس گزارش سازمان ملل متحد، وقوع بیش از 140 فاجعه در منطقه آسیا و اقیانوسیه منجر در سال 2022 به مرگ بیش از 7500 نفر، تحت تأثیر قرار گرفتن 64 میلیون نفر و وارد آمدن خسارت 57 میلیارد دلاری شده است. طبق گزارش این سازمان (2022)، جهان در 20 سال گذشته هر سال 350 تا 500 فاجعه در مقیاس متوسط تا بزرگ را تجربه کرده است که پنج برابر بیشتر از سه دهه گذشته بوده است. با توجه به پیش‌بینی‌های فعلی آب‌و‌هوا تا سال ٢٠٣٠، جهان با حدود ٥٦٠ مخاطره در سال روبه‌رو خواهد بود و 37/6 میلیون نفر به افرادی که در فقر شدید زندگی می‌کنند، اضافه خواهد شد. در بدترین سناریو تا سال ٢٠٣٠ تغییرات اقلیمی و بلایا، ١٠٠.٧ میلیون نفر دیگر را نیز به‌سمت فقر می‌کشاند. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارت‌های اقتصادی در ایران نیز، در دهه 90 خشک‌سالی بیشترین تأثیر و حدود 5/45 درصد سهم داشته و سهم وقایع زلزله و سیل در آسیب‌های اقتصادی به‌ترتیب 30/4 و 23/7 درصد بوده است.

دفتر کاهش ریسک بلایای سازمان ملل متحد (UNISDR) در استراتژی بین‌المللی کاهش مخاطرات (2010)، مهم‌ترین دلایل تحریک خطر  در نواحی شهری را ذیل هفت عامل اصلی شامل افزایش جمعیت و تراکم شهری، مدیریت ضعیف شهری، توسعه شهری برنامه‌ریزی ‌نشده، کمبود زمین قابل استفاده برای شهروندان کم‌درآمد، ساخت‌وساز نامناسب، تمرکز دارایی‌ها و اموال اقتصادی در شهرهای بزرگ و فرسایش اکوسیستم برشمرده است. از مهم‌ترین چالش‌های تاب‌آوری شهری، تغییر اقلیم ، فقدان سازگاری در برابر مخاطرات ناشی از آن، منابع نهادی و مالی محدود، در دسترس نبودن پروتکل‌های استاندارد برای مدیریت بلایا و سازگاری با تغییرات آب‌و‌هوا و عدم نظارت بر عملکرد شهری است.

 

تعداد رخداد بلایا از سال 1970 تا 2020 و پیش‌بینی افزایش آن تا سال 2030

 

 

Source: UNDRR analysis based on EM-DAT (CRED, 2021)

 

  • پیشنهاد راهکارهای تقنینی نظارتی و سیاستی

تلاش برای افزایش تاب‌آوری در برابر مخاطرات طبیعی باید همراه با توسعه و پایداری شهری انجام شود. تاب‌آوری یک جامعه به‌طور مستقیم وابسته به تأمین منابع کافی برای خنثی کردن سریع پیامدهای مخرب بحران است. بنابراین تخصیص بودجه و تأمین اعتبارات کافی برای برنامه‌ریزی و اقدام در راستای ارتقای تاب‌آوری به‌خصوص در شهرهای پر‌خطر یکی از اولویت‌های مهم در این حوزه است. از دیگر اقدامات اثربخش در این رابطه می‌توان به کنترل جمعیت شهری به‌ویژه مناطق آسیب‌پذیر و ایجاد توازن در بارگذاری جمعیتی، باز‌توسعه مناطق شهری با محوریت بلایای طبیعی، مقاوم‌سازی و حفاظت از زیرساخت‌‌ها با تأکید بر ممنوعیت ساخت‌وساز در محدوده رودها و مسیل‌ها، تغییر کاربری حواشی رودخانه، رعایت قوانین و ضوابط فنی و اصول ساخت‌وساز، آموزش درباره کاهش خطرپذیری در سطوح مختلف جامعه، برنامه‌های آموزشی برای مدیران شهری، افزایش آگاهی عمومی از اثرات منفی مخاطرات زیست‌محیطی و تخریب اکوسیستم‌ها در تاب‌آوری شهری، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، انجام ارزیابی‌های آسیب‌پذیری و زیست‌محیطی، ایجاد هنجارهای مبتنی‌بر کاهش خطر و توسعه مدیریت ریسک‌- فاجعه مبتنی‌بر اکوسیستم و ... اشاره کرد. همچنین ﺩﺭ مناطق دارای بافت ناکارآمد علاوه‌بر پاﺭﺍمترهای متدﺍﻭﻝ ﺩﺭ شناسایی بافت‌های فرسوﺩﻩ مانند میزﺍن ﺁسیب‌پذیری ساختمان‌ها، عرﺽ معابر ﻭ ﺭیزﺩﺍنگی، عوﺍملی ازجمله میزﺍن ﻭ شدت ﺍحتمالی مخاطرﻩ، ﺩسترسی به فضاهای باز، توزیع جمعیت، ﻭجوﺩ تأسیسات خطرناﮎ ﻭ ... که ﺍز ﺩیدگاﻩ مدیریت بحرﺍن حائز ﺍهمیت هستند نیز باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرند.

دستیابی به شهری تاب‌آور نیازمند به‌کارگیری اصولی مدون در نظام برنامه‌ریزی است تا بتوان زمینه را برای حصول نتایج مناسب مهیا ساخت. بهترین حالت، به‌کارگیری تلفیقی از برنامه‌ریزی کاهش مخاطرات و برنامه‌ریزی جامع است. ﺍجرﺍی طرح‌های جامع‌نگر مدیریت ﺭیسک مخاطرﺍت طبیعی، متشکل ﺍز برنامه‌های مختلف ﺩﺭ حوزه‌های چهارگانه پیشگیری، ﺍﺭتقای ﺁماﺩگی ، ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی ﻭ ﺩﺭ‌نهایت بازسازی ﻭ بازتوانی ، ﺩﺭ سطوﺡ مختلف ﺍستانی ﻭ شهری و در راستای سیاست‌ها و قوانین بالادستی، ﺭﺍﻩ‌حل مناسبی ﺍست که می‌تواند وضعیت ایمنی کشور در برابر مخاطرات را تا حدودی بهبود بخشد.

 

۱. مقدمه

ایران کشوری است که در معرض انواع مخاطرات طبیعی قرار دارد. در نواحی مرکزی و جنوب‌ شرقی کشور با خشک‌سالی‌های پی‌در‌پی مواجه است و از‌سوی‌‌ دیگر برخی مناطق به‌دلیل توپوگرافی و شرایط اقلیمی، سیل‌خیز به‌شمار می‌روند. سایر مخاطرات آب‌و‌هوایی مرتبط با موقعیت جغرافیایی کشور شامل جریان واریزه و گل‌و‌لای، طوفان‌های تندری، تگرگ، گردباد، یخبندان، بهمن و بادهای شدید موضعی و کولاک است. از‌ ‌طرف‌ دیگر، خشک‌سالی، بیابان‌زایی، آتش‌سوزی جنگل‌ها، امواج گرما، طوفان‌های شن و ماسه یا گرد‌و‌غبار نیز از‌جمله تهدیدهای طبیعی در ایران هستند که شدت آنها در برخی مناطق، روند رو به رشدی در سال‌های اخیر داشته است. در کنار این رخدادهای طبیعی، ایران به‌دلیل قرارگیری در کمربند آلپ- ‌هیمالیا همواره در معرض زمین‌لرزه‌های بی‌شمار همراه با زمین‌لغزش، سنگ‌ریزش، روان‌گرایی، زمین‌لغزش‌های زیردریایی و فرونشست بوده و بسیار آسیب‌پذیر است. لذا می‌توان گفت خطر زلزله مهم‌ترین مخاطره برای کشور تلقی می‌شود.

براساس گزارش‌های سازمان ملل متحد [1]، در بازه زمانی سال‌های 1998 تا 2017 میلادی، وقایع مرتبط با پدیده‌های ژئوفیزیکی و اقلیمی سبب مرگ 1/3 میلیون نفر شده و 4/4 میلیارد نفر در سطح جهان‌ را مجروح، بی‌خانمان، آواره یا نیازمند کمک اضطراری کرد که بخش اعظم این تلفات و خسارت‌ها به‌واسطه پدیده‌های ژئوفیزیکی و عمدتاً درنتیجه زمین‌لرزه‌ها وارد آمده است (از کل تلفات انسانی فجایع طبیعی، بیشترین درصد مرگ‌ومیر که معادل با 56 درصد است مربوط به زمین‌لرزه‌ها می‌باشد). همچنین خسارات اقتصادی زمین‌لرزه‌ها طی این مدت، حدود 661 میلیارد دلار برآورد شده‌ است. با نگاهی به تاریخچه فجایع طبیعی می‌توان گفت قاره بزرگ و پرجمعیت آسیا، بار عمده بلایای جهانی را متحمل شده‌ است. این قاره بیشترین تأثیرات ثبت شده به‌خصوص در مورد بلایای ژئوفیزیکی را شامل می‌شود، به‌طوری‌که حدود 62 درصد از کل این حوادث به‌ویژه زلزله در این قاره رخ داده است. بخشی از این اثرات ناشی از گستره جغرافیایی وسیع این منطقه است. منطقه آسیا و اقیانوسیه حدود 60 درصد جمعیت جهان و 40 درصد از مساحت خشکی‌‌ها و 36 درصد از تولید ناخالص جهان را به خود اختصاص داده است. بیشترین پیامدهای اقتصادی در کشورهای کمتر توسعه‌یافته و کشورهای جزیره‌ای کوچک در حال توسعه در این قاره مشاهده می‌شود. 78 درصد از زیان‌های مالی گزارش ‌شده، 69 درصد مرگ‌و‌میرها و همچنین 85 درصد از کل افراد آسیب‌دیده ناشی از وقایع ژئوتکنیکی ثبت شده طی این 20 سال به این قاره مربوط است. زلزله و سونامی بزرگ ژاپن شرقی در سال 2011 و درنتیجه تعطیلی نیروگاه هسته‌ای فوکوشیما با خسارتی بالغ‌بر 228 میلیارد دلار و زلزله سیچوان چین در سال 2008 با خسارت 96 میلیارد دلاری و تحت‌تأثیر قرار گرفتن 46 میلیون نفر، ازجمله زیان‌بارترین رخدادهای زلزله طی سال‌های 1998 تا 2017 بوده‌اند [2] [3].

براساس گزارش جدید کمیسیون اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه (ESCAP)، وقوع بیش از 140 فاجعه در این منطقه در سال 2022، منجر به مرگ بیش از 7500 نفر، تحت‌تأثیر قرار گرفتن 64 میلیون نفر و وارد آمدن خسارت 57 میلیارد دلاری شده است. همچنین در سناریوی گرمایش 2 درجه سانتی‌گراد، افزایش مرگ‌و‌میر و زیان‌های اقتصادی بالقوه بیش از 1 تریلیون دلار در صورت عدم پاسخ کافی پیش‌بینی می‌کند. طبق گزارش دفتر سازمان ملل متحد در کاهش خطر بلایا (2022)، جهان در 20 سال گذشته هر سال 350 تا 500 فاجعه در مقیاس متوسط تا بزرگ را تجربه کرده که پنج برابر بیشتر از سه دهه گذشته بوده است. با توجه به پیش‌بینی‌های فعلی آب‌و‌هوا تا سال ٢٠٣٠، جهان با حدود ٥٦٠ مخاطره در سال رو‌به‌رو خواهد بود و 37/6 میلیون نفر به افرادی که در فقر شدید زندگی می‌کنند، اضافه خواهد شد. در بدترین سناریو تا سال ٢٠٣٠، تغییرات اقلیمی و بلایا، 100/7 میلیون نفر دیگر را نیز به‌سمت فقر می‌کشاند [4].

 

شکل 1.تعداد رخداد بلایا از سال 1970 تا 2020 و پیش‌بینی افزایش آن تا سال 2030 [4]

 

Source: UNDRR analysis based on EM-DAT (CRED, 2021)

 

در شرایط کنونی، تغییر اقلیم در جهان یکی از مهم‌ترین چالش‌های تاب‌آوری شهری در کشورهای در حال توسعه و نیز توسعه‌یافته به‌شمار می‌رود که عامل اصلی آن افزایش گازهای گلخانه‌ای و گرمایش جهانی است. تغییرات اقلیمی می‌تواند بحران‌های طبیعی ازجمله خشک‌سالی، سیل، آتش‌سوزی، بیابان‌زایی و ... را به‌دنبال داشته باشد. رشد سریع شهرنشینی در جهان یکی از عوامل اصلی تولید بالای کربن (نزدیک به 80 درصد از کل دی اکسید کربن) و دیگر گازهای گلخانه‌ای است. عمده فعالیت‌هایی که بیشترین سهم را در گرمایش جهانی دارند در مناطق شهری و در بخش حمل‌و‌نقل، صنعت و ساختمان‌ها متمرکز شده‌اند (در ایالات متحده: صنعت 30 درصد، حمل‌و‌نقل 28 درصد، تجاری 17 درصد، مسکونی 17 درصد و کشاورزی 8 درصد). در حال حاضر، مدیریت جهانی بر چگونگی جلوگیری از افزایش میانگین دمای جوی بیش از 2 تا 2.5 درجه سانتی‌گراد تمرکز دارد. جلوگیری از این افزایش دما، جهان را ملزم به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای حداقل تا 50 درصد تا سال 2050 می‌کند .[5]

مهم‌ترین اهداف اجرای سیاست‌ها و اقدامات کاهش مخاطرات را می‌توان در دو حوزه «توانمندسازی جامعه برای تاب‌آوری در برابر مخاطرات» به‌طوری‌که فعالیت‌های توسعه منجر به افزایش آسیب‌پذیری جامعه نسبت به مخاطرات نشود و «طرح‌ها و برنامه‌های سنتی کاهش ریسک مخاطرات» با تمرکز بر پایداری و مقاوم‌سازی سیستم‌های کالبدی، عنوان کرد. تاب‌آوری رویکردی است که با پیوند همه ابعاد به درک عدم اطمینان و همچنین کاهش آسیب‌پذیری کمک می‌کند. لذا برای این منظور، قرار دادن برنامه‌های افزایش تاب‌آوری و کاهش آسیب‌پذیری شهروندان و جامعه در برابر مخاطرات و سوانح طبیعی در طرح‌های توسعه شهری ضرورت دارد.

از‌آنجا‌که نتایج بررسی و تبیین مفهومی تاب‌آوری و شاخص‌ها و چارچوب‌های آن د‌‌ر تد‌‌وین قوانین و مقررات مربوط به حوزه مد‌یریت سوانح طبیعی، آسیب‌پذیری، سیاست‌های تقلیل خطر بحران و افزایش تاب‌آوری و همچنین د‌ر تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌های مجریان امر د‌‌ر شهرهای کشور د‌‌ر‌خصوص مد‌‌یریت سوانح طبیعی تأثیرگذار است، لذا انجام این امر د‌ر کشور بسیار حائز اهمیت است. لزوم توجه به د‌رک مفهومی د‌ر مد‌یریت بحران و واژه شناسی تاب‌آوری و کاهش خطر بلایا [6] [7] موضوع مهمی است که در بخش مفاهیم و تعاریف به آن پرد‌اخته شد‌ه است.

 

۲. پیشینه پژوهش

۲-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

بسیاری از عوامل مؤثر در ایجاد حجم خسارات ناشی از بحران‌های طبیعی و مشکلات مرتبط با آن ناشی از عدم هماهنگی در برنامه‌ریزی‌های حقوقی و سازمانی در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی است، به‌عبارتی قوانین موجود در چارچوب وظایف سازمان‌ها به‌خصوص در مراحل قبل از بحران به‌درستی اجرا نمی‌شوند. بنابراین آشنایی با قوانین حقوقی و ساختاری مدیریت بحران کشور به‌منظور شناسایی نقاط قوت، نقاط ضعف و ارائه اصلاحات مورد نیاز امری ضروری است. داشتن یک قانون جامع مدیریت بحران می‌تواند در سطح ملی و محلی در پیشبرد هدفمند و ضابطه‌مند مدیریت بحران مؤثر بوده و در مراحل مختلف بحران هماهنگی لازم بین سازمان‌های مختلف را به‌وجود آورد. لزوم هماهنگی و وحدت‌رویه در اقدامات و فعالیت‌های مدیریت بحران، تهیه بانک‌های اطلاعاتی و تحقیقات مرتبط با این موضوع، قوانین و مقررات ایمنی در این زمینه و نحوه ارتباط نهادها با هم، ازجمله عوامل کلیدی و مؤثر در تعریف قوانین و لزوم توجه به موضوع مدیریت بحران می‌باشد [8] [9]. در این رابطه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارش‌هایی [10] [11] [12] [13] در راستای شفاف­سازی مفهوم مدیریت بحران و قوانین مرتبط با آن را ارائه داده است. این مرکز در گزارش‌های کارشناسی دیگری نیز به بررسی ابعاد موضوع و ارائه راهکارهای پیشنهادی در زمینه ارتقای تاب‌آوری شهری در برابر سیل، کاهش ریسک ناشی از زلزله در پهنه‌های گسلی و ارائه درس‌آموخته‌هایی از زلزله سال 1401 ترکیه پرداخته است [14] [15] [16]. در گزارش دیگری از همین مرکز، ضمن ارزیابی وضعیت مخاطرات طبیعی و آسیب‌های آن در کشور و بررسی احکام برنامه‌های اول تا ششم توسعه (در حوزه پیشگیری، مدیریت بحران و مقاوم‌سازی در برابر خسارات سنگین ناشی از سوانح طبیعی)، محورهای پیشنهادی کلان و پیشنهادات تکمیلی و الحاقی در امتداد این محورها برای برنامه هفتم توسعه ارائه شده است [3].

 

۲-2. سوابق تقنینی مرتبط

ظرفیت تاب‌‌آوری شهرها به‌طور مستقیم به چارچوب‌‌ها و بسترهای قانونی ایجاد و توسعه شهری وابسته است. تاب‌‌آوری دارای ابعاد گوناگونی است که برقراری تناظر بین شاخص‌های هر بعد و قوانین موجود شهری در ایران و یافتن خلأ‌های احتمالی بسیار حائز اهمیت است. جدول زیر اهم قوانین مرتبط با تاب‌‌آوری شهری در ایران براساس ابعاد و شاخص‌های ذکر شده تا پیش از تصویب قانون مدیریت بحران و اسناد و برنامه‌های ذیل این قانون را ارائه می‌کند.

جدول 1.قوانین موجود مرتبط با ابعاد و شاخص‌های تاب‌آوری شهری تا پیش از تصویب قانون مدیریت بحران [17]

ابعاد تاب‌آوری

شاخص‌ها

قوانین موجود

کالبدی- زیرساختی

کاهش قرار گرفتن به‌صورت کالبدی در معرض خطر و آسیب‌پذیری

-      ماده (۹۹)، (100) و (103) قانون شهرداری

-      آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها مصوب 1353

-      نحوه اجرای نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور

-      قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

-      کمیسیون ماده (5)

-      قانون نوسازی و عمران شهری

-      آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها

-      آیین‌نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان

تداوم ارائه خدمات حیاتی

-      ماده (100) قانون شهرداری

-      قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا

-      قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

-      لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها

-      قانون مدیریت پسماندها

ارتباطات و قابلیت تحرک معتبر

-      قانون توسعه حمل‌و‌نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت

اجتماعی

کمینه آسیب‌پذیری انسان

-      ماده (55) و (96) قانون شهرداری

-      قانون توزیع عادلانه آب

حراست کافی از جان و سلامت بشر

-      ماده (55) و (85) قانون شهرداری

هویت جمعی و پشتیبانی دوسویه

-      ماده (55) قانون شهرداری

پایداری و امنیت اجتماعی

-      ماده (57) قانون شهرداری

ذی‌نفعان قدرتمند

-      ماده (55) و (80) قانون شهرداری

اقتصادی

معاش و مشاغل متنوع

-       

دسترسی به منابع مالی و تأمین اعتبارات اقتضایی

-      ماده (16) و (19) فصل 4 بودجه شهرداری‌‌ها (نوسازی، حادثه‌دیدگان، اموات بدون صاحب)

 

با توجه به بررسی‌های به‌عمل آمده توسط محققین، رویکرد غالب مدیریت بحران در قوانین شهری ایران کالبدی بوده و بیشتر مقاوم‌سازی بناها مد‌نظر قرار گرفته است. آنچه در تاب‌‌آوری مشهود است اجتماع‌محور بودن آن می‌باشد. براساس بررسی‌های انجام شده می‌توان حفره‌‌ها و چالش‌های ارتقای تاب‌‌آوری شهری در حوزه تقنینی را در موارد زیر برشمرد [17]:

  • کمبود ظرفیت قانونی، نهادی یا اداری در تدوین قوانین و مقررات؛ داده‌های ناکافی و یا نامعتبر؛ فقدان سازوکارهای اشتراک اطلاعات و مدیریت دانش؛ فقدان سازوکار و الزامات نظارت و ارزشیابی؛ و سامانه‌های پاسخ‌گویی و گزارش‌دهی نامناسب
  • منافع متعدد و متعارض در میان ذینفعان در رابطه با اجرای اقدامات کاهش اثر و سازگاری
  • قطعه‌قطعه شدن و موازی‌کاری در قدرت در مورد قانونگذاری، امور اجرایی و برنامه­ریزی
  • فقدان چارچوب‌های قانونی حمایت‌کننده در توانمند‌سازی اجرا و نظارت
  • فقدان اعمال قوانین اغلب به‌دلیل کمبود منابع و یا تکه‌تکه شدن قدرت و گاهی به‌علت کمبود ظرفیت

لازم به توضیح است که با تصویب قانون مدیریت بحران در سال 1398 بسیاری از موانع و خلأ‌های قانونی مرتفع شد، اما به‌دلیل عدم اجرای صحیح برنامه‌‌ها و ضعف نظارتی در این زمینه، مدیریت بحران در کشور همچنان با چالش‌های بسیاری مواجه است که نیازمند مطالعات میدانی و آسیب‌شناسی دقیق‌تر به‌منظور رفع نواقص و ارتقای وضع موجود است.

2-2-1. قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398/05/07

ماده (۱)- به‌منظور ارتقای توانمندی جامعه در امور پیش‌بینی و پیشگیری، کاهش خطر و آسیب‌پذیری، پاسخ مؤثر در برابر مخاطرات طبیعی، حوادث و بحران‌ها، تأمین ایمنی، تقویت تاب‌آوری با ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و نظارت دقیق بر فعالیت دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه حوادث و سوانح و کمک به توسعه پایدار برای مدیریت بحران کشور احکام زیر وضع می‌شود.

