بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (10): موضوعات راهبردی بخش عمومی (ارزیابی عملکرد سیاست های حمایتی قانون برنامه ششم توسعه و دلالت های آن برای برنامه هفتم توسعه)

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسندگان

کارشناس گروه سیاستهای حمایتی و مقابله با فقر دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

در تصویب قانون برنامه پنج ساله هفتم توسعه، ارزیابی احکام برنامه قبلی امری ضروری است. میزان موفقیت سیاست های اتخاذ شده در دستیابی به اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه ضمن ارائه گزارشی از عملکرد آن برنامه، می تواند در آسیب شناسی تدوین احکام برنامه نیز مؤثر واقع شود. یکی از ویژگی های متمایز قانون برنامه ششم توسعه نسبت به قوانین برنامه توسعه قبلی، تعیین اهداف کمّی برای تعدادی از شاخص ها در اموری نظیر بیمه اجتماعی، حمایتی و آسیب های اجتماعی است. در برخی از احکام این قانون تعدادی از شاخص های مرتبط با ذکر وضعیت آن شاخص در ابتدای اجرای قانون و تعیین هدف گذاری کمّی برای آن شاخص در سال پایانی قانون تصریح شده است. هرچند در برخی از مواد این قانون، نهادهای حمایتی کشور یعنی کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی مستقیماً مورد تکلیف واقع نشده اند اما بخش قابل توجهی از این شاخص ها مربوط به حوزه فعالیت نهادهای حمایتی کشور است. گزارش حاضر طی بررسی های کارشناسی از دو نهاد حمایتی اصلی کشور یعنی کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور و به منظور ارزیابی میزان تحقق اهداف تعیین شده در مواد (۷۸) و (۷۹) قانون برنامه ششم توسعه در امور بیمه ای، حمایتی و اجتماعی و ارائه راهبردهای اصلاحی در تصویب برنامه هفتم توسعه تدوین شده است.

موضوعات

  1. مقدمه

در تصویب قانون برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه، ارزیابی احکام برنامه قبلی امری ضروری است. میزان موفقیت سیاست‌های اتخاذ شده در دستیابی به اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه ضمن ارائه گزارشی از عملکرد آن برنامه، می‌تواند در آسیب‌شناسی تدوین احکام برنامه نیز مؤثر واقع شود. یکی از ویژگی‌های متمایز قانون برنامه ششم توسعه نسبت به قوانین برنامه توسعه قبلی، تعیین اهداف کمّی برای تعدادی از شاخص‌ها در اموری نظیر بیمه‌ اجتماعی، حمایتی و آسیب‌های اجتماعی است. در برخی از احکام این قانون تعدادی از شاخص‌های مرتبط با ذکر وضعیت آن شاخص در ابتدای اجرای قانون و تعیین هدف‌گذاری کمّی برای آن شاخص در سال پایانی قانون تصریح شده است. هرچند در برخی از مواد این قانون، نهادهای حمایتی کشور یعنی کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی مستقیماً مورد تکلیف واقع نشده‌اند اما بخش قابل‌توجهی از این شاخص‌ها مربوط به حوزه فعالیت نهادهای حمایتی کشور است. گزارش حاضر طی بررسی‌های کارشناسی از دو نهاد حمایتی اصلی کشور یعنی کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور و به‌منظور ارزیابی میزان تحقق اهداف تعیین شده در مواد (78) و (7۹) قانون برنامه ششم توسعه در امور بیمه‌ای، حمایتی و اجتماعی و ارائه راهبردهای اصلاحی در تصویب برنامه هفتم توسعه تدوین شده است.

2. عملکرد ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه

مواد 78 الی 83 قانون برنامه ششم توسعه بخش عمده‌ای از تکالیف نهادهای حمایتی را در این قانون تصریح کرده است. ارتقای سطح پوشش نیازمندان جامعه و افزایش سطح حمایت‌های نقدی از مددجویان، ساماندهی و رسیدگی به آسیب‌دیدگان اجتماعی و گسترش بیمه‌های اجتماعی از مهم‌ترین اهداف مصرحه در احکام قانونی فوق است. در این گزارش عملکرد مواد (۷۸) و (۷۹) این قانون بررسی خواهد شد. براساس ماده (۷۸) این قانون دولت موظف به برنامه‌ریزی و گزارش‌دهی مستمر در راستای بهبود شاخص‌های کمّی مرتبط با حوزه حمایت اجتماعی در قانون برنامه ششم بوده است.

