خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

ایجاد «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی کلان کشور است. این نظام مبتنی‌بر سه بخش بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد است. هریک از شهروندان مبتنی‌بر جایگاه رفاه اجتماعی که در جامعه دارند و براساس موقعیت مخاطره‌آمیزی که در زیست اجتماعی، آنان را تهدید می‌کند، در بخشی از این سطوح مستقر می‌شوند و از خدمات مقتضی بهره‌مند خواهند شد. احکام حمایتی مصوب در برنامه ششم توسعه شامل «20» تکلیف قانونی در حوزه‌های مختلف است و گروه‌های هدف متعددی را تحت پوشش قرار می‌دهد. ارزیابی تقنینی و اجرایی این احکام درواقع تصویری از وضعیت خدمات اجتماعی ایران در پنج سال گذشته را ترسیم می‌کند.

برنامه ششم توسعه به‌منظور اجرا در سال‌های 1396 تا 1400 تدوین شده است. اما براساس تصویب مجلس شورای اسلامی اجرای آن در دو سال بعد از این بازه زمانی نیز تمدید شد. عموم شاخص‌های رفاه اقتصادی و اجتماعی در طول این سال‌ها به‌دلیل وضع تحریم‌های ظالمانه و تجربه تورم طولانی‌مدت، وضعیت مطلوبی نداشته است. نرخ فقر متوسط کشور از سال 1396 به‌بعد افزایش چشمگیری دارد و از حدود 20 درصد در سال ابتدایی برنامه به 30.4 درصد در سال 1400 رسیده است [24]. همچنین افزایش شکاف فقر (فاصله افراد بالای خط فقر تا خط فقر) نیز در تمام این سال‌ها رو به افزایش بوده است. در سال پایانی برنامه (1400) از میان جمعیت سه دهک پایین درآمدی کشور که جامعه هدف اصلی نیازمند به پوشش حمایتی است، حدود 75 درصد فاقد هرگونه پوشش حمایتی مشخص هستند و با ادامه موج تورمی، پیش‌بینی می‌شود که روند افزایش جمعیت زیر خط فقر ادامه یابد. همچنین فاصله کاهش یافته فاصله افراد بالای خط فقر تا خط فقر در این سال‌ها، امکان سقوط طبقات متوسط اقتصادی را به وضعیت فقر مطلق افزایش داده است [24]. بنابراین ضرورت اتخاذ سیاست‌های اجتماعی متناسب با وضعیت مذکور جهت فقرزدایی از اقشار محروم جامعه و اتخاذ سیاست‌های لازم برای جلوگیری از سقوط دهک‌های میانی به وضعیت زیر خط فقر، بیش از پیش احساس می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

الف) از منظر تقنینی

• تعدد پوشش احکام حمایت اجتماعی در حوزه‌های چهارگانه مهم نظیر مسکن، بهداشت و درمان، اشتغال، آموزش، تنوع گروه‌های هدف نظیر احکام مربوط به معلولان، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، کودکان کار، معتادان و ... و قابل ارزیابی بودن وضعیت احکام (مشخص شدن وضعیت شاخص‌ها در سال ابتدایی و هدف‌گذاری در سال پایانی) ازجمله ویژگی‌های مثبت سطح تقنینی برنامه است. از مهم‌ترین نقاط ضعف تقنینی برنامه نیز می‌توان به مواردی نظیر فقدان جامعیت خدمات تخصصی مبتنی‌بر نیاز گروه‌های هدف اشاره کرد.

ب) ارزیابی عملکرد برنامه

بخش اشتغال: هدف‌گذاری تعیین شده برای اشتغال مددجویان نهادهای حمایتی، در قالب 3 حکم در برنامه ششم، در نظر گرفته شده است. آمار و اطلاعات اظهار شده از سازمان‌های متولی نشان از تحقق حدود 4 برابر بیش از پیش‌بینی برنامه را دارد و براساس این اطلاعات، ارزیابی از این احکام مطلوب به‌نظر می‌رسد. ایجاد اشتغال برای جمعیت پشت‌نوبتی نیز به‌دلیل رسمی نبودن و عدم دسترسی سازمانی به اطلاعات آنان غیرقابل محاسبه است. اما مهم‌ترین نقطه ضعف احکام مربوط به اشتغال مددجویان و بی‌توجهی به پایداری اشتغال آنان ‌است. درواقع هرچند ایجاد فرصت شغلی بیش از هدف‌گذاری برنامه است، اما دستگاه‌ها هیچ تکلیفی نسبت به پایداری مشاغل و توانمندسازی این افراد و خروج از چرخه حمایتی ندارند. به همین جهت، میزان خودکفایی در فرصت‌های شغلی ایجاد شده حداقلی است و فرایند توانمندسازی به‌شکل کامل اجرایی نشده است. به‌عبارت دیگر، هرچند آمار و اطلاعات نشان از تحقق حکم دارد، اما پایداری این مشاغل با تردید جدی روبه‌رو است.

مسکن: احکام حمایتی برنامه ششم درخصوص مسکن به دو بخش تأمین مسکن و معافیت‌های مربوط به مجوزها و انشعابات ساختمانی تقسیم شده است. در بخش اول درمجموع حدود 36 هزار واحد مسکونی در سال 1400 تحویل مددجویان نهادهای حمایتی شده است. این میزان 37.7 درصد اهداف تعیین شده در برنامه ششم است. به همین دلیل ارزیابی این بخش نامطلوب تلقی شده است. همچنین حکم جزء «10» بند «الف» ماده (27) مربوط به بخشودگی سود و جرائم افراد آسیب‌دیده در حوادث غیرمترقبه اجرایی نشده است. اما وضعیت صدور پروانه‌های ساخت‌و‌ساز و معافیت از پرداخت هزینه انشعابات وضعیت مطلوبی (87 درصد) دارد.

بهداشت و درمان: عموم سیاست‌های حمایت اجتماعی در حوزه بهداشت و درمان در برنامه ششم، ماهیت پیشگیرانه دارد. احکام ماده (75) درخصوص غربالگری پیش از ازدواج و تأمین هزینه‌های فرایند غربالگری تا آزمایش برای مددجویان و افراد نیازمند (انجام آزمون وسع) به‌شکل مطلوبی اجرایی شده است و آیین‌نامه‌ها و مراحل دریافت مساعدت‌های اجتماعی، طبق تکلیف قانونی مشخص شده است. اما تأمین مالی مربوط به تبصره «2» ماده (75) محقق نشده است و وضعیت اجرایی نامطلوبی دارد. علاوه‌بر این، غربالگری بینایی کودکان در عموم سال‌های اجرای برنامه در سطح مطلوب اجرایی شده است و با 92 درصد تحقق اهداف کمّی تعیین شده در سال 1400، جزء احکام عملیاتی محسوب ‌می‌شود. غربالگری شنوایی نیز با تحقق 65 درصدی وضعیت متوسطی را تجربه کرده است.

آموزش: پرداخت کمک‌هزینه شهریه دانشگاه به دانشجویان خانوار مددجوی تحت پوشش نهادهای حمایتی تنها حکم حمایتی آموزشی در برنامه ششم است. اجرای حکم مذکور حدود 36 درصد از هدف‌گذاری برنامه در سال 1400 در حمایت از دانشجویان مددجو را رقم زده که معادل ۵۸,۹۷۰ نفر را شامل شده است. بنابراین ارزیابی از بند «ر» ماده (64) نامطلوب است. در‌واقع بخش حمایت‌های اجتماعی در حوزه آموزش علاوه‌بر ارزیابی اجرایی نامطلوب، بسیار نحیف است و نیازهای متنوع جامعه هدف در این حوزه را تحت پوشش قرار نمی‌دهد.

• مهم‌ترین خدمات اجتماعی ارائه شده به مددجویان، پرداختن مستمری نقدی آنان است. مطابق با ماده (79) برنامه ششم، تضمین حداقل مستمری 20 درصدی نسبت به حداقل دستمزد در تمام سال‌های برنامه محقق شده است و ارزیابی مطلوبی دارد. توان‌بخشی مددجویان در بخش شهری و روستایی به‌ترتیب 28 درصد و 78 درصد تحقق داشته و تأمین وسایل توان‌بخشی، تحقق 55 درصدی را رقم زده است. پرداخت سهم بیمه اجتماعی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی نیز به‌عنوان اقدامی در راستای توانمندسازی، حدود 40 درصد از این هدف را به تعداد ۲۲۷,۴1۶ محقق کرده است.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس نتایج این تحقیق راهکارها و اقدامات زیر توصیه می‏شود:

• تدوین آیین‌نامه درخصوص توانمندسازی مددجویان نهادهای حمایتی براساس چرخه‌ تعیین منابع تخصیص داده شده و میزان تسهیلات قابل بهره‌مندی این نهادها و ایجاد اشتغال پایدار و ارزیابی از میزان خروج افراد توانمند از چرخه حمایت اجتماعی؛
• اصلاح سیاست‌های مسکن براساس نیازها و رعایت مقتضیات جامعه هدف و تعیین شیوه‌های ارائه تسهیلات عمومی با توجه به ویژگی‌های اقتصادی و اجتماعی آنان (گفتنی است، ارائه سیاست‌های مرتبط با مسکن حمایتی برای مددجویان و ایجاد مسکن اجتماعی برای اقشار نیازمند جامعه به‌شکل مجزا، بخشی از ابهام موجود در احکام مذکور را رفع می‌کند)؛
• فراگیری و تنوع سیاست‌های حمایتی در حوزه آموزش (موضوعاتی نظیر ترک تحصیل دانش‌آموزان، بازماندگی از تحصیل کودکان، نابرابری دسترسی به خدمات آموزشی در مناطق محروم و ... ازجمله مسائلی است که نیاز به ارائه خدمات حمایت اجتماعی برای گروه‌های هدف خاص دارد)؛
• تسهیل فرایند تصویب و اجرای «طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» در برنامه هفتم توسعه با مشارکت حداکثری ذی‌نفعان؛
• تکلیف سازمان بهزیستی برای ایجاد سامانه رصد معلولیت کشور و اجرای آن در سال اول برنامه هفتم توسعه کشور؛
• اجرای تبصره «۳» ماده (۳۱) قانون حمایت از حقوق معلولان و اخذ گزارش ارزیابی اجرای قانون و تدوین راهبردهای اجرایی پنج‌ساله برای تحقق اهداف آن.

1. مقدمه

یکی از مهم‌ترین اهداف سیاستگذاری اجتماعی در ایران پس از انقلاب اسلامی، استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول‌ متعددی پایه‌گذار حقوق رفاهی مردم ایران در معنای عام کلمه شامل حقوق مربوط به تأمین مسکن، آموزش، بهداشت، اشتغال و برقراری بیمه‌های اجتماعی شده است. به‌منظور تحقق این اهداف و شکل‌گیری یک نظام جامع رفاهی، اقدامات مهمی در نیمه دوم دهه 70 شمسی انجام گرفته است که نتایج آن در سطح تقنینی در ماده (96) قانون برنامه چهارم توسعه کشور (1383) [1] و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (1383) [2] قابل مشاهده ‌است. تأسیس شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان نهاد سیاستگذار و انتظام‌بخش و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان رکن اجرایی این قانون، بخشی از این کوشش جدی در راستای تحقق نظام جامع رفاهی در ایران است.

در این اسناد بالادستی، جامعیت این نظام رفاهی در استقرار نظام تأمین اجتماعی معنا می‌شود. به همین دلیل، تناظر واضحی میان سه حوزه نظام تأمین اجتماعی که در ماده (2) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (1383) تصویب شده است با سه حوزه طرح شده در بند «5» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (1401) یعنی سه حوزه بیمه‌ای، حمایتی و امدادی مشاهده‌ می‌شود. این تطابق در سیاستگذاری پس از دو دهه، نشان از اراده به تحقق نظامی «جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» دارد که هنوز با تحقق آن فاصله داریم. هدف از ایجاد این نظام «بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی» در نظر گرفته‌ شده است.‌

طبق اسناد و قوانین بالادستی، کارویژه اصلی حوزه حمایتی، حمایت از آن دسته از گروه‌هایی است که درآمدشان تکافوی حداقل زندگی‌شان را نمی‌دهد یا اساساً توان بازیابی خود را به‌دلایل گوناگونی از دست داده‌اند. بند «۵» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، «رفع فقر و آسیب‌های اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات» را اصلی‌ترین هدف حوزه حمایتی معین کرده است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز به‌عنوان مهم‌ترین قانون در این عرصه، حوزه حمایتی را چنین تعریف کرده است: «حوزه حمایتی شامل ارائه خدمات حمایتی و توان‌بخشی و اعطای یارانه و کمک‌های مالی به افراد و خانواده‌های نیازمندی است که به‌دلایل گوناگون قادر به‌کار نیستند و یا درآمد آنان تکافوی حداقل زندگی آنان را نمی‌کند».