ماده (14)- وظایف دستگاه‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران عبارت است از:

پ) وزارت نیرو موظف است:

۱. با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور)، سازوکارهای لازم جهت کنترل آب‌های سطحی (سیلاب) در سطح ملی و استانی را ایجاد کند.

۲. با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، سازمان هواشناسی کشور و سایر دستگاه‌های مرتبط موضوع ماده (۲) این قانون، نسبت به پیشگیری از خشک‌سالی اقدامات لازم را انجام دهد.

۳. نسبت به ذخیره‌سازی آب برای شرایط اضطراری اقدام کند.

۴. با ایجاد زیرساخت‌های مناسب و ایمن، سازوکارهای لازم جهت تأمین آب و برق مراکز جمعیتی در شرایط اضطراری را با همکاری وزارت کشور برنامه‌ریزی و اعمال کند.

ت) وزارت علوم، تحقیقات و فناوری از طریق مؤسسات وابسته ازجمله مؤسسه ژئوفیزیک، پژوهشگاه بین‌المللی زلزله‌شناسی و مهندسی زلزله، پژوهشگاه ملی اقیانوس‌شناسی و علوم جوی موظف است:

۱. با همکاری سازمان هواشناسی (پژوهشکده هواشناسی و اقلیم‌شناسی) و انجمن‌های علمی نسبت به توسعه تحقیقات، مطالعات و شبکه‌های اطلاعاتی تخصصی درباره پیشگیری و کاهش خطر حوادث و سوانح اقدام کند.

۲. به‌منظور پیش‌بینی دقیق و هشدار به‌هنگام وقوع مخاطرات زمین‌ساخت، با همکاری وزارت راه و شهرسازی (مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، پژوهشکده هواشناسی و اقلیم‌شناسی)، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور) و سایر دستگاه‌های مرتبط موضوع ماده (۲) این قانون، نسبت به ایجاد یا تقویت مراکز پایش و هشدار زلزله، آتشفشان، سونامی و لغزش زمین در کشور اقدام کند.

ث) وزارت راه و شهرسازی موظف است:

۱. با همکاری وزارت کشور و نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران سازوکارهای مناسب برای اعمال مدیریت یکپارچه حمل‌و‌نقل و عبور (ترانزیت) شریان‌های مواصلاتی و همچنین ایمن‌سازی قطارهای شهری در شرایط اضطراری را برنامه‌ریزی و عملیاتی کند.

۲. با همکاری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به‌منظور ایمن‌سازی مراکز درمانی اقدام کند.

۳. از طریق بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با همکاری شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) و ستاد کل نیروهای مسلح در چارچوب برنامه ملی بازسازی و بازتوانی، ضمن آواربرداری مستحدثات و اماکن آسیب‌دیده، در بازسازی مناطق روستایی آسیب‌دیده از حوادث و سوانح، به‌گونه‌ای عمل کند که با اطمینان از ساخت واحدهای مسکونی مقاوم در مناطق ایمن، فرهنگ، آداب و رسوم، اقلیم و مصالح بومی منطقه رعایت شود.

۴. از طریق سازمان هواشناسی کشور اقدامات ذیل را انجام دهد:

4-1. به‌منظور پیش‌بینی دقیق و هشدار به‌هنگام وقوع مخاطرات آب‌وهوایی، با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و سایر دستگاه‌های مرتبط موضوع ماده (۲) این قانون، نسبت به ایجاد مرکز پایش و هشدار بهمن، طوفان، گردباد، صاعقه، تگرگ، موج گرما (باد و باد گرم) و سرما در کشور اقدام کند.

4-2. با همکاری وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی شبکه پایش و هشدار سیل در سطح کشور را تکمیل کند.

4-3. به‌منظور پیش‌بینی دقیق و اعلام هشدارهای لازم، نسبت به تقویت مراکز پایش و هشدار خشک‌سالی اقدام کند.

ش) وزارت راه و شهرسازی، سازمان نظام مهندسی ساختمان، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موظفند در اجرای قوانین و مقررات مربوط به مقاوم ‌بودن ساختمان‌ها، استانداردهای سازمان را اعمال کنند.

ض) وزارت راه و شهرسازی (مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی) موظف است:

۱. با رعایت ضوابط شورای عالی معماری و شهرسازی، نقشه حریم گسل‌ها را با اولویت کلان‌شهرها به‌همراه دستورالعمل‌های فنی نحوه ساخت‌و‌ساز در حریم گسل‌ها تهیه کند.

۲. نقشه‌های پهنه‌بندی خطر زلزله، خطرپذیری (ریسک) لرزه‌ای در سطوح ملی، استانی و شهری را تهیه و تصویب کند و نقشه‌های طرح‌های تفصیلی شهری را بر آن اساس مورد بازبینی قرار دهد.

۳. سامانه‌های پاسخ سریع زلزله را از طریق توسعه شبکه ملی شتاب‌نگاری کشور در کلان‌شهرها راه‌اندازی کند.

۴. مناطق (زون‌های) با خطر فروریزش و فرونشست را با در نظر گرفتن اثرات قنوات، گودبرداری، حفاری‌های زیرسطحی و مواردی از این قبیل در حوزه‌های شهری و در مسیر سامانه‌های حمل‌و‌نقل جاده‌ای و ریلی و در فرودگاه‌ها و بنادر تعیین و تمهیدات مهندسی در‌خصوص مقابله با فروریزش‌های شهری و فرونشست زمین را با هدف تدوین ضوابط و آیین‌نامه‌های مرتبط فراهم کند.

۵. ارزیابی ایمنی ساختمان‌های مهم و بلندمرتبه با کاربری‌های مختلف را با اولویت‌بندی کلان‌شهرها در برابر آتش‌سوزی، زلزله، فرونشست و فروریزش زمین انجام دهد.

۶. ارزیابی آسیب‌پذیری و اولویت‌بندی نشان‌های (المان‌های) حمل‌و‌نقل هوایی، دریایی، ریلی و جاده‌ای را از دیدگاه خطر زلزله، فرونشست، فروریزش زمین با هدف شروع اقدامات اجرایی و ارتقای تاب‌آوری آنها انجام دهد.

۷. با همکاری وزارتخانه‌های نفت، نیرو و ارتباطات و فناوری اطلاعات، قرارگیری شریان‌های حیاتی و مجموعه‌های مرتبط با سازمان‌های دولتی و شرکت‌ها را در حریم گسل‌ها و مناطق (زون‌های) با خطر بالای زلزله، فرونشست و فروریزش زمین ارزیابی نموده و موارد را جهت شروع اقدامات اجرایی ارائه دهد.

تبصره‌- منابع لازم برای ایجاد یا تقویت مراکز پایش و هشدار موضوع جزء (۲) بند «ت»، جزء (۱) بند «ج» و جزء (۳) بند «ر» و همچنین برای ایمن‌سازی مراکز درمانی در جزء (۲) بند «ث» این ماده از محل اعتبارات موضوع ماده (۱۶) این قانون تأمین می‌شود.

 

۲-2-۲. سیاست‌های کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه ، مصوب1384/02/03

۱. افزایش و گسترش آموزش و آگاهی و فرهنگ ایمنی و آماده‌سازی مسئولان و مردم برای رویارویی با عوارض ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیر‌مترقبه به‌ویژه خطر زلزله و پدیده‌های جوی و اقلیمی.

۲. گسترش و تقویت مطالعات علمی و پژوهشی و حمایت از مراکز موجود، به‌منظور شناسایی و کاستن از خطرات این‌گونه حوادث با اولویت خطر زلزله.

۳. ایجاد مدیریت واحد با تعیین رئیس‌جمهور برای آمادگی دائمی و اقدام مؤثر و فرماندهی در دوره بحران:

3-1. ایجاد نظام مدیریت جامع اطلاعات به کمک شبکه‌های اطلاعاتی مراکز علمی- پژوهشی و سازمان‌های اجرایی مسئول، به‌منظور هشدار به‌موقع و اطلاع‌رسانی دقیق و به‌هنگام در زمان وقوع حادثه.

3-2. تقویت آمادگی‌ها و امکانات لازم برای اجرای سریع و مؤثر عملیات جست‌وجو و نجات در ساعات اولیه، امداد و اسکان موقت آسیب‌دیدگان، تنظیم سیاست‌های تبلیغاتی و اطلاع‌رسانی و سازماندهی کمک‌های داخلی و خارجی در زمینه‌های فوق.

3-3. در اختیار گرفتن کلیه امکانات و توانمندی‌های مورد نیاز اعم از دولتی و نهادهای عمومی غیر‌دولتی و نیروهای مسلح در طول زمان بحران.

۴. تدوین برنامه‌های جامع علمی به‌منظور بازتوانی روانی و اجتماعی آسیب‌دیدگان و باز‌سازی اصولی و فنی مناطق آسیب‌دیده.

۵. گسترش نظامات مؤثر جبران خسارت نظیر انواع بیمه‌ها، حمایت‌های مالی و تشویقی، تسهیلات ویژه و صندوق‌های حمایتی.

۶. پیشگیری و کاهش خطر‌پذیری ناشی از زلزله در شهرها و روستاها و افزایش ضریب ایمنی در ساخت‌وسازهای جدید از طریق:

6-1. مکان‌یابی و مناسب‌سازی کاربری‌ها در مراکز جمعیتی شهری و روستایی و تأسیسات حساس و مهم متناسب با پهنه‌بندی خطر نسبی زلزله در کشور.

6-2. بهبود مدیریت و نظارت بر ساخت‌وساز با به‌کار‌گیری نیروهای متخصص و تربیت نیروی کار ماهر در کلیه سطوح و تقویت نظام مهندسی و تشکل‌های فنی و حرفه‌ای و استفاده از تجربه‌های موفق کشورهای پیشرفته زلزله‌خیز.

6-3. ممنوعیت و جلوگیری از ساخت‌وساز‌های غیر‌فنی و ناامن در برابر زلزله و الزامی کردن بیمه و استفاده از کلیه استانداردها و مقررات مربوط به طرح و اجرا.

6-4. استانداردسازی مصالح پایه و اصلی سازه‌ای و الزامی‌ کردن استفاده از مصالح استاندارد، با‌کیفیت و مقاوم و ترویج و تشویق فناوری‌های نوین و پایدار و ساخت سازه‌های سبک.

6-5. تهیه و تصویب قوانین و مقررات لازم برای جرم و تخلف شناختن ساخت‌وسازهای غیر‌فنی.

۷. کاهش آسیب‌پذیری وضعیت موجود کشور در برابر زلزله با محوریت حفظ جان انسان‌ها از طریق:

7-1. تدوین و اصلاح طرح‌های توسعه و عمران شهری و روستایی متناسب با پهنه‌بندی خطر نسبی زلزله در مناطق مختلف کشور.

7-2. ایمن‌سازی و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌های دولتی، عمومی و مهم، شریان‌های حیاتی و تأسیسات زیر‌بنایی و باز‌سازی و بهسازی بافت‌های فرسوده حداکثر تا مدت ۱۰ سال.

7-3. ارائه تسهیلات ویژه و حمایت‌های تشویقی (بیمه و نظایر آن) به‌منظور ایمن‌سازی و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌های مسکونی، خدماتی و تولیدی غیر‌دولتی.

  1. شناسایی پدیده‌های جوی و اقلیمی و نحوه پدیدار شدن خطرات و ارزیابی تأثیر و میزان آسیب‌ آنها از طریق تهیه اطلس ملی پدیده‌های طبیعی، ایجاد نظام به‌هم پیوسته ملی پایش و بهبود نظام‌های هشدار سریع و پیش‌آگاهی بلند‌مدت با استفاده از فناوری‌های پیشرفته.

۹. تنظیم برنامه‌های توسعه ملی به‌گونه‌ای که در همه فعالیت‌های آن در همه سطوح، رویکرد «سازگاری با اقلیم» ملاحظه و نهادینه شود.

بنابراین اقدامات ذیل باید انجام گیرد:

  • شناسایی شرایط اقلیمی و لحاظ نمودن آن به‌عنوان یکی از محورهای اساسی آمایش سرزمین
  • تهیه، تدوین و ساماندهی نظام‌های جامع مدیریت بلایای جوی و اقلیمی
  • شناسایی تغییر اقلیم و آثار و پیامدهای آن در پهنه سرزمین و اتخاذ راهکارهای مناسب.

 

2-2-3. راهبردهای برنامه عملیاتی مدیریت بحران و برنامه واکنش اضطراری، مصوب 1393/08/07

در اجرای بند «۹-۲» سند طرح جامع شهر تهران (۱۳۸۶) در رابطه با ارتقای سیستم مدیریت بحران و کیفیت و دفاع غیرعامل شهر تهران و همچنین تبصره یکم (۱) ذیل ماده نهم (۹) و بخش‌های دوازدهم، سیزدهم و چهاردهم (مواد ۵۶، ۶۱، ۶۴، ۶۵، ۶۶، ۷۶ و ۷۹ الی ۸۳ و ۸۸) برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری تهران (۱۳۹7-۱۳۹3) به‌منظور بهبود سیستم ایمنی و مدیریت بحران، کاربست اصول پدافند غیرعامل و ایمن‌سازی فضاهای زیر‌سطحی شهر تهران در برابر سوانح طبیعی و انسان‌ساخت، شهرداری تهران موظف است راهبردهای ذیل را در تدوین سند و برنامه‌های عملیاتی موضوع مصوبه «الزام شهرداری تهران به تدوین برنامه عملیاتی مدیریت بحران و برنامه واکنش اضطراری در مترو و فضاهای زیر‌سطحی»- ابلاغی به شماره 160/۱۹۶۶/۲۱۶۲۳ مورخ 1393/08/07، ملاک عمل قرار دهد.

الف) راهبردهای برنامه عملیاتی کاهش خطرپذیری شبکه مترو و فضاهای زیر‌سطحی (شامل ایستگاه‌ها، تونل‌ها، سکوها، پارکینگ‌ها، تجاری‌ها و نظایر آن) در برابر حوادث طبیعی و انسان‌ساخت

ب) راهبردهای برنامه عملیاتی پدافند غیرعامل در شبکه مترو

 

2-2-4. تشکیل ستاد مقابله با بحران خشک‌سالی، مصوب 1375/12/26

هیئت‌وزیران در جلسه مورخ 1375/12/26 بنا به پیشنهاد مشترک شماره 500153442/25942 مورخ 1375/12/14 وزارتخانه‌های جهاد سازندگی و کشاورزی و به استناد اصل یک‌صد و سی‌و‌هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تصویب نمود:

ستاد مقابله با بحران خشک‌سالی، با اختیارات و وظایف زیر تشکیل می‌شود:

ماده (۴)‌- وظایف ستاد مرکزی مقابله با بحران به‌شرح زیر می باشد:

  1. بررسی و شناسایی زمینه و ابعاد بحران در مناطق مختلف کشور،
  2. بررسی و مطالعه راه‌های مقابله با بحران و تعیین اولویت‌ها،
  3. بررسی و تصویب پیشنهادات واصله از دستگاههای اجرایی،
  4. پیش‌بینی و تصویب اعتبار مورد نیاز اجرای طرح‌های مصوب،
  5. نظارت بر اجرای مصوبات ستاد،
  6. ارائه گزارش ماهیانه به هیئت‌دولت،
  7. ایجاد هماهنگی بین دستگاههای دولتی.

ماده (۵)- وظایف دبیرخانه ستاد مرکزی مقابله با بحران به‌شرح زیر می باشد:

  1. تشکیل جلسات ستاد مقابله با بحران خشک‌سالی،
  2. اخذ پیشنهادات و برنامه‌های دستگاه‌ها و ارائه آن به ستاد،
  3. ابلاغ تصمیمات ستاد به دستگاه‌های ذی‌ربط،
  4. پیگیری مصوبات ستاد.

ماده (6)- وظایف ستاد مقابله با بحران استان به‌شرح زیر می‌باشد:

  1. اجرای مصوبات ستاد مرکزی،
  2. بررسی نیازهای استان و ارائه آن به ستاد مرکزی،
  3. ارائه پیشنهادات و راه‌حلهای مناسب جهت مقابله با بحران در سطح استان،
  4. ایجاد هماهنگی بین دستگاههای ذی‌ربط استانی در ارتباط با مصوبات ستاد مرکزی،
  5. ارائه گزارش مستمر (هر پانزده روز یکبار) به ستاد مرکزی.

 

۲-2-5. طرح جامع امداد و نجات کشور، مصوب 1382/01/17

ماده (۳)‌- هدف از تصویب طرح جامع امداد و نجات عبارت است از:

سازماندهی و هم پیوسته کردن کلیه عناصر و عوامل مدیریت بحران، استفاده از تمامی ‌امکانات ملی، استانی و نیرو‌های مردمی، هدایت کلیه کمک‌های دو‌لتی و غیردو‌لتی داخلی و خارجی به‌منظور پیشگیری و کاهش آثار بلایای طبیعی، ارائه حداکثر خدمات امداد و نجات سازمان‌یافته، تقلیل تلفات انسانی و اقتصادی، جبران و بازسازی و بازگرداندن شرایط زندگی به و‌ضعیت او‌لیه قبل از بحران، ایجاد آمادگی لازم در مردم و تعیین دقیق نقش و و‌ظایف دستگاه‌های اجرایی برای مقابله با بحران.

ماده (۴)‌- راهکارهای اساسی عبارتند از:

1‌.‌ انجام مطالعات و تحقیقات به‌منظور بهره‌برداری لازم از اصول و دستاو‌ردهای علمی، تخصصی و تجربی داخل کشور و کشورهای مختلف جهان و انتقال رو‌ش‌های پیشرفته مدیریت بحران به نظام قانونگذاری، برنامه‌ریزی و اجرایی کشور.

2‌.‌ اجرای برنامه‌های ملی و منطقه‌ای و سرمایه‌گذاری لازم در مراحل مختلف مدیریت بحران با او‌لویت پیشگیری و کاهش آثار بلایای طبیعی.

3‌. سازماندهی، هماهنگی و به‌کارگیری کلیه دستگاه‌های اجرایی دو‌لتی و غیردو‌لتی، تحت برنامه‌ریزی و مدیریت منسجم و تعیین شرح و‌ظایف تفصیلی آنها در بحران‌ها.

4‌.‌ جلب مشارکت و همکاری‌های مردمی ‌از طریق آموزش عمومی، ایجاد آمادگی، هدایت کمک‌های مردمی‌ به نحو مطلوب و توزیع آنها بین آسیب‌دیدگان، سازماندهی و آموزش نیرو‌های داو‌طلب در شبکه مدیریت بحران.

5‌.‌ استفاده صحیح و بهینه از کلیه امکانات دو‌لتی و غیردو‌لتی به‌منظور ارائه حداکثر خدمات در بحران‌ها.

6‌.‌ پشتیبانی‌های لازم قوای سه‌گانه، و‌زارتخانه‌ها، نهادها و نیرو‌های مسلح- به‌و‌یژه نیرو‌ی مقاو‌مت بسیج- در بالاترین سطح ممکن.

ماده (۵)‌- به‌منظور سیاستگذاری کلی، برنامه‌ریزی ملی و نظارت عالیه بر امر مدیریت بحران کشور، ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور- که در این طرح ستاد نامیده می‌شود- تشکیل می‌گردد.

تبصره- از زمان تصویب این طرح کلیه مسئولیت‌‌ها و اختیارات ستاد حوادث غیرمترقبه کشور و دیگر نهادها و مجامع موازی به ستاد منتقل می‌شود.

ماده (۱۱)‌- به‌منظور سیاستگذاری استانی و اجرای مصوبات ستاد در سطح استان‌ها، هماهنگی امور اجرایی و تصمیم‌‌گیری مناسب، ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه استان- که در این طرح «ستاد استان» نامیده می‌شود- در مرکز هر‌یک از استان‌های کشور زیرنظر ستاد تشکیل می‌شود.

ماده (۱۶)‌- به‌منظور تحقق بخشیدن به سیاست‌های تعیین شده توسط ستاد و تصمیمات ستاد استان و اعمال مدیریت بحران در شهرستان‌ها، ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه شهرستان- که در این طرح «ستاد شهرستان» نامیده می‌شود- در کلیه شهرستان‌های کشور تشکیل می‌گردد.

ماده (۲۱)‌- به‌منظور مدیریت و پیگیری مجموعه اقدامات آمادگی موضوع بند «2» ماده (2) این طرح، کارگرو‌ه ملی آمادگی زیرنظر ستاد تشکیل می‌شود.

ماده (۲۵)- به‌منظور هماهنگی و پیگیری اقدامات آمادگی، «کارگرو‌ه آمادگی استان» زیر‌نظر ستاد استان تشکیل می‌شود.

ماده (29)- کارگرو‌ه ملی آمادگی با همکاری سه گرو‌ه کارگرو‌ه به‌شرح زیر و‌ظایف خود را انجام می‌دهد:

1‌. کار‌گرو‌ه‌های تخصصی عملیاتی: مرحله آمادگی امور تخصصی مدیریت بحران را انجام می‌دهند.

2‌. کار‌گرو‌ه‌های تخصصی پیشگیری و مدیریت مخاطرات: برنامه‌ریزی‌ها و هماهنگی‌های لازم برای فعالیت‌های پیشگیری و مدیریت مخاطرات را انجام می‌دهد و به بررسی مخاطرات عمده تهدید‌کننده کشور و و‌یژگی‌های آنها می‌پردازند.

3‌.‌ کارگرو‌ه‌های تخصصی آموزش: به انجام برنامه‌ریزی‌ها و هماهنگی‌های لازم برای آموزش تخصصی و همگانی مدیریت بحران در چهار مرحله آن و ارتقای سطح آمادگی جامعه در برابر بحران‌ها می‌پردازند.

 

۳. مفاهیم و تعاریف

در علومی مانند مدیریت بحران، برداشت افراد از مفاهیم، بسیار گوناگون و به‌تبع رفتار و عمل آنها نیز متفاوت است، به­گونه­ای که تصور و تصدیق و عدم ارتباط با واقع از چالش‌های رو‌به‌رو به‌خصوص در این حوزه می‌باشد. وجود حوزه‌های کاری مختلف و درک متفاوت آنها از مفاهیم، امری طبیعی است که اختلاف در تفسیر واژه­ها را به‌همراه خواهد داشت. لذا مفاهیم و درک مشترک از واژگان حوزه مدیریت بحران و نیز توسعه مفاهیم در بستر زمان بسیار حائز اهمیت است و هم‌زبانی در مدیریت بحران باعث توسعه بیشتر همکاری‌ها با نهادها و سازمان‌ها و ارگان‌های ملی و بین‌المللی خواهد شد. خطاهایی که ناشی از عدم تفاهم در مفهوم واژگان حوزه مدیریت بحران هستند منجر به عدم دقت در ارائه آمار سوانح و خسارات ناشی از حوادث و رخدادها می‌شود. بنابراین شناسایی فرایندها، تعریف، شفاف‌سازی و ارزیابی و عملیاتی نمودن مفاهیم مورد استفاده در مدیریت بحران باید مورد توجه واقع شود [6]. در ادامه برخی مفاهیم مرتبط با مدیریت بحران و تاب‌‌آوری ارائه شده است.

