مقدمه

تأمین مسکن مناسب به‌عنوان یکی از نیازهای اساسی خانوارها، همواره از دغدغه‌های جدی دولت‌ها بوده ‌است. هرچند تأمین این نیاز در گذشته نیز با موانعی روبه‌رو بوده اما در دهه‌های اخیر دسترسی به مسکن مناسب به دلایل تحولات جمعیتی (افزایش جمعیت، کاهش بعد خانوار و مهاجرت) و گسترش مناطق شهری در بیشتر کشورها به‌ویژه کشورهای در حال توسعه به یک معضل تبدیل شده است. آمارهای سال 2020 نشان می‌دهد در میان ساکنان مناطق شهری از هر چهار نفر، یک نفر (یعنی حدود 1 میلیارد نفر) حاشیه‌نشینی یا زندگی در سکونتگاه‌های غیررسمی را تجربه می‌کند.[1]

کشورهای توسعه‌یافته نیز با معضلاتی در تأمین مسکن مناسب مواجهند. برای مثال از مجموع 40 میلیون خانوار مستأجر در ایالات متحده آمریکا، نزدیک به 10.8 میلیون خانوار به‌شدت کم‌درآمدند و برای این گروه تنها 7.4 میلیون مسکن در استطاعت[2] در دسترس است. با احتساب افراد بی‌خانمان و گروه‌های کم‌درآمد دیگر، کمبود مسکن در استطاعت[3] برای اقشار به‌شدت کم‌درآمد در ایالات متحده حدود 3.8 میلیون واحد برآورد می‌شود.[4] چندین دهه است که دولت‌ها برای رفع این نیاز اقدام‌هایی انجام می‌دهند و از طریق مداخلات طرف عرضه و تقاضای بازار مسکن تلاش می‌کنند دسترسی خانوار به مسکن مناسب را تسهیل کنند.

 اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر جامعه معمولاً به تأمین هزینه‌های مسکن مناسب قادر نبوده و همین عامل موجب ظهور پدیده‌هایی همچون زاغه‌نشینی و شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی در شهرها شده است. رشد مهاجرت به شهرها (به‌خصوص کلان‌شهرها) و تحولات کلان اقتصادی مانند تورم، رکود اقتصادی و کاهش درآمد ملی نیز این مشکلات را تشدید کرده ‌است. این عوامل موجب شده تا سیاستگذاران برای رفع محرومیت مسکن در بین گروه‌های نیازمند، به تدوین و اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های حمایتی بیاندیشند.

پس از انقلاب اسلامی، چند دهه فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در مناطق روستایی، پیشرفت قابل‌توجهی را در کاهش محرومیت آن مناطق به‌ویژه در حوزه مسکن رقم زده است.[5] اما کم‌توجهی نسبت به تأمین مسکن مناسب برای اقشار نیازمند در مناطق شهری و تحولات اقتصاد کلان در چند سال اخیر به‌ویژه تورم، افت درآمد سرانه و تجربه چندین جهش قیمتی در بازار مسکن، وضعیت رفاهی آنها را به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است.

در حال حاضر براساس آمار و اطلاعات موجود، اقشار کم‌درآمد دسترسی مناسبی به مسکن ندارند که این وضعیت عدم دسترسی با شدت بیشتری در مناطق شهری مشاهده می‌شود. براساس محاسبات انجام گرفته با استفاده از داده‌های پرسشنامه درآمد و هزینه خانوار سال 1400، بیش از نیمی از خانوارهای کم‌درآمد^[6] در مناطق شهری سکونت دارند که سهم اجاره‌نشینی در میان آنها در کل کشور 24 درصد (بیش از 1 میلیون خانوار) و در شهرهای بزرگ همچون اصفهان، تبریز، تهران و مشهد به‌ترتیب 22، 23، 30 و 33 درصد برآورد شده است.

در مطالعات اقتصادی، مسکن در استطاعت^[7] معیاری است که برای اندازه‌گیری میزان هزینه‌ مسکن خانوار نسبت به دیگر هزینه‌های آن محاسبه می‌شود. بر این اساس خانواری به مسکن در استطاعت دسترسی دارد که سهم هزینه مسکن وی کمتر از 30 درصد کل هزینه‌های آن خانوار باشد.[8] جدول 1 برخی از شاخص‌های وضعیت مسکن در بین دهک‌های هزینه‌ای جامعه را نشان می‌دهد. با استفاده از این شاخص مشاهده می‌‌شود که در مناطق شهری، بیش از نیمی از خانوارهای هر دهک به مسکن در استطاعت دسترسی ندارند. این شاخص در کنار شاخص‌هایی همچون درصد مستأجرانی که در هر دهک در مسکنی با مساحت سرانه کمتر از 15 مترمربع سکونت دارند تا حدودی وضعیت رفاهی جامعه به‌ویژه دهک‌های کم‌درآمد را می‌تواند بازگو کند.