1-2. تصویری از حوزه‌های حمایت اجتماعی در قانون برنامه ششم

مهم‌ترین بخش مربوط به حوزه تأمین اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه کشور بخش (15) است که با‌عنوان «بیمه اجتماعی، امور حمایتی و آسیب‌های اجتماعی» در قانون تصویب شده است. علاوه‌بر این بخش، احکام مربوط به حمایت‌های اجتماعی براساس ماهیت، به‌شکل پراکنده در بخش‌های دیگر برنامه ششم نیز مشاهده ‌می‌شود. درمجموع می‌توان 20 حکم حمایت اجتماعی را در برنامه ششم برشمرد. حوزه‌هایی که از نظر کمّی بیشترین تعداد حکم را در حوزه حمایت اجتماعی به‌خود تخصیص داده‏اند؛ به‌ترتیب عبارتند از سلامت و بهداشت، مسکن، اشتغال، مستمری مددجویان و مساعدت‌های آموزشی برخی احکام نیز اهداف کمّی حوزه تأمین اجتماعی را مشخص کرده است. در جدول 1 احکام این حوزه به تفکیک گروه‌های هدف برخوردار قابل مشاهده ‌است.

جدول 1. احکام حمایت‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه و گروه‌های هدف

این گزارش به تفصیل به وظایف و تکالیف مصوب هریک از دستگاه‌های ذی‌ربط و ارزیابی کارشناسی از نحوه اجرای این احکام می‏پردازد. ارزیابی صورت گرفته از میزان تحقق هریک از احکام حوزه حمایت اجتماعی، براساس منابع گوناگون انجام گرفته است. ابتدا گزارش‌های رسمی (نظیر سالنامه‌های آماری و اطلاعاتی) غیر‌رسمی (گزارش عملکرد برنامه ششم به درخواست مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) دستگاه‌های مربوطه، بررسی شده است و سپس ارزیابی سازمان برنامه و بودجه کشور از وضعیت اجرای احکام برنامه‌های توسعه در طول پنج سال با اطلاعات اظهار شده از‌سوی دستگاه‌ها تطبیق داده ‌شده است. درنهایت براساس ارزیابی کارشناسی، میزان تحقق کمّی (در مواردی که اهداف کمّی مشخص شده است)، پیشرفت یا عدم پیشرفت دستگاه‌ها در اجرای احکام مورد بررسی قرار گرفته است.

2. مستمری نقدی مددجویان نهادهای حمایت اجتماعی (ماده 79)

در ماده (79) قانون برنامه ششم توسعه تکالیف دولت در رابطه با پرداخت مستمری‌ مددجویان تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی‌ (ره) و سازمان بهزیستی مشخص شده است. در ماده (79) چنین آمده است که «دولت موظف است در طول اجرای قانون برنامه علاوه‌بر پرداخت یارانه فعلی، هر سال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی را متناسب با سطح محرومیت بر‌مبنای متوسط 20 ‌درصد حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و درج ردیف مستقل در جدول موضوع ماده (39) این قانون، از طریق دستگاه‌های مذکور پرداخت کند».

اما ماده (79) از منظر تقنینی دارای ابهامات فراوان است. مهم‌ترین این ابهامات درباره جمعیت هدف این حکم است. در حکم عبارت «حداقل مستمری خانوارهای مددجو» آمده است که به‌نظر می‌رسد به پایین‌ترین سطح نظام پرداخت مستمری اشاره دارد. اما عبارت «بر‌مبنای متوسط 20 درصد حداقل دستمزد» نشان از توجه به میانگین نظام پرداختی دارد. همچنین با وجود عبارت «متناسب با سطح محرومیت» انتظار نظام پرداخت چند‌سطحی تقویت می‌شود. طبق اطلاعات دریافتی از سازمان‌های مربوطه به‌نظر می‌رسد، نظام‌ طبقه‌بندی مددجویان برای پرداخت مستمری در نهاد‌های حمایتی عمدتاً مبتنی‌بر تعداد اعضای خانوار است و به این معنا تقریباً پرداخت یکسان به مددجویان انجام می‌شود. بنابراین «حداقل مستمری» در سطح اجرایی مابه‌ازای خارجی ندارد. علاوه‌بر این، نظام پرداخت مستمری به اقشار دارای معلولیت و سالمندان در سازمان بهزیستی نیز غیر‌قابل تفکیک است و به همین دلیل میانگین پرداختی به آنان مدنظر قرار می‌گیرد. درنهایت در این گزارش به‌دلیل نوع برداشت نهادهای اجرایی و سازمان برنامه و بودجه کشور و عدم اعلام تخلف از‌سوی دستگاه‌های ناظر، مبنای تقنینی در این حکم، تعیین میانگین مستمری مددجویان بر‌مبنای 20 درصد حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار در نظر گرفته شده است.

براساس اطلاعات و ارزیابی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تکلیف فوق در قانون برنامه ششم، نظم قابل قبولی به پرداخت مستمری نقدی نهادهای حمایتی داده است و برخلاف سالیان قبل، تمام سال‌های 1396 تا 1400، بیش از 20 درصد حداقل دستمزد همان سال به مددجویان پرداخت شده است. این در‌حالی است که در سال پیش از برنامه مذکور، میزان پرداخت مستمری تنها معادل 9 درصد حداقل دستمزد بوده است و از سال 1392 تا 1394 نیز مستمری به‌ترتیب 11.3، 10.9 و 10.3 درصد از حداقل دستمزد را شامل شده است. میانگین مستمری پرداختی در سال 1400 برای خانوارهای مددجو با بُعد خانوار یک‌نفره تا بیش از پنج نفر معادل 710 هزار تومان است. این میزان مستمری معادل 26.5 درصد حداقل دستمزد در این سال است. در جدول 2 مبالغ مستمری پرداختی بر‌اساس بُعد خانوار طی سال‌های 1395 تا 1400 قابل مشاهده‌ است.

جدول 2. مستمری ماهیانه پرداخت شده به مددجویان نهادهای حمایتی 1400-1395 (میلیون ریال) [9]

همان‌طور که میزان رشد میانگین مستمری در طول سال‌های اجرای برنامه ششم نشان‌ می‌دهد، افزایش مستمری به‌شکل سالیانه اتفاق افتاده و بیش از میزان 20 درصد تعیین شده در تکلیف قانونی نهادهای حمایتی است. البته از سال 1395 به‌‌بعد هر سال رشد مستمری با شیب متفاوتی انجام شده‌ است؛ بیشترین میزان پرداختی مستمری برای سال 1400 است که به میزان میانگین 710 هزار تومان برای خانوارهای مختلف است. بیشترین رشد مربوط به سال اول اجرای این حکم در سال 1396 است. در این سال میانگین مستمری با رشد 338.5 درصدی (نسبت به سال قبل؟) به بیشترین میزان نسبت با حداقل دستمزد معادل 34.5 درصد رسیده است. یعنی در این سال میانگین دریافتی مددجویان نهادهای حمایتی معادل 34.5 درصد حداقل دستمزد این سال بوده است(شکل 1).

شکل 1. نمودار میانگین مستمری مددجویان نهادهای حمایتی از سال 1395 تا 1400 (ریال) [9]

اما شاخص مدنظر برنامه ششم، نسبت مستمری پرداخت شده به مددجویان به حداقل دستمزد، در تمام سال‌ها روند صعودی ندارد. افزایش این نسبت در سال 1396 نسبت به سال قبل (از 9 درصد حداقل دستمزد به 34.5 درصد) قابل‌توجه است. اما پس از این سال نسبت مذکور در سه سال بعدی به‌ترتیب 32 درصد، 24.4 درصد و 23.2 درصد است. در سال 1400 که سال پایانی برنامه ششم است، این نسبت به 26.7 درصد رسیده است. بنابراین درخصوص ارزیابی ماده (79) برنامه ششم می‌توان گفت که هرچند تکلیف معین شده طی تمام سال‌های اجرای برنامه انجام شده است، اما به‌دلیل شرایط اقتصادی نابسامان کشور، شاخص نسبت مستمری دریافتی به حداقل دستمزد در تمام سال‌های پس از سال اول برنامه روند نزولی داشته است. در نمودار زیر تحولات شاخص نسبت میانگین مستمری مددجویان به حداقل دستمزد در سال‌های مختلف قابل مشاهده ‌است.

شکل 2. نمودار نسبت میانگین مستمری نقدی مددجویان به حداقل دستمزد از سال 1395 تا 1400 [9]

2-1. مددجویان دریافت‌کننده مستمری از نهادهای حمایتی

در سال 1401 درمجموع ۳,۵۳۱,۵۰۶ خانوار از سازمان بهزیستی و کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) مستمری نقدی دریافت می‏کنند. از این تعداد، سهم کمیته‌امداد 64.3 درصد و سهم سازمان بهزیستی 35.7 درصد است. در نمودار 3 تحولات جمعیت دریافت‌کننده مستمری از نهادهای حمایتی به تفکیک قابل مشاهده ‌است. همان‌طور که در این نمودار مشخص است، بیشترین افزایش جمعیت مستمری‌بگیران مربوط به سال 1396 است. در این سال درمجموع 53.1 درصد به تعداد افراد مستمری‌بگیر نهادهای حمایتی افزوده شده است. همچنین در طول اجرای برنامه ششم توسعه نیز پس از این افزایش قابل‌توجه، از سال 1397 تا پایان برنامه ششم توسعه (سال 1401)، 10.6 درصد افزایش مددجویان مستمری‌بگیر قابل مشاهده است. اما ذکر این نکته در پایان ضروری است که افزایش جمعیت مستمری‌بگیران نهادهای حمایتی، افزایش تعداد متقاضیان ورود به چرخه حمایت اجتماعی و افزایش مبلغ پرداختی در طول سالیان اخیر نشان‌دهنده وضعیت وخیم اقتصادی دهه اخیر است. در این میان، توانایی این نهادها در اجرای مطلوب فرایند توانمندسازی و ایجاد درآمد پایدار برای افراد نیازمند از اهمیت زیادی برخوردار است؛ تا امکان ورود افراد جدید نیازمند به چرخه حمایتی کشور فراهم شود.

شکل 3. نمودار تعداد خانوارهای مستمری‌بگیر نهادهای حمایتی از 1392 تا 1401 [13،14،15]

2-2. جمع‌بندی بخش مستمری مددجویان

تکلیف ماده (79) در ارتباط با پرداخت مستمری نهادهای حمایتی معادل حداقل 20 درصد حداقل دستمزد در طی سال‌های اجرای برنامه ششم تحقق یافته و وضعیت ارزیابی این حکم مطلوب است. این حکم سبب ایجاد نظم مؤثری در وضعیت مستمری مددجویان شده و برخلاف سال‏های قبل از برنامه ششم توسعه، وضعیت مستمری مددجویان منظم‌تر شده است. اما همچنان ضرورت کفایت مستمری نقدی، جهت تأمین حداقل معیشت برای خانوارهای نیازمند در لایه حمایتی به‌قوت خود باقی است.

جدول 3. ارزیابی مستمری نقدی مددجویان برنامه ششم توسعه کشور

3. حمایت اجتماعی در حوزه‌ی مسکن (تبصره جزء «2» بند «ب» ماده (۵۹))

براساس اصل سی‌و‌یکم قانون اساسی، تأمین مسکن مناسب از حقوق اساسی هر فرد و خانواده ایرانی است. طبق این اصل «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». اما به‌دلیل عدم مدیریت مطلوب بازار مسکن به‌خصوص در دهه گذشته، تأمین مسکن آحاد جامعه به یکی از مسائل اجتماعی مهم کشور تبدیل شده است. هزینه مسکن به‌شکل میانگین در سال 1400، حدود 35 درصد از هزینه خانوار شهری را به‌خود اختصاص داده است. همچنین وضعیت مسکن محرومین سه دهک نیازمند جامعه در چنین شرایطی، بحرانی‌تر است. وضعیت مسکن به تفکیک دهک‌ها به‌شکل واضح این ادعا را ثابت می‌کند. دهک دوم با اختصاص 40 درصد و دهک سوم با اختصاص 37 درصد بیشترین میزان هزینه خانوار را صرف بخش مسکن می‌کنند. علاوه‌بر این در طول سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه کشور، بیش از 25 درصد از خانوارهای مستأجر شهری را افراد کم‌درآمد تشکیل می‌دهند. به‌علت اینکه مسکن بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های خانوار مستأجر را تشکیل می‌دهد، میزان کالری دریافتی مستأجران همواره کمتر از غیر‌مستأجران است. به‌عبارت دیگر، خانوارهای مستأجر به‌اجبار از هزینه خوراک خود می‌کاهند تا بتوانند به مشکل مسکن خویش پاسخ دهند [3].

بنابراین توجه به مسکن به‌عنوان یکی از نیازهای اساسی اقشار محروم، مورد توجه سیاستگذاران و نهادهای حمایتی قرار گرفته است. ماده‌واحده «قانون تهیه مسکن برای افراد کم‌درآمد» مصوب 1372/6/9 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی را مأمور به تأمین مسکن ارزان‌قیمت برای محرومین کرده ‌است. همچنین آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز در تاریخ 1376/4/18 در ۶ ماده به تصویب رسیده است. اما مسئله تأمین مسکن محرومین همچنان نیاز به پیگیری جدی دارد. قانون برنامه ششم توسعه کشور در همین راستا دو حکم مهم برای نهادهای مربوطه تصویب کرده و معافیت‌هایی را برای بخش مسکن محرومین به‌عنوان مساعدت در نظر گرفته است. بنابراین در گزارش حاضر سیاست‌های حمایتی مسکن محرومین را در دو بخش مورد ارزیابی قرار خواهیم داد [5].