مفهوم واژگان و عبارت‌های اختصاری مرتبط با موضوع گزارش براساس ماده (۳) قانون مدیریت بحران مصوب 1398/05/07:

  • مخاطره: پدیده طبیعی یا کنش انسانی (به‌جز موارد نظامی‌ـ امنیتی و اجتماعی) که در صورت وقوع در محیط یا جامعه آسیب‌پذیر می‌تواند تبدیل به یک بحران و حادثه خسارت‌بار شود.
  • بحران: از هم گسیختگی جدی عملکرد یک جامعه که ناشی از وقوع مخاطره است و منجر به خسارات و اثرات منفی گسترده انسانی، اقتصادی یا زیست‌محیطی می‌شود؛ به‌طوری‌که مواجهه با آن فراتر از توانایی جامعه متأثر و دستگاه‌های مسئول موضوع ماده (۲) این قانون باشد.
  • آسیب‌پذیری: ضعف و کمبودهای مادی و غیرمادی شامل فیزیکی، اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی در جامعه است که باعث می‌شود وقوع مخاطرات منجر به بحران شود.
  • خطر: مقدار یا اندازه خسارات‌ انسانی و مادی احتمالی، در صورت وقوع یک مخاطره در جامعه آسیب‌پذیر است.
  • مدیریت بحران: نظام حاکم بر راهبردها، رویکردها، برنامه‌‌ها و اقداماتی است که با هدف پیش‌بینی، پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی و پاسخ کارآمد و بازتوانی و بازسازی پس از وقوع حوادث و سوانح، به‌صورت چرخه‌ای صورت می‌گیرد.
  • پیشگیری و کاهش خطر: به مجموعه تدابیر و اقداماتی گفته می‌شود که شامل شناسایی، شناخت و تحلیل مخاطرات، آسیب‌پذیری‌ها، الزام به‌کارگیری مدیریت کاهش خطر در تدوین برنامه و بودجه بخش‌های توسعه‌ای، تعیین راهبردها و اولویت‌های بخش‌های گوناگون، تدوین و اجرای برنامه‌های کاهش خطر حوادث و سوانح در کشور است.
  • آمادگی: مجموعه تدابیر و اقداماتی است که ظرفیت جامعه و دستگاه‌های مسئول را برای پاسخ مؤثر به حوادث و سوانح افزایش می‌دهد؛ به‌طوری‌که خسارات انسانی و مادی ناشی از آن را به حداقل برساند.
  • پاسخ: مجموعه فعالیت‌‌ها و اقداماتی است که با وقوع حادثه آغاز شده و شامل هشدار سریع، تخلیه، جست‌وجو، نجات و امداد، تأمین امنیت و نظایر اینها، متناسب با ویژگی‌های هر بحران می‌باشد.
  • بازسازی و بازتوانی: به مجموعه تدابیر و اقداماتی گفته می‌شود که برای ترمیم و بهبود خدمات و ساختارها، معیشت، توانمندی و شرایط زندگی جوامع متأثر از حوادث و سوانح انجام می‌شود؛ به‌نحوی‌که موجب ارتقای توانایی و ظرفیت آنها در جهت کاهش خطر حوادث آتی شود.
  • تاب‌آوری: به توانایی یک نظام یا جامعه در معرض مخاطرات، برای ایستادگی، تحمل و سازگاری در برابر حوادث و سوانح و بازتوانی و بازسازی مؤثر و به‌موقع جامعه آسیب‌دیده گفته می‌شود.

جدول 2.واژه‌شناسی مفاهیم مرتبط با تاب‌‌آوری و کاهش خطر [7]

واژه

تعریف

توضیحات

تاب‌آوری

این واژه به توانایی مقاومت، پذیرش، انطباق و بازیابی به‌موقع و مؤثر یک سامانه، جامعه یا اجتماع مواجهه‌یافته با اثرات سوء یک مخاطره، از طریق حفظ و ترمیم ساختارها و عملکردهای پایه و اساسی اطلاق می‌شود.

تاب‌‌آوری به‌معنی توانایی «تاب‌آوردن در برابر شوک» یا «به حالت نخست برگشتن پس از شوک» است. تاب‌‌آوری یک جامعه در برابر مخاطرات بالقوه، براساس میزان منابع ضروری و توانایی سازماندهی که آن جامعه از قبل و در زمان نیاز داراست، مشخص می‌شود.

آسیب‌پذیرى

عبارت است از خصوصیات و شرایط یک جامعه، سامانه یا دارایى که آن را در برابر اثرات مخرب مخاطرات مستعد مى‌کند.

آسیب‌پذیرى از جنبه‌هاى فیزیکى، اجتماعى، اقتصادى و زیست‌محیطى قابل بررسى بوده و مثال‌هاى آن عبارتند از: طراحى و ساخت ضعیف بناها، محافظت ناکافى از دارایى‌ها، کمبود اطلاعات و آگاهى عمومى، محدودیت در شناخت رسمى خطرها، ضعف در اقدامات آمادگى و عدم توجه به مدیریت هوشمند محیط زیست. آسیب‌پذیرى در جوامع مختلف و در طول زمان مى‌تواند متفاوت باشد. تعریف فوق، آسیب‌پذیرى را به‌عنوان خصوصیت عناصر مورد نظر (شامل جامعه، سامانه و دارایى)، مستقل از مواجهه آنها با مخاطرات، معرفى مى‌کند. گرچه در محاورات متداول، استفاده از این واژه شامل مواجهه با مخاطرات نیز مى‌شود.

تغییر اقلیمى

الف) تعریف پانل بین‌دولتى تغییر اقلیمى (IPCC): «تغییرى است در وضعیت اقلیمى که بتوان آن را (مثلاً با استفاده از آزمون‌هاى آمارى) براساس تغییر در میانگین و یا خصوصیات اقلیمى مشخص کرد و در ضمن براى مدتى طولانى، به‌طور واضح چندین دهه یا طولانى‌تر، ادامه یابد». تغییر اقلیمى مى‌تواند به‌دلیل فرایندهاى داخلى طبیعى، فشارهاى خارجى یا تغییرات مداوم ناشى از مداخله انسان در ترکیب اتمسفر یا کاربرى زمین ایجاد شود.

ب) تعریف کنوانسیون تغییر اقلیمى سازمان ملل متحد (UNFCCC): «تغییر در اقلیم، که به‌طور مستقیم یا غیر‌مستقیم مرتبط با فعالیت‌هاى بشرى مؤثر بر تغییر ترکیب اتمسفر کره زمین بوده و فراتر از نوسانات طبیعى اقلیمى در مقایسه با دوره‌هاى زمانى مشابه است».

در راستاى اهداف کاهش خطر بلایا، هر‌یک از تعاریف فوق بسته به شرایط خاص مى‌تواند مناسب باشد. تعریف UNFCCC، از‌آنجا‌که تغییر اقلیمى مربوط به علل طبیعى را در نظر نگرفته‌، مدلى محدودتر است. تعریف IPCC را مى‌توان به این گونه نیز بیان کرد: «تغییر در اقلیم که براى دهه‌‌ها یا زمان‌هاى طولانى‌تر پایدار بوده و در‌نتیجه علل طبیعى و یا فعالیت‌هاى بشرى ایجاد شده باشد».

سازگارى

عبارت است از تطابق سامانه‌هاى طبیعى یا انسانى در پاسخ به محرک‌هاى فعلى یا پیش‌بینى شده اقلیمى یا اثرات آنها، به‌گونه‌اى که منجر به تعدیل خسارات یا بهره‌مندى از فرصت‌هاى سودمند شود.

این تعریف به نگرانى‌هاى مربوط به تغییرات اقلیمى اشاره دارد و از دبیرخانه کنوانسیون تغییرات اقلیمى سازمان ملل متحد اقتباس شده است. مفهوم جامع‌تر سازگارى درباره مسایل غیر‌اقلیمى نیز کاربرد دارد، مانند فرسایش خاک و نشست‌هاى سطحى. سازگارى مى‌تواند به‌شکل مستقل مثلاً با تغییرات بازار یا به‌دنبال سیاست‌‌ها و طرح‌هاى آگاهانه روى دهد. بسیارى از اقدامات کاهش خطر بلایا مى‌توانند به‌طور مستقیم به شرایط سازگارى بهتر بینجامند.

توسعه پایدار

توسعه پایدار توسعه‌ای است که نیازهای فعلی جامعه را بدون به خطر انداختن ظرفیت‌های تأمین نیازهای نسل‌های آینده، برآورده می‌کند.

این تعریف که توسط کمیسیون Brundtland در سال 1987 ارائه شده است بسیار موجز بوده و سؤالات زیادی را در رابطه با معنی لغت توسعه و فرایندهای اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی مرتبط بدون پاسخ می‌گذارد. خطر بلایا با عناصر ناپایدار توسعه، مانند فرسایش زیست‌محیطی ارتباط دارد، در‌حالی‌که از‌سوی دیگر، کاهش خطر بلایا می‌تواند به توسعه پایدار، کاهش خسارات و ارتقای برنامه‌های توسعه منجر شود.

مدیریت خطر بلایا

عبارت است از فرایند منظم به‌کارگیرى تصمیم‌هاى اجرایى، سازمانى، مهارت‌هاى عملکردى و ظرفیت‌‌ها به‌منظور اجراى راهکارها، سیاست‌‌ها و ظرفیت‌هاى ارتقا‌یافته تطابق، باهدف کاستن اثرات سوء‌مخاطره‌‌ها و احتمال بلایا.

این واژه در ادامه واژه کلى‌تر «مدیریت خطر» به‌منظور مشخص کردن موارد ویژه مرتبط با خطر بلایا مطرح مى‌شود. هدف از مدیریت خطر بلایا، کاهش یا انتقال اثرات سوء‌مخاطرات از طریق فعالیت‌‌ها و اقدامات پیشگیرى، کاهش آسیب و آمادگى است.

کاهش خطر بلایا

عبارت است از مفهوم و انجام فعالیت‌هاى کاهش‌دهنده خطر بلایا از طریق تحلیل و مدیریت نظام‌مند علل بلایا. این اقدامات شامل موارد زیر هستند: کاهش مواجهه با مخاطرات، کاهش آسیب‌پذیرى مردم و دارایى‌ها، مدیریت هوشمندانه زمین و محیط و آمادگى بهینه در برابر وقایع آسیب‌زا.

رویکرد جامع کاهش خطر بلایا به‌دنبال تنظیم سند هیوگو در سازمان ملل در سال 2005 ایجاد شد و نتیجه مورد انتظار آن عبارت است از «کاهش قابل‌توجه خسارات جانى، اجتماعى، اقتصادى و زیست‌محیطى ناشى از بلایا در جوامع و کشورها». سامانه راهبرد بین‌المللى کاهش خطر بلایا (ISDR) زمینه هماهنگى بین دولت‌ها، سازمان‌‌ها و فعالان انجمن‌هاى مدنى را براى یارى رساندن به اجراى سند هیوگو فراهم آورده است. گفتنی است، درحالى‌که عبارت «کاهش بلایا» در برخى از منابع استفاده مى‌شود، عبارت «کاهش خطر بلایا» شناخت بهترى از ماهیت مداوم خطر بلایا و توانایى مستمر کاهش این خطرها را بیان مى‌کند.

مدیریت خطر آینده‌نگر بلایا

عبارت است از فعالیت‌هاى مدیریتى که با هدف اجتناب از خطرهاى جدید یا رو به افزایش انجام مى‌گیرند.

این مفهوم به‌جاى پرداختن به خطرهایى که از قبل وجود داشته و در حال حاضر قابل مدیریت و کاهش هستند، بر خطرهایى متمرکز است که ممکن است در صورت عدم اجراى سیاست‌هاى مناسب کاهش خطر، در آینده ایجاد شوند.

 

 ۴. دیدگاه‌ها و رویکردهای مطرح در حوزه تاب‌آوری

رویکردهای مفهومی تاب‌آوری را می‌توان به سه دسته اصلی (شکل زیر) خلاصه کرد که توانایی ایستادگی، مقاومت و واکنش مثبت به فشار یا تغییر، ویژگی مشترک آنها به‌شمار می‌رود. از بین رویکردهای مفهومی، دو رویکرد پایداری و بازیابی دارای درکی قطعی از تاب‌آوری هستند و تأکید دارند که یک جامعه به‌عنوان یک کل، یا تاب‌آور است یا تاب‌آور نیست. اما در رویکرد سوم، یعنی تاب‌آوری به‌عنوان گذار یا دگرگونی، تفاوت بین تاب‌آوری اجتماعی و اکولوژیکی روشن می‌شود. در این رویکرد، جامعه تاب‌‌آور می‌تواند از تجارب تغییرات به‌وجود آمده برای رسیدن به توسعه پایدار و عملکرد بهتر بهره ببرد و به‌این‌ترتیب می‌تواند به‌جای بقا و حفظ خود در برابر عامل فشار یا تغییر، با روش‌های خلاقانه و نوآورانه به تغییرات واکنش نشان دهد [18].

شکل 2.رویکردهای مفهومی تاب‌آوری [18]

 

 

 

ازجمله مهم‌ترین رویکردهای مورد بحث در حوزه تاب‌آوری، رویکرد توسعه پایدار، رویکرد سیستمی و رویکرد ایمنی- انسانی است که در این بخش مورد بررسی قرار گرفته‌اند. همچنین نظریه مکتب ساختاری و رهیافت اقتصاد سیاسی که به چرایی و علل شکل‌گیری بحران می‌پردازد در ادامه معرفی شده‌اند [19].

4-1. رویکرد توسعه پایدار

مفهوم توسعه پایدار ارتباط تنگاتنگی با آسیب‌های اجتماعی، زیست‌محیطی، اقتصاد و نوع معیشت شهری، شکل و بافت شهری و مدیریت شهری دارد. مفهوم توسعه پایدار طی دهه‌های گذشته به‌عنوان یک الزام جدید برای اقدامات عمومی در سطح شهری شکل‌ گرفته که شامل اصول و شیوه‌های مفهومی است که در برنامه‌های کاربردی و برنامه‌ریزی شهری کاربرد دارد. توسعه پایدار در مورد انسان به مفهوم تلاش برای هماهنگی با محیط‌های طبیعی و انسان‌ساخت، به‌منظور حفاظت از منابع درازمدت زمین است. این مسئله در مورد مسائل اجتماعی، زیست‌محیطی و اقتصادی به‌صورت یکپارچه، پاسخ‌گویی به نیازهای فعلی بدون آسیب رساندن به توانایی نسل‌های آینده است. تجربه‌های بین‌المللی کاهش آسیب‌پذیری در سطح جامعه به‌عنوان رویکرد جدید توسعه پایدار در قطعنامه مادرید (1995)، بیانیه اوزاکا (1996)، استراتژی یوکوهاما برای جهان ایمن در قرن 21 و قطعنامه هیوگو (2005) نمود داشته است.

4-2. رویکرد سیستمی

در رویکرد سیستمی، ژرف‌نگری یک سیستم، طرز تفکری پویا را پدید می‌آورد که می‌تواند به‌عنوان یک روش برای برخورد با هر مسئله‌ای مورد استفاده قرار گیرد. سیستم‌های شهری، آرایشی از شهرهایی است که در یک فضای معین و در ارتباط با هم از طریق عوامل پویایی سیستم شهری یعنی تحرک‌های جمعیتی، جریان کالا، افکار و عرضه‌ خدمات گسترده شده و سازمان می‌یابند. سیستم کلی یک گروه از عناصر اساسی است که توسط پیوندهای خاص به هم متصل می‌شوند. پیوندها یا اتصالات که نهادها را به یک سیستم متصل می‌کنند؛ مسیرهایی هستند که از طریق آنها ماده، انرژی، ایده‌ها و افراد از یک عنصر به دیگری منتقل می‌شوند. در رویکرد سیستمی، پنج عامل شامل اهداف، اجزای تشکیل‌دهنده، محیط، منابع و مدیریت حائز اهمیت است. برخورد سیستمی موجب می‌شود ضمن بررسی تک‌تک عوامل و عناصر یک سیستم، ارتباط و مناسبات آنها با یکدیگر نیز تحلیل گردد.

ما می‌توانیم یک شهر را به‌عنوان اکوسیستم پیچیده با بسیاری از ورودی‌ها و خروجی‌ها و مراحل رشد در نظر بگیریم و آن را مانند یک درخت تصور کنیم. تاب‌آوری توانایی این درخت برای زنده ‌ماندن و رشد حتی در مواجهه با شوک‌ها و استرس‌هاست. تاب‌آوری شهری مجموعه‌ای از ظرفیت‌ها و دارایی‌هاست و می‌تواند یک چارچوب مفید برای برنامه‌ریزی شهر باشد. این چارچوب نیاز به عناصر خاصی دارد تا در یک محتوا به‌طور مناسب عمل کند و در پاسخ به شرایط در حال تغییر، به‌اندازه کافی تاب‌آوری داشته باشد. همان‌طور که یک درخت به ریشه، برگ، مواد مغذی، نور و آب برای زنده ماندن نیاز دارد، شهرها همچنین نیاز به ویژگی‌های خاص و ورودی‌های کلیدی دارند تا بتوانند تاب‌آور باشند. تاب‌آوری یک سیاست یا برنامه واحد نیست، بلکه نتیجه سیاست‌ها، برنامه‌ها، استراتژی‌ها و تصمیماتی است که در کنار هم قرار دارند. تاب‌آوری فرایند و نتیجه است.

4-3. رویکرد ایمنی انسانی

از این دیدگاه، حوادث به‌خصوص حوادث طبیعی مانند زلزله، زمین‌لغزه و طوفان هیچ‌گاه متوقف نمی‌شوند و مرگ‌ومیر بر اثر این حوادث در بخش‌های مختلف دنیا ادامه خواهد داشت؛ به‌طوری‌که در سال 2010 طی 385 حادثه طبیعی 300 هزار مرگ و 120 میلیارد دلار زیان اقتصادی ثبت ‌شده است. به همین دلیل، دیدگاه ایمنی انسانی بر امنیت شخصی و جامعه فراتر از روش‌های سنتی تأکید می‌کند. این رویکرد برای اولین‌بار در گزارش توسعه انسانی سازمان ملل در سال 1994 مطرح شد که هفت عنوان ازجمله اقتصاد، غذا، سلامتی، محیط ‌زیست، شخص، جامعه و سیاست را شامل می‌شود. یک دهه بعد، کمیسیون امنیت انسانی بر وقایع بحرانی و فراگیر تأکید نمود که دارای اصول زیر است:

  1. مردم در نقطه کانونی توجه هستند.
  2. حقوق انسانی و توسعه انسانی به یکدیگر وابسته هستند.
  3. بخش‌هایی فراتر از دولت درگیر امنیت انسانی هستند.
  4. استراتژی‌های کلی، از بالا به پایین و مشارکت مردم در فرایند، از پایین به بالا در نظر گرفته شود.

مفهوم تاب‌آوری در این رویکرد مطرح می‌گردد و به‌معنای توانایی برای بهبودی و یا تعدیل آسان‌تر و مدیریت تغییرات است. در رویکرد ایمنی انسانی، تاب‌آوری کالبدی یکی از اساسی‌ترین مباحث و تأکیدات در آسیا و آفریقا است. بر این اساس، این رویکرد ساختمان‌های تاب‌آور در حین و بعد از زلزله می‌توانند بسیاری از انسان‌ها را از بحران دور نگه‌ دارند.

4-4. نظریه مکتب ساختاری

جامعه‌شناسان همواره گفته‌اند که پدیده‌هایی مانند زمین‌لرزه بم، همان فاجعه‌های اجتماعی هستند و نه طبیعی. مقصود آنها این نکته است که فاجعه‌آمیز بودن یا نبودن سوانح وابسته به آمادگی جامعه برای واکنش به آنهاست و اگر جامعه‌ای قادر به ارائه و به‌کارگیری به‌موقع سازوکارهای مؤثر مقابله با سوانح نباشد، به‌تعبیری گرفتار بیماری اجتماعی از دست دادن مصونیت در مقابل سوانح شده است. مکتب جغرافیای ساختاری، بیشتر بر شناخت عمیق نابرابری‌های اجتماعی- اقتصادی در شهرها تأکید می‌کند که درنتیجه آن، تخصیص فضایی منابع محدود در شهرها به‌وجود آمده است. به تعبیر عده‌ای از جغرافی‌دانان، مکتب ساخت‌گرایی به‌سمت عدالت اجتماعی پیش می‌رود.

4-5. رهیافت اقتصاد سیاسی

عدم تاب‌آوری مناطق مسکونی به‌طورکلی تابع مستقیمی از درجه‌ فقر اقتصادی است. این موضوع هم با بررسی روندهای آماری گذشته و هم بررسی مقایسه‌ای مناطق مختلف سکونتی برحسب ثروت و درآمد ساکنان آنها به اثبات رسیده و قابل ‌محاسبه و پیش‌بینی است. مقایسه زمین‌لرزه‌های ژاپن و آمریکا با زمین‌لرزه‌های ایران، ترکیه، ارمنستان و اندونزی از نظر خسارت‌های جانی و مالی نشان می‌دهد که هرچه منطقه زلزله‌دیده (با درجه ریشتر مشخص)، فقیرتر باشد تلفات و خسارت‌ها بیشتر است؛ چرا‌که منابع مالی برای مدیریت بحران و ارتقای تاب‌آوری در جوامع فقیر بسیار محدود است. هدف اصلی رویکرد اقتصاد سیاسی، بررسی مسائل جامعه شهری به‌صورت گسترده و با تأکید بر شیوه تولید است. این دیدگاه بر این باور است که برای تشریح و تحلیل آسیب‌پذیری باید به بررسی ساختارها و فرایندهایی پرداخت که جوامع را در برابر عواملی همچون زلزله آسیب‌پذیر می‌سازد.