جدول 1. تعدادی از شاخص‌های وضعیت مناسب بودن مسکن در میان دهک‌های هزینه‌ای در مناطق شهری

مأخذ: محاسبات پژوهش براساس داده‌های هزینه و درآمد خانوار سال ۱۴۰۰، مرکز آمار ایران.

از ابتدای انقلاب اسلامی، دسترسی اقشار کم‌درآمد به مسکن مناسب مورد توجه و تأکید بوده است. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در ۲۱ فروردین ۱۳۵۸ با فرمان امام خمینی (ره) به‌منظور تأمین مسکن محرومان به‌ویژه روستاییان در چارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های ‌دولت تشکیل شد که در عمل، بیشتر تمرکز بنیاد مسکن بر مسکن روستایی معطوف بوده ‌است. با مرور برنامه‌ها و سیاست‌های دولتی در حوزه مسکن، می‌توان طرح مسکن مهر^[12] را بزرگ‌ترین مداخله دولت در این حوزه دانست که یکی از گروه‌های هدف طرح مسکن مهر اقشار نیازمند شهری بوده است. هرچند بررسی میزان موفقیت این طرح، خارج از موضوع این گزارش است، اما شواهد نشان می‌دهد که حداقل بخشی از خانوارهای کم‌درآمد نتوانستند با استفاده از این طرح به مسکن مناسب دست یابند و برنامه‌های جایگزین دیگری با نمونه‌های موفق جهانی همچون طرح مسکن اجتماعی استیجاری هیچ‌گاه به‌طور جدی دنبال نشده است (تنها در بازه سال‌های 1377 تا 1380 بنیاد مسکن به احداث 2493 واحد مسکونی اقدام کرده است).^[13]

در طول سال‌های پس از انقلاب، اجرای عمده برنامه‌های مسکن اقشار نیازمند به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار شده است.^[14] مطابق با اساسنامه بنیاد مسکن، رسالت اصلی آن تأمین مسکن محرومان اعم از شهری و روستایی و ایجاد مسکن ارزان‌قیمت و فراهم آوردن موجبات اجرای آن با مشارکت، همکاری و خودیاری مردم و دستگاه‌های مختلف تعیین شده است.^[15] بهسازی مسکن روستایی، ساخت مسکن برای محرومان، تعمیر و احداث مسکن در مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی، مشارکت در تکمیل طرح مسکن مهر و واگذاری قطعه زمین روستایی عمده فعالیت‌های بنیاد در مورد اقشار کم‌درآمد بوده است.^[16]

بررسی میزان موفقیت سیاست‌ها و طرح‌های تأمین مسکن محرومان از موضوع این گزارش خارج است اما به‌رغم آنکه اقدام‌های مؤثری برای رفع محرومیت مسکن اقشار نیازمند در مناطق روستایی تاکنون انجام گرفته، سیاستگذاری‌ها برای تسهیل دسترسی به مسکن در خانوارهای شهری عمدتاً کم‌اثر یا بی‌اثر بوده‌ است.

در قانون برنامه ششم توسعه توجه بیشتری به تأمین مسکن در مناطق شهری صورت گرفت و در بند «چ» ماده (80) قانون، دولت مکلف شد تا نسبت به تدوین برنامه تأمین مسکن اجتماعی در کنار برنامه حمایتی اقدام کند. بند «ب» ماده (59) قانون نیز با تعیین هدف‌گذاری کمّی در نظر داشت احداث یا خرید مسکن را برای اقشار کم‌درآمد در مناطق روستایی و شهری تسهیل کند. با توجه به در پیش بودن تدوین قانون برنامه هفتم توسعه، لازم است عملکرد احکام مربوطه در قوانین برنامه قبلی مورد ارزیابی و آسیب‌شناسی قرار گیرد. ازاین‌رو گزارش حاضر به‌منظور ارزیابی عملکرد سیاست‌های حمایتی حوزه مسکن ویژه اقشار کم‌درآمد در قانون برنامه ششم توسعه ارائه می‌شود.