3-1. تأمین مسکن محرومین

در تبصره جزء «2» بند «ب» ماده (59) چنین آمده است: «شناسایی و اولویت‌بندی گروه‌های هدف و معرفی افراد واجد شرایط توسط بنیاد مسکن و با همکاری کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی و خیرین مسکن‌ساز انجام خواهد شد». این حکم درخصوص شناسایی اقشار کم‌درآمد در شهرها (با اولویت شهرهای زیر یک‌صد هزار نفر جمعیت) با همکاری نهادهای حمایتی و بنیاد مسکن انقلاب تدوین شده است. همچنین در جزء «1» بند «چ» ماده (80) درخصوص فرایند اجرایی شدن تأمین مسکن تا پایان سال اول برنامه چنین حکم کرده است: «به‌منظور تأمین نیاز اقشار آسیب‌پذیر و گروه‌های هدف سازمان‌های حمایتی به مسکن و رفع فقر سکونتی حداکثر تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به تدوین طی مراحل قانونی و در چارچوب بودجه سنواتی و اجرای برنامه تأمین مسکن اجتماعی و حمایتی اقدام کند» [4].

در ردیف 5 جدول 15 ماده (78) قانون برنامه ششم نیز «ایجاد مسکن برای نیازمندان (مسکن اجتماعی و حمایتی)»، از 77 هزار واحد در ابتدای سال 1396 به 96 هزار واحد در سال 1400 هدف‌گذاری شده است. ارزیابی از میزان تحقق این حکم حدود 37 درصد است و درمجموع 36203 واحد مسکونی حمایتی به افراد تحویل داده ‌شده است. در محاسبه دیگری در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تعداد 42850 واحد ذکر شده است [7]؛ اما در راستای اجرای احکام فوق، نهادهای مسئول در طول برنامه ششم توسعه به انعقاد تفاهم‌نامه‌های متعددی با بنیاد مسکن و سایر نهادهای حاکمیتی و غیردولتی اقدام کرده‌اند. عموم این تفاهم‌نامه‌ها در زمینه پرداخت هزینه‌های احداث و خرید مسکن مددجویان، هزینه تعمیرات کلی و جزئی (بازسازی)، تسهیلات بلاعوض جهت طرح بهسازی مسکن مددجویان در روستا و شهرهاست. طبق گزارش ارزیابی سازمان برنامه و بودجه کشور از اجرای بندهای مسکن محرومین، حکم ذیل ماده (59) یعنی شناسایی و اولویت‌بندی گروه‌های هدف و معرفی افراد واجد شرایط توسط بنیاد مسکن و با همکاری کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی و خیرین مسکن‌ساز طی تفاهم‌نامه‌های متعدد انجام شده است. همچنین پس از شناسایی خانوارهای روستایی فاقد مسکن تحت پوشش در تفاهم‌نامه‌ای با بنیاد مسکن با موضوع کمک به تأمین مسکن محرومین تعداد 14634 واحد مسکونی به روستاییان تا سال 1400 واگذار شده ‌است [16].

با وجود فقدان منابع آماری جامع و با تکیه ‌بر اطلاعات داخلی سازمان‌ها به‌صورت تفکیکی در ارزیابی از عملکرد نهادهای حمایتی درخصوص تأمین مسکن برای محرومین در طی سال‌های برنامه ششم توسعه با مشکلات جدی رو‌به‌رو هستیم. به‌دلیل تصویب تفاهم‌نامه‌های مشترک بین سازمانی در زمینه احداث مسکن، امکان هم‌پوشانی آماری در این بخش وجود دارد. به همین دلیل، صرفاً به گزارش نهادهای حمایتی که آخرین گام واگذاری مسکن به مددجویان را رصد می‌کنند، بسنده شده است. سازمان بهزیستی کشور براساس مصوبه شماره 151989 مورخ 1395/12/2 هیئت‌وزیران آمار مددجویان نیازمند مسکن را به بنیاد مسکن ارائه کرده است. حدود 166 هزار خانوار تحت پوشش این سازمان طبق ارزیابی بهزیستی نیازمند تأمین مسکن بودند [16].

طبق آمار به‌دست آمده از سازمان بهزیستی در طول برنامه ششم توسعه، حدود 73240 واحد مسکونی به مددجویان تحت پوشش این سازمان واگذار شده است. بیشترین تعداد مسکن واگذار شده با تعداد 16،999 واحد مربوط به سال 1399 است. همچنین در طول این سال‌ها، تعدادی قابل‌توجهی مسکن در حال احداث نیز در ارزیابی عملکرد این سازمان قابل مشاهده است. با‌این‌وجود، سازمان بهزیستی در طول اجرای برنامه با توجه به گزارش نیازسنجی از میان مددجویان تقریباً نیاز به مسکن حدود 44 درصد را تأمین کرده است. ارزیابی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دلیل تحقق نیافتن اهداف معین شده در حکم را عدم تخصیص منابع کافی می‌داند [15]. استان‌های خوزستان، کهگیلویه و بویراحمد و مازندران به‌ترتیب با 1464، 1136 و 1101 واحد مسکونی بیشترین واحد مسکونی واگذار شده سازمان بهزیستی در سال 1400 را به‌خود اختصاص داده‌اند. اطلاعات مربوط به تعداد واحدهای در دست احداث و واگذار شده در طول سال‌های برنامه ششم در جدول زیر قابل مشاهده است.

جدول 4. واحدهای مسکونی در دست احداث و واگذار شده سازمان بهزیستی 1400-1396 [14]

کمیته‌‌امداد امام‌خمینی (ره) یکی دیگر از دستگاه‌های ذی‌ربط در اجرای تأمین مسکن محرومین محسوب‌ می‌شود. عملکرد اجرایی احکام تأمین مسکن مددجویان این نهاد از سال 1396 تا 1401، مجموعا معادل 118,98 واحد مسکونی خریداری شده و احداث شده نهایی است. همچنین تعمیر و تکمیل مسکن مددجویان کمیته‌امداد نیز از دیگر اقدامات اجرایی این نهاد است. حدود 530 هزار واحد مسکونی متعلق به مددجویان کمیته‌امداد در طول سال‌های اجرای برنامه ششم مورد تعمیر و تکمیل قرار گرفته است. اوج فعالیت تأمین مسکن توسط کمیته‌امداد در سال‌های 1398 و 1399 است. همچنین حجم پروژه‌های در دست احداث مسکن در سال‌های پایانی برنامه، نشان از فقدان منابع کافی سازمان برای تکمیل تعداد قابل‌توجهی از واحدهای مسکونی دارد. در جدول زیر عملکرد کمیته‌امداد از سال 1396 تا 1401 قابل مشاهده است.

جدول 5. تعداد واحدهای در دست احداث و واگذار شده کمیته‌امداد از سال 1396 تا 1401 (براساس اطلاعات واصله کمیته‌امداد از وضعیت اجرای برنامه ششم)

3-2. معافیت‌های مسکن محرومین

معافیت‌های حوزه مسکن برای مددجویان کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی در قالب دو بند مجزا در برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفته است. جزء «10» بند «الف» ماده (27) درخصوص بخشودگی سود و جرائم تسهیلات مددجویانی است که پس از حوادث غیرمترقبه به‌دنبال بازسازی مسکن هستند و جزء «2» بند «چ» ماده (80) درخصوص معافیت هزینه‌های مربوط به احداث ساختمان اعم از صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و دهیاری و هزینه‌های انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز است. این معافیت‌ها بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های نهادهای حمایتی را در راستای خدمات مسکن مددجویان کاهش داده و فرایند تأمین مسکن محرومان را از جهت اداری تسهیل کرده ‌است. در ادامه به ارزیابی نحوه اجرای این دو حکم به‌شکل مجزا پرداخته خواهد شد.

3-2-1. معافیت امدادی- حمایتی

حکم جزء «10» بند «الف» ماده (27) مربوط به حمایت از افراد آسیب‌دیده در حوادث غیرمترقبه است. در این حکم چنین آمده است که «بخشودگی سود و جرائم تسهیلات پرداخت‌ شده به افراد تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی جهت بازسازی اماکن مسکونی مناطق روستایی آسیب‌دیده از حوادث طبیعی و غیرمترقبه که قادر به بازپرداخت اقساط خود نیستند، تا پایان اعتبار قانون برنامه پنجم توسعه کشور با پرداخت معادل آن به بانک‌های عامل و امهال آن به‌مدت سه سال از محل تنخواه‌گردان موضوع ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27 و اصلاحات و الحاقات بعدی تا پایان اجرای قانون برنامه ششم» قابل اجراست. هرچند در بدو امر به‌نظر می‌رسد ماهیت این حکم در حوزه امدادی قابلیت طرح دارد، اما به‌دلیل رویکرد جامع این حکم در تأمین اجتماعی برای فرد آسیب‌دیده، ماهیت امدادی- حمایتی توأمان در آن وجود دارد. این برخلاف رویکرد مدیریت بحران است که تنها به‌شکل منقطع به نیازهای فوری فرد در هنگام بحران توجه می‌کند. رویکرد جامع تأمین اجتماعی حوزه امدادی و حمایتی را در امتداد هم قرار می‌دهد تا فرد توان خروج از بحران را کسب کند. به همین دلیل حمایت ارائه شده در حکم مذکور نمونه قابل قبولی از رویکرد جامع به بحران است.

ارزیابی اجرای این حکم اما نشان از عدم موفقیت کامل آن در نهادهای مربوطه دارد. با وجود اینکه طی سال‌های اجرای برنامه ششم، کشور حوادث طبیعی غیرمترقبه مختلفی را تجربه کرده است، اما اجرای این حکم در مراحل اداری و تفاهم‌نامه‌های میان سازمان‌ها باقی‌ماند و به مراحل نهایی نرسیده ‌است. در سال 1398، پیش‌نویس آیین‌نامه اجرای این ماده در کمیسیون تخصصی اقتصادی مورد بررسی قرار گرفت و حتی این کمیسیون در تاریخ 1398/4/19 طی نامه شماره 55795/4652 مقرر کرد که اجرای ماده فوق نیاز به آیین‌نامه اجرایی نیز ندارد و به‌منظور تأمین مالی اجرای آن به سازمان برنامه و بودجه اطلاع‌رسانی کرده است [16]. با‌این‌وجود، براساس گزارش‌های نهادهای حمایتی در سال‌های 1400-1396، به‌رغم پیگیری‌های صورت گرفته مددجویان تحت پوشش این نهاد، بخشودگی سود و جرائم تسهیلات پرداخت شده به افراد تحت پوشش جهت بازسازی اماکن مسکونی مناطق روستایی آسیب‌دیده از حوادث طبیعی و غیر‌مترقبه که قادر به بازپرداخت اقساط نیستند، صورت نگرفته ‌است. بنابراین این حکم به‌دلیل فقدان ضمانت‌های اجرایی لازم به‌شکل کامل مغفول باقی مانده ‌است.

3-2-2. معافیت‌های احداث مسکن

جزء «2» بند «چ» ماده (80) مقرر کرده ‌است که: «افراد تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی و خیرین مسکن‌ساز برای هرکدام از افراد تحت ‌پوشش نهادها و سازمان‌های حمایتی از پرداخت هزینه‌های صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و دهیاری و هزینه‌های انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز برای واحدهای مسکونی اختصاص یافته به آنان براساس الگوی مصرف، فقط برای یک‌بار معافند». اعتبارات مربوط به این حکم در قانون بودجه سال 1401 نیز در ردیف‌های متفرقه معادل 4.2 میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده بود، اما در بودجه 1402 فاقد اعتبار است. اما عملکرد نهادهای حمایتی در تعامل با دستگاه‌های ذی‌ربط و تعداد نهایی افراد دریافت‌کننده این قبیل معافیت‌ها بدین شرح است. کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی در سال 1400، درمجموع 120860 مورد درخواست برای بهره‌مندی از معافیت‌ها را به نهادهای ذی‌ربط معرفی کردند. از این تعداد 105260 درخواست مورد موافقت و بهره‌مند از معافیت‌ها قرار گرفتند. درواقع حدود 87 درصد از درخواست‌های نهادهای حمایتی در این سال به صدور معافیت انجامیده ‌است. سهم کمیته‌امداد 71843 درخواست معادل 68.2 درصد و سهم سازمان بهزیستی 33417 درخواست معادل 31.8 درصد است. تفاوت تعداد درخواست‌ها نسبت به سال گذشته افزایش ناچیز حدود 1 درصدی داشته است. مجموعاً در سال 1399 تعداد 119440 مجوز معافیت از‌سوی هر دو نهاد درخواست شده است.