 

۵. مدیریت تاب‌آوری شهری

به‌طور‌کلی دو نوع استراتژی برای مواجهه با سوانح طبیعی، شامل استراتژی‌های پیش‌بینی (رو‌به‌رو شدن با مشکلات و معضلات شناخته‌ شده) و استراتژی‌های تاب‌آوری (مقابله با مشکلات ناشناخته) وجود دارد. در‌واقع تاب‌آوری به‌منزله ارتقای توانایی جامعه، برنامه‌ریزی و آمادگی برای جذب و بهبود و موفقیت بیشتر برای مقابله با اثرات ناخواسته سوانح و ترمیم و بهبود جامعه سانحه‌دیده از لحاظ اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و کالبدی است. تاب‌آوری این ظرفیت را دارد که در چرخه مدیریت سوانح طبیعی در زمان قبل از وقوع سانحه، حین و بعد از آن وارد عمل شود [18]. تاب‌‌آوری شهری و کاهش خطر از منظر توسعه پایدار را می‌توان در ابعاد سیاسی- نهادی، محیط زیستی، اقتصادی، اجتماعی تعریف و ارزیابی کرد (شکل 3). علاوه‌بر‌این، مدل‌های ارزیابی تاب‌آوری شهری با در نظر گرفتن ویژگی‌های افزونگی، استحکام، اتصال، استقلال، کارایی، منابع، تنوع، سازگاری، نوآوری، ادغام و یکپارچگی شکل می‌گیرد.

بررسی رویکردهای مدیریت بحران در طول زمان نشان می‌دهد که به‌مرور و با تغییر پارادایم‌های مدیریتی (خطر و بحران)، از نگرش سنتی به مدیریت بحران (به‌مثابه فرونشاندن آتش) به‌سمت آسیب‌پذیری و سپس انعطاف‌پذیری، مفهوم مدیریت بحران از رویکرد مقابله‌ای و انفعالی به‌حالت پیشگیرانه و واکنشی تغییر کرده است. به‌این‌ترتیب، ناکارآمدی و تأثیرات محیط اقتصادی و اجتماعی نیز در شکل‌گیری و افزایش تأثیرات رخدادهای طبیعی و تبدیل آنها به بحران پذیرفته شد [20] [21].

 

شکل 3.ابعاد و حوزه‌های تاب‌آوری و کاهش خطرپذیری بلایا به‌عنوان بخشی از توسعه پایدار [22]

 

 

 

تاب‌آوری در برابر بلایا در بطن دستور کار توسعه پایدار قرار دارد. الگوی گذار از پیشگیری به‌سمت تاب‌آوری که با چارچوب هیوگو برای اقدام (2015- 2005) آغاز و در چارچوب‌های جهانی تصویب شد، در سال‌های 2015 و 2016 صراحتاً مورد تأکید قرار گرفت. راهبری این چارچوب‌ها توسط نهادهای مختلف سازمان ملل متحد و دولت‌های ملی انجام می‌شود که هر‌یک دارای ساز‌و‌کارهای نهادی و مالی خاص خود در سطوح ملی و محلی هستند. اصطلاح تاب‌آوری اگرچه موضوع مشترک بسیاری از موافقت‌نامه‌ها و چارچوب‌های جهانی است، اما تا حدودی مبهم بود. به همین دلیل دبیر کل سازمان ملل متحد از آن به‌عنوان درک مشترکی از پایداری، آسیب‌پذیری و تاب‌آوری یاد کرده است. براساس تعریف چارچوب سندای، تاب‌آوری عبارت است از توانایی سیستم‌ها، جامعه یا اجتماعات انسانی در معرض مخاطرات برای مقابله، کاهش، سازگاری و ترمیم اثرات ناشی از مخاطرات در زمان مقرر و به‌روشی کارآمد که از طریق حفظ و احیای کارکردها و ساختارهای بنیادی سیستم‌ها و جوامع انجام می‌شود [23]. این تعریف شامل هفت هدف و چهار اقدام اولویت‌دار می‌باشد که در شکل 4 نشان داده شده است.

 

شکل 4. اهداف و اقدامات چارچوب سندای برای کاهش خطرپذیری بلایا 2030- 2015 [24]

 

 

 

تاب‌آوری به موضوعات چند‌رشته‌ای که به بخش‌های مختلف مرتبط است می‌پردازد. از مهم‌ترین آنها می‌توان به مدیریت منابع طبیعی، امنیت غذایی، سلامت، آموزش، تورهای امنیت اجتماعی، بیمه، زیربناها، برنامه‌ریزی شهری، احداث مسکن، ضوابط و استانداردهای ساخت‌وساز، بخش خصوصی، مدیریت زنجیره عرضه، گردشگری و دام‌پروری اشاره کرد. بنابراین هیچ بخش یا نهاد دولتی در هر سطحی به‌تنهایی قادر به حل‌وفصل همه این مسائل نیست [23]. دفتر سازمان ملل متحد برای کاهش ریسک بلایا 10 اصل را برای ایجاد تاب‌آوری شهری شناسایی کرده که در شکل 5 ارائه شده است.

شکل 5.اصول ده‌گانه سازمان ملل برای تاب‌آورسازی شهرها در برابر بلایا [25]

 

 

 

هدف و فرایند برنامه‌ریزی کاهش خطر سوانح از زمان تصویب چارچوب قانونی طرح هیوگو، علاوه‌بر کاهش آسیب‌پذیری، به‌نحو بارزی به افزایش و بهبود تاب‌آوری در جوامع معطوف شد. به‌دنبال آن، ایجاد جوامع تاب‌آور از طریق کاهش خطر و آسیب‌پذیری، افزایش ظرفیت محلی، تقویت آمادگی برای واکنش اضطراری، بازتوانی و بازسازی دنبال گردید. جوامع تاب‌آور توانایی بالایی در برآورد، آمادگی، پاسخ‌گویی و بازیابی فوری در زمینه اثرات بحران دارند. این‌گونه جوامع در امر آموزش، مواجهه و تطبیق با مخاطرات نیز توانمند هستند و به‌طور‌کلی در مقابل بلایا و مخاطرات، آسیب‌پذیری کمتری دارند. هدف اصلی در سازماندهی جوامع تاب‌آور به حداقل رساندن اثرات بحران و تسریع در فرایند برگشت‌پذیری به‌حالت نرمال است.

شهرهای تاب‌آور طوری طراحی شده‌اند که از تأثیرات مخاطرات طبیعی در امان هستند؛ به‌گونه‌ای که ممکن است در برابر نیروهای مخاطره‌انگیز خم شوند؛ اما نمی‌شکنند. جوامع به‌لحاظ آسیب‌پذیری و ظرفیت با هم تفاوت‌هایی دارند و بر این اساس تاب‌آوری جوامع مختلف در برابر بلایای طبیعی، متفاوت می‌باشد. راه‌های ساخت جوامع تاب‌آور براساس استراتژی بین‌المللی کاهش بلایا عبارتند از:

  •   افزایش آمادگی و کاهش آسیب‌پذیری در برابر بحران در سیاست‌های توسعه پایدار
  •   بالا بردن ظرفیت محلی به‌منظور ایجاد تاب‌آوری در مقابل مخاطرات
  •   استراتژی کاهش خطر در طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های اضطراری آمادگی
  •   پاسخ، بازیافت و نوسازی درجوامع متاثر از بلایای طبیعی [19]

5-1. عناصر کلیدی شهرهای تاب‌آور

یک شهر تاب‌آور باید به‌گونه‌ای ساخته شود که بتواند در مقابل مخاطرات و فشارها مقاومت کند و از هم نپاشد و در کوتاه‌ترین زمان ممکن به‌حالت عادی بازگردد. عناصر یک شهر تاب‌آور در شکل 6 نمایش داده شده است.

 

شکل 6.عناصر یک جامعه تابآور [19]

 

 

 

شهرهای تاب‌آور همواره در حالت آماده هستند و در شرایط غیرمنتظره به‌سرعت پاسخ می‌دهند. تاب‌آوری در درازمدت نیازمند توانایی بیشتری برای بازگشت به وضعیت اولیه، انطباق با تغییرات در طول زمان و توسعه شهر است. میزان تخریب و خسارت ساختمان‌ها، تلفات و آسیب به شهروندان در صورت وقوع مخاطرات در شهرهای تاب‌آور کمتر بوده و ناهماهنگی و مشکلات ارتباطی کمتری روی می‌دهد. شهر تاب‌آور، شهری است که دارای مؤلفه‌های «آمادگی»، «سازگاری»، «استحکام»، «پایداری» و «دوام» باشد.

 

5-2. اصول برنامه‌ریزی شهر تاب‌آور

دستیابی به شهری تاب‌آور نیازمند به‌کارگیری اصولی مدون در نظام برنامه‌ریزی است تا بتوان زمینه را برای حصول نتایج مناسب فراهم کرد. برخی موارد به‌عنوان اصول برنامه‌ریزی یک شهر تاب‌آور معرفی می‌شوند که تا حدودی کلیت اصول و جوانب امر را ارائه می‌کنند، اما به‌تنهایی همه عوامل تاب‌آوری شهری را پوشش نمی‌دهند. ایجاد راهنماهای برنامه‌ریزی نیز یکی دیگر از روش‌های کاهش مخاطرات و ایجاد تاب‌آوری است. دولت‌های محلی از گذشته تا به امروز دو رویکرد «برنامه‌های منحصر‌به‌فرد کاهش مخاطرات» و «برنامه‌ریزی جامع» را در برنامه‌ریزی به‌منظور بهبود تاب‌آوری استفاده کرده‌اند. برنامه کاهش مخاطرات فقط جزو کوچکی از برنامه‌ توسعه‌ای گسترده‌تر برای تمام شهر یا منطقه است و بیشتر بر محدوده‌های در معرض خطر تمرکز دارند. این استراتژی ممکن است در کنار ایمن‌سازی مناطق پرخطر، منجر به نادیده گرفته ‌شدن فرصت‌های موجود در مناطق عاری از خطر نیز شود. از طرفی نگرانی‌ها و چالش‌های پایداری زیست‌محیطی، اقتصادی و اجتماعی در برنامه‌های جامع در نظر گرفته می‌شوند. بنابراین بهترین حالت به‌کار بردن تلفیقی از دو نوع برنامه‌ریزی است.

 

5-3. تاب‌آوری ساختاری‌– کالبدی

شهر پدیده‌ای انسانی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و کالبدی است که وجه کالبدی تنها یکی از وجوه آن است. برنامه‌ریزی کالبدی برای هدایت کالبد و ساختار محیط انسانی در جهت مطلوب و تنظیم بهسازی محیط کالبدی زندگی انسانی است. شهر تاب‌آور، یک شبکه پایدار از سیستم‌های کالبدی- ساختاری و اجتماعات انسانی است. این سیستم‌ها شامل اجزای محیط طبیعی و ساخته شده شهر ازجمله راه‌ها و دسترسی‌ها، ساختمان‌ها، تأسیسات و خصوصیات محیطی و طبیعی شهر هستند که باید در شرایط بحران توانایی تحمل فشار و حفظ کارکرد خود را داشته باشند. شهر بدون سیستم‌های کالبدی- ساختاری تاب‌آور به‌شدت در مقابل بحران‌ها آسیب‌پذیر است. بُعد کالبدی- ساختاری را شاید به‌عنوان محسوس‌ترین نقش شهرسازی درکاهش اثرات زلزله دانست. فرم، شکل، ساختار و کالبد شهر شامل عناصر مختلفی می‌شوند که سازماندهی آنها از طریق برنامه‌ریزی شهری و طراحی شهری صورت می‌گیرد. شاخص‌های سنجش تاب‌آوری شهری از بُعد ساختاری- کالبدی در جدول 3 ارائه شده است.

جدول 3.چارچوب مفهومی تاب‌آوری شهری- ویژگی‌های کالبدی یک شهر که تاب‌آوری شهری ایجاد می‌کند [26]

مقیاس زمانی

ویژگی‌های کالبدی یک شهر

اثرات یا ابعاد تاب‌آوری

 

 

مؤلفه‌های مورفولوژیکی

ویژگی‌های طراحی شهری

اجتماعی

زیست محیطی

اقتصادی

زمان مقاومت

(بیشترین تاب‌آوری)

خیابان‌ها و سازه‌های فضایی

  •   نفوذ‌پذیر
  •   متصل
  •   قابل دسترسی
  •  خوانا و تصویرپذیر
  •   دانه‌بندی نرم
  •   انسجام اجتماعی
  •   هویت مکانی
  •   فعالیت اجتماعی
  •   نظارت طبیعی
  •   فضای عمومی
  •   پیاده راهوری
  •   معماری منظر
  •   شبکه سبز و آبی
  •   فضای باز
  •   ارتباطات/ دسترسی
  •   تردد کسب‌و‌کارها
  •   فرصت‌های حمل‌و‌نقل
 

فضاهای سبز، آبی و باز

  •   چند‌منظوره
  •   سازگار
  •   متصل
  •   قابلیت دسترسی
  •   تجربه حسی
  •   سلامت جسمی/ روانی و رفاه
  •   انسجام اجتماعی
  •   فضای عمومی
  •   افزایش تنوع زیستی
  •   ادغام محیط طبیعی و ساخته شده
  •   ارتقای سیستم‌های زهکشی پایدار شهری
  •   بهبود کیفیت هوا و ریز‌اقلیم
  •   افزایش ارزش بازار زمین
  •   دسترسی به استفاده مولد از زمین (تخصیص)
  •   بهره‌وری انرژی
  •   کاهش اثرات جزیره گرمایی
 

تغییرات دوره ­ای

(کمترین تاب آوری)

گونه‌شناسی و تراکم ساختمان

  •   تنوع کاربری
  •   سازگار
  •   ترکیب شیوه‌های مالکیت
  •   زندگی خیابانی
  •   نظارت فعال/طبیعی
  •   تنوع و انسجام اجتماعی
  •   حمل‌و‌نقل فعال
  •   پرداختن به مسائل ریزاقلیمی (باد، خورشید)
  •   ترویج توسعه مبتنی‌بر حمل‌و‌نقل همگانی TOD
  •   دارای سیستم‌های زهکشی پایدار شهری SUDS
  • طراحی با‌کیفیت (سبز)
  •   افزایش بهره‌وری و نوآوری
  •   کاهش هزینه‌های زیرساختی
  •   ترویج TOD
 

الگوهای کاربری

  •   کاربری ترکیبی
  •   گوناگونی
  •   سازگار
  •   منطقه‌بندی عمودی
  •   دسترسی به خدمات، مشاغل و آموزش
  •   تنوع و انسجام اجتماعی
  •   هویت مکانی
  •   زندگی خیابانی، پیاده راهوری
  •   مجاورت و دسترسی به فضای سبز/ آبی و باز
  •   ترویج پیاده‌روی و دوچرخه‌سواری
  •   افزایش فعالیت اقتصادی
  •   تنوع و ترکیب کاربری‌ها
  •   حمایت از مشاغل کوچک/ محلی
  •   سفرهای چند‌منظوره/TOD
 

 

5-4. مدل‌های سنجش تاب‌آوری

براساس مدل‌ها و الگوهای مختلف مدیریت بحران در جهان، کاهش خطر سوانح و آسیب‌پذیری می‌تواند با ایجاد مقاومت و ایستادگی در برابر ضربه‌ها و تنش‌های احتمالی، برگشت به عقب و اتخاذ راهکارهای جدید، به افزایش تاب‌آوری در میان جوامع در معرض خطر بینجامد. برخی مدل‌ها و الگوهای مختلف مدیریت بحران در رابطه با سنجش تاب‌آوری جوامع در ادامه معرفی شده است. این مدل‌ها می‌توانند عناصر مختلف را در هم ادغام نموده (برای مثال، ترکیب اطلاعات اجتماعی، سیاسی، فیزیکی، اقتصادی و محیطی) و ارتباط متقابل آنها با یکدیگر را درک کنند.

 

جدول 4.مدل‌های سنجش تاب‌‌آوری در راستای مدیریت تاب‌‌آوری [19]

مدل

عملکرد

خطی- زمانی

جامعه تاب‌آور جامعه‌ای است که توانایی تحمل شوک‌ها و ضربه‌های وارده، برگشت به عقب در حین و پس از بحران و امکان تغییر و سازگاری پس از بحران را داشته باشد و احتمال شکست و عواقب آن را کاهش دهد. ضمن اینکه زمان مورد نیاز برای ارزیابی و میزان آسیب‌پذیری در جوامع تاب‌آور کمتر است. این سه خصوصیت به‌خوبی در مدل خطی- زمانی نشان داده شده است. طبق این مدل، یک کشور و یا منطقه بزرگ شهری می‌تواند به‌دنبال توسعه در طول زمان در قالب یک خط زمانی در شرایط خاص، آسیب‌پذیری خود را بهبود بخشد. مدل خطی- زمانی شامل سه مرحله است: 1. مرحله جذب و تحمل تنش و خطر، قبل از سانحه؛ 2. مرحله برگشت به عقب، پس از سانحه؛ 3. مرحله ایجاد تغییرات در جوامع برای ارتقای تاب‌آوری، پس از سانحه.

چرخ‌دنده‌ای

 

وضعیت جوامع فاقد تاب‌آوری را می‌توان با استفاده از مدل چرخ دنده‌ای (به‌همراه معانی‌ای ازجمله شکنندگی، حساسیت، عدم توانایی تغییر، آسیب‌پذیری، ضعف، انعطاف‌پذیری، سختی، عدم مقاومت، انحطاط، شکست و انفعال) تشریح کرده و دلایل اجتماعی برای عدم وجود تاب‌آوری در آنها ارائه نمود. این مدل یک شکل تصویری از وضعیتی را ارائه می‌کند که می‌تواند با سیر تدریجی و نزولی بدون بازگشت حرکت کند و هر چرخ‌دنده مرحله‌ای را نشان می‌دهد که غیر‌قابل برگشت است. بعد از طی هر مرحله دیگر بازیابی امکان‌پذیر نمی‌باشد و شرایط بدون وقفه به مراحل پایین‌تر رفته و در‌نهایت به مرگ افراد یا نابودی جوامع یا سکونتگاه‌های انسانی منجر می‌شود. هر دنده که از مقابل شاخص زمان عبور می‌کند، به‌معنی رد شدن آن مرحله و ورود به مرحله‌ای جدید است، بنابراین اوضاع به‌جای بهبودی، همواره به‌سوی وضعیتی وخیم‌تر بدون وقفه پیش می‌رود.

درخت

این مدل به وجه تشابه مدیریت بحران با درخت می‌پردازد. به‌طور‌کلی، درختان برای زنده‌ ماندن، ساختاری تاب‌آور برای مقاومت در برابر نیروهای قدرتمند دارند. مدیریت بحران همانند یک درخت در جنگل، هنگامی بسیار مؤثر خواهد بود که به‌صورت یک فرایند گروهی و نه انفرادی باشد. به‌عبارت‌دیگر، در مقابله با سوانح احتیاج به تلاش دسته‌جمعی دولت، ارتش، سازمان‌های غیردولتی، بخش خصوصی و آکادمیک است و این امر زمانی اثرگذارتر خواهد بود که این تلاش‌ها دارای ریشه و ارزش‌های مشترک باشند. در این صورت، هر گام می‌تواند به‌طور مؤثر سایرین را در یک کارگروهی جمعی و یکپارچه حمایت کند.

مکانی

 

مدل مکانی تاب‌آوری پایه تئوریک داشته و به‌منظور ارائه رابطه بین تاب‌آوری و آسیب‌پذیری طراحی شده است. در این مدل، چارچوب جدیدی از تاب‌آوری سوانح به‌منظور بهبود ارزیابی مقایسه‌ای تاب‌آوری سوانح در سطح محلی و جامعه ارائه می‌شود. به‌عنوان گام اول یک مجموعه پیشنهادی از متغیر‌های اکولوژیکی اجتماعی، اقتصادی، نهادی و صلاحیت اجتماعی برای اجرای این مدل ارائه شده است. این مدل، تاب‌آوری را به‌عنوان یک فرایند دینامیک وابسته به شرایط پیشین، شدت سوانح، زمان بین مخاطرات و تأثیرات عوامل برون‌گرا بیان می‌کند. برای مثال، در جامعه‌ای که حوادث طبیعی را مداوم طی چندین سال تجربه می‌کند، هر حادثه، منابع مالی موجود برای حادثه بعدی را کاهش می‌دهد و بازیابی را سخت‌تر می‌کند. اما اگر این جامعه با درس گرفتن از یک مخاطره، از فرصت تقلیل خطر و بهبود آمادگی استفاده کند، آن‌گاه ممکن است تاب‌آوری ذاتی خود را قبل از وقوع حادثه بعدی افزایش دهد. نقطه شروع این مدل، با شرایط قبلی آغاز می‌شود و شرایط پیش‌بینی شده شامل آسیب‌پذیری ذاتی و تاب‌آوری است. گام بعدی در این مدل، عملیاتی ‌کردن آن و ایجاد مجموعه‌ای از شاخص‌ها و سپس بررسی آن در دنیای واقعی است که مستلزم تحقیقات بیشتر در حوزه معیارهای تاب‌آوری می‌باشد. همچنین باید پیاده‌سازی اقدامات پایدارتر را به‌همراه داشته باشد تا جوامع محلی بتوانند خطرات خود را جدی گرفته و در همین زمان، تغییرات سیاست محیطی، اجتماعی، اقتصادی و ساختاری لازم برای ارتقای تاب‌آوری خود را فراهم کند.

5-5. ریسک مخاطرات طبیعی در ایران

ایران کشوری است که در معرض انواع مخاطرات طبیعی قرار دارد. در نواحی مرکزی و جنوب شرقی کشور با خشک‌سالی‌های پی‌در‌پی مواجه است و از‌سوی ‌دیگر برخی مناطق به‌دلیل توپوگرافی و شرایط اقلیمی، سیل‌خیز به‌شمار می‌روند. سایر مخاطرات آب‌و‌هوایی مرتبط با موقعیت جغرافیایی کشور شامل جریان واریزه و گل‌و‌لای، طوفان‌های تندری، تگرگ، گردباد، یخبندان، بهمن و بادهای شدید موضعی و کولاک است. از ‌طرف ‌دیگر، خشک‌سالی، بیابان‌زایی، آتش‌سوزی جنگل‌ها، امواج گرما، طوفان‌های شن و ماسه یا گرد‌و‌غبار نیز از‌جمله تهدیدهای طبیعی در ایران هستند که شدت آنها در برخی مناطق روند رو به رشدی در سال‌های اخیر داشته است. در کنار این رخدادهای طبیعی، ایران به‌دلیل قرارگیری در کمربند آلپ-‌ هیمالیا همواره در معرض زمین‌لرزه‌های بی‌شمار همراه با زمین‌لغزش، سنگ‌ریزش، روان‌گرایی، زمین‌لغزش‌های زیردریایی و فرونشست بوده و بسیار آسیب‌پذیر است. لذا می‌توان گفت خطر زلزله مهم‌ترین مخاطره برای کشور تلقی می‌شود.