 ماده ۷۸- دولت مکلف است در راستای تحقق عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و بسط پوشش‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی نسبت ‌به طراحی و اجرای برنامه‌های لازم برای نیل به اهداف مندرج در جدول ذیل (جدول ۱) اقدام و گزارش پیشرفت کار را هر شش‌ماه یک‌بار به مجلس ارائه کند.

 

در این راستا، شاخص‌های متنوعی در متن قانون تعیین شده و اهداف کمّی برای سال پایانی دوره اجرای این قانون یعنی سال ۱۴۰۰ تصریح شده است. جدول 1 وضعیت شاخص‌ها در سال ابتدایی و پایانی این قانون را نشان می‌دهد. در ادامه متن نحوه عملکرد در زمینه هریک از این تکالیف به‌تفصیل توضیح داده شده است.

 

جدول 1. اهداف کمّی حوزه حمایت و خلاصه عملکرد کشور در زمینه هر هدف

وضعیت تحقق اهداف تعیین‌ شده*

وضعیت تحقق‌یافته در سال 1400

وضعیت تکلیف شده در سال 1400

وضعیت در پایان سال 1395

موضوع هدف‌گذاری

ردیف

عدم تحقق (۵۶٪)

3.19[1]

1

6

کاهش درصد مواجهه خانوارها با هزینه‌های کمرشکن سلامت از طریق تعمیم و ارتقای بیمه‌های اجتماعی درمانی ـ درصد مراجعان

1

انحراف

94[2]

100

96

ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی درمانی پایه (کل) ـ درصد

2

انحراف

[3]37.2

3 /49

48

متوسط مستمری دریافتی به متوسط هزینه خانوار ـ درصد

3

تحقق کامل

301898

82000

[4]65000

اشتغال افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی ـ نفر ـ سالیانه

4

انحراف

42850

96000

77000

ایجاد مسکن برای نیازمندان (مسکن اجتماعی و حمایتی) ـ واحد

5

انحراف

634624**

1432498

1300000

افزایش حمایت از معتادان ـ نفر

6

انحراف

2507473

4180000

2657070

افزایش حمایت از سالمندان ـ نفر

7

انحراف

57500

330098

204965

افزایش کودکان تحت پوشش حمایت غذایی ـ نفر

8

انحراف

71305

163117

127807

پرداخت شهریه دانشجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی ـ نفر

9

تحقق کامل

25889

25838

23402

افزایش حمایت از کودکان بی‌سرپرست ـ نفر

10

تحقق کامل

396190

309695

280500

افزایش حمایت از کودکان یتیم ـ نفر

11

عدم تحقق (۳۱٪)

479000

600000

424000

افزایش توان‌بخشی مددجویان مبتنی‌بر جامعه روستایی ـ نفر

12

عدم تحقق (۴۵٪)

81000

180000

-

افزایش توان‌بخشی مددجویان مبتنی‌بر جامعه شهری ـ نفر

13

عدم تحقق (۲۰٪)

122000

220000

98000

افزایش تأمین وسایل توان‌بخشی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی ـ تعداد

14

انحراف

102547

567000

445321

بیمه اجتماعی افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی ـ نفر

15

انحراف

201059

176119

163228

کنترل افزایش طلاق ـ تعداد

16

انحراف

3902

7658

6000

افزایش حمایت از کودکان خیابانی ـ نفر ـ سالیانه

17

انحراف

2850000

3153030

3000000

غربالگری بینایی کودکان ـ نفر

18

عدم تحقق (۶٪)

1000000

1545000

966000

غربالگری شنوایی ـ نفر

19

عدم تحقق (۶۲٪)