کمیته‌امداد در سال 1399 بیشترین تعداد مجوز را از دستگاه‌ها به تعداد 79935 درخواست، دریافت کرده است. همچنین بیشترین معافیت در چهار سال از برنامه ششم مربوط به انشعاب گاز است. به‌جز سال 1397 که انشعاب آب بیش از سایر معافیت‌هاست. در نمودار زیر وضعیت معافیت‌های اخذ شده از سال 1396 تا 1400 به تفکیک انشعابات و مجوزها قابل مشاهده است.

شکل 4. نمودار معافیت‌های مربوط به مسکن مددجویان کمیته‌امداد از سال 1396 تا 1400 (اطلاعات واصله از گزارش‌های کمیته‌امداد)

3-3. جمع‌بندی بخش مسکن

احکام حمایتی برنامه ششم درخصوص مسکن به دو بخش تأمین مسکن و معافیت‌های مربوط به مجوزها و انشعابات ساختمانی قابل تقسیم است. در بخش تأمین مسکن، درمجموع حدود 36 هزار واحد مسکونی در سال 1400 تحویل مددجویان نهادهای حمایتی شده است. این میزان 37.7 درصد اهداف تعیین شده در برنامه ششم است. به همین دلیل، ارزیابی این بخش نامطلوب تلقی شده است. طبق نمودار تأمین مسکن برای مددجویان از سال 1396 تا 1399 روندی صعودی را در پیش داشته و فقط در سال پایانی برنامه است که هر دو نهاد در تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام موفق نبودند و روند تأمین مسکن نزولی شده است.

شکل 5. نمودار تأمین مسکن برای مددجویان از سال 1396 تا 1400 [13، 14]

اما درخصوص معافیت‌ها و بخشودگی‌های سود و جرائم تسهیلاتی حوادث غیرمترقبه، طبق گزارش‌های واصله اجرای حکم با موانع متعددی روبه‌رو شده و بخشودگی برای افراد مشمول حکم در نظر گرفته نشده است. اما وضعیت صدور پروانه‌های ساخت‌و‌ساز و معافیت از پرداخت هزینه انشعابات وضعیت مطلوبی دارد. از میان درخواست‌های ارسال شده از‌سوی نهادهای حمایتی، 87 درصد با معافیت مواجه شده است. در جدول زیر وضعیت ارزیابی اجرای احکام مربوط به بخش حمایتی مسکن قابل مشاهده است.

جدول 6. ارزیابی حمایت اجتماعی؛ حوزه‌ مسکن در برنامه ششم توسعه کشور

4. حوزه بهداشت و درمان (مواد 75 و 78)

بهداشت و درمان یکی از مهم‌ترین حوزه‌های تأثیرگذار بر وضعیت رفاهی جامعه است. اندیشمندان رفاه اجتماعی این حوزه را یکی از مهم‌ترین کالاهای عمومی بخش‌های سیاستگذاری اجتماعی می‌دانند که باید به‌شکل عادلانه در دسترس شهروندان قرار گیرد. در فقدان چنین درکی از حوزه سلامت، افزایش نابرابری‌ها در میان دهک‌های درآمدی تشدید می‌شود و آسیب غیرقابل جبرانی برای سلامت عمومی جامعه رخ می‌دهد. طبق اطلاعات موجود در سال 1400، متوسط هزینه بهداشت و درمان در سبد هزینه خانوار شهری معادل 10 درصد است.در این میان دهک‌های پایین درآمدی باوجود وضعیت نامناسب در تأمین نیازهای اساسی در هنگام افزایش هزینه‌های دیگر، بهداشت و درمان را از اولویت‌های هزینه‌ای خویش خارج می‌کنند. در چنین شرایطی نقش حمایتی دولت به‌منظور پیشگیری از شیوع بیماری‌ها در جامعه و ارائه خدمات عمومی در حوزه درمان ضروری‌تر است و نقش نهادهای حمایتی در مراقبت از وضعیت سلامت اقشار محروم جامعه نیز به‌طریق اولی دارای اهمیت بیشتری می‌شود.

سیاست‌های حمایتی در حوزه بهداشت و درمان در برنامه ششم توسعه کشور ذیل بخش 14 این قانون قابل مشاهده است. حمایت اجتماعی از عموم اقشار جامعه در این برنامه ذیل محورهایی نظیر سیاست پوشش بیمه سلامت برای آحاد جامعه، حق بیمه پایه سلامت خانوار، سیاست‌های کلی جمعیت، سلامت مادر و کودک و ارتقای شاخص‌های نسبت مرگ مادر و نوزادان به تصویب رسیده است. همچنین در ماده (75) با ۶ تبصره، به‌منظور پیشگیری از ایجاد معلولیت در افراد در معرض خطر، انجام غربالگری آزمایش ژنتیک برای آحاد جامعه را پیش از انجام ازدواج رسمی، الزامی کرده است و به نهادهای حمایتی تکلیف کرده که انجام غربالگری آزمایش ژنتیک افرادی که توان پرداخت هزینه‌های مربوطه را ندارند، به‌شکل رایگان در بستر ارائه خدمات این نهادها انجام پذیرد.

در تبصره «1» ماده (75)، آزمایش ژنتیک را برای افرادی که در فرایند مشاوره نیاز به بررسی بیشتر دارند، الزامی کرده است. در این بند آمده است که: «مواردی که براساس مشاوره ژن‌شناسی (ژنتیک) نیازمند بررسی از نظر آزمایش‌های ژن‌شناسی (ژنتیک) باشند به آزمایشگاه‌های مورد تأیید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ارجاع خواهند شد». گفتنی است، اجرای فرایند مشاوره و آزمایش ژنتیک به‌ترتیب به عهده سازمان بهزیستی کشور و مراکز بهداشت وزراتخانه مربوطه است، اما هزینه‌های انجام این خدمات براساس صدر ماده (75) از طریق منابع «بیمه سلامت» مندرج در ماده (70) برای آحاد مردم تأمین می‌شود.

علاوه‌بر این، هزینه‌های مشاوره و آزمایش ژنتیک مددجویان تحت پوشش کمیته‌امداد، سازمان بهزیستی و افراد نیازمند براساس آزمون وسع، رایگان در نظر گرفته ‌شده است و محل تأمین منابع مالی آن در تبصره «2» همین ماده ذکر شده است. هرچند که ارزیابی میزان تحقق این حکم از قانون درخصوص آزمایش ژنتیک آحاد مردم خارج از موضوع این گزارش است، اما به‌شکل اجمالی به عملکرد نهادهای حمایتی در این خصوص پرداخته خواهد شد. اما در ادامه گزارش به تفصیل، به وضعیت انجام تکلیف محوله این ماده و موارد مربوط به غربالگری‌های بینایی، شنوایی و توان‌بخشی در ماده (78) درباره مددجویان نهادهای حمایتی خواهیم پرداخت.

4-1. غربالگری و آزمایش ژنتیک

منظور از مشاوره ژنتیک طبق تعریف سازمان بهزیستی: «نوعی خدمات سلامت و آگاهی‌رسانی است که به بررسی مشکلات احتمالی رخ دادن یک بیماری ژنتیکی یا ناشی از رخ دادن آن در انسان می‌پردازد. این فرایند شامل تلاش مشاور ژنتیک به‌منظور تشخیص، نحوه توارث بیماری و تعیین احتمال بروز مجدد آن، برخورد با بیماری و تصمیم‌گیری مناسب در هنگام بروز بیماری و کمک به تطابق اعضای خانواده با بیماری رخ داده و نیز کمک به بیمار است» [14]. به همین منظور، سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان یکی از بزرگ‌ترین مراکز غربالگری در سال 1400، دارای 253 مرکز مشاوره ژنتیک در سراسر کشور است. این مراکز مطابق با قانون مذکور از سال 1396 آغاز به‌کار کردند و به‌صورت فعال، خدمات مشاوره‌ای غربالگری ژنتیک را ارائه می‌کنند. استان‌های تهران، اصفهان و خراسان‌ رضوی به‌ترتیب با 29، 26 و 18 مرکز دارای بیشترین تعداد مرکز مشاوره در کشور هستند. در جدول زیر تعداد مراکز مشاوره بهزیستی در طول برنامه ششم توسعه قابل مشاهده است.

جدول 7. تعداد مراکز مشاوره ژنتیک سازمان بهزیستی کشور از سال 1396 تا 1400 (سالنامه سازمان بهزیستی، 1400)

همچنین تعداد کل مشاوره‌های ژنتیک و غربالگری انجام شده در مراکز این سازمان در طول برنامه ششم معادل ۸۲۵,۷۲۱ نفر است. علاوه‌بر این، غربالگری شنوایی و غربالگری پیشگیری از تنبلی چشم نیز توسط این سازمان به‌شکل سالیانه انجام گرفته است. همان‌طور که در نمودار زیر قابل مشاهده است، بیشترین تعداد خدمات‌گیرندگان مشاوره ژنتیک در سال 1397 با تعداد 202478 نفر ثبت شده و پس از فراگیری بیماری کرونا در سال‌های بعد، تعداد خدمات‌گیرندگان رو به کاهش است. علاوه‌بر این، تصویب «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» و حواشی حول ماده (59) این قانون، درخصوص مجوز آزمایش ژنتیک، کاهش مجوزهای پزشکان را در این امور رقم زده است.

شکل 6. نمودار تعداد خدمات‌گیرندگان مشاوره ژنتیک از سال 1396 تا 1400 [14]

کمیته‌امداد نیز به‌عنوان یکی دیگر از نهادهای حمایتی، هرچند به‌عنوان ارائه‌دهنده خدمات غربالگری فعالیت ندارد، اما در سال 1396 مبلغ 297 میلیون تومان بابت تأمین هزینه‌های اختلالات ژن‌شناسی (ژنتیک) به افراد نیازمند تحت پوشش خود پرداخت کرده است. طبق اطلاعات واصله از این نهاد در سال‌های 1397 تا 1399، این نهاد اعتباری در جهت پرداختن به مشمولان این حکم را دریافت نکرده ‌است، اما در سال 1400 مبلغ 1.5 میلیارد تومان بابت تأمین هزینه‌های اختلالات ژن‌شناسی (ژنتیک) به افراد نیازمند تحت پوشش این نهاد پرداخت شده‌ است. بنابراین درخصوص انجام مشاوره ژنتیک با محوریت سازمان بهزیستی، عملکرد نسبتاً مطلوبی رقم خورده‌، اما در موضوع انجام آزمایش‌های رایگان ژنتیک ابهامات زیادی در میان است که در بخش بعدی به آنها خواهیم پرداخت.

4-2. تأمین منابع مالی غربالگری ژنتیک

تبصره «2» ماده (75) درخصوص تأمین هزینه‌های آزمایش ژنتیک برای اقشار محروم است. در این تبصره تکلیف شده است که هزینه آزمایش ژنتیک افراد نیازمند و مددجویان کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی از منابع مشخص شده از حق‌التحریر ثبت طلاق تأمین شود. همچنین در تبصره «1» ماده (3) آیین‌نامه «چگونگی مراحل صدور گواهی و میزان کمک سازمان بهزیستی و کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) جهت انجام آزمایش‌های ژن‌شناسی (ژنتیک) نیز ارائه خدمات رایگان به مددجویان و افراد نیازمند جامعه تصریح شده است. در گزارش سازمان برنامه و بودجه در سال 1400 آمده است که مبلغ 1.5 میلیارد تومان از محل 10 درصد حق‌التحریر ثبت طلاق به کمیته‌امداد بابت کمک به تأمین هزینه‌های آزمایش ژن‌شناسی (ژنتیک) افراد نیازمند اختصاص یافته است؛ اما به‌دلیل محدودیت منابع در سال 1400، سازمان بهزیستی کشور فاقد اعتبار تخصیص‌ یافته است.

همچنین در گزارش سال 1399 نیز به‌دلیل محدودیت منابع مالی، عملکردی برای این سازمان گزارش نشده است. طبق گزارش‌های نهادهای حمایتی کشور نیز از سال 1397 تا 1399 بودجه‌ای بابت این موضوع تخصیص نیافته است. گزارش وزارت تعاون و کار و رفاه اجتماعی نیز حکایت از این دارد که پس از تصویب آیین‌نامه مقرر همین ماده، اقدام به پذیرش افراد به وزارت بهداشت برای استان‌ها ابلاغ شده است، ولی همچنان وضعیت اجرای این حکم، فاقد عملکرد ارزیابی شده است [15]؛ تنها در سال 1396 مبلغ ناچیز 2،970 میلیون ریالی برای کمیته‌امداد تخصیص یافته است. بنابراین ارزیابی اجرای این بند، پرداخت هزینه آزمایش ژنتیک مددجویان نهادهای حمایتی و افراد نیازمند، نامطلوب است. در‌واقع به‌جز سال 1400 و فقط برای مددجویان کمیته‌امداد، حکم مربوطه اجرایی نشده است.