طبق گزارش‌های سازمان مدیریت بحران کشور [2]، به‌طور میانگین در 10 سال گذشته سالیانه 12759 رخداد زلزله در کشور به‌وقوع پیوسته و حدود 4500 سیلاب طی 10 سال اخیر در ایران ثبت شده است. طبق گزارش سازمان جنگل‌ها و مراتع در سال 1398، حدود 28 درصد از مساحت کشور در معرض سیل‌های شدید و طغیانی قرار دارند. به‌عبارتی حدود 56 میلیون نفر از جمعیت کشور در معرض سیل هستند که حدود 15 میلیون نفر از این تعداد در معرض سیل‌های با شدت بالا قرار دارند. براساس آمارهای دهه 90، تعداد سیل‌های ثبت ‌شده در این بازه بیش از 1600 مورد بوده که میانگین خسارات هر سیل حدود 400 میلیارد ریال برآورد شده است. با در نظر گرفتن تعداد انواع بلایای طبیعی، فراوانی رخداد زمین‌لرزه و سیل از سال 1369 تا 1393 در ایران به‌ترتیب 47/2 درصد و 41/5 درصد بوده است. بااین‌وجود، سهم زمین‌لرزه در تلفات انسانی طی این مدت حدود 92 درصد و برای سیل تنها 6/5 درصد بوده است. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارت‌های اقتصادی، خشک‌سالی بیشترین تأثیر و حدود 45/5 سهم داشته، درحالی‌که سهم وقایع زلزله و سیل در آسیب‌های اقتصادی به‌ترتیب 30/4 درصد و 23/7 درصد بوده است [27]. در ادامه این بخش، وضعیت ریسک مهم‌ترین مخاطرات طبیعی در کشور (زلزله، سیل و خشک‌سالی) و همچنین آسیب‌شناسی وضعیت مدیریت بحران و ریسک بلایای طبیعی در کشور مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفته است.

شکل 7.شاخص ریسک مخاطرات طبیعی در ایران (2024)

 

 

  • ایران - گروه ریسک: زیاد

 

 

Source: drmkc.jrc.ec.europa.eu

 

5-5-1. سیل

براساس گزارش سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور در سال 1398، حدود 28 درصد مساحت کشور در معرض سیل‌های شدید و طغیانی بوده و بقیه با درجات مختلفی در معرض سیل‌خیزی قرار دارند. براساس این گزارش، بخش‌های شمالی کشور و همچنین استان‌های ساحلی جنوب و بخش‌های زیادی از استان‌های خوزستان؛ لرستان و فارس نیز با شدت و ضعف‌هایی در معرض سیل قرار دارند. همچنین حدود 55/9 میلیون نفر از جمعیت کشور در معرض سیل هستند که از این میزان حدود 15 میلیون نفر در معرض سیل‌های با شدت بالا قرار دارند. در‌مجمو‌ع از دهه 1330 تا دهه 1390، حدود 7372 سیل بزرگ و کوچک در کشور روی داده و خسارات جانی و مالی زیادی را به کشور وارد کرده که بیشترین تعداد سیلاب‌های رخداده طی این بازه زمانی در استان‌های شمالی و استان‌های واقع در دامنه جنوبی البرز روی داده است.

طبق گزارش سازمان ملل متحد، بیشترین تلفات و خسارات جانی و مالی در جوامع انسانی مربوط به سیل و طوفان هستند که در یک دهه اخیر حدود 21 میلیارد دلار در جهان برآورد شده‌ است. این در‌حالی است که خسارات ناشی از زلزله در این مدت 18 میلیارد دلار بوده است. در ایران نیز حدود 70 درصد اعتبار سالیانه طرح کاهش بلایای طبیعی و ستاد حوادث غیر‌مترقبه طی سالیان گذشته صرف جبران خسارات ناشی از سیل شده است. طبق برآوردهای اولیه، سیل تابستان 1401 در ایران حدود 44 هزار میلیارد تومان، معادل 1/5 میلیارد دلار خسارت وارد کرده است. با وجود امکان افزایش ایمنی سازه‌ها و تأسیسات از طریق ارتقای روش‌های ساخت و رعایت ضوابط و مقررات، اما روند توسعه در ایران موجب آسیب به محیط زیست و منابع طبیعی گردیده و خسارات ناشی از سیل در کشور طی پنج دهه گذشته رشد 250 درصدی داشته است.

شکل 8.اطلس پهنه‌بندی سیل‌خیزی و خطر سیل کشور

 

 

مأخذ: پژوهشکده حفاظت خاک و آبخیزداری، سـازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی.

 

فروریزش ساختمان‌ها، تخریب یا انسداد راه‌ها، عدم کفایت سیستم‌های تخلیه آب و ... در هنگام بروز وقایع طبیعی همچون سیل تلفات جانی و مالی جبران‌ناپذیری در پی ‌دارند، لذا حفظ عملکرد شاهرگ‌های حیاتی ازجمله حمل‌و‌نقل (جاده‌ها، پل‌ها، فرودگاه‌ها، راه‌آهن، پایانه‌ها)، خدمات امدادی و امنیتی و تأسیسات آب و فاضلاب، برق، انرژی و مخابرات در زمان وقوع مخاطرات بسیار حائز اهمیت است. اقدامات مؤثری که در این زمینه می‌توان انجام داد در سه بخش برنامه‌ریزی راهبردی، مدیریت بحران و پایش و تقویت زیرساخت‌های حیاتی پیشنهاد شده است [14].

جدول 5.اقدامات راهبردی پیشنهادی در راستای ارتقای تاب‌آوری زیرساخت‌های حیاتی در برابر سیل [14]

حوزه

اقدامات

برنامه‌ریزی، تدوین و نظارت

  •   اولویت‌بندی شهرهای در معرض خطر سیلاب و تهیه طرح‌های موضوعی و موضعی شهرهای با خطر‌پذیری بالا
  •   برنامه‌ریزی و ارائه طرح‌های ویژه در برابر سیل به‌خصوص برای سکونتگاه‌های غیررسمی با خطرپذیری بالا
  •   برنامه‌ریزی و اقدام در راستای حفاظت از میراث فرهنگی و سرمایه‌های ملی در برابر وقایع طبیعی
  •  تهیه نقشه‌های پهنه‌بندی و خطرپذیری سیلاب در حوزه‌های آبریز و تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها و به‌روزرسانی طرح‌های تفصیلی شهرها براساس آن
  •   تهیه طرح پایش سلامت و نگهداری از زیرساخت‌های موجود با برنامه زمان‌بندی مشخص
  •   تعیین وضعیت آسیب‌پذیری مناطق مختلف شهر در رابطه با سرویس ارائه ‌شده از کلیه امکانات زیربنایی شهری و تهیه نقشه‌های آسیب‌پذیری شهر
  •   تدوین ضوابط و استانداردهای رعایت حداقلی ایمنی و انعطاف‌پذیری در ساخت‌وساز شهری
  •   تدوین قوانین جامع شهرسازی با سر‌فصل تاب‌آوری
  •   تدوین ضوابط بازسازی سریع شریان‌های حیاتی و خدمات‌دهی پس از وقوع آسیب و خسارات ناشی از سیل
  •  نظارت بر حسن اجرای قوانین حریم استحفاظی رودها و مسیل‌ها، طرح‌های جامع و تفصیلی شهری و طرح‌های موضعی و موضوعی
  •  نظارت بر اجرای طرح‌های عمرانی و ساختمان‌های عمومی مطابق مقررات و استانداردهای ساختمانی
  •  همکاری و تعامل چند‌جانبه بین دستگاه‌های مرتبط به‌منظور اجرای برنامه حفاظتی شهرها در برابر سیل

اقدامات پیشگیرانه

 

  •    انجام طرح‌های مطالعاتی و اجرایی حوزه آبخیزداری در حوزه‌های مشرف به شهرها به‌منظور کاهش آسیب
  •   استفاده از روش‌های کنترل سیل در سطح حوضه مانند روش مهار آب با آب، سدهای خشکه‌ چین، سدهای انحرافی، سیل بندها، سدهای مخزنی، دیوارهای حفاظتی، کانال‌های انحراف مسیر و روش‌های مکانیکی استحصال نزولات جوی و استفاده از روش‌های مختص اراضی شهری و روستایی (مانند دستگاه دروازه آب، سدهای فوری، بلوک سیل و حفاظ سیل مخصوص در و پنجره) و روش‌های دفع رواناب (مانند جوی باغچه، آسفالت متخلخل، پیاده‌رو نفوذپذیر و فیلتر نواری)
  •  مدیریت و ساماندهی رودخانه‌های شهری و انجام اقدامات لازم به‌منظور گذردهی ایمن سیلاب
  •  اتخاذ سیاست‌های راهبردی مدیریتی و برنامه‌ریزی جهت مواجهه با مخاطرات زمین‌شناختی، آب‌و‌هوا و ...
  •  شناسایی تغییرات زیست‌محیطی مؤثر در تغییر الگوهای سیل و ارزیابی اثرات آنها ازجمله بارش‌های شدید، طوفان و افزایش سطح دریا
  •  اصلاح مسیرهای بحرانی و آسیب‌پذیر درون‌شهری و برون‌شهری و تعیین نقاط امن برای آنها در راستای افزایش ایمنی حریم رودخانه‌ها و شبکه آب‌های سطحی
  •  آزادسازی و رفع تصرفات غیرمجاز حریم رودخانه‌ها براساس نقشه‌های حریم و بستر در طرح‌های تفصیلی
  •  ایجاد سطوح نفوذ‌پذیر در سطح شهر و تبدیل اراضی پست و گود در شهرهای بزرگ به فضای سبز
  •  کاهش شیب و اصلاح مسیر و مقطع رودخانه و پلکانی کردن مسیل‌ها و رودخانه‌ها
  •  ارتقا و افزایش دقت مدل‌های هواشناسی و پیش‌بینی سیلاب و توسعه شبکه اطلاع‌رسانی نتایج مدل‌ها
  • طراحی و اجرای سامانه‌های پیش‌هشدار سیل و به‌کارگیری فناوری‌های نوین به‌منظور پایش مستمر خطرپذیری و افزایش آمادگی در مناطق پر‌خطر
  •  اتخاذ تدابیر پیشگیرانه در ساختمان‌های آسیب‌دیده و فاقد کاربری برای جلوگیری از به خطر افتادن ایمنی
  •   برگزاری دوره‌های آموزشی و مانورهای شرایط اضطراری برای مقابله با سیل

پایش، نگهداری، تقویت و توسعه زیرساخت‌های حیاتی

  •    ارزیابی آسیب‌پذیری زیرساخت‌های موجود در برابر مخاطرات طبیعی و اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع خسارات عمده و توسعه سرمایه‌گذاری در بخش مقاوم‌سازی و یا جایگزینی شریان‌های حیاتی
  •    اولویت‌بندی و بهبود برنامه‌های تعمیر و نگهداری و مقاوم‌سازی و طراحی مجدد ظرفیت‌ها، تخریب و تعویض سازه‌های فرسوده در صورت نیاز
  •    کنترل و پایش مداوم حفظ کارایی و عدم انسداد مسیرهای دسترسی جهت سرویس‌دهی در شرایط اضطراری
  •   بررسی سطح خطرپذیری زیرساخت‌های حفاظتی و ارزیابی عملکرد آنها و برنامه‌ریزی جهت طراحی مجدد یا تقویت سیستم‌هایی دارای کارکرد ضعیف
  •   بهره‌برداری چند‌منظوره از تأسیسات زیربنایی (مثل تونل‌های ترافیکی، حوضچه‌های تعدیل و ...) به‌منظور ارتقای سطح آمادگی در مقابله با سیلاب
  •   رفع نواقص موجود در تأسیسات مرتبط با کاهش خطرپذیری با به‌کارگیری ظرفیت‌های ملی، بین‌المللی و فناوری‌های نوین
  •    تخریب زیرساخت‌های در معرض خطرپذیری و فاقد امکان بازسازی که دارای ارزش فرهنگی یا تاریخی نباشند
  •   سرمایه‌گذاری، طراحی و ساخت زیرساخت‌های جدید با مکان‌یابی سازگار با محیط زیست و دارای استانداردهای تاب‌آوری در برابر مخاطرات و حفظ عملکرد مؤثر در وضعیت بحران
  •   عدم عبور کابل‌های خطوط انتقال از روی ساختمان‌ها یا تأسیسات خطرناک و حفظ حریم دکل‌های انتقال نیرو برای جلوگیری از احتمال آسیب یا انسداد راه‌ها در اثر سقوط دکل
  •   جلوگیری از عبور سامانه‌های تأمین انرژی از پهنه‌های مستعد خطر و حریم رودخانه‌ها
  •  رعایت حریم احداث خطوط اصلی لوله گاز و کابل‌های فشار قوی برق و حفظ فاصله نسبت به راه‌ها یا بافت‌های مختلف شهری به‌منظور کاهش مشکلات ثانویه
  •  پیش‌بینی شبکه تأمین آب شهری سالم در شرایط اضطرار و جلوگیری از احتمال آلودگی آن از طریق فاضلاب و حیوانات موذی
  •  حفظ تعادل و تناسب توزیع تأسیسات و تجهیزات شهری در سطح شهر با آسیب‌پذیری و جمعیت منطقه

 

5-5-2. زلزله

ایران به‌دلیل موقعیت جغرافیایی و ویژگی‌های زمین‌ساختی خود از دیرباز به‌طور مستمر در معرض تنش‌های تکتونیکی قرار دارد که عامل شکل‌گیری گسل‌های زیاد و رخداد زمین‌لرزه‌های شدید در ایران بوده است. در شرایط حاضر بسیاری از شهرهای ایران در حاشیه و یا بر روی گسل‌های فعال بنا شده‌اند و حتی در برخی کلان‌شهرها، بیمارستان، مدارس، مخازن سوخت، برج و سایر ساختمان‌های بسیار مهم و خطرزا بر روی زون‌های گسلی احداث شده‌اند. لذا ﺗﻮﺟﻪ ﺑﻪ ﻣﺨﺎﻃﺮﺍﺕ ﻟﺮزﻩ‌ﺍﯼ ﺭﺍﯾﺞ ﺟﻬﺖ ﺣﺼﻮﻝ ﺍﯾﻤﻨﯽ ﺳﺎﺧﺖ‌ﻭﺳﺎزﻫﺎ ﺩﺭ ﭘﻬﻨﻪ‌ﻫﺎﯼ ﻣﺰﺑﻮﺭ، ﺑﺴﯿﺎﺭ ﺣﺎئز ﺍﻫﻤﯿﺖ ﺍﺳﺖ. عواقب و خسارات ناشی از زلزله عموماً با دخالت‌های نسنجیده انسانی در محیط طبیعی ازجمله ساخت‌و‌سازهای بی‌رویه در حریم گسل، فقدان و یا بی‌توجهی به ضوابط و استانداردهای ساخت‌وساز تشدید می‌شود. در این میان افزایش تاب‌آوری شهرها در برابر بلایای طبیعی به‌ویژه زمین‌لرزه‌ها به میزان زیادی در کاهش این خسارات و همچنین زمان بهبودی جوامع مؤثر است.

شکل 9.نقشه پهنه‌بندی خطر نسبی زلزله در ایران

 

 

مأخذ: استاندارد 2800

 

حدود ۸۰ درصد از کل مرگ‌ومیر ناشی از زلزله از سال ۱۹۰۰، تنها به‌دلیل ۲۵ زمین‌لرزه در ۱۱ کشور چین، پاکستان، ایران، ترکیه، ایتالیا، شیلی، ارمنستان، گواتمالا، هند، تاجیکستان و نپال ثبت و گزارش شده است. در ایران نیز از ابتدای قرن بیستم تا انتهای سال ۲۰۲۰، وقوع 77 زلزله باعث کشته ‌شدن ۱۶۲ هزار نفر شده است. مجموعه کشورهای فوق‌الذکر «در حال توسعه»، «زلزله‌خیز» و «غیر‌تاب‌آور» بوده و اکثراً پرجمعیت هستند. تلفات زمین‌لرزه در این کشورها نسبت به جمعیت‌شان بسیار بالاست و این نسبت در ۱۲۰ سال گذشته در کشور ما بالاترین میزان بوده است [16].

جدول 6.چهل زلزله بزرگ، مرگ‌بار و مخرب (با بزرگای بیش از 6) در ایران [15]

ردیف

تاریخ

منطقه

بزرگا

تلفات

1

2 دی 235

دامغان (قومس)

7.9

200000

2

4 فروردین 272

اردبیل

8.7

150000

3

1 اردیبهشت 987

گیلان (طالقان)

7.6

نامشخص

4

6 اردیبهشت 1100

تبریز

7.7

بیش از 40000

5

28 دی 1242

کرمان (چترود)

6

نامشخص

6

3 بهمن 1287

لرستان (سیلاخور)

7.4

6000 تا 8000

7

30 فروردین 1290

کرمان (راور)

6.5

700

8

31 شهریور 1302

کرمان (لاله‌زار)

6.7

نامشخص

9

17 اردیبهشت 1309

آذربایجان غربی (سلماس)

7.1

2500

10

27 بهمن 1319

خراسان‌ جنوبی (محمدآباد پسکوه)

6.1

680

11

6 آذر 1324

سیستان و بلوچستان (سواحل مکران)

8.1

4000

12

23 بهمن 1331

طرود

6.6

بیش از 800

13

12 تیر 1336

مازندران (سنگچال)

6.8

1500

14

22 آذر 1336

کرمانشاه (فارسینج)

7.1

1119

15

4 اردیبهشت 1339

فارس (لار)

6.1

420 تا 500

16

10 شهریور 1341

بویین‌ زهرا

7.2

12225

17

9 شهریور 1347

خراسان (دشت بیاض)

7.1

7000

18

10 شهریور 1347

خراسان (دشت بیاض)

6.4

12000

19

21 فروردین 1351

فارس (قیر)

6.9

5010

20

3 آذر 1355

چالدران- مرادیه، ترکیه

7.3

5000

21

1 فروردین 1356

هرمزگان (خورگو)

6.9

156

22

17 فروردین 1356

چهار محال و بختیاری

6

348

23

25 شهریور 1357

طبس

7.4

12000 تا 25000

24

23 آبان 1358

قائن

6.6

420

25

21 خرداد 1360

کرمان (گلباف)

6.8

1071

26

6 مرداد 1360

کرمان (سیرچ)

7.1

1300

27

31 خرداد 1369

منجیل

7.3

35000

28

16 بهمن 1375

بجنورد (گرم خان)

6.6

84

29

10 اسفند 1375

اردبیل (گلستان)

6.1

965

30

20 اردیبهشت 1376

بیرجند/ قائن

7.2

1567

31

1 تیر 1381

همدان (اوج، چنگوره)

6.3

261

32

5 دی 1382

بم

6.5

33000

33

8 خرداد 1383

مازندران (فیروزآباد- کجور، بلده)

6.3

35

34

4 اسفند 1383

کرمان (داهوئیه و حتکن)

6.5

657

35

11 فروردین 1385

چالان چولان- بروجرد

6.1

66

36

21 مرداد 1391

ورزقان‌

6.4 و 6.3

306

37

29 آذر 1389

کرمان (محمدآباد ریگان- فهرج‌/ حسین‌آباد)

6.3

6

38

20 و 21 فروردین 1392

بوشهر (دشتی)

6.3 و 5.2

37

39

27 فروردین 1392

سراوان

7.8

1

40

21 آبان 1396

کرمانشاه (سرپل‌ذهاب)

7.3

660

 

5-5-3. خشک‌سالی

در چند دهه اخیر و با افزایش گازهای گلخانه‌ای و تشدید روند گرمایش کره زمین و تغییر اقلیم، بخش‌هایی از کره زمین به‌خصوص در منطقه خاورمیانه تحت تأثیر خشکسالی‌های پی‌در‌پی و برداشت‌های بی‌رویه، با بحران آب مواجه شده‌اند. کشور ایران نیز از این قاعده مستثنا نبوده است. اثرات تغییر اقلیم بر مؤلفه‌های آب‌و‌هوای کشور را می‌توان در میزان بارش سالیانه، میانگین دما، میانگین تبخیر- تعرق و خشک‌سالی مورد بررسی قرار داد. میزان بارش تجمعی سالیانه در کشور نشان‌دهنده روند نزولی این شاخص طی پنج دهه گذشته است. میانگین بارش تجمعی سالیانه در دهه‌های 1361-1352 و 1401-1392 به‌ترتیب حدود 250 و 200 میلی متر بوده که روند کاهشی و تفاوت 50 میلی‌متری را نشان می‌دهد. طبق اطلاعات ایستگاه‌های سازمان هواشناسی، میانگین دمای کشور در 50 سال گذشته حدود دو برابر نرخ جهانی افزایش یافته که بیانگر گرمایش محیط و تغییرات اقلیم کشور با سرعتی بیش از میانگین جهانی است. براساس تغییرات دمای میانگین کشور، سال آبی 71-70 با دمای15/7 درجه سلسیوس به‌عنوان خنک‌ترین و سال‌های 1397-1396و 1400‌-‌1399 با دمای 19 درجه سلسیوس به‌عنوان گرم‌ترین سال در 50 سال گذشته ثبت شده است. افزایش روند دما، تبخیر سریع‌تر آب و کاهش فرصت ترمیم منابع آب زیرزمینی را به‌دنبال خواهد داشت. رشد مشهود ظرفیت تبخیر در پنج دهه گذشته در کشور، تشدید تبخیر منابع آب سطحی، کاهش رطوبت خاک و همچنین تأثیر مخرب بر منابع آبی را به‌دنبال دارد [28].

براساس بررسی‌های انجام ‌شده و آمار و اطلاعات ایستگاه‌های سینوپتیک و وزارت نیرو، در 15 سال اخیر دمای کشور حدود 1 درجه سانتی‌گراد افزایش یافته، این در حالی‌است که بارش کشور نیز در این دوره نسبت به دوره درازمدت، حدود 15 درصد کاهش داشته است. با توجه به شکل زیر، از سال 1384 تاکنون نمایه خشک‌سالی دهه‌ای کشور منفی بوده و از آن زمان تاکنون کشور با خشک‌سالی انباشت ‌شده مواجه بوده است. تعداد ساعات آفتابی به‌طور میانگین 11 ساعت بر سال افزایش یافته است. همچنین میانگین سرعت باد در بسیاری از نقاط کشور به‌ویژه در شهرهای بزرگ، علاوه‌بر نوسانات شدید دارای روند کاهشی نیز بوده که اثرات گسترش شهرها و ساخت‌وسازها بر کاهش سرعت باد و سایر پارامترهای اقلیمی آشکار است.

 

شکل 10. روند تغییرات نمایه خشک‌سالی براساس شاخص استاندارد شده بارش و تبخیر و تعرق

 

 

مأخذ: مرکز ملی خشک‌سالی و مدیریت بحران.

 

با توجه به شکل فوق، نمایه خشک‌سالی طی این دوره نوسانات زیادی را نشان می‌دهد، به‌خصوص با نزدیک‌تر شدن به انتهای این دوره، این نمایه روند کاهشی بیشتری داشته‌؛ به‌طوری‌که از سال 1384 به‌بعد منفی بوده که این امر نشان‌دهنده یک دوره طولانی خشک‌سالی در کشور است.