1. عملکرد بند «ب» ماده (59) قانون برنامه ششم توسعه

طرح بهسازی مسکن روستایی از سال 1374 توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، به‌منظور بهبود کیفیت مسکن و بافت روستایی و ارتقای سطح ایمنی، بهداشتی، رفاه و آسایش مسکن روستایی آغاز شد. ایجاد حس تعلق به مکان، حفظ تراکم جمعیت خانوار، بهبود سیمای بصری و چشم‌انداز روستا، مقاوم‌سازی مسکن و در‌نتیجه بهسازی زندگی روستایی اهداف اصلی این طرح عنوان شده است.

مشکلات اداری و اجرایی در ابتدای اجرای این طرح موجب شناسایی نقاط قوت و ضعف این طرح شد و به‌منظور تسریع در روند اجرای آن، طرح ویژه بهسازی مسکن روستایی در سال 1384 در هیئت دولت مطرح شده و به تصویب رسید. این طرح در ادامه نیز مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت و ماده (11) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1387 نیز به این طرح اختصاص یافت و به موجب آن دولت موظف شد سالانه حداقل دویست هزار واحد مسکونی در مناطق روستایی احداث کند. این هدف کمّی در یک برنامه‌ریزی ده‌ساله و برای دو میلیون واحد مسکونی در نظر گرفته شد. براساس آخرین آمار اعلامی ازسوی دفتر مسکن روستایی بنیاد مسکن، در مناطق روستایی و شهرهای زیر 20 هزار نفر و در قالب این طرح، تاکنون نزدیک به 2 میلیون واحد مسکن بازسازی شده است.

در این طرح بنیاد مسکن وظیفه اصلی تأمین مالی بین 50 تا 60 درصد از هزینه ساخت مسکن برای متقاضیان را برعهده دارد. تا پیش از سال 1400، کل دوره تسویه این تسهیلات، 15 ساله بوده و از سال ۱۴۰۰، بازپرداخت 20 ساله در نظر گرفته شده است. بازپرداخت این تسهیلات بدین صورت است که 24 ماه از کل تسویه، دوران مشارکت مدنی محسوب می‌شود و مابقی آن دوره فروش اقساطی است. در‌صورتی‌که متقاضی برای تکمیل واحد مسکونی نیاز به تمدید دوره مشارکت داشته باشد این مدت تا 36 ماه نیز قابل‌تمدید است، اما دوره فروش اقساطی کوتاه‌تر می‌شود به‌طوری‌که بازه زمانی تسویه تسهیلات در دوره مقرر (برای مثال 20 ساله) پایان یابد.

جزء «1» بند «ب» ماده (59) قانون برنامه ششم توسعه نیز بار دیگر هدف‌ کمّی احداث سالانه حداقل دویست هزار واحد مسکونی در مناطق روستایی را مورد تأکید قرار داد. بر همین اساس بنیاد مسکن مکلف شد هرساله از طریق محاسبه متوسط هزینه‌های احداث یک واحد مسکونی روستایی، نسبت به برآورد میزان تسهیلات موردنیاز و ارائه پیشنهاد به‌صورت پیش‌نویس مصوبه هیئت محترم دولت به سازمان برنامه و بودجه کشور اقدام کند. جدول 2 عملکرد اعتبارات طرح ویژه بهسازی و نوسازی مسکن روستایی را در بازه سال‌های 1400-1395 نشان می‌دهد.

جدول 2. عملکرد اعتبارات طرح ویژه بهسازی و نوسازی مسکن روستایی (واحد مسکونی)

مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

به‌منظور جلوگیری از انحراف منابع این طرح، تسهیلات در چند نوبت و مشروط به پیشرفت ساخت در اختیار متقاضیان قرار گرفته و بنیاد مسکن اولین نوبت از ارائه تسهیلات را پس از تأیید پی‌کنی انجام می‌دهد. علاوه بر مشارکت در تأمین مالی ساخت، تهیه نقشه، نظارت و ارائه خدمات فنی از دیگر اقدام‌های بنیاد مسکن در این طرح است.

از‌آنجایی‌که مشارکت در این طرح و تأمین مابقی هزینه ساخت برای عده‌ای از متقاضیان ممکن نبوده است، بنیاد مسکن تلاش کرده با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و دیگر نهادهای حمایتی، مابقی هزینه‌ ساخت مسکن برای محرومان نیز تأمین شود. بخشی از تسهیلات اعطایی به متقاضیان در این تفاهم‌نامه‌ها بلاعوض است. همچنین بنیاد مسکن خدماتی نظیر نقشه و صدور پروانه ساخت را به‌صورت رایگان به این متقاضیان ارائه می‌کند تا تأمین هزینه‌‌ تسهیل شود.