4-3. تدوین آیین‌نامه نحوه اجرای برنامه غربالگری ژنتیک

براساس تکلیف تبصره «3» باید آیین‌نامه چگونگی مراحل صدور گواهی و میزان کمک به نهادهای حمایتی توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تا سه ماه بعد به تصویب هیئت‌دولت برسد. آیین‌نامه مذکور در مورخ 1397/11/297 به شماره 54769 ت‌/ 159007 به تصویب هیئت‌وزیران رسید و جهت اجرا به نهادهای ذی‌ربط ابلاغ شده است. این آیین‌نامه در چهار ماده تنظیم شده است و به‌ترتیب الزام ارائه گواهی انجام غربالگری به‌منظور شناسایی ازدواج‌های پرخطر ژنتیکی، الزام ارجاع زوجین براساس نتایج غربالگری ازدواج موارد در معرض خطر به مراکز مشاوره و ارائه کمک‌هزینه صد ‌درصدی جهت انجام آزمایش مددجویان نهادهای حمایتی و افراد نیازمند جامعه پس از آزمون وسع پرداخته ‌است.

4-4. غربالگری بینایی

غربالگری بینایی برای کودکان سه تا شش سال تمام است که در پایگاه‌های غربالگری تنبلی چشم مورد تأیید سازمان بهزیستی انجام‌ می‌شود و غربالگران عیوب احتمالی بینایی آنان را مورد بررسی قرار می‌هند. پس از آن کودکانی که میزان یا کیفیت بینایی کمتر از حد مورد قبول دارند به بینایی‌سنجی ارجاع داده می‌شوند. در سال پیش از آغاز برنامه ششم (1395)، حدوداً 3 میلیون کودک در فرایند غربالگری مورد بررسی قرار می‌گرفتند. هدف برنامه رسیدن به آمار 3,153,030 نفر غربالگری در سال 1400 است. اطلاعات به‌دست آمده نشان از موفقیت در اجرای این حکم دارد. جمعیت 2,908,383 کودک در سال 1400 مورد غربالگری قرار گرفتند که معادل تحقق 92 درصدی هدف‌گذاری شده در برنامه ششم است. همچنین پس از انجام غربالگری تعداد 133,409 کودک در سال 1400 به سطوح تخصصی در برنامه پیشگیری از تنبلی چشم (ارزیابی متوسط) ارجاع شده‌اند. پس از آن نیز تعداد 108,127 کودک توسط بینایی‌سنجی (اپتومتریست) معاینه شدند.

عملکرد سازمان بهزیستی در سال‌های دیگر برنامه نیز مناسب و عموماً بیش از هدف‌گذاری معین برنامه بوده است. از سال 1399 روند غربالگری نزولی شده که به گزارش سازمان برنامه علت آن فراگیری بیماری کرونا و تعطیلی موقت پایگاه‌ها و عدم مشارکت مردم در این سال اعلام شده است. در نمودار زیر روند غربالگری بینایی کودکان در سال‌های اجرای برنامه ششم قابل مشاهده است.

شکل 7. نمودار تعداد غربالگری بینایی کودکان از سال 1400-1395 [14]

4-5. غربالگری شنوایی

ارزیابی عملکرد سازمان بهزیستی درخصوص غربالگری شنوایی نسبت به غربالگری بینایی ضعیف‌تر است. طبق اهداف برنامه ششم در بخش غربالگری شنوایی، هدف دولت ارتقای تعداد غربالگری از 966,000 نفر از سال 1395 به 1,545,000 نفر در سال پایان برنامه است. طبق گزارش سازمان بهزیستی، عملکرد این بند در سال 1396 معادل 1,187,525 نفر غربالگری است. در سال 1397 بیشترین تعداد غربالگری در طول سال‌های برنامه ششم به تعداد 1,217,304 رقم خورده‌ است. سال 1398 و 1399 روند نزولی طی شده است؛ به‌نحوی که در سال 1399 آمار غربالگری به تعداد 942,918 نفر انجام گرفته و از سال پایه برنامه نیز کمتر شده است. در سال 1400، تعداد 1,015,398 نفر در فرایند غربالگری شنوایی حضور داشتند که تحقق 65.7 درصدی برنامه را رقم زده است. در این سال تعداد 26,500 نفر در 69 مرکز شنوایی‌ تحت معاینات مراحل بعدی قرار گرفتند. ازجمله مهم‌ترین دلایل کاهش غربالگری شنوایی می‌توان به تغییرات تعداد موالید در طول سال‌های اجرای برنامه و همچنین شیوع ویروس کرونا اشاره کرد. برای نمونه در سال‌های 1398 و 1399 که کاهش آمار غربالگری مشاهده می‌شود، درصد موالید تحت پوشش نیز کاهش داشته است. همچنین فراگیری بیماری کرونا در سال 1399 یکی از موانع اصلی کاهش ارائه خدمات قلمداد می‌شود.

4-6. خدمات توان‌بخشی مددجویان مبتنی‌بر جامعه روستایی و شهری

ارائه خدمات توان‌بخشی به مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی یکی از احکام مندرج در ماده (78) برنامه ششم توسعه است. احکام مربوط به توان‌بخشی در این ماده به دو بخش ارائه خدمات توان‌بخشی مبتنی‌بر جامعه روستایی و شهری و تأمین وسایل کمک‌توان‌بخشی تقسیم شده است. اما در مورد افزایش توان‌بخشی مددجویان روستایی، هدف این حکم تحقق ارائه خدمات توان‌بخشی به 600,000 نفر در سال 1400 است. مبتنی‌بر گزارش عملکرد سازمان برنامه و بودجه 470,000 نفر در سال 1400، تحت پوشش این برنامه قرار گرفته‌اند که حدود 78.3 درصد از کل هدف برنامه را پوشش داده است. سازمان برنامه دلیل عدم تحقق این برنامه را کمبود اعتبارات و مهاجرت روستاییان اعلام کرده است. همچنین عملکرد توان‌بخشی مددجویان شهری برخلاف مددجویان روستایی وضعیت مطلوبی ندارد. هدف‌گذاری برای خدمات‌رسانی به 180 هزار نفر در سال 1400 است که تعداد 50 هزار نفر از آن معادل 28 درصد تحقق یافته است. همچنین در طول سال‌های برنامه نیز بهترین عملکرد در سال 1396 با ارائه خدمات توان‌بخشی به تعداد 90 هزار نفر از گروه هدف رقم خورده ‌است. یعنی سازمان بهزیستی در بهترین سال ارائه خدمات توان‌بخشی به جامعه هدف شهری، فقط به 50 درصد از هدف‌گذاری تعیین شده در برنامه رسیده است. در جدول زیر تعداد خدمات ارائه شده در طول سال‌های برنامه ششم قابل مشاهده است.

جدول 8. دریافت کنندگان خدمات توان‌بخشی روستایی از 1395 تا 1400 [16]

4-7. تأمین وسایل توان‌بخشی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی

تأمین وسایل توان‌بخشی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی یکی از مهم‌ترین وظایف سازمان بهزیستی کشور است. براساس گزارش سالنامه آماری سازمان بهزیستی در سال 1400، تعداد 170 هزار نفر درخواست دریافت وسایل کمک‌توان‌بخشی داشته‌اند؛ که از این تعداد 121,248 نفر وسایل مذکور را دریافت کرده‌اند. درواقع حدود 71 درصد از متقاضیان، موفق به دریافت وسایل کمک‌توان‌بخشی شدند. اما اگر هدف تعیین شده در برنامه ششم که پیش‌بینی توزیع 220 هزار وسیله کمک‌توان‌بخشی در سال 1400 مدنظر باشد؛ فقط معادل 55 درصد هدف‌گذاری برنامه تحقق یافته است. با توجه به عملکرد ضعیف در تأمین نیازهای توان‌بخشی مددجویان و گزارش‌های غیررسمی مبنی‌بر کمبود وسایل مورد نیاز جامعه هدف به‌دلایلی نظیر کمبود اعتبارات، افزایش قیمت وسایل کمک‌توان‌بخشی، وجود نظام ناکارآمد توزیع در سطح کشور و عدم پوشش بخشی از این خدمات در بیمه پایه و فقدان بیمه تکمیلی، افراد نیازمند به خدمات توان‌بخشی به مشکلات فراوانی در این حوزه دچار می‌شوند. ممنوعیت واردات کالاهای توان‌بخشی که نمونه داخلی مشابه دارد از دیگر مشکلات به‌وجود آمده در نظم توزیع این کالاهاست. طبق گزارش‌های سازمان بهزیستی از میان متقاضیان لوازم توان‌بخشی به‌ترتیب در شهرها (50 درصد) و روستاها (48 درصد) از طریق سازمان به این لوازم دسترسی پیدا می‌کنند و نیاز مصرفی سایر افراد نیازمند به بازار آزاد سپرده می‌شود.

4-8. جمع‌بندی حوزه بهداشت و درمان

سیاست‌های حمایتی در حوزه بهداشت و درمان در برنامه ششم توسعه کشور قابل تقسیم به دو بخش است. حمایت اجتماعی از عموم اقشار جامعه و احکام خاصی که برای مددجویان نهادهای حمایتی تصویب شده است. سیاست پوشش بیمه سلامت، حق بیمه پایه سلامت خانوار، سیاست‌های کلی جمعیت، سلامت مادر و کودک و ارتقای شاخص‌های نسبت مرگ مادر و نوزادان و غربالگری آزمایش ژنتیک برای آحاد جامعه در نظر گرفته شده است. همچنین در تبصره‌های ماده (75) به وضعیت مددجویان نهادهای حمایتی و تحت پوشش قرار دادن هزینه سیاست‌های پیشگیرانه بهداشتی برای آنان پرداخته شده است. همچنین در احکام ماده (78) غربالگری بینایی و شنوایی کودکان و موضوعات توان‌بخشی مدنظر قرار گرفته‌ شده است. ارزیابی احکام مذکور نشان از این دارد که اجرای حکم تبصره «2» ماده (75) وضعیت نامطلوب دارد، اما تبصره «3» همین ماده که تدوین آیین‌نامه «چگونگی مراحل صدور گواهی و میزان کمک بهزیستی و کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) جهت انجام آزمایش‌های ژن‌شناسی (ژنتیک)» است، به‌شکل مطلوبی اجرایی شده است. در‌نتیجه دسترسی آحاد جامعه تا سال 1398 به خدمات مشاوره و آزمایش ژنتیک فراهم بوده و در دو سال پایانی برنامه به‌دلیل شیوع بیماری کرونا حدود 31 درصد کاهش داشته است. اما پرداخت هزینه‌های افراد نیازمند به‌دلیل عدم تأمین مالی منابع در نظر گرفته ‌شده در تبصره «2» به‌شکل ناقص اجرایی شده است.

غربالگری بینایی مطابق با اهداف تعیین شده در بیشتر سال‌های اجرای برنامه به‌شکل موفقیت‌آمیز اجرایی شده است و در سال پایانی برنامه نیز تحقق 92 درصدی دارد؛ اما غربالگری شنوایی عملکرد ضعیف‌تری را در طول برنامه رقم زده است. تحقق 65.7 درصدی از اهداف تعیین شده در سال 1400 نشان‌دهنده عملکرد متوسط درخصوص این حکم است. گفتنی است، در حوزه توان‌بخشی نیز عملکرد مطلوبی رقم نخورده است. تعداد 121248 نفر از افراد نیازمند به وسایل توان‌بخشی موفق به دریافت این لوازم شدند که معادل 55 درصد از هدف‌گذاری سال پایانی برنامه است. همچنین ارائه خدمات توان‌بخشی در جامعه روستایی متوسط و در جامعه شهری نامطلوب ارزیابی می‌شود.

جدول9. ارزیابی حمایت اجتماعی؛ حوزه‌ بهداشت و درمان در برنامه ششم توسعه کشور

5. حمایت اجتماعی در حوزه‌ آموزش (بند «ر» ماده (64))

یکی از مهم‌ترین اقدامات در راستای توانمندسازی خانواده‌های نیازمند، توجه به وضعیت آموزش اعضای دارای قابلیت در این خانواده‌هاست. همچنین نقش آموزش مناسب به‌عنوان یکی از حلقه‌های خروج افراد از تله فقر در نظرات اندیشمندان علوم اجتماعی قابل‌توجه است. پرداخت هزینه‌های آموزش عمومی و آموزش عالی علاوه‌بر اینکه در اصل (30) قانون اساسی وظیفه عمومی دولت است، نسبت به افراد نیازمند که در تأمین هزینه‌های اولیه آموزشی فرزندان‌شان دچار مشکلات شدید هستند، به‌طور قطع اولویت بیشتری دارد. تکلیف برنامه ششم توسعه ذیل بند «ر» ماده (64) درخصوص پرداخت شهریه دانشگاه مددجویان کمیته‌امداد و بهزیستی از همین نظر مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفته است. هرچند درخصوص وضعیت شهریه دانشجویان خانواده مددجوی ذیل ماده (78) مختصراً ارزیابی ارائه شده‌، اما نیاز است به‌صورت مجزا به عملکرد کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی درخصوص تأمین شهریه دانشجویان خانواده مددجویان پرداخته شود.