 

5-6. آسیب‌شناسی مدیریت بحران و ریسک در کشور

وقوع بلایا و مخاطرات محیطی، پدیده‌ها و رخدادهایی اجتناب‌ناپذیر هستند که با اتخاذ روش‌های مدیریت صحیح ازجمله مدیریت ریسک (خطرپذیری) می‌توان خسارات ناشی از این بلایای طبیعی را کاهش داد. مدیریت بحران به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه غالباً در راستای جبران خسارت بعد از وقوع حوادث غیر‌مترقبه‌ صورت می‌گیرد و به اقدامات قبل از وقوع مخاطره توجه چندانی نمی‌شود. در‌حالی‌که سرمایه‌گذاری و توجه به امر پیشگیری از وقوع بحران و آمادگی مقابله با آن، کاهش خسارات و هزینه‌های بازسازی در مناطق آسیب‌دیده را در پی ‌خواهد داشت. آسیب‌شناسی مدیریت بحران و ریسک بلایای طبیعی را در ایران از ابعاد و جنبه‌های مختلفی می‌توان تحلیل کرد. بخشی از آنها به شرایط طبیعی و موقعیت جغرافیایی و ویژگی‌های اقلیمی و زمین‌شناختی بستگی دارد که باعث می‌شود کشور همواره در معرض انواع بلایای طبیعی قرار گیرد. بخشی دیگر به ساختارهای حکمرانی و نهادی مدیریت بحران در ایران بستگی دارد که منجر به کاهش تاب‌آوری کشور و آسیب‌پذیری بیشتر آن در برابر بلایای طبیعی می‌گردد. اهم آسیب‌های عنوان‌ شده توسط کارشناسان و خبرگان در دستگاه‌های اجرایی کشور به‌شرح ذیل است [29]:

  • هم‌پوشانی و تعدد وظایف دستگاه‌های اجرایی و فقدان انسجام و یکپارچگی در زمینه مدیریت بحران،
  • عدم تناسب جایگاه و کارکرد سازمان مدیریت بحران با روند رو به افزایش بلایای طبیعی،
  • نارسایی و ضعف در مستند‌سازی مشکلات و تجربیات بلایای طبیعی گذشت،
  • اتخاذ رویکردهای واکنشی و درمانی به‌جای رویکردهای پیش‌کنشی،
  • برخوردها و اقدامات احساسی در هنگام و پس از وقوع بلایای طبیعی،
  • عدم آموزش و توانمندسازی لازم در دستگاه‌های اجرایی کشوری و لشکری برای مدیریت بحران ناشی از بلایای طبیعی،
  • ضعف و نارسایی در هدایت و هدفمند کردن کمک‌های مردمی و بین‌المللی،
  • تأکید بر بازسازی و عدم توجه کافی به بازتوانی پس از وقوع بلایا،
  • فقدان برنامه منسجم، جامع و آینده‌نگر،
  • ضعف زیرساخت‌های اطلاعاتی لازم برای مدیریت بحران،
  • ضعف در کار‌ گروهی و هماهنگی بین‌سازمانی و بین‌بخشی،
  • ضعف و نارسایی در بهره‌گیری از مشارکت‌های مردمی و سازمان‌های مردم‌نهاد،
  • نارسایی مدیریت پشتیبانی لازم برای مدیریت بحران،
  • نارسایی بانک‌های اطلاعات مرتبط با حوزه امداد و نجات،
  • نبود و نارسایی سیستم اعلام هشدار در زمان وقوع بلایای طبیعی،
  • عدم شفافیت در اطلاع‌رسانی به‌موقع،
  • فقدان دستورالعمل‌‌ها و فناوری‌های لازم برای برآورد خسارات اقتصادی ناشی از وقوع بلایا،
  • عدم پاسخ‌گویی مسئولان،
  • عدم توانمندسازی و فقدان اقدامات نرم‌افزای لازم در نهادهای نظامی و تأکید بر جنبه‌های مهندسی و سخت‌افزاری برای مدیریت بلایای طبیعی،
  • عدم وجود سازوکار مشخص در زمینه ارتباطات بین‌المللی، درخواست و جذب کمک‌های بین‌المللی،
  • عدم توجه و ضعف در بهره‌گیری از کمک‌های توسعه‌ای بین‌المللی،
  • پراکنش جمعیت به‌ویژه در جوامع روستایی و فعالیت‌‌ها،
  • عدم استفاده مؤثر از ابزارهای بیمه‌ای برای ارتقای تاب‌‌آوری در برابر بلایای طبیعی،
  • نارسایی و ضعف سیستم‌های هشدار اولیه در کشور،
  • عدم وجود قانون اعلام شرایط اضطرار،
  • ضعف و نارسایی نظام پایش و ارزشیابی مدیریت بحران،
  • ضعف و کمبود امکانات کمّی‌و‌کیفی مناسب برای امداد و نجات،
  • عدم توجه کافی به ارتقای تاب‌‌آوری در شهرهای مرزی.

 

5-7. نقش شهرداری و شورای شهر در ارتقای تاب‌‌آوری شهری

مطابق قانون، شهرداری‌ها وظایف مشخصی را در حوزه‌های مختلف خدمات شهری ازجمله مدیریت بحران و تاب‌آوری شهری (با دو رویکرد مستقیم و غیر‌مستقیم) برعهده دارند. بند «۱۴» ماده (55) قانون شهرداری، مهم‌ترین مرجع قانونی وظایف شهرداری‌ها در زمینه حوادث و مدیریت بحران است که بر اقدامات مقابله‌ای و پیشگیرانه تمرکز دارد. اگرچه به استناد ماده‌ (84) قانون شهرداری، بخش عمده‌ وظایف شهرداری‌ها معطوف به ایجاد سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی در ساختار شهرداری و ساخت و توسعه ایستگاه‌های آتش‌نشانی و برنامه‌ریزی برای مقابله با حوادث احتمالی است. با‌این‌حال، شهرداری‌ها با انجام تمهیدات ساختمانی (مانند ایجاد دیواره‌های سیل‌بند، اصلاح مسیر و مقطع رودخانه و ساماندهی مسیل‌ها) و همچنین اقدامات مدیریتی (مانند منطقه‌بندی سیلاب دشت و تعیین حریم و بستر رودخانه‌ها و مسیل‌ها) در حوزه‌ انجام امور پیشگیرانه در برابر سیل، اقدامات بنیادی را به عهده دارند. همچنین صدور پروانه‌ ساختمانی مطابق بند «۲۴» ماده‌ (۵۵) شهرداری از دیگر وظایف شهرداری‌هاست که به‌دلیل ابعاد کالبدی و فضایی در شهر، در صورت اجرای صحیح، اثربخشی فراوانی در تاب‌آوری شهرها در برابر حوادث، ایفا می‌کند. علاوه‌براین وظایف، شهرداری‌‌ها می‌توانند رویکردهای مدیریت بحران را نیز در اجرای سایر اقدامات خود لحاظ کنند. به‌عنوان مثال، طبق بند «۱» و «۲۵» ماده (55) قانون شهرداری، این نهاد وظیفه‌ ایجاد خیابان‌ها و معابر و کوچه‌ها را به عهده دارد. تمهید اقدامات زیرساختی و پیش‌بینی فضاهای خاص برای حمل‌و‌نقل اضطراری در هنگام بحران به‌صورت غیرمستقیم با نقش شهرداری در تاب‌آوری شهری مرتبط است. همچنین شهرداری می‌تواند ضمن ایجاد و توسعه‌ فضای سبز براساس وظایف قانونی خود، در کنار کاربری تفریحی این فضاها، با اتخاذ کارکرد چند‌منظوره از آنها به‌عنوان فضاهای اسکان موقت در زمان وقوع بلایا نیز بهره‌گیری نماید.

با توجه به وظایف شوراهای اسلامی شهرها، مطابق مفاد قانون شوراها (ماده 71)، شوراها می‌توانند نقش مؤثری در تحقق اداره‌ امور شهرها در زمینه‌ ایمنی و تاب‌آوری شهر داشته باشد. جایگاه شوراهای اسلامی در شکل‌دهی به نهادهای مردمی و داوطلب، آگاهی شهروندان از موارد ایمنی شهر، تشکیل نهادهای اجتماعی و مدنی، بسترسازی برای ایجاد نهادهای مدنی جهت انجام امور امدادی، استفاده از مشارکت مردم در تأمین ایمنی، تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب امور و اتخاذ تدابیر احتیاطی است و این نهاد می‌تواند نقش بسیار مؤثری در تحقق نظام نوین مدیریت ایمنی و تحقق مفهوم «شهر ایمن» داشته باشد. در تطبیق با ابعاد تاب‌آوری شهری در برابر حوادث، نقش و مسئولیت شوراها بیشتر در ابعاد اجتماعی، اقتصادی و نهادی تبلور می‌یابد و در حوزه‌ امور کالبدی، بیشتر نقش ناظر و تصویب‌کننده امور کلان در این زمینه را برعهده خواهد داشت [19].

۶. تجربیات جهانی در زمینه تاب‌آوری شهری

معمولاً، بیشترین آثار و خسارات ناشی از حوادث طبیعی در کشورهایی مشاهده می‌شود که دارای ظرفیت محدودی برای آمادگی یا واکنش در برابر بلایا هستند. کشورهای کمتر توسعه‌یافته، کشورهای در حال توسعه محصور در خشکی و کشورهای کوچک جزیره‌ای در حال توسعه از مهم‌ترین کشورهای در معرض آسیب ناشی از بلایا می‌باشند. براساس آمار و اطلاعات ثبت‌ شده، کشورهای با درآمد کمتر از متوسط طی سال‌های 2000 تا 2015 بیشترین تعداد مرگ‌ومیرهای ناشی از بلایا را داشته‌اند. به‌طور متوسط به‌ازای هر واقعه طبیعی، 8 هزار نفر در این کشورها کشته شده‌اند که این تعداد تقریباً 15 برابر میانگین مرگ‌ومیر در کشورهای با درآمد بالا در منطقه بوده است. یکی از دلایل افزایش ریسک ناشی از حوادث در کشورها را می‌توان توسعه شهرنشینی برنامه‌ریزی نشده و درک و شناخت پایین در مورد سرمایه‌گذاری‌های دولتی به‌منظور جلوگیری از بلایا و منافع اجتماعی و مالی بلندمدت دانست. لذا به‌دلیل نیاز جامعه جهانی به ایجاد رویکرد کاهش ریسک بلایا در بطن توسعه پایدار جوامع، یک چارچوب جهانی یکپارچه در دوره 2016- 2015 مورد پذیرش دولت‌ها قرار گرفت. در ادامه برخی تجربیات موفق کشورها در مدیریت بلایای طبیعی و تاب‌آوری شهری ارائه شده است [23] [19] [30] [31]:

بنگلادش: کشور بنگلادش به کمک سازوکار همکاری‌های منطقه‌ای، تاکنون به موفقیت‌های زیادی در زمینه یکپارچه‌سازی سیستم‌های هشدار اولیه با برنامه‌های حفاظت در برابر طوفان‌ها دست پیدا کرده و با تخلیه به‌موقع و کسب آمادگی‌های لازم، خسارات مالی و جانی خود را در حوادث طبیعی به‌شدت کاهش داده است. به‌این‌ترتیب، آمار مرگ‌و‌میرهای ناشی از طوفان‌های گرمسیری طی 40 سال گذشته در بنگلادش کاهش قابل‌توجهی داشته است. این کشور بیش از 10 میلیارد دلار در زمینه افزایش تاب‌آوری جوامع، توسعه واکنش‌های دولت به فوریت‌ها، مقاوم‌سازی دیواره‌های مهار سیل رودخانه‌ها و دیواره‌های حائل ساحلی، ایجاد سرپناه در هنگام طوفان و خانه‌های تاب‌آور، کاهش نفوذ آب شور به‌ویژه در مناطق و اراضی کشاورزی و اجرای سیستم‌های هشدار اولیه و مدیریت اضطراری سرمایه‌گذاری کرده است. دولت بنگلادش در سال 2017 به‌منظور نوسازی سیستم‌های پیش‌بینی آب‌و‌هوا، سیستم‌های هشدار اولیه و ارائه خدمات اقلیمی و آب‌و‌هوایی یک موافقت‌نامه تأمین مالی به ارزش 113 میلیون دلار با بانک جهانی بست.

 

شکل 11. مرگ‌و‌میرهای ناشی از طوفان‌های گرمسیری در بنگلادش (20171970) [23]

 

 

 

هنگ‌کنگ: به‌عنوان یکی از نمونه‌های موفقیت‌آمیز ارتقای تاب‌آوری و مقابله با طوفان‌های گرمسیری می‌توان به هنگ‌کنگ اشاره کرد که به‌کمک توسعه سیستم‌های هشدار اولیه و رعایت بهتر ضوابط و مقررات ساختمان موفق به کاهش آمار مرگ‌و‌میرهای ناشی از طوفان شده است.

شکل ۱۲. روند کاهشی مرگ‌و‌میرهای ناشی از طوفان در هنگ‌کنگ طی سال‌های 1970 تا 2000 [23]

 

 

 

افغانستان: بخش کشاورزی در افغانستان به‌طور متوسط سالیانه 280 میلیون دلار در اثر بلایای طبیعی متحمل خسارت می‌شود. طبق مطالعات انجام‌ شده خشک‌سالی شدید می‌توانست تا حدود 3 میلیارد دلار به این کشور خسارت وارد کند. براساس برآوردهای انجام شده در سنوات اخیر، هزینه ساخت هر متر دیواره مهار سیل حدود 180 هزار دلار بوده، در­حالی­که ارزش خالص این سرمایه‌گذاری حدود 13/5 میلیون دلار برآورد شده است و از طرفی ایجاد خاکریز جدید مهار سیل در کابل می‌تواند تا 600 هزار دلار در سال از خسارت سیل بکاهد.

تایلند: کشور تایلند در سال 2016‌ـ‌2015 بدترین خشک‌سالی چند دهه گذشته را تجربه کرد، با‌این‌وجود، نهادهای دولتی به‌کمک داده‌های ماهواره‌ای و پایش مستمر میزان آب سدها را برای پیش‌بینی‌های فصلی موفق به تدوین سناریوهای اقلیمی شدند. براساس این پایش‌ها، ضمن اعلام هشدارهای لازم به کشاورزان در مورد وقوع خشک‌سالی، به آنان توصیه می‌شد به‌دلیل وجود ناامنی آبی از کشت دوباره امتناع کنند.

نپال: یکی از نمونه‌های موفق مقاوم‌سازی ساختمان‌ها در برابر زلزله را می‌توان تجربه کشور نپال و منافع حاصل از مقاوم‌سازی این کشور در زلزله 7/8 ریشتری سال 2015 دانست. در این زلزله، خسارات شدیدی به بسیاری از مدارس واقع در مناطق زلزله‌زده در این کشور وارد شد و تعداد زیادی از دانش‌آموزان کشته یا زخمی شدند. با‌این‌حال، 160 مدرسه مقاوم‌سازی‌ شده در این زلزله شدید و حدود صد پس‌لرزه بعد از آن مقاومت کردند. تحلیل‌ها نشان می‌دهد؛ درخصوص کاهش ریسک حاصل از مخاطرات مختلف در نواحی شهری، بیشترین نسبت منافع به هزینه، ناشی از برنامه‌ریزی کاربری اراضی و بهبود استانداردهای ساختمانی (تقریباً 4 به 1) است.

 

شکل 13. نسبت فایده- هزینه اقدامات کاهش ریسک زلزله در کلمبیا، مکزیک و نپال [23]

 

 

 

هند: دولت هند پس از خشک‌سالی ناشی از ال نینو در سال 2002، گروهی را زیر نظر دبیرخانه دولت برای پایش خشک‌سالی تشکیل داد. این گروه پس از بررسی‌های متعدد، توصیه‌هایی برای تدوین راهبردهای کشاورزی و مدیریت آب ارائه کرد. توصیه‌ها و راهبردهای پیشنهاد شده این گروه برای مقابله با خشک‌سالی‌های سال‌های 2009، 2014 و 2015 مورد استفاده قرار گرفت. علاوه‌‌بر هند، بسیاری از کشورها در منطقه ازجمله استرالیا، اندونزی، فیلیپین و ویتنام تجربه‌های ارزنده‌ای درخصوص مدیریت رخدادهای شدید ال نینو دارند که می‌توان از آنها بهره گرفت.

ژاپن: تحت تأثیر زمین‌لرزه 6.9 ریشتری ژاپن در سال 1995، کوبه و شهرهای مجاور آن آسیب‌ها و خسارات بسیاری را متحمل شدند. برنامه‌ریزی بازسازی در این شهر به‌دلیل ابعاد وسیع حادثه و کمبود منابع شخصی برای احیا و بازتوانی به‌صورت بالا به پایین انجام گرفت. تمرکز فاز اولیه برنامه‌ریزی در شهرداری کوبه بر برنامه‌های پایه‌ای شهر در مراکز عمده اقتصادی و همچنین فرهنگی، راه‌ها و معابر اصلی و پارک‌های موجود در شهر قرار گرفت. برنامه کلی بازسازی و احیای شهر بر‌مبنای پروژه‌های توسعه همچون برنامه‌های انبوه‌سازی منازل مسکونی که پیش از زمین‌لرزه در مرحله‌ی اجرا بودند، طراحی و اجرا شد. ابزارهای معرفی‌ شده در برنامه‌های بازسازی و احیا در سه بخش 1) نوسازی زمین، 2) توسعه شهری و 3) تعریف پروژه‌هایی برای مناطق مسکونی دسته‌بندی شدند. در فرایند بازسازی و احیای کوبه، همکاری و هماهنگی ارگان‌های دولتی با یکدیگر و با سازمان‌های مردمی نقشی عمده و اساسی را ایفا کرده است. ضمن اینکه توجه به تفاوت‌های هر منطقه با توجه به موقعیت قرارگیری و سرمایه‌های داخلی موجود در آن در برنامه‌ریزی‌ها اعمال‌ شده بود.

 موضوع مدیریت بحران در ژاپن در دو گزارشی که اخیرا توسط مرکز پژوهش های مجلس به چاپ رسیده، مورد بررسی قرار گرفته است. براساس یافته های به دست آمده، خسارتهای ناشی از بلایا در ژاپن با توسعه تجهیزات و سیستمهای مدرن در مدیریت بحران، بهبود فناوریهای پیش بینی آب و هوا و ارتقای سیستمهای ارتباطی اطلاعات بحرانها، روندرو به کاهشی داشته است.پس از زلزله بزرگ هانشین آواجی در سال  ۱99۵، یک شبکه رصدلرزه ای بسیار دقیق بهنام «Hi-NET »را در سراسر این کشور و یک شبکه رصدی GPS با کارایی بالا در حدود ۱۳00 مکان ایجادشد.پس از زلزله بزرگ شرق ژاپن در سال ۲0۱۱، مدیریت بلایای طبیعی ازجمله برنامه ریزی قبل از وقوع، عملیات نجات، تلاشهای بازیابی و بازسازی به یک اولویت اصلی در ژاپن تبدیل شد.تلاشهای مدیریت بلایا به طور ویژه بر این امر تمرکز داشت که استانداریها و شهرداریها در خط مقدم هرنوع فاجعه درحال وقوع قرار گیرند.بر اساس نتایج بررسی مقاومت ساختمانها در برابر زلزله در  ژاپن، از مجموع حدود ۵۳/6 میلیون واحد، حدود ۴6/6 میلیون واحدمقاوم در برابر زلزله و حدود 7 میلیون واحد دارای مقاومت ناکافی در برابر زلزله بوده و میزان مقاومت کلی در برابر زلزله در کشور ژاپن حدود 87 درصداست. آخرین زلزله بزرگی که در ژاپن اتفاق افتاد، در سال ۲0۲۴ و با بزرگای 7/۵ بود که ۲60 کشته به جای گذاشت.

در رابطه با پدیده های آب و هوایی را که باعث طوفان و بلایای سیل میشوند سازمان هواشناسی ژاپن با استفاده از سیستم خودکار جمع آوری داده های هواشناسی به طور سیستماتیک داده ها را اندازه گیری و رصد میکند.این سیستم جهت اعلام پیش بینی ها و هشدارها برای آمادگی در برابر بلایا استفاده میشود.علاوه براین، اقدامات سازه ای مانند زهکشی، بهبود رودخانه ها، سدها و سیستمهای فاضلاب و اقدامات غیرسازه ای مانند تهیه نقشه های مخاطرات، ارائه اطلاعات آب و هوایی برای پیشگیری از بلایا و توسعه سیستمهای هشدار و تخلیه به صورت یکپارچه انجام میشود.همچنین اقداماتی جامع شامل «جلوگیری از ساخت و سازهای جدید در مناطقی با خطر بروز بلایا»، «ترویج خروج از مناطق با خطر بروز بلایا» و «ترویج ساخت و سازها در مناطقی با خطر کمتر بروز بلایا جهت ایجاد اجتماع تاب آور در برابر بلایا» صورت گرفته است. در این کشور، حکومتهای محلی به ویژه شهرداریها مسئول تعیین مناطق خطر آبگرفتگی در امتداد رودخانه ها و تهیه و توزیع نقشه های خطر سیل برای ساکنان هستند.

در رابطه با خطر وقوع سونامی نیز سازمان هواشناسی هشدار سونامی را ظرف۳ دقیقه پس از زلزله صادر کرده و سپس اطلاعیه هایی درباره ارتفاع تقریبی و زمان رسیدن سونامی را اعلام میکند. این اطلاعات بلافاصله به سازمانهای مدیریت بلایا، رسانه ها، ساکنان و کشتی های دریایی ارسال میشود. برای جلوگیری یا کاهش بلایای سونامی، خاکریزهای ساحلی/جزر و مدی و دروازه ها یا دریچه های کنترل جزر و مد در این کشور ایجادشده است. قانون ارتقای اقدامات مقابله با سونامی شامل ارتقای سیستمهای رصدسونامی، ساخت مساکن در ارتفاعات، ایجاد دیواره های خاکی، درختکاری، ساخت دیواره های حائل، آموزش در موردسونامی و ساخت تأسیسات لازم است و قانون توسعه مناطق مقاوم در برابر بلایای سونامی به تدوین برنامه های جامع در این زمینه اشاره دارد.

لازم به توجه است، در راستای مدیریت کارآمد بلایا در ژاپن، حکومت مرکزی، حکومتهای محلی، وزارتخانه ها و طیف گسترده ای از سازمانها و شرکتهای دولتی و محلی، برنامه های مدیریت بلایا را براساس قانون پایه مقابله با بلایا به اجرا در می آورند. به طور کلی مهمترین تحول در مدیریت بلایا در ژاپن، معرفی وزیر دولت برای مدیریت بلایا بودکه به منظور ارتقای یکپارچگی و هماهنگی سیاستهای مدیریت بلایا میان سایر وزارتخانه ها و سازمانهای متعدد و غلبه بر بخشی گرایی بروکراتیک در هنگام مدیریت بلایا ایجاد شد.