طبق دو تفاهم‌نامه همکاری میان بنیاد مسکن و سازمان برنامه و بودجه کشور، ساخت 101440 واحد مسکونی برای محرومان و ایتام تحت پوشش نهادهای حمایتی برنامه‌ریزی شده‌ که تاکنون 91373 واحد آن به پایان رسیده ‌است. شش تفاهم‌نامه همکاری میان بنیاد مسکن و نهادهای حمایتی (همچون کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی، بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بسیج سازندگی و ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره)) نیز به‌صورت دوجانبه یا چندجانبه در حال اجراست که ساخت 184819 واحد مسکونی را در نظر دارد و تاکنون 112574 واحد از آن به اتمام رسیده است.[17]

اگرچه در اساسنامه بنیاد مسکن، به تأمین مسکن در مناطق شهری نیز اشاره شده است، اما به‌غیر‌از مواردی همچون طرح مسکن مهر و در سال‌های اخیر طرح نهضت ملی مسکن، هیچ‌گاه تکالیف قانونی برای کمک به ساخت مسکن در مناطق شهری به بنیاد مسکن ابلاغ نشده و طبعاً بدین‌منظور اعتباراتی نیز به آن دستگاه اجرایی تعلق نگرفته است.

جزء «2» بند «ب» ماده (59) با هدف تسهیل ساخت یا خرید مسکن گروه‌های کم‌درآمد در مناطق شهری با اولویت شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت تدوین شد. اما همان‌طور که در جدول 3 مشاهده می‌شود، این جزء تنها در سال 1399 عملکرد داشته است و تنها 300 متقاضی توانسته‌اند از تسهیلات این طرح استفاده کنند.

جدول 3. عملکرد طرح حمایت از تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد در مناطق شهری

مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

2. عملکرد بند «چ» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه

پیش از مطرح شدن مسکن حمایتی و اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه کشور، این موضوع در سال 1395 در قالب تصویب‌نامه‌ای تحت عنوان «تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد در دو قالب مسکن اجتماعی و مسکن حمایتی با مسئولیت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی» به تأیید هیئت وزیران رسید. تصویب‌نامه مذکور به موضوع‌هایی نظیر نحوه تأمین مالی طرح، متقاضیان واجد شرایط، تأمین زمین و ارائه تسهیلات به سازندگان مسکن و متقاضیان اشاره داشت. با‌این‌حال پس از تأکید قانون برنامه ششم توسعه کشور بر اجرای این دو مدل، هیچ‌گاه آیین‌نامه اجرایی بند «چ» ماده (80) این قانون ازسوی دولت تدوین نشد. همچنین به تبع آن در قوانین بودجه سنواتی، اعتبار خاصی در این سرفصل در نظر گرفته نشد.  لذا در طول سال‌های اجرای قانون برنامه ششم، جزء «1» بند «چ» ماده (80) فاقد عملکرد است.

جزء «2» بند «چ» ماده (80) نیز در بودجه‌های سنواتی ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱ منعکس شده است. جدول 4 عملکرد این جزء را در سال‌های مذکور نشان می‌دهد. این جزء در سال 1396 و 1397 فاقد عملکرد بوده و احکام بودجه‌ای متناسب با آن، تدوین و تصویب نشده است.

جدول 4. عملکرد معافیت‌های اعمال شده هزینه‌های صدور پروانه ساختمانی

و انشعابات برای افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی

مأخذ: گزارش‌های تفریغ ماده‌واحده قانون بودجه کل کشور (سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱)، دیوان محاسبات کشور.

جمع‌بندی

بخشی از احکام قانون برنامه ششم توسعه کشور به تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد و رفع فقر سکونتی آنها معطوف بوده است. براساس جزء «1» بند «چ» ماده (80) این قانون، دولت مکلف شد نسبت به تدوین برنامه مسکن حمایتی (با هدف کمک به ساخت و خرید مسکن ملکی) و مسکن اجتماعی (با هدف کمک به ساخت مسکن استیجاری، پرداخت کمک هزینه اجاره و وام قرض‌الحسنه ودیعه مسکن) برای تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد در سال اول قانون برنامه اقدام کند. متأسفانه در طول سال‌های اجرای قانون برنامه مذکور این جزء هیچ عملکردی نداشته است.