تعداد دانشجویان خانواده مددجو، یعنی افراد دانشجویی که خانواده‌های آنان تحت حمایت کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) قرار دارند، در سال 1400 برابر با 46,359 نفر است. علاوه‌بر این، 3,150 طلبه نیز در سطوح مختلف تحصیل حوزوی در خانواده‌های تحت حمایت کمیته‌امداد زندگی می‌کنند. از این تعداد 31,813 نفر از دانشجویان شهریه‌پرداز، تحت پوشش پرداخت شهریه نهادهای حمایتی قرار دارند. هزینه پرداختی برای شهریه دانشجویان خانواده‌های مددجو درمجموع 644,919 میلیون ریال است. فارس، سیستان و بلوچستان و کرمان سه استانی هستند که بیشترین دانشجوی دریافت‌کننده حمایت‌های اجتماعی را دارا هستند. همچنین از میان دانشجویان روزانه که نیاز به‌ کمک‌هزینه تحصیلی دارند نیز 14,676 دانشجو از این حمایت برخوردار شده‏اند و مبلغی معادل 2,944,893 میلیون ریال بابت کمک‌هزینه‌های تحصیلی از‌سوی کمیته‌امداد در سال 1400 پرداخت شده است [13].

جدول 10. تعداد دانشجویان (دولتی و غیردولتی) خانواده مددجویان تحت پوشش کمیته‌امداد در سال 1400 (اطلاعات واصله از کمیته‌امداد)

هرچند درخصوص آمار دانشجویان خانواده مددجوی سازمان بهزیستی اطلاعاتی در دسترس نیست، اما سازمان بهزیستی در سال 1400 به ۲۵,۰۱۹ دانشجوی تحت پوشش شهریه دانشگاه‌های غیردولتی، کمک‌هزینه شهریه پرداخت کرده‌ است؛ همچنین 2138 دانشجوی دارای معلولیت را نیز حمایت می‌کند. درمجموع در این سال 27,157 دانشجو مورد حمایت این نهاد قرار داشتند. تعداد دانشجویان تحت پوشش همان‌گونه که در نمودار زیر مشاهده می‌کنید از سال 1396 به‌بعد روند نزولی داشته است. بیشترین تعداد دانشجویان دریافت‌کننده شهریه در سال 1399 به تعداد 29,567 دانشجو بوده که بیش از فراوانی دانشجویان در سال پایانی برنامه است. این دانشجویان در مقاطع تحصیلی مختلف قرار دارند و دریافت‌کننده بخشی از هزینه‌های شهریه دانشگاه‌های غیردولتی از بهزیستی هستند. از این میان، 65.9 درصد در مقطع کارشناسی، 17.4 درصد در مقطع کاردانی، 13.4 در مقطع کارشناسی‌ارشد و 3.3 درصد در مقطع دکتری مشغول به تحصیل هستند.

شکل 8. نمودار تعداد دانشجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی 1396 تا 1400 [14]

5-1. جمع‌بندی در حوزه آموزش

همان‌طور که بیان شد تعداد دانشجویان تحت پوشش شهریه دانشگاهی که هر دو نهاد درمجموع در سال 1400 تحت پوشش قرار دادند، ۵۸,۹۷۰ نفر است. این تعداد حدود 36 درصد از هدف معین شده در ماده (78) برنامه ششم را در سال 1400 محقق کرده است. همچنین باوجود سرانه کمک‌آموزشی حداقلی که نهادهای حمایتی بابت کمک‌هزینه شهریه به دانشجویان پرداخت می‌کنند، به‌نظر می‌رسد که این قبیل کمک‌هزینه‌های آموزشی به‌هیچ‌وجه برای تأمین هزینه‌ها‌ی دانشگاه کفایت لازم را ندارد. علاوه‌بر این، عدم تنوع سیاست‌های حمایتی در بخش آموزش افراد نیازمند جامعه بسیار محسوس است؛ به‌صورتی که تنها یک حکم درخصوص وضعیت آموزشی این افراد در برنامه ششم وجود دارد.

وضعیت آموزشی نامطلوب خانواده‌های نیازمند در دهک‌های پایین درآمدی، پیامدهای غیرعادلانه پسینی را در آینده جامعه سبب می‌شود. همچنین تحرک اجتماعی برای این دهک‌ها را با مشکل رو‌به‌رو می‌کند. نیاز به توضیح بیشتر نیست که تنها بخش اندکی از فرزندان خانواده‌های مددجو امکان حضور در مقاطع دانشگاهی را به‌دلیل شرایط نامطلوب معیشتی و وضعیت فقر خانوار به‌دست می‌آورند. اما برنامه حمایتی برای مقاطع تحصیلی آموزش عمومی در نظر گرفته نشده است. همچنین هزینه لازم برای تحصیل دانشجویان خانواده مددجو نیز با محدودیت‌های فراوانی روبه‌رو است. بنابراین اگر شرایط تحصیل این افراد به‌دلایل اقتصادی فراهم نباشد و فرایند تحصیل آنان با وقفه جدی مواجه شود، یکی از مهم‌ترین امکان‌های توانمندسازی آنان برای خروج از چرخه حمایتی از بین خواهد رفت. درنهایت ارزیابی از اجرای این حکم براساس هدف‌گذاری قانون، نامطلوب است و ادامه چنین وضعیتی، یکی از موانع بزرگ برای توانمندسازی خانوارهای محروم جامعه در آینده است.

جدول 11. ارزیابی حمایت اجتماعی؛ حوزه‌ آموزش در برنامه ششم توسعه کشور

6. حمایت اجتماعی در حوزه‌‌ی اشتغال مددجویان (مواد 78، 80 و 83)

اصل بیست‌و‌هشتم قانون اساسی، دولت را مکلف کرده است تا «امکان اشتغال به‌کار» برای تمام شهروندان را فراهم کند. فقدان شغل مناسب به‌منظور پوشش هزینه‌های خانوار یکی از اصلی‌ترین علل ورود افراد به دامنه اقشار نیازمند جامعه است. در‌واقع می‌توان دسترسی به شغل مناسب را به‌عنوان مهم‌ترین معیار برای قرار گرفتن فرد در نظام تأمین اجتماعی تلقی کرد. در‌واقع افراد دارای شغل مناسب تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار می‌گیرند، اما با از دست رفتن شغل در چرخه سیاست‌های حمایتی قرار خواهند گرفت. اما از منظر دیگر حوزه حمایتی به‌منظور رسیدن به پویایی مطلوب، نیازمند مکانیسم‌های مستقر برای اشتغال افراد حاضر در این سطح، به‌منظور برقراری چرخه پایدار ورود و خروج مددجویان است. به‌عبارت دیگر، حوزه حمایتی علاوه‌بر فراگیری، کفایت و مجهز شدن به فرایندهای نیازمندیابی فعال به مکانیسم‌های توانمندسازی افراد حاضر در این سطح نیز احتیاج دارد. به همین دلیل، هدف اصلی از ایجاد شغل برای مددجویان نهادهای حمایتی، اقدامی در راستای توانمندسازی آنها برای خروج از چرخه حمایت اجتماعی تلقی می‌شود. این امر امکان حضور افراد نیازمند جدید در سطح حمایتی را فراهم می‌کند. مکانیسم‌های متنوع توانمندسازی امکان ایجاد شغل برای برخی افراد گروه‌های هدف نهادهای حمایتی که به‌دلیل محدودیت‌های جسمانی، نیازمند مشوق‌های اجتماعی برای ورود به عرصه کار هستند را نیز دنبال می‌کند. ارائه این خدمات تخصصی به‌منظور انگیزه‌بخشی به گروه‌های هدف و جلوگیری از فرایند طرد اجتماعی آنها ضروری است.

برنامه ششم توسعه در سه بخش به امر اشتغال مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی توجه کرده است. ابتدا ذیل ماده (78) براساس شاخص کمّی معین، تکلیف کرده است که اشتغال افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی از 65 هزار نفر به 82 هزار نفر افزایش یابد. همان‌طور که در ارزیابی اجرای این حکم در بخش قبل ذکر شد، درمجموع 362,018 فرصت شغلی ایجاد شده از‌سوی کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی در سال 1400 بیش از 4 برابر هدف تعیین شده در قانون بوده است. ذکر این نکته بسیار مهم است که این تعداد فرصت شغلی ایجاد شده، لزوماً به‌معنای وجود شغل پایدار که امکان توانمندسازی مددجویان را برای تأمین درآمد مورد نیاز خانوار فراهم آورد، نیست. بلکه تنها نشان‌دهنده اقدامات دستگاه‌های حمایتی در ایجاد فرصت اشتغال (فارغ از پایدار بودن یا نبودن شغل) برای فرد مددجو است. از همین منظر حکم مذکور نیز دارای ابهام است، چرا‌که «تعداد اشتغال پایدار» را برای این نهادها تکلیف نکرده ‌است.

علاوه‌بر این جزء «2» بند «ب» ماده (80) دو نهاد حمایتی را موظف به تحت پوشش قرار دادن و ایجاد زمینه‌های اشتغال افراد پشت‌نوبتی کمیته‌امداد و بهزیستی کرده است. در بند «الف» ماده (83) نیز سازمان مناطق آزاد موظف شده است که یک درصد از محل وصول عوارض ورود کالا و خدمات را به اشتغال مناطق محروم بومی این مناطق اختصاص دهد. اجرای این حکم پس از وصول منابع تعیین شده به عهده کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی کشور است. همچنین مهم‌ترین حکم درخصوص اشتغال مددجویان در بند «ب» ماده (83) آورده شده است. طبق متن این ماده: «کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی موظفند جهت توانمندسازی افراد تحت‌پوشش خود سالیانه یک‌صد هزار نفر به‌ترتیب هفتاد درصد (70%) کمیته‌‌امداد امام‌خمینی (ره) و سی درصد (30%) سازمان بهزیستی را صاحب شغل کنند. دولت طبق بودجه سنواتی تسهیلات قرض‌الحسنه لازم را در جهت تحقق این امر در نظر خواهد گرفت». این حکم 500 هزار اشتغال از افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی را طی برنامه پنج‌ساله تکلیف کرده و سهم هریک از دستگاه‌ها نیز در این میان مشخص شده است. در ادامه به تفصیل به ارزیابی وضعیت اشتغال مددجویان پرداخته خواهد شد.

6-1. وضعیت اشتغال در سازمان بهزیستی کشور

سازمان بهزیستی فرد واجد شرایط اشتغال را فرد در رده سنی 50-18 سال می‌داند که توانایی اشتغال در موقعیت کاری مناسب را دارد. این افراد در سه گروه مختلف قرار می‌گیرند:

الف) مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی،

ب) یکی از اعضای واجد شرایط اشتغال خانوار مددجوی تحت پوشش سازمان بهزیستی،

ج) یکی از افرادی که به‌واسطه مراکز غیردولتی تحت نظارت سازمان بهزیستی دارای شغل شود.

براساس بند «ب» ماده (83) سازمان بهزیستی مکلف است که در طول برنامه ششم سالیانه 30 هزار شغل برای افراد تحت پوشش سازمان ایجاد کند. در تمام سال‌ها این هدف با اختلاف قابل‌توجه رخ داده است و در دو سال پایانی برنامه نیز بیش از دو برابر هدف تعیین شده در قانون، فرصت شغلی ایجاد شده است. درمجموع 291,808 فرصت شغلی در پنج سال برای افراد تحت پوشش این سازمان ایجاد شده است. همچنین در گزارش سازمان برنامه چنین آمده است: «تعداد 54,000 شغل سالیانه از محل تبصره «16» قوانین بودجه سنواتی و از طریق پرداخت تسهیلات بانکی برای سازمان بهزیستی پرداخت شده است». این گزارش با اطلاعات خودارزیابی دستگاه نسبتاً مطابقت دارد. در نمودار زیر تعداد اشتغال ایجاد شده در سال‌های مختلف قابل مقایسه است [16].

شکل 9. نمودار تعداد اشتغال ایجاد شده در سازمان بهزیستی 1396 تا 1400 [14]

همچنین سازمان به‌منظور تسهیل اشتغال مددجویان و پایدارسازی موقعیت آنان دست به تأسیس مراکز پشتیبانی شغلی زده است. در تعریف این مراکز چنین آمده است: «مرکزی است که با هدف تسهیل شرایط دستیابی به شغل پایدار توان‌خواهان و به‌عنوان مؤسسه مجری در برقراری ارتباط با کارفرما و نظارت بر روند به‌کارگماری توان‌خواهان اقدام می‌کند. این مرکز با استخدام افرادی با‌عنوان مربی شغلی ((C. J مبادرت به ایجاد اشتغال برای توان‌خواهان می‌نماید» [13]. در طول برنامه ششم حدود 17 مرکز پشتیبانی شغلی تحت مدیریت سازمان بهزیستی مشغول به فعالیت بودند. طرح‌هایی نظیر پرداخت حق بیمه خویش‌فرما، مشوق حمایتی بیمه سهم کارفرما و یارانه ارتقای کارایی فرد معلول مطابق با قانون حمایت از حقوق معلولان نیز بخش دیگری از اقدامات بهزیستی است که اطلاعات لازم برای تحلیل آن در دسترس نیست.