مکزیک: کشور زلزله‌خیز مکزیک، کشوری پیشرو در زمینه مدیریت ریسک و تأمین مالی پیشگیرانه در امر تاب‌آوری شهری به‌شمار می‌رود. از دهه 1980، دولت مکزیک تلاش برای محافظت از مددجویان در واکنش به شرایط بحران را ارتقا داد. به‌عنوان اولین گام در سال 1986 با ایجاد سیستم ملی حفاظت مدنی که سازمان آن شامل تمام سطوح دولت از لحاظ ساختار، روابط، روش‌ها و رویه‌های کار است، مشارکت بخش خصوصی و سازمان‌های غیردولتی و جامعه مدنی را به‌دنبال داشت.

 این کشور پنج سال پس از زلزله فاجعه بار و ویرانگر ۱98۵ با بزرگای 8 که جان حدود ۱0 هزار نفر را گرفت، به یکی از مؤثرترین سیستمهای هشداردهنده زلزله موسوم به سیستم هشدار لرزه ای مکزیک ( SASMEX) مجهز شد. در این سیستم، سنسورها اولین لرزش زمین را تشخیص داده و شدت زمین لرزه را محاسبه میکند. اگر میزان برآورد لرزه در مقیاس ریشتر بیشتر از۵/۵ باشد، بلافاصله به مقامات دولتی و محلی و مراکز مراقبت اضطراری در تمام مناطق مستعد خطر، اطلاعیه های هشدار ارسال میشود.هشدارهای انبوه از طریق آژیرها، رادیو و تلویزیون پخش میشوند.این سیستم بسیار کارآمدبوده و تاکنون به نجات جان بسیاری کمک کرده است.تلفات زلزله سال۲0۱7 مکزیک با بزرگای 8/۱، نزدیک به۱00 نفر و در زلزله سال۲0۲۲ با بزرگای 7/6 تنها ۲ نفر بوده است.

سیاست استراتژیک مکزیک در مدیریت بحران و تاب‌آوری را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

  1. پشتیبانی از مدیریت جامع ریسک به‌عنوان یک سیاست مهم در سطوح حکومت با مشارکت بخش خصوصی و اجتماعی،
  2. تقویت فرهنگ حفاظت مدنی و حفاظت از خود،
  3. تقویت ابزارهای مالی برای مدیریت ریسک جامع با تأکید بر پیشگیری، ضمن تقویت پاسخ‌های اضطراری و اقدامات بازسازی،
  4. ترویج مطالعات و ساختارهایی جهت انتقال خطر،
  5. ارتقا، توسعه و ترویج مقررات برای تثبیت سیستم ملی حفاظت مدنی،
  6. تقویت قوانین موجود در رابطه با شهرک‌سازی در مناطق خطر برای جلوگیری از آسیب‌های جانی و مالی.

دولت مکزیک در سال 2002 با مشارکت عمومی و خصوصی، بنیاد غیرانتفاعی مکزیک را راه‌اندازی کرد و در همین راستا گام‌های بزرگی در آمادگی زلزله برداشت. ایجاد سیستم‌های نظارتی برای شناسایی و هشدار زمین‌لرزه، هماهنگی سازمان‌های جدید برای پاسخ به یک زمین‌لرزه احتمالی و ... ازجمله اقدامات این کشور در تقویت تاب‌آوری شهری بوده است. به همین جهت در زلزله 7/4 ریشتری سال 2012 در مکزیکوسیتی، این شهر به‌خوبی آمادگی داشت و با اجرای طرح اضطراری و تخلیه ساختمان‌های عمومی، تلفاتی به‌دنبال نداشت. برخی اقدامات مهم در مدیریت جامع ریسک در پایتخت مکزیک در شکل 14 ارائه شده است.

 

شکل 14. مدیریت جامع ریسک در مکزیکوسیتی [19]

 

 

 

۷. طرح‌های جامع مدیریت ﺭیسک مخاطرﺍت طبیعی

تاکنون ﺍقدﺍمات بسیاری به‌منظور تدﻭین ﻭ ﺍجرﺍی طرح‌های کاهش ﺭیسک مخاطرﺍت طبیعی ﻭ مدیریت بحرﺍن ﺩﺭ کشوﺭ ﺍنجاﻡ شدﻩ که به ﺩﻻیل مختلف فاقد ﺍثربخشی ﻻزﻡ بوﺩﻩ ﻭ منجر به ﺍﺭتقای ﻭضعیت ﺍیمنی کشوﺭ ﻭ توسعه ﻇرفیت‌های مدیریت بحرﺍن در حد لازم نشدﻩ ﺍست. ﺍز جمله ﺩﻻیل ﺍین عدﻡ ﺍثر بخشی می‌توﺍن به نگاه‌های بخشی ﻭ غیرجامع و عدم تناسب طرح‌ها با واقعیت‌‌ها و شرایط جغرافیایی، مشخص ‌نبوﺩن متولی ﻭ عدم ﺍﺭزیابی دقیق عملکرﺩ ﺩستگاه‌های ذی‌ربط اشاره کرد. ﺍجرﺍی طرح‌های جامع‌نگر مدیریت ﺭیسک مخاطرﺍت طبیعی ﺩﺭ سطوﺡ مختلف ﺍستانی ﻭ شهری و در راستای سیاست‌ها و قوانین بالا دستی ازجمله سیاست‌های کلی نظام در حوزه پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح، ﺭﺍﻩ‌حل مناسبی ﺍست که می‌تواند وضعیت ایمنی کشور در برابر مخاطرات را تا حدودی بهبود بخشد.

طرح‌های جامع کاهش ﺭیسک با زمان‌بندی مناسب ﻭ با بسیج کلیه ﻇرفیت‌های موجود، ﺍقدﺍمات لازم به‌منظور ﺍﺭتقای تاب‌آﻭﺭی ﺩﺭ سطوﺡ محلی تا منطقه‌ای را مشخص می‌کنند. ﺍمکان سنجش ﻭ نظاﺭت بر ﺭﻭند ﺍجرﺍی برنامه‌های توﺍنمندسازی ﻭ توسعه ﻇرفیت‌ها ﺩﺭ ﺍین طرح‌ها قابل ﺍﺭزیابی ﺍست. با ﺍجرﺍی ﺍین طرح‌ها ضمن بهبود ﺍﺭتباطات ﻭ تعاملات و هماهنگی بیشتر عملکرﺩها ﺩﺭ زمان‌های مختلف قبل تا بعد ﺍز بحرﺍن، زمینه‌های توسعه پایدﺍﺭ ﻭ هوشمندﺍنه ﺩﺭ سطوﺡ محلی تا منطقه‌ای ﺍمکان‌پذیر خوﺍهد شد. طرح‌های جامع مدیریت ﺭیسک متشکل ﺍز برنامه‌های مختلفی ﺩﺭ حوزه‌های چهارگانه پیشگیری، ﺍﺭتقای ﺁماﺩگی، ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی ﻭ ﺩﺭ‌نهایت بازسازی ﻭ بهسازی هستند که برنامه‌های مرتبط با هر حوزه براساس گزارش «چارچوب طرح جامع کاهش ریسک و مدیریت بحران زلزله در کشور» [32] به‌طور مختصر در بخش‌های زیر ارائه شده است.

 

شکل 15. برنامه‌های ارتقای مدیریت ریسک مخاطرات طبیعی در حوزه‌های چهارگانه [30]

 

 

 

7-1. حوزه پیشگیری

ﺩﺭ صوﺭت اجرای صحیح برنامه‌های مرتبط با حوزﻩ پیشگیری ﺍز ﺍثرﺍت مخاطرﺍت طبیعی به‌عنوﺍن مهم‌ترین ﺭکن طرح‌های جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن، عملاً ﺍقدﺍمات موﺭﺩ نیاز ﺩﺭ بخش‌های ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی ﻭ بازسازی، کمتر موﺭﺩ نیاز بوده ﻭ تبعات ﺭﻭیدﺍﺩ مخاطرﺍت طبیعی بسیاﺭ محدﻭﺩتر خوﺍهد بوﺩ. موضوﻉ پیشگیری ﺩﺭ بندهای مختلف سیاست‌های کلی نظاﻡ ﻭ همچنین قوﺍنین مصوب مجلس شوﺭﺍی ﺍسلامی موﺭﺩ تأکید قرﺍﺭ گرفته ﺍست، اما متأسفانه ﺩﺭ عمل بیشترین ﺍعتباﺭﺍت حوزﻩ مدیریت بحرﺍن همچنان ﺩﺭ بخش ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی ﻭ بازسازی صرﻑ می‌شوﺩ. اهم موضوعاتی که ﺩﺭ حوزﻩ پیشگیری باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرند در شکل 16 ارائه شده است.

ﺍﻭلین گاﻡ ﺩﺭ تدﻭین طرﺡ جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی، شناخت ﺍمکان ﻭ ﺍحتمال وقوﻉ مخاطرﻩ ﺩﺭ سطوﺡ منطقه‌ای تا محلی ﺍست. مسئله مهم بعدی، کاهش آسیب‌پذیری مستحدثات ﺩﺭ برابر مخاطرﺍت طبیعی است؛ چرا‌که عامل ﺍیجاﺩ خساﺭﺍت ﻭ تلفات ناشی ﺍز برخی مخاطرات مانند زلزله ﺩﺭ نوﺍحی شهری ﻭ ﺭﻭستایی کشوﺭ، ﻭجوﺩ ساختمان‌ها ﻭ شریان‌های حیاتی ﺁسیب‌پذیر ﺩﺭ برﺍبر ﺁن مخاطرﻩ ﺍست. یکی دیگر از معضلات ﻭ چالش‌های مدیریت بحرﺍن، ﺁسیب‌دیدگی شریان‌های حیاتی ﻭ زیرساخت‌های عمومی موجوﺩ ﺩﺭ مناطق ﺁسیب‌دیدﻩ، ازجمله بیماﺭستان‌ها ﻭ مرﺍکز ﺩﺭمانی، ﺍیستگاه‌های ﺁتش‌نشانی، شبکه برق، ﺁب ﻭ گاز، زیرساخت‌های مخابرﺍتی ﻭ بسیاﺭی از موﺍﺭﺩ ﺩیگر می‌باشد که ﺍقدﺍمات مدیریت بحرﺍن ﺭﺍ ﺩﺭ ﺍغلب مخاطرات کشوﺭ با چالش موﺍجه نموﺩﻩ ﺍست. مسئله دیگر، کاهش ﺁسیب‌پذیری شهری ﺩﺭ برﺍبر مخاطرﺍت، با اولویت قرار دادن ﺍصلاﺡ ﻭ بهسازی بافت‌های ناکاﺭﺁمد ﻭ فرسوﺩﻩ به‌عنوان ﺁسیب‌پذیرترین نوﺍحی شهری ﺍست. ﺍهمیت باﺭ مالی ناشی ﺍز سوﺍنح طبیعی ﻭ سیستم‌های باز‌پرﺩﺍخت خساﺭﺍت ﺍحتمالی به‌دلیل ضعف سیستم‌های مبتنی‌بر مدیریت ﺭیسک ﺩﺭ ﻻیه‌های مدیریتی ﻭ سیاست‌گذﺍﺭی کشوﺭها، موضوع مهم دیگری است که ﺍغلب ناﺩیدﻩ گرفته می‌شوﺩ. فقدان سیستم جامع بیمه ﺩﺭ ﺭﻭیدﺍﺩهای لرزه‌ای گذشته ﺩﺭ ﺍیرﺍن ﻭ ﺍثرﺍت ناشی ﺍز ﺁن باﺭ مالی زیاﺩی ﺭﺍ بر ﺩﻭﺵ ﺩﻭلت ﻭ مرﺩﻡ تحمیل کرﺩﻩ ﺍست و چالش‌های صنعت بیمه کشوﺭ ﺩﺭ ﺍﺭﺍئه پوشش همگانی برﺍی سوﺍنح طبیعی همچنان پابرجاست.

 

شکل 16. برنامه‌های مرتبط با حوزﻩ پیشگیری [32]

 

 

 

 

7-2. حوزه آمادگی

ﺁموزﺵ همگانی ﻭ ﺍﺭتقای فرهنگ ﺍیمنی ﺩﺭ برﺍبر مخاطرﺍت طبیعی یکی ﺍز مهم‌ترین ﺭﺍهبرﺩهای کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن محسوب می‌شوﺩ که این امر می‌توﺍند باعث کاهش ﺁسیب‌پذیری ﻭ بهبوﺩ ﺁماﺩگی جوﺍمع گرﺩﺩ. ﺩﺭ ﺍین خصوص، ﺍقدﺍماتی توسط مرﺍکز مختلف کشور به‌صورت پرﺍکندﻩ ﻭ غیرمنسجم به‌ﻭیژﻩ ﺩﺭ ﺭﺍبطه با زلزله ﺍنجاﻡ شده که به‌ﺩلیل عدﻡ پیوستگی ﻭ جامعیت ﻻزﻡ، فاقد ﺍثربخشی ﻻزﻡ بوﺩﻩ‌ﺍند. اقدام اثربخش دیگر، ﺍیجاﺩ زمینه‌های مشاﺭکت مرﺩمی با توسعه تشکل‌های محله‌ای مدیریت بحرﺍن ﺍست. ﺩﺭ‌ﻭﺍقع با ﺍﺭتقای سطح ﺩﺍنش ﻭ معلومات ساکنین محله، ﺍیجاﺩ ساختاﺭهای محله‌ای ﻭ تأمین ﺍمکانات موﺭﺩ نیاز می‌توﺍن با جلب مشاﺭکت مردمی در پیشگیری ﻭ مقابله با ﺍثرﺍت مخاطرﺍت طبیعی، محیط زندگی ﺁنها ﺭﺍ ﺩﺭ ﺍبعاﺩ مختلف بهبوﺩ بخشید. این امر نیازمند برنامه‌ریزی‌های متناسب با ﺍبعاﺩ مختلف جوﺍمع محله‌ای ﻭ همچنین حمایت نهاﺩهای باﻻﺩستی است.

 

شکل 17. برنامه‌های مرتبط با ﺍﺭتقای ﺁماﺩگی [32]

 

 

 

7-3. حوزه ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی

ﻭضعیت فعلی نظاﻡ مدیریت بحرﺍن کشوﺭ ﺩﺍﺭﺍی نقاﻁ ضعفی ﺍست که برﺍی ﺭفع ﺁنها نیاز به تحقیقات گسترﺩﻩ ﻭ ﺍستفاﺩﻩ ﺍز تجاﺭب سایر کشوﺭها ﻭجوﺩ ﺩﺍﺭﺩ. ضمن اینکه به‌رغم تغییرﺍت ﺍنجاﻡ شدﻩ ﺩﺭ قانون ساﺯمان مدیریت بحرﺍن کشوﺭ، هنوﺯ جایگاﻩ ﺍین ساﺯمان ﻭ ﺩﺍمنه فعالیت‌های ﺁن تثبیت نشدﻩ ﻭ چگونگی اجرای ﺭﻭیکرﺩهای مؤثر برﺍی بهینه‌سازی عملکرﺩها مشخص نیست. همچنین ﻻزﻡ ﺍست نحوﻩ تأمین ﻭ تخصیص منابع ﺍنسانی ﻭ مالی موﺭﺩ نیاز برﺍی انجاﻡ ﺍقدﺍمات مرتبط با ﺍین نظاﻡ به‌صورت جامع برﺭسی ﻭ ﺍصلاﺡ گرﺩﺩ. از طرف دیگر، ﺩﺭ حاﻝ حاضر ضعف ﺩﺭ برنامه‌ها ﻭ فقدان زیرساخت‌های موﺭﺩ نیاز برﺍی مدیریت ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی ازجمله زیرساخت‌های مناسب برﺍی فرماندهی عملیات، ﺩستوﺭﺍلعمل‌های عملیاتی و سامانه‌های ﺍﺭزیابی سریع تلفات ﻭ خساﺭﺍت کاملا مشهوﺩ ﺍست.

در بخش جست‌وجو، امداد و نجات، جمعیت هلاﻝ ﺍحمر ﺍیرﺍن به‌عنوﺍن متولی ﺍصلی در کشور شناخته می‌‌شوﺩ که مدیریت نیرﻭهای مختلف ﺍﺭگان‌های ﺫی‌ربط ﺭﺍ نیز ﺩﺭ شرﺍیط بحرﺍن بر‌عهدﻩ ﺩﺍﺭﺩ. تجربه مخاطرﺍت ﺍخیر ﺩﺭ کشوﺭ نشان میﺩهد که ﻇرفیت‌های موجوﺩ برﺍی پاسخ‌گویی به تبعات سوﺍنح بزﺭﮒ به‌ﺩلیل کمبوﺩ منابع ﺍنسانی ماهر، ضعف هماهنگی، محدﻭﺩیت ﺍمکانات، ضعف ﺍطلاعات و ضعف تریاﮊ آسیب‌دیدگان کافی نیست.

در حوزه خدمات درمانی، ﻭزﺍﺭت بهدﺍشت ﺩﺭمان ﻭ ﺁموزﺵ پزشکی ﺍز نظر قانونی متولی اصلی ﺩﺭ زمان ﺭخدﺍﺩ سوﺍنح طبیعی می‌باشد ﻭ به‌عنوﺍن مسئوﻝ کاﺭگرﻭﻩ تخصصی بهدﺍشت ﻭ ﺩﺭمان تعیین شدﻩ ﺍست. به‌رغم تلاش‌های ﺍنجاﻡ شدﻩ ﺩﺭ کاﺭگرﻭﻩ مذکوﺭ برﺍی بهبوﺩ عملکرﺩهای موﺭﺩ ﺍنتظاﺭ ﺩﺭ زمان بحرﺍن، طبق گزﺍﺭش‌های مربوطه، ﻭضعیت بخش ﺩﺭمان ﺩﺭ زمان بحرﺍن تاکنون چندﺍن مطلوب نبوﺩﻩ ﺍست.

به‌منظوﺭ انجام عملیات تخلیه ﻭ ﺍسکان ﺍضطرﺍﺭی نیز ﻻزﻡ ﺍست ضمن پیش‌بینی فضاهای ﺍسکان ﺍضطرﺍﺭی، ﺍمکانات موﺭﺩ نیاز ﺍین مکان‌ها تأمین گرﺩﺩ ﻭ ﺍطلاع‌رسانی ﻻزﻡ ﺍز فرایند تخلیه ﺩﺭ ﺍختیاﺭ شهرﻭندﺍن قرﺍﺭ گیرﺩ. ﺩﺭ ﺍیرﺍن برنامه جامعی برﺍی تخلیه ﻭ ﺍسکان ﺍضطرﺍﺭی ﺩﺭ ﺍغلب شهرها ﻭجوﺩ ندﺍﺭﺩ ﻭ ﺍز‌ﺍین‌ﺭﻭ ﺩﺭ زمان ﺭخدﺍﺩ مخاطره‌های بزﺭﮒ، چالش‌های مختلفی ﺩﺭ تأمین سرپناﻩ ﺍضطرﺍﺭی ﺍیجاﺩ می‌شوﺩ.

 

شکل 18. برنامه‌های مرتبط با بهبوﺩ عملیات ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی [32]

 

 

 

 

7-4.حوزه بازسازی ﻭ بهسازی

ﺍسکان موقت ﻭ بازسازی که معموﻻً به‌دنباﻝ مرحله ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی پس ﺍز ﺭخدﺍﺩ سانحه قرﺍﺭ ﺩﺍﺭﺩ، مرحله‌ای ﺍست که ﺩﺭ ﺁن ﺍقدﺍمات ﻻزﻡ برﺍی ﺍحیای زندگی ﺩﺭ نوﺍحی ﺁسیب‌دیدﻩ صوﺭت می‌گیرﺩ. ﺩﺭ این مرحله علاوه‌بر برقرﺍﺭی ﻭضعیت به شرﺍیط قبل ﺍز بحرﺍن، باید ﺍﺭتقای ﺍستاندﺍﺭﺩها ﻭ ساخت‌ﻭساز مقاﻭﻡ ﺩﺭ برﺍبر سوﺍنح ﺁیندﻩ نیز مدنظر قرار گیرد تا ﺍمکان پیشگیری ﻭ کاهش ﺍثرﺍت سوﺍنح در ﺁیندﻩ فرﺍهم شود و به‌عباﺭتی بتوان به ﻭضعیتی بهتر ﺍز گذشته ﺩست یافت. ﺍین مسئله تاکنون ﺩﺭ ﺍیرﺍن کمتر موﺭﺩ توجه بوﺩﻩ ﻭ برخی ﺍﺯ سکونتگاه‌هایی که پس ﺍﺯ مخاطرﺍت سالیان قبل ساخته شدﻩ بوﺩند، ﺩﺭ ﺭﻭیدﺍﺩهای بعدی نیز ﺁسیب جدی ﺩیدﻩ ﻭ یا تخریب شدند. به‌عنوان نمونه، برخی از واحدهایی که بلافاصله بعد از زلزله‌ای با بزرگی 7.3 در آبان‌ماه 1396 در سرپل ذهاب بازسازی شدند، به‌دلیل عدم رعایت استانداردها و ضوابط ساخت‌وساز در زلزله‌ای با بزرگی 5/9 در سال بعد مجدداً دچار آسیب شدند. ﺩﺭ فرایند بازسازی موضوعات مختلف مرتبط با ﺍحیا، توﺍنمندسازی و توسعه منطقه آسیب‌دیده باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرﺩ.

 

شکل 19. برنامه‌های بخش بازسازی ﻭ بهسازی [32]

 

 

 

 

8. چالش‌ها و راهکارهای ارتقای تاب‌آوری شهری در برابر مخاطرات طبیعی

دفتر کاهش ریسک بلایای سازمان ملل متحد (UNISDR) در استراتژی بین‌المللی کاهش مخاطرات (2010)، مهم‌ترین دلایل تحریک خطر در نواحی شهری را ذیل هفت عامل اصلی شامل افزایش جمعیت و تراکم شهری، مدیریت ضعیف شهری، توسعه شهری برنامه‌ریزی نشده، کمبود زمین قابل استفاده برای شهروندان کم‌درآمد، ساخت‌وساز نامناسب، تمرکز دارایی‌ها و اموال اقتصادی در شهرهای بزرگ و فرسایش اکوسیستم برشمرده است.