بند «ب» ماده (59) این قانون نیز اهدافی را به‌منظور تسهیل در ساخت یا خرید مسکن این اقشار در مناطق روستایی و شهری در نظر گرفت. جزء «1» این بند مربوط به اجرای طرح ویژه بهسازی و نوسازی مسکن روستایی است که براساس آن باید تا پایان دوره اجرای قانون برنامه ششم بیش از 1 میلیون واحد مسکن روستایی احداث می‌‌شد. سهمیه ابلاغی این طرح در مجموع سال‌های اجرای این قانون 673 هزار واحد مسکونی بوده است که از این تعداد تنها 371 هزار واحد در حال ساخت یا اتمام یافته است. به‌این‌ترتیب عملکرد برنامه‌ای این جزء در سال‌های اجرای قانون 37٪ و عملکرد آن براساس سهمیه ابلاغی 55٪ بوده است. جزء «2» این بند نیز که مقرر می‌کرد تا پایان قانون برنامه 750 هزار واحد مسکونی برای اقشار کم‌درآمد شهری احداث شود، عملکرد ناچیزی داشته است و تاکنون تنها به 300 متقاضی تعلق گرفته است.

اگرچه عملکرد دستگاه‌های اجرایی در تحقق اهداف برنامه ششم توسعه قابل بررسی است، اما در سال‌های اخیر، تورم بالا و بی‌ثباتی در متغیرهای کلان اقتصادی، مهم‌ترین مانع سیاستگذاری در این حوزه بوده ‌است. قیمت هر متر مربع مسکن در شهر تهران در آذرماه ۱۴۰۱ نسبت به پنج سال گذشته در ماه مشابه، (آذر ۱۳۹۶) بیش از ۸۴4 درصد افزایش یافته است.[18] همچنین در کل خانوارهای شهری، شاخص قیمت مسکن در آذر ۱۴۰۱ نسبت به آذر ۱۳96، حدود 247 درصد رشد داشته‌ که در همین بازه شاخص کل قیمت‌ها برای خانوارهای شهری ۴۰۳ درصد افزایش یافته است.[19] بنابراین یکی از شروط لازم اثرگذاری سیاست‌های حوزه مسکن، مهار تورم است. از‌این‌رو، طرح‌های ساخت و احداث گسترده واحدهای مسکونی بدون در نظر گرفتن منابع پایدار برای تأمین مالی آنها، به تشدید کسری بودجه دولت و افزایش تورم منجر خواهد شد که دسترسی خانوارها خصوصاً اقشار کم‌درآمد جامعه را به مسکن مناسب، دشوار‌تر خواهد کرد.

از‌سوی‌دیگر، محدود کردن برنامه‌های حمایتی حوزه مسکن به ساخت مسکن یکی از دلایل عملکرد نامطلوب در این حوزه است. هزینه‌های بالای زمین و احداث یک واحد مسکونی به‌ویژه در مناطق شهری موجب می‌‌شود اعتبارات مربوطه تنها به بخش کوچکی از جامعه هدف اصابت کند. همچنین ساخت مسکن و انتقال کامل مالکیت آن به مصرف‌کننده، انگیزه بازفروش مسکن و سوداگری این واحدها را افزایش می‌دهد و ممکن است افرادی خارج از گروه‌های هدف این سیاست (نیازمندان و اقشار ضعیف) با انگیزه‌های سودجویانه در صف دریافت این تسهیلات قرار گیرند. در‌صورتی‌که تجربیات جهانی دیگری در زمینه تأمین مالی مسکن محرومان (به‌جز ساخت مسکن) مانند کمک ودیعه مسکن و مسکن اجتماعی اجاره‌ای وجود دارد که قابل‌مطالعه و بررسی است.

همچنین فاصله بسیار عملکرد احکام با اهداف‌ کمّی آنها حاکی از هدف‌گذاری‌های کمّی غیرواقع‌بینانه است. بنابراین باید احکام مربوطه به‌گونه‌ای تدوین شود که با در نظر گرفتن محدودیت منابع مالی دولت، ظرفیت موجود در احداث مسکن و حفظ تنوع در برنامه‌های حمایتی مسکن، بخش قابل‌توجهی از اقشار کم‌درآمد امکان ‌بهره‌مندی از تسهیلات مربوطه را داشته‌ باشند. بدیهی است لازمه‌ سیاستگذاری موفق در این حوزه، در گام اول کنترل تورم و ثبات‌بخشی به اقتصاد است.