6-2. وضعیت اشتغال در کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)

کمیته‌امداد با ایجاد 301,898 فرصت شغلی برای افراد تحت پوشش خود در قالب 209,794 طرح اشتغال ایجاد شده، بیشترین تعداد اشتغال در طول برنامه ششم را در سال 1400 رقم زدند. این تعداد طرح اشتغال معادل 97,170 میلیارد ریال اعتبار پرداخت شده به مددجویان است [13]. از این تعداد طرح شغلی ایجاد شده، 52.5 درصد از طرح‌ها در روستا و 47.5 درصد در مناطق شهری تحقق یافته است. همچنین 79 درصد از مشاغل مختص مردان و تنها 21 درصد شامل مددجویان زن کمیته‌امداد شده است. استان‌های فارس، خراسان ‌رضوی و آذربایجان شرقی به‌ترتیب دارای بیشترین طرح اشتغالی ایجاد شده از‌سوی کمیته‌امداد هستند.

نکته بسیار مهم در این بین میزان موفقیت طرح‌های اشتغال است. کمیته‌امداد شاخصی با‌عنوان خودکفایی را برای این منظور در نظر گرفته است. براساس ارزیابی کمیته‌امداد تعداد 64,077 از فرصت‌های شغلی ایجاد شده منجر به ‌خودکفایی شده است. این تعداد خودکفایی معادل 21.2 درصد از فرصت‌های شغلی ایجاد شده در سال 1400 است. این شاخص تاحدی میزان توانمندسازی مددجویان را نشان‌ می‌دهد، اما کماکان پایداری اشتغال‌های ایجاد شده را همچنان مسکوت می‌گذارد.

فرصت‌های شغلی ایجاد شده برای مددجویان از منابع مختلفی تأمین اعتبار شده است؛ که حدود 66 درصد از اشتغال ایجاد شده از تسهیلات بانکی است. بعد از آن 13.3 درصد از طریق کاریابی، 12.5 درصد مبتنی‌بر عملکرد صندوق امداد ولایت، 7 درصد از طریق راهبری شغلی بدون پرداخت تسهیلات بانکی و درنهایت کمتر از یک درصد نیز از منابع صندوق توسعه روستایی تأمین اعتبار شده است. استان‌های فارس، خراسان ‌رضوی و اصفهان بیشترین دریافت‌کنندگان تسهیلات بانکی هستند. در نمودار زیر تفکیک منابع تأمین‌کننده فرصت‌های شغلی قابل مشاهده است.

شکل 10. نمودار فرصت‌های شغلی ایجاد شده کمیته‌امداد به تفکیک منابع سال 1400 [13]

پرسش مهم دیگر درخصوص سهم هریک از گروه‌های شغلی ایجاد شده در طرح‌های اشتغال کمیته‌امداد است. بر‌اساس اطلاعات سالنامه کمیته‌امداد، 6 گروه شغلی مختلف در طرح‌های اشتغال این سازمان قابل شمارش است. این گروه‌های شغلی و تعداد طرح‌های مربوط به هریک در جدول زیر قابل مشاهده است.

جدول 12. طرح‌های اشتغال کمیته‌امداد به تفکیک گروه‌های شغلی سال 1400 [13]

بیشترین گروه اشتغال ایجاد شده در طرح‌های کمیته‌امداد مربوط به مشاغل خدماتی با حدود 44 درصد از طرح‌های اشتغال است. پس از آن دام‌پروری با 31.6 درصد، تولید صنایع ‌دستی با 10.9 درصد، مشاغل حوزه صنعت و معدن و کشاورزی هریک به‌ترتیب با 6.6 درصد و 6.5 درصد و درنهایت نیز شیلات با 0.2 درصد قرار دارد.

شکل 11. نمودار طرح‌های اشتغال کمیته‌امداد به تفکیک گروه‌های شغلی (درصد) سال 1400 [13]

کمیته‌امداد آموزش‌های کسب‌و‌کار را نیز در سه سطح مقدماتی، پایدارسازی و توسعه و مهارت‌آموزی برای مددجویان در نظر گرفته است. درمجموع حدود 185 هزار نفر در این سطوح آموزشی کسب‌و‌کار در سال 1400 آموزش ‌دیده‌اند و قطعاً این آموزش‌ها در راستای توانمندسازی آنان نقش مؤثری داشته است. همچنین در راستای پایدارسازی مشاغل ایجاد شده، حدود 447,881 طرح در سه سال اخیر مورد نظارت کمیته‌امداد قرار داشته است. همچنین با برگزاری 193 نمایشگاه و بازارچه حدود 2 هزار مددجو را در جهت تقویت فروش محصول و بازاریابی یاری رسانده ‌است. در پایان این بخش به یکی از مهم‌ترین اقدامات کمیته‌امداد با‌عنوان کاریابی نیز اشاره خواهد شد. پیش از این گفته شد که از مجموع تعداد 301,898 فرصت شغلی ایجاد شده برای مددجویان، 40,356 (13.3 درصد) از طریق کاریابی و 261,542 از طریق طرح اشتغال، یعنی با پرداخت تسهیلات بانکی، ایجاد شده است. این 13 درصد از آمار اشتغال کمیته مربوط به مشوق حق بیمه سهم کارفرما، تسهیلات کارفرمایی و موارد بدون اعطای بسته تشویقی و صرفاً به‌کمک نیروهای کاریابی صورت گرفته است. فراوانی هریک از این گونه‌های کاریابی به‌ترتیب 1595، 2129، 36,347 نفر مددجو است. همچنین 285 نفر نیز از هر دو بسته تشویقی تسهیلات کارفرمایی و حق بیمه بهره برده‌اند.

6-3. وضعیت اشتغال پشت‌نوبتی‌های نهادهای حمایتی

جزء «2» بند «ب» ماده (80) درخصوص تحت پوشش قرار دادن و ایجاد زمینه‌های اشتغال افراد پشت‌نوبتی کمیته‌امداد و بهزیستی وظایفی به عهده این دو نهاد گذاشته ‌است. به‌دلیل اینکه در سالنامه‌های آماری هیچ‌یک از نهادها تعریف رسمی برای جمعیت پشت‌نوبتی ارائه نشده است، به‌نظر می‌رسد این مفهوم کاربردی همچنان به‌صورت غیررسمی مورد استفاده قرار می‌گیرد. بنابراین همین عدم تعریف دقیق مانع از کسب اطلاعات دقیق درخصوص آن شده است. طبیعتاً به‌شکل سالیانه افزایش تعداد مستمری‌بگیران نهادهای حمایتی نشان از پوشش بخشی از جمعیت پشت‌نوبتی است، یعنی افرادی که درخواست تحت پوشش قرار گرفتن در نهادهای حمایتی را اعلام کردند. اما در این خصوص که جمعیت هدف شامل تعداد درخواست‌ها پیش از آزمون وسع یا تعداد افراد پس از احراز صلاحیت است، همچنان ابهام وجود دارد. اما می‌توان اطلاعات مربوط به مستمری‌بگیران را در طول سال‌های برنامه ششم مقایسه کرد و میزان افزایش یافته مددجویان هرسال را به‌عنوان عملکرد پوشش جمعیت پشت‌نوبتی در نظر گرفت. همان‌طور که پیش از این بیان شده است، تعداد خانوار مستمری‌بگیر از سال 1395 رو به افزایش است، اما بیشترین میزان افزایش مربوط به سال 1396 نسبت به سال پیشین است که رشدی معادل 53 درصد داشته است. درخصوص اشتغال جمعیت پشت‌نوبتی نیز همین ابهام وجود دارد. عملکرد اشتغال هریک از نهادها در بخش پیشین بیان شد، اما تفکیکی درخصوص مددجویان تحت پوشش و جمعیت پشت‌نوبتی درخصوص اشتغال وجود ندارد. تنها سازمان بهزیستی درخصوص خدمات‌گیرندگان اشتغال در جامعه هدف معلولان در برنامه «CBR» اطلاعات مشخصی را ارائه کرده که در قالب جدول زیر قابل مشاهده است.

جدول13. اشتغال جمعیت پشت‌نوبتی معلول در برنامه CBR سال 1400 [14]

6-4. منابع اشتغال مناطق محروم

در بند «الف» ماده (83) نیز سازمان مناطق آزاد موظف شده است که یک درصد از محل وصول عوارض ورود کالا و خدمات را به اشتغال مناطق محروم بومی این مناطق اختصاص دهد. طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه، سازمان مناطق آزاد در طی سال‌های برنامه ششم عموماً به وظایف خود منطبق با قانون مذکور عمل نکرده ‌است. در سال 1400 تنها مبلغ 700 میلیون تومان اعتبار به سازمان بهزیستی پرداخت شد و به کمیته‌امداد نیز مبلغ 1.5 میلیارد تومان برای امور اشتغال محرومان و نیازمندان بومی مناطق آزاد تخصیص یافته است. طبق اطلاعات به‌دست آمده در سال 1396 نیز مبلغ 2.2 میلیارد تومان به کمیته‌امداد پرداخت شده است؛ اما فارغ از میزان کفایت این اعتبارات، در سال‌های 1397 تا 1399 هیچ مبلغی برای این دو نهاد در نظر گرفته نشده است. بنابراین فعالیت‌های اشتغال محرومان مناطق بومی تحت‌تأثیر عدم تأمین منابع عملیاتی طی این سال‏ها تشدید شده است.

6-5. پرداخت سهم بیمه اجتماعی مددجویان

پرداخت سهم بیمه اجتماعی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی نیز به‌عنوان اقدامی در راستای توانمندسازی تلقی می‌شود. هدف‌گذاری برنامه در ماده (78) برای پایان سال 1400، دستیابی به تعداد 567,000 نفر مددجوی بیمه شده است. اما حدود 40 درصد از این هدف به تعداد ۲۲۷,۴1۶ محقق شده است. از این تعداد 130,609 نفر مددجو بیمه شده تحت پوشش کمیته‌امداد و ۹۶,۸0۷ نفر تحت پوشش بهزیستی هستند. سازمان بهزیستی دو نوع بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر و زنان شهری را برای گروه‌های هدف انجام می‌دهد. بیشترین تعداد افراد بیمه شده در این سازمان مربوط به سال 1396 با تعداد ۱۰۴,۵۸۸ نفر است. همچنین کمیته‌امداد نیز سه نوع بیمه اجتماعی را برای مددجویان انجام داده است که شامل بیمه زنان سرپرست خانوار، طرح‌های اشتغال و خودکفایی و بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر می‏باشد. استان فارس، خراسان ‌رضوی و سیستان و بلوچستان دارای بیشترین تعداد مددجوی بیمه شده هستند.

نکته دارای اهمیت در این بین، تمایل نهادهای حمایتی به افزودن مددجویان تحت پوشش ذیل بیمه کشاورزان، روستاییان و عشایر است. در طول سال‌های برنامه نسبت بیمه‌شدگان صندوق مذکور در سازمان بهزیستی بیش از بیمه تأمین اجتماعی است. در کمیته‌امداد نیز بیشترین تعداد ذیل همین صندوق بیمه می‌شوند. دلیل این موضوع نیز سکونت مددجویان در روستاها و شهرهای زیر 20 هزار نفر، به‌علاوه یارانه دریافتی از دولت در صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر است که هزینه نهادهای حمایتی را کمتر می‌کند و امکان افزایش آمار بیمه‌شدگان را فراهم می‌کند. به‌عنوان نمونه؛ در سال 1400 با وجود اینکه 59,160 نفر معادل 45.2 درصد از بیمه‌شدگان، ذیل صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر بیمه شدند؛ مبلغ ریالی پرداختی این تعداد برابر با 256,172 میلیون ریال، معادل 10.1 درصد از هزینه سهم بیمه اجتماعی پرداخت شده کمیته‌امداد در سال 1400 بابت تمام سهم بیمه‌شدگان را شامل شده است. بنابراین با وجود عدم پرداخت سهم دولت به صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر در بلند‌مدت این صندوق نیز دچار مشکلات پایداری مالی خواهد شد و زیان آن متوجه فرودست‌ترین اقشار اجتماعی می‌شود.

6-6. جمع‌بندی در حوزه اشتغال

درمجموع ارزیابی از وضعیت اشتغال مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی همان‌طور که ذیل ماده (78) قانون برنامه ششم بیان شد، وضعیت مطلوبی دارد. در‌واقع تحقق اشتغال مددجویان در زمینه ایجاد فرصت شغلی در سال 1400 بیش از 4 برابر هدف تعیین شده در برنامه ششم است. همین‌طور بند «ب» ماده (83) نیز که هر دو نهاد را مکلف به ایجاد سالیانه 100 هزار شغل کرده‌، مطلوب ارزیابی شده است. اما درخصوص پایدارسازی این مشاغل اطلاعاتی در دست نداریم و اجمالاً می‌دانیم تعداد کمی از مددجویان از درآمد حاصل از این مشاغل به‌خودکفایی رسیده‌اند. اما بند «الف» ماده (83) درخصوص وصول یک درصد از منابع سازمان مناطق آزاد جهت اشتغال محرومین این مناطق، به‌دلیل عدم تخصیص منابع در عموم سال‌های برنامه ششم، نامطلوب ارزیابی می‌شود. همچنین وضعیت اشتغال جمعیت پشت‌نوبتی کمیته‌امداد و بهزیستی موضوع جزء «2» بند «ب» ماده (80) به‌دلیل فقدان اطلاعات قابل ارزیابی نیست.