با توجه به تجزیه‌و‌تحلیل انجام شده توسط دفتر کاهش خطر بلایای سازمان ملل (2012)، یکی از چالش‌‌های عمده تاب‌آوری که هر شهری با آن رو‌به‌رو می‌باشد؛ انفجار جمعیت است که باعث فشار بر دسترسی به زمین و خدمات می‌شود. طبق برنامه محیط زیست سازمان ملل (2013)، تخمین زده شده است که تا سال 2050، یک میلیارد واحد مسکونی جدید احداث خواهد شد و 60 درصد از جمعیت جهان در مناطق شهری ساکن خواهند شد. این شهرنشینی سریع به افزایش هزینه‌های بازیابی از مخاطرات طبیعی نیز منجر خواهد شد. بنابراین کنترل جمعیت شهری به‌خصوص در مناطق آسیب‌پذیر و ایجاد توازن در بارگذاری جمعیتی می‌تواند نقش مؤثری داشته باشد. همچنین باز‌توسعه مناطق شهری با محوریت بلایای طبیعی باید مورد توجه قرار گیرد و یا اینکه شهرها در برابر بلایا از حد مطلوبی از تاب‌آوری برخوردار شوند.

یکی دیگر از مهم‌ترین چالش‌های تاب‌آوری شهری در کشورهای در حال توسعه و نیز توسعه‌یافته، تغییر اقلیم است که بر کشاورزی، بلایای طبیعی، سیل، خشک‌سالی و ... تأثیرگذار است. برآورد بانک جهانی (2011) نشان داده که تقریباً یک تریلیون دلار خسارت در شهرهای ساحلی به‌دلیل تغییرات زیست‌محیطی و مخاطرات وارد شده است. همچنین پیش‌بینی شده که 325 میلیون نفر از جمعیت جنوب صحرای آفریقا و جنوب آسیا به‌دلیل آسیب‌پذیری در برابر تغییرات اقلیمی فقیر شوند. لذا افزایش آگاهی عمومی از اثرات منفی مخاطرات زیست‌محیطی و تخریب اکوسیستم‌ها در تاب‌آوری شهری، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، انجام ارزیابی‌های آسیب‌پذیری و زیست‌محیطی، ایجاد هنجارهای مبتنی‌بر کاهش خطر و توسعه مدیریت ریسک– فاجعه مبتنی‌بر اکوسیستم، مقاوم‌سازی و حفاظت از زیرساخت‌ها با تأکید بر ممنوعیت ساخت‌وساز در محدوده رودها و مسیل‌ها، تغییر کاربری حواشی رودخانه، رعایت قوانین و ضوابط فنی و اصول ساخت‌وساز، آموزش درباره کاهش خطرپذیری در سطوح مختلف جامعه، برنامه‌های آموزشی برای مدیران شهری و ... ازجمله اقدامات اثربخش در این رابطه است.

چالش‌های مهم دیگر، شامل دانش محدود در مورد خطرات ناشی از تغییرات آب‌و‌هوایی، منابع نهادی و مالی محدود، در دسترس نبودن پروتکل‌های استاندارد برای مدیریت بلایا و سازگاری با تغییرات آب‌و‌هوا و عدم نظارت بر عملکرد شهری است. بنابراین، تلاش برای افزایش تاب‌آوری در برابر تغییرات آب‌و‌هوایی باید همراه با توسعه و پایداری شهری انجام شود. تاب‌آوری یک جامعه زمانی رخ می‌دهد که منابع کافی برای خنثی‌ کردن سریع پیامدهای مخرب بحران تأمین شود که به‌سرعت در مقابل تأثیرات عمل کرده یا عمل متقابل نشان دهند. بنابراین تخصیص بودجه و تأمین اعتبارات کافی برای برنامه‌ریزی و اقدام در راستای ارتقای تاب‌آوری به‌خصوص در شهرهای پر‌خطر یکی از اولویت‌های مهم در این حوزه است. این حمایت‌ها می‌تواند شامل منابع مالی کافی، طرح‌های پس‌انداز و اعتبار و بیمه، کمک‌های نقدی، سرمایه‌گذاری برای کاهش خطرپذیری خانوارها و مشاغل باشد [33].

به‌منظور کنترل و کاهش ریسک در شهرسازی‌های آتی و ارتقای تاب‌آوری شهری در برابر زلزله، لازم است رعایت حریم گسل‌ها و ضوابط ساخت‌وساز در پهنه‌های گسلی به‌صورت اجبار درآمده و نظارت کافی در این رابطه ازسوی دستگاه‌های نظارتی صورت گیرد. اجتناب از هرگونه رواداری و مسامحه در برخورد با ساخت‌و‌سازهای ناایمن و غیرمجاز، اعمال جریمه‌های بازدارنده و جلوگیری از تبدیل آرای قلع‌وقمع به پرداخت جریمه، به‌روزرسانی و ارتقای این سامانه‌های هشدار پیش‌هنگام از نظر تعداد و دقت، تقویت تاب‌آوری زیرساخت‌ها و تأسیسات حیاتی به‌خصوص در حوزه درمان از دیگر اقدامات ضروری در راستای ارتقای تاب‌آوری شهری در برابر مخاطرات طبیعی ازجمله زلزله به‌شمار می‌روند. همچنین مدیریت صحیح کانال‌ها، سیستم زه‌کشی و دفع فاضلاب شهری و سیستم دفع زباله، ارتقای ظرفیت استخرهای نگهداری سیلاب، جلوگیری از فرسایش خاک، افزایش نفوذپذیری و تثبیت شیب آن ازجمله اقدامات حیاتی در زمینه پیشگیری از خطر سیل به­شمار می‌روند. انجام به‌موقع و صحیح این اقدامات پیشگیرانه می‌تواند از تخریب یا آسیب به تأسیسات زیربنایی و زیرساخت‌های مهم جلوگیری کند.

در‌صورتی‌که ﺍجرﺍی طرح‌های جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی به‌عنوﺍن یکی ﺍز ﺍﺭکان ﺍصلی توسعه پایدﺍﺭ ﺩﺭ ﺩستوﺭ کاﺭ نهاﺩهای ﺫی‌ربط قرﺍﺭ گیرﺩ، می‌توﺍند در ارتقای ﻭضعیت ﺍیمنی کشوﺭ ﺩﺭ برﺍبر مخاطرﺍت طبیعی تا حدﻭﺩی اثربخش باشد. کلیه ﺍﺭکان مدیریت ﺭیسک ﻭ بحرﺍن به‌صوﺭت جامع ﺩﺭ این طرح‌ها باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گرفته ﻭ ﺭﺍهکاﺭهای عملیاتی به‌منظوﺭ کاهش خسارات ناشی ﺍز بلایا ضمن تأمین سرمایه‌های ﻻزﻡ ﺩﺭ قالب طرح‌های کوتاﻩمدت تا بلندمدت ﺍﺭﺍئه شود. به‌این‌منظور، در گام اول باید به بررسی امکان و ﺍحتماﻝ ﻭقوﻉ هر مخاطرﻩ ﺩﺭ سطوﺡ منطقه‌ای تا محلی پرداخته شده و نتایج ﺩﺭ قالب نقشه‌های پهنه‌بندی ﻭ ﺭیزپهنه‌بندی خطر ﻭقوﻉ مخاطرﺍت مختلف ارائه شوند. این نقشه‌ها باید به‌عنوﺍن ﺍساﺱ برنامه‌ریزی‌های توسعه کشوﺭ ﻭ گسترﺵ شهرها موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرند تا ﺍز توسعه شهری ﺩﺭ مناطق پر‌خطر جلوگیری شده و یا متناسب با سطح خطر منطقه انجام شود.

در ﺍغلب شهرهای ﺍیرﺍن ﺩﺭ حاﻝ حاضر برنامه جامعی برﺍی کاهش ﺁسیب‌پذیری مستحدثات ﻭجوﺩ ندﺍﺭﺩ ﻭ ﺍقدﺍماتی که تاکنون ﺍنجاﻡ شدﻩ ﺍغلب موﺭﺩی ﻭ فاقد برنامه جامع بوﺩﻩ ﺍست. لذﺍ برنامه‌های مربوﻁ به کاهش ﺁسیب‌پذیری مستحدثات، یکی ﺍز مهم‌ترین اقدامات در راستای پیشگیری ﺍز ﺁسیب‌های ناشی ﺍز مخاطرﺍت طبیعی می‌باشد که لازم است ﺩﺭ طرﺡ جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی تهیه شوند. بر این اساس، جلوگیری ﺍز ﺁسیب به زیرساخت‌ها ﻭ شریان‌های حیاتی کشوﺭ در برابر زلزله باید به‌عنوﺍن یکی ﺍز مهم‌ترین ﺍﻭلویت‌ها ﺩﺭ چاﺭچوب این طرح‌ها موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرﺩ. ﺩﺭ برنامه‌ریزی بهسازی ﻭ نوسازی زیرساخت‌های عمومی کشوﺭ، علاوه‌بر جنبه‌های مقاﻭمت فیزیکی ﺍین عناصر، ﻻزﻡ ﺍست عملکرﺩهای موﺭﺩ ﺍنتظاﺭ ﺍز ﺁنها ﺩﺭ زمان بحرﺍن نیز به‌طور جدی در نظر گرفته شود. لذﺍ ﺩﺭ ﺍﺭﺍئه و پیاده‌سازی طرح‌های بازسازی یا بهسازی زیرساخت‌های موجوﺩ، باید از تخصص‌های مختلف در حوزه کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت حضور داشته باشند. به‌علاوه، محوﺭهای توسعه بیمه‌های مرتبط با سوﺍنح ﺩﺭ طرﺡ جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرد.

ﺩﺭ مناطق دارای بافت ناکارآمد علاوه‌بر پاﺭﺍمترهای متدﺍﻭﻝ ﺩﺭ شناسایی بافت‌های فرسوﺩﻩ مانند میزﺍن ﺁسیب‌پذیری ساختمان‌ها، عرﺽ معابر ﻭ ﺭیزﺩﺍنگی، عوﺍملی ازجمله میزﺍن ﻭ شدت ﺍحتمالی مخاطرﻩ، ﺩسترسی به فضاهای باز، توزیع جمعیت، ﻭجوﺩ تأسیسات خطرناﮎ ﻭ ... که ﺍز ﺩیدگاﻩ مدیریت بحرﺍن حائز ﺍهمیت هستند نیز باید موﺭﺩ توجه قرﺍﺭ گیرند.

در راستای اجرای طرﺡ جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی، پرﻭﮊه‌های مختلفی باید تعریف ﻭ برحسب ﺍﻭلویت ﻭ ﻇرفیت‌های موجوﺩ ﺩﺭجه‌بندی شدﻩ ﻭ ﺩﺭ ﺩﻭﺭه‌های زمان‌بندی متناسب، ﺍجرﺍ شوند. ﺩسته‌بندی طرح‌های مطالعاتی ﻭ ﺍجرﺍیی بنا به پیشنهاد پژوهشگاه بین‌المللی زلزله‌شناسی و مهندسی زلزله می‌توﺍند ﺩﺭ سه بازﻩ زمانی کوتاﻩ‌مدت (با هدف تهیه ﺍطلاعات پایه، تقویت ساختاﺭ ﻭﺍکنش ﺍضطرﺍﺭی، ﺍﺭتقای ﺁماﺩگی و ﺍیجاﺩ همکاﺭی ﻭ هماهنگی بین نهاﺩهای متولی در بازه 3‌ساله)، میان‌مدت (به‌منظور اجرای برنامه‌های کاهش ﺭیسک لرزه‌ای ﺩﺭ بخش‌های حاکمیتی، ﺩﻭلتی ﻭ عمومی در مدت زمان 5 تا 10 سال) ﻭ بلندمدت (در راستای بهسازی بخش ساخت‌ﻭ‌ساز ﺩﺭ بخش خصوصی ﻭ مرﺩمی در بازه 10 الی 15‌ساله) و به موﺍزﺍت یکدیگر ﺁغاز شوند [32].

در رابطه با تغییرات اقلیمی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل وقوع مخاطرات طبیعی نیز اقدامات ذیل پیشنهاد می‌گردد:

  • تقویت توانایی سازگاری با تغییرات اقلیمی با الزام به برخورداری تمامی برنامه‌ها و سیاست‌های حوزه‌های مختلف کشور از پیوست تغییرات اقلیمی
  • تقویت توان نظارتی بر اجرای کامل سیاست‌های کلی و قوانین مربوطه در‌خصوص سازگاری با تغییر اقلیم به‌ویژه سیاست‌های کلی محیط ‌زیست و بند «9» سیاست‌های کلی برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه
  • تدوین قانون افزایش تاب‌آوری و سازگاری با تغییر اقلیم
  • مستحکم‌سازی بخش‌های آسیب‌پذیر به‌ویژه زیرساختی
  • تقویت دیپلماسی زیست‌محیطی و تلاش برای شکل‌گیری اجماع منطقه‌ای جهت مقابله با تغییرات اقلیمی
  • تغییر دیدگاه‌های توسعه، بازتعریف اقتصادی و متنوع‌سازی اقتصادی کشور جهت کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی
  • تدوین سیاست‌های جدید کشت و برنامه جامع سازگاری با تغییر اقلیم در بخش کشاورزی
  • طراحی برنامه‌های پیشگیرانه متناسب با ویژگی‌های جغرافیایی خاص مناطق مختلف کشور
  • شناسایی دقیق مناطق آسیب‌پذیر ساحلی و مستحکم‌سازی آنها
  • توسعه و نوسازی سیستم فاضلاب شهری
  • بهره‌گیری از راهکارهای نوین جهانی مدیریت بحران و سازگار با تغییرات اقلیمی با بومی‌سازی آنها.

 

9.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بلایای طبیعی اگرچه ممکن است به‌طور کامل قابل پیش‌بینی نباشند؛ اما با کمک سامانه‌های ارزیابی و هشدار و تقویت ابعاد تاب‌آوری شهری و با ایجاد مقاومت، آمادگی و اقدام به‌موقع می‌توان از شدت خسارات ناشی از رخدادهای طبیعی کاست و شهرها را با سرعت بیشتری به شرایط قبل از بحران بازگرداند. طبق آمار جهانی، کشورهای در حال توسعه و به‌خصوص منطقه آسیا و اقیانوسیه بیشترین آسیب و خسارات ناشی از بلایای طبیعی را متحمل می‌شوند که می‌توان گفت علاوه‌بر شرایط جغرافیایی و ویژگی‌های اقلیمی، نحوه مدیریت بحران و شرایط اقتصادی نقش مهمی در این مسئله داشته‌اند. ازجمله مهم‌ترین چالش‌های تاب‌آوری که اکثر شهرها با آن مواجه هستند؛ می‌توان به رشد جمعیت و تراکم شهری، تغییرات اقلیم و فرسایش اکوسیستم، منابع نهادی و مالی محدود، مدیریت ضعیف شهری، توسعه شهری بدون برنامه‌ریزی، ساخت‌وساز نامناسب، عدم آگاهی و دانش کافی و ... اشاره کرد که راهکارهای پیشنهادی در راستای رفع این موانع و بهبود تاب‌آوری شهری ارائه شده که اجرای آنها نیازمند ارائه طرح و برنامه جامع است.

بلایای طبیعی را می‌توان از طریق تمرکز بر سیاست‌‌ها و رویه‌های مدیریت ریسک (بهبود تاب‌‌آوری و سازگاری) و همچنین به‌کمک کاهش ریسک (کاهش آسیب‌پذیری) مدیریت کرد. لازم به توجه است که تاکنون ﺍقدﺍمات بسیاری به‌منظور تدﻭین ﻭ ﺍجرﺍی طرح‌های کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن ﺩﺭ کشوﺭ ﺍنجاﻡ شدﻩ، اما متأسفانه به‌دلیل نگاه‌های بخشی ﻭ غیرجامع طرح‌ها، مشخص نبوﺩن متولی ﻭ عدم ﺍﺭزیابی دقیق عملکرﺩ ﺩستگاه‌های ذی‌ربط و ... ﺍثربخشی کافی را در پی ‌نداشته‌اند. راهکار پیشنهادی عبور از این موانع برای بهبود وضعیت ایمنی در کشور، ﺍجرﺍی «طرح‌های جامع‌نگر مدیریت ﺭیسک مخاطرﺍت طبیعی» ﺩﺭ سطوﺡ مختلف به‌عنوﺍن یکی ﺍز ﺍﺭکان ﺍصلی توسعه پایدﺍﺭ است. برای این منظور، باید کلیه ﺭﺍهکاﺭهای عملیاتی کاهش خسارات ناشی ﺍز بلایای طبیعی ﺩﺭ قالب طرح‌های کوتاﻩمدت تا بلندمدت ﺍﺭﺍئه شود و سرمایه‌های ﻻزﻡ برای انجام این اقدامات تأمین گردد. نکته دیگر اینکه ﺩﺭ حاﻝ حاضر برنامه جامعی برﺍی کاهش ﺁسیب‌پذیری مستحدثات در بیشتر نقاط کشور اجرا نمی‌شود ﻭ ﺍقدﺍمات ﺍنجاﻡ‌ شدﻩ ﺍغلب موﺭﺩی ﻭ فاقد برنامه جامع بوﺩﻩ‌اند. لذﺍ برنامه‌های مربوﻁ به کاهش ﺁسیب‌پذیری مستحدثات باید ﺩﺭ طرﺡ جامع کاهش ﺭیسک ﻭ مدیریت بحرﺍن مخاطرﺍت طبیعی گنجانده شوند.

در پایان باید یادآور شد، به‌رغم اینکه تصویب قانون مدیریت بحران در کشور گامی مهم و اثربخش در کاهش ریسک مخاطرات، ارتقای تاب‌‌آوری و بهبود ابعاد مختلف مدیریت بحران بوده‌، اما کشور همچنان با چالش‌‌ها و موانع بسیاری در این حوزه مواجه است. ازجمله اقدامات اساسی در جهت تقویت بُعد نظارتی و تقنینی تاب‌‌آوری شهری در کشور می‌توان به استقرار چارچوب‌های قانونگذاری فراگیر، اصلاح قوانین، پاسخ‌گویی در مورد خسارات غیرقابل پیش‌بینی، ایجاد مشوق‌های قانونی التزام‌آور در راستای ارتقای تاب آوری، توسعه چارچوب‌های منطقه‌ای در مورد مخاطرات خارج از مرزهای شهر، ضمانت اجرا و نظارت دقیق تأکید کرد.

 

 

[1]   Wallemacq P. et al., “Economic losses, poverty & disasters 1998-2017,” United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNISDR), 2018.
[2]   «گزارش عملکرد سال 1401 موضوع ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور»، سازمان مدیریت بحران کشور، 1401.
[4]   “Global assessment report on disaster risk reduction 2022: Our world at risk: Transforming governance for a resilient future,” United Nations Office for Disaster Risk Reduction, 2022.
[5]   Newman, P. et al., Resilient Cities: Responding to Peak Oil and Climate Change, 2009.
[6]   «نشست علمی رویکرد نظری و عملی به تغییر و درک مفهومی در مدیریت بحران»، پژوهشکده سوانح طبیعی، 1403.
[7]   اردلان، علی و همکاران، واژه‌شناسى کاهش خطر بلایا، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکى، معاونت بهداشت، 1392.
[10] «اظهار‌نظر کارشناسی درباره: «لایحه مدیریت بحران کشور» (اعاده شده از شورای نگهبان)»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۸.
[13] چالش‌های پیش روی مدیریت موفق بحران از منظر سیاستگذاری عمومی، در دست تدوین، گروه مطالعات سیاسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1402.
[17] کاظمیان، غلامرضا و همکاران، «بررسی میزان حمایت از مفهوم تاب‌آوری شهری در قوانین شهری ایران»، کنفرانس ملی شهرسازی، مدیریت شهری و توسعه پایدار، 1393.
[18]  رضایی، محمدرضا و همکاران، «تبیین و تحلیل مفهوم «تاب‌آوری» و شاخص‌‌ها و چارچوب‌های آن در سوانح طبیعی»، فصلنامه دانش پیشگیری و مدیریت بحران، دوره ششم، شماره اول، بهار 1395.
[19]  زینالی، سلیمان، تاب‌‌آوری و مدیریت شهری، 1399.
[20] Etkin D., “Hazard, Vulnerability, and Resilience,” Disaster Theory, an Interdisciplinary Approach to Concepts and Causes, No 4, Vol 18, Pp 103-150., 2016.
[21] احمدی، عبدالمجید و منوچهری، سوران، «سنجش وضعیت و تحلیل عوامل مؤثر بر مطلوبیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات»، فصلنامه علمی برنامه‌ریزی فضایی، سال دهم، شماره دوم، 1399.
[22]  «چگونه می‌توان شهرها را تاب‌آورتر نمود، دست‌نامه‌ای برای مدیران دولت‌های محلی»، مدیریت بحران شهرداری مشهد، 1393.
[23] پوراصغر سنگاچین، فرزام و همکاران، «تاب‌آوری در برابر بلایا، برای دستیابی به توسعه پایدار»، مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، 1398.
[24] «چارچوب سندای برای کاهش خطرپذیری سوانح 2030-2015»، پژوهشکده سوانح طبیعی ایران، 1394.
[25] رمضانزاده لسبوئی، مهدی، «مبانی و مفاهیم تاب‌‌آوری شهری (مدل‌‌ها و الگوها)»، مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، 1395.
[26] Soofi Siavash, Y., “Achieving Urban Resilience: Through Urban Design and Planning Principles ( MSc thesis),” Oxford Brookes University, 2016.
[27] «گزارش نظارتی‌- ‌ارزیابی وضعیت بازسازی و نوسازی ساختمان‌ها و مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی؛ درس‌آموخته‌ها و ارائه پیشنهادات راهبردی»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1402.
[28] «ضرورت اقدام ملی برای ارتقای سازگاری با تغییرات اقلیمی»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1402.
[29] ابراهیمی خوسفی، محسن و همکاران، «بلایای طبیعی در ایران؛ چالش فراروی کشور در دوران برنامه هفتم توسعه»، فصلنامه مطالعات میان رشته‌ای در علوم انسانی، 1401.
[30]  «مطالعه تطبیقی مدیریت بحران (1): مدیریت بحران در ژاپن (جایگاه و ارکان)» ،مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،1403
[31] مطالعه تطبیقی مدیریت بحران (2): مدیریت بحران در ژاپن (برنامه ها، مسئولیت ها و اقدامات)»، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،1403
 [32] «چارچوب طرح جامع کاهش ریسک و مدیریت بحران زلزله در کشور»، پژوهشگاه بین‌المللی زلزله‌شناسی و مهندسی زلزله، 1402.
[33] حاتمی نژاد، حجت و همکاران، «مقدمه‌ای بر تاب‌‌آوری شهری»، 1400.
[34] Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters, United Nations Specialised Conferences, United Nations, 22 January 2005.