جدول 14. ارزیابی حمایت اجتماعی؛ بخش اشتغال در برنامه ششم توسعه کشور

7. جمع‌بندی و پیشنهادها

بخش حمایت‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه کشور شامل 20 حکم قانونی در حوزه‌های متنوعی نظیر اشتغال، مسکن، آموزش، بهداشت و درمان و ارائه خدمات به گروه‌های هدف خاص است که دستگاه‌های ذی‌ربط را مکلف به انجام وظایفی مشخص می‌کند. همچنین برنامه‌های توسعه به‌جهت ماهیت تقنینی، به‌دنبال ایجاد اهداف منسجم و قابل ارزیابی در بازه پنج‌ساله هستند که امکان نظم عملیاتی سیاست‌های اجتماعی را نیز فراهم می‌کند. در پایان می‌توان در دو سطح تقنینی و اجرایی به ارزیابی بخش حمایتی در برنامه ششم توسعه پرداخت.

7-1. بخش تقنینی

در این بخش سعی می‌شود ویژگی‌های مثبت و منفی احکام حمایتی را در قالب نکات مهم، برجسته کرد. از مهم‌ترین ویژگی‌های مثبت تقنینی بخش حمایتی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• فراگیری حوزه‌های رفاه اجتماعی: در احکام حمایتی برنامه ششم، چهار حوزه مهم رفاه اجتماعی دارای احکام خاص بودند. حوزه‌های مسکن و بهداشت و درمان و اشتغال، بیشترین فراوانی را در میان احکام حمایتی دارند.
• تنوع گروه‌های هدف: به‌نظر می‌رسد در این قانون، بخش عمده‌ای از گروه‌های هدف نیازمند جامعه مورد توجه قرار گرفتند. معلولان، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، کودکان کار، معتادان و ... جزو این گروه‌ها بودند که به‌نحوی دستگاه‌های متولی در قبال آنان دارای تکلیف هستند.
• قابل ارزیابی بودن: وضعیت موجود و هدف‌گذاری برنامه در بخش عمده‌ای از احکام به‌خصوص ماده (78) واضح است. در برخی دیگر از احکام نیز میزان پوشش جمعیت هدف خدمت اجتماعی تا سال پایانی برنامه معین شده است؛ که این ویژگی امکان ارزیابی میزان پیشرفت احکام را به‌شکل دقیق فراهم می‌آورد. از مهم‌ترین نقاط ضعف تقنینی برنامه نیز می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف) فقدان جامعیت خدمات تخصصی مبتنی‌بر نیاز گروه‌های هدف: هرچند در احکام مذکور تمام حوزه‌های رفاه اجتماعی وجود دارند، اما خدمات تخصصی متناسب با ماهیت حمایت اجتماعی در آن حوزه در قانون مورد توجه قرار نگرفته است. به‌عنوان نمونه حوزه آموزش محرومان فقط محدود به پرداخت کمک‌هزینه آموزشی به دانشجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی شده است. موضوعات مهمی مانند ترک تحصیل دانش‌آموزان، نابرابری آموزشی در مناطق محروم، وضعیت مهدکودک‌ها برای مناطق دارای زبان محلی و ... مغفول مانده ‌است. حوزه بهداشت و درمان محدود به خدمات پیشگیرانه عمومی (غربالگری کودکان، غربالگری پیش از ازدواج و ...) ‌است، با وجود نیازهای متعدد سالمندان به انواع امکانات توان‌بخشی و توان‌افزایی، کیفیت ارائه خدمات به آنان محدود به تأمین نیازهای اولیه (یارانه نقدی معیشتی) شده است. در‌واقع در برنامه ششم تعدد حوزه‌های رفاهی از نظر کمّی ویژگی مثبتی است، اما فقدان جامعیت در ارائه خدمات مورد نیاز جامعه هدف نیز وجود دارد.

ب) ابهام در تعیین جمعیت هدف: در برخی از احکام همچنان گروه هدف مدنظر حکم به‌شکل دقیق مشخص نیست. برای نمونه به‌طور دقیق مشخص نشده است که میان گروه هدف مسکن حمایتی و اجتماعی دقیقاً چه تفاوتی وجود دارد و هریک مربوط به کدام یک از اقشار جامعه می‌شود.

7-2. بخش اجرایی

ارزیابی نحوه اجرای احکام حمایتی برنامه ششم توسعه به‌شکل تفصیلی در طول گزارش مورد بررسی قرار گرفت. در اینجا به‌شکل تفکیک شده به آسیب‌شناسی وضعیت اجرایی حوزه‌ها خواهیم پرداخت.

7-2-1. اشتغال

وضعیت اشتغال مددجویان نهادهای حمایتی، در قالب 3 حکم مطرح شده در برنامه ششم، تقریباً چهار برابر اهداف، محقق شده است؛ بنابراین ارزیابی از این احکام مطلوب است. اما مهم‌ترین نقطه ضعف احکام مربوط به اشتغال مددجویان، بی‌توجهی به پایداری اشتغال ایجاد شده است. درواقع هرچند ایجاد فرصت‌های شغلی برای مددجویان بیش از هدف‌گذاری محقق شده است، اما دستگاه‌ها هیچ تکلیفی نسبت به توانمندسازی این افراد و خروج از چرخه حمایتی ندارند. به همین جهت میزان خودکفایی در فرصت‌های شغلی ایجاد شده، حداقلی است و فرایند توانمندسازی به‌شکل کامل اجرایی نشده است. تبیین زمینه‌ها و علل عدم تحقق چرخه توانمندسازی مؤثر در نظام حمایتی بحثی تفصیلی و مجزا می‌طلبد که از موضوع این گزارش (ارزیابی عملکرد سیاست‌های حمایتی) خارج است و در گزارش تفصیلی دیگر به آن پرداخته خواهد شد.

7-2-2. مسکن

احکام حمایتی برنامه ششم درخصوص مسکن به دو بخش تأمین مسکن و معافیت‌های مربوط به مجوزها و انشعابات ساختمانی تقسیم شده است. در بخش اول درمجموع حدود 36 هزار واحد مسکونی در سال 1400 تحویل مددجویان نهادهای حمایتی شده است. این میزان 37.7 درصد اهداف تعیین شده در برنامه ششم است. به همین دلیل، ارزیابی این بخش نامطلوب تلقی شده است. طبق نمودار، تأمین مسکن برای مددجویان از سال 1396 تا 1399 روندی صعودی را در پیش داشته و فقط در سال پایانی برنامه است که به‌دلیل عدم تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام روند صعودی تأمین مسکن متوقف شده است. اما درخصوص معافیت‌ها و بخشودگی‌های سود و جرائم است، در مواردی که مربوط به حوادث غیرمترقبه است و طبق گزارش‌های واصله اجرای حکم با موانع روبه‌رو شده و بخشودگی برای افراد مشمول حکم، در نظر گرفته نشده است. اما وضعیت صدور پروانه‌های ساخت‌و‌ساز و معافیت از پرداخت هزینه انشعابات وضعیت مطلوبی دارد. از میان درخواست‌های ارسال شده از‌سوی نهادهای حمایتی، 87 درصد با معافیت مواجه شده است. بنابراین وضعیت معافیت‌های مربوط به حوادث غیرمترقبه نامطلوب و معافیت پروانه‌های صدور ساختمانی و انشعابات، مطلوب ارزیابی می‌شود. به‌نظر می‌رسد یکی از مشکلات اصلی حوزه مسکن عدم توجه به جمعیت هدف مسکن اجتماعی و حمایتی و تعیین شیوه‌های ارائه تسهیلات عمومی با توجه به ویژگی‌های آنان است. همچنین بی‌توجهی به سیاستگذاری برای جمعیت هدف مستأجران به‌عنوان اقشاری که معیشت‌شان تحت‌تأثیر فشارهای حاصل از تورم مسکن در دهه اخیر قرار گرفته است، نیز بخش دیگر از ضعف‌های حمایت اجتماعی در حوزه مسکن است.

7-2-3. بهداشت و درمان

ویژگی مهم بخش حمایت اجتماعی حوزه بهداشت و درمان در برنامه ششم، ماهیت پیشگیرانه سیاست‌های آن است. احکام ماده (75) درخصوص غربالگری پیش از ازدواج و تأمین هزینه‌های فرایند غربالگری تا آزمایش برای مددجویان و افراد نیازمند (انجام آزمون وسع) به‌شکل مطلوبی اجرایی شده است و آیین‌نامه‌ها و مراحل دریافت مساعدت‌های اجتماعی، طبق تکلیف قانونی مشخص شده است. اما تأمین مالی مربوط به تبصره «2» ماده (75) محقق نشده است و وضعیت اجرایی نامطلوبی دارد. علاوه‌بر این، غربالگری بینایی کودکان در عموم سال‌های اجرای برنامه در سطح مطلوب اجرایی شده است و با 92 درصد تحقق اهداف کمّی تعیین شده در سال 1400 جزء احکام عملیاتی محسوب‌ می‌شود. غربالگری شنوایی نیز با تحقق 65 درصدی وضعیت متوسطی را تجربه کرده است، اما سیاست‌های حمایتی در حوزه بهداشت و درمان نیز همچنان جامعیت کافی برای پاسخ‌گویی به نیازهای گروه‌های هدف اصلی بخش حمایت اجتماعی نظیر معلولان و سالمندان را ندارد.

7-2-4. آموزش

پرداخت کمک‌هزینه شهریه دانشگاه به دانشجویان خانوار مددجوی تحت پوشش نهادهای حمایتی تنها حکم حمایتی آموزشی در برنامه ششم است. حدود 36 درصد از هدف‌گذاری برنامه در سال 1400 در حمایت از دانشجویان مددجو انجام شده که معادل ۵۸,۹۷۰ نفر است. بنابراین ارزیابی از بند «ر» ماده (64) نامطلوب است. به‌نظر می‌رسد با وجود اینکه حوزه آموزش یکی از مهم‌ترین ابزارهایی است که برای توانمندسازی افراد تحت پوشش در لایه حمایتی مورد نیاز است، اما اجرای نامطلوب این حکم و فقدان برنامه‌های آموزشی متنوع در راستای حمایت از نیازمندان و اقشار محروم جامعه، نشان‌دهنده عدم توجه به چنین ظرفیتی است. درنهایت مهم‌ترین آسیب ‌شناخته شده موجود در ارزیابی این حکم، عدم تحقق بودجه سالیانه آن است.

7-3. پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• تدوین آیین‌نامه درخصوص توانمندسازی مددجویان نهادهای حمایتی براساس چرخه‌ تعیین منابع تخصیص داده شده و میزان تسهیلات قابل بهره‌مندی این نهادها و ایجاد اشتغال پایدار و ارزیابی از میزان خروج افراد توانمند از چرخه حمایت اجتماعی؛
• اصلاح سیاست‌های مسکن براساس نیازها و مقتضیات جامعه هدف و تعیین شیوه‌های ارائه تسهیلات عمومی با توجه به ویژگی‌های اقتصادی و اجتماعی آنان (گفتنی است ارائه سیاست‌های مرتبط با مسکن حمایتی برای مددجویان و مسکن اجتماعی برای اقشار نیازمند جامعه، به‌شکل مجزا، بخشی از ابهام موجود در احکام مذکور را رفع می‌کند)؛
• اصلاح ماده (79) قانون برنامه ششم درخصوص تعیین میزان مستمری مددجویان در هر سال در نسبت 20 درصدی با حداقل دستمزد مصوب قانون کار و شفاف‌سازی درخصوص سطح‌بندی مددجویان متناسب با محرومیت و ملاک‌های نظام پرداخت مستمری در نهادهای حمایتی؛
• فراگیری و تنوع سیاست‌های حمایتی در حوزه آموزش (موضوعاتی نظیر ترک تحصیل دانش‌آموزان، بازماندگی از تحصیل کودکان، نابرابری دسترسی به خدمات آموزشی در مناطق محروم و ... ازجمله مسائلی است که نیاز به ارائه خدمات حمایت اجتماعی برای گروه‌های هدف خاص دارد)؛
• تسهیل فرایند تصویب و اجرای «طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» در برنامه هفتم توسعه با مشارکت حداکثری ذی‌نفعان؛
• تکلیف سازمان بهزیستی برای ایجاد سامانه رصد معلولیت کشور و اجرای آن در سال اول برنامه هفتم توسعه کشور؛
• اجرای تبصره «۳» ماده (۳۱) قانون حمایت از حقوق معلولان و اخذ گزارش ارزیابی اجرای قانون و تدوین راهبردهای اجرایی پنج‌ساله برای تحقق اهداف آن؛
• تعیین متولیان اصلی حمایت از کودکان کار و خیابانی براساس تعریف دقیق مصادیق هریک از این گروه‌های هدف؛
• تدوین نظام جامع حمایت از سالمندان و تعیین تکالیف دستگاه‌های متولی براساس سازوکار انتظام‌بخش در نظام مسائل سالمندان کشور.