37.4

25

58

کاهش سهم پرداخت از جیب ـ درصد

20

عدم تحقق (۰٪)

70[5]

75

70

ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی ـ درصد

21

انحراف

98

80

83

متوسط نرخ جایگزینی ـ درصد[6]

22

* در این ستون تحقق به معنی موفقیت در دستیابی به هدف کمّی یا حتی عبور از آن، عدم تحقق به معنی بهبود وضعیت نسبت به سال ابتدای دوره اجرایی قانون برنامه و عدم دستیابی به هدف کمّی در سال پایانی و انحراف از برنامه به معنی روند نزولی نسبت به سال ابتدایی دوره اجرایی برنامه است.

** در این مورد آمار سازمان بهزیستی تنها تا سال 1399 بوده، لذا این سال به‌عنوان معیار ارزیابی استفاده شده است.

مأخذ: داده‌های اظهار شده کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی.

 

1-2. جمعیت مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی

براساس بند «ب» ماده (2) قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی، یکی از سه محور اصلی فعالیت‌های رفاه و تأمین اجتماعی، راهبردهای حمایتی است که از طریق نهادهای متنوعی همچون کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی و سایر نهادهای حمایتی دنبال می‌شود. از میان این نهادها، کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی دو نهاد حمایتی اصلی کشور محسوب می‌شوند که وظیفه تحت پوشش قرار دادن افراد نیازمند حمایت را به‌عهده دارند و به همین منظور ردیف‌های اعتباری مشخصی در قوانین بودجه سنواتی به آنها اختصاص می‌یابد. جدول 2 وضعیت مددجویان تحت حمایت این دو نهاد حمایتی را نشان می‌دهد. گفتنی است، اطلاعات درج شده در این جدول فقط شامل مددجویان تحت پوششی است که مستمری ماهیانه دریافت می‌کنند و شامل دریافت‌کنندگان خدمات و کمک‌های موردی این نهادهای حمایتی نمی‌شود. آمار مددجویان این دو نهاد حمایتی نشان می‌دهد که میزان همپوشانی مددجویان تحت حمایت کمیته امداد و بهزیستی در مقایسه با کل جمعیت مددجویان آنها قابل‌توجه نیست (کمتر از 5 درصد مددجویان). لذا در محاسبات این گزارش، مددجویان تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی با یکدیگر جمع شده ‌است. 

 

 

جدول 2. تعداد مددجویان کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی

مشترک کمیته امداد و بهزیستی

بهزیستی

کمیته امداد

تعداد مددجویان

438,566

3,279,991

7,179,589

جمعیت

111,999

974,931

2,600,530

خانوار

مأخذ: پایگاه رفاه ایرانیان.

 

2-2. مسکن حمایتی

اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر جامعه عموماً به تأمین مسکن مناسب قادر نیستند. شواهد موجود نیز حاکی از آن است که این افراد اغلب از مسکن ایمن و مناسب برخوردار نبوده و برخی از آنها نیز در حاشیه شهرها سکونت پیدا کرده‌اند. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۰، حدود ۷۸ درصد از خانوارهای شهری دهک اول، به مسکن در استطاعت[7] دسترسی نداشته‌اند.[8] پدیده‌هایی همچون زاغه‌نشینی و شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی در شهرها نیز از نتیجه بی‌توجهی نسبت به این نیاز ابتدایی خانوارهاست. تحولات کلان اقتصادی مانند تورم، رکود اقتصادی و کاهش درآمد ملی نیز موجب تشدید این وضعیت در چند سال اخیر شده ‌است. این موضوع در قانون برنامه ششم توسعه نیز مورد توجه قرار گرفت و دستگاه‌های حمایتی نیز توانستند به اهداف کمّی تعیین شده دست یابند. تعداد مسکن تحویل‌ داده شده به خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی(ره) در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۰ در جدول 3 ذکر شده است.

تحولات اقتصاد کلان در بازه زمانی اجرای قانون برنامه ششم توسعه، مانند تورم بالا و رشد اقتصادی پایین، منجر شد تا به‌‌رغم حمایت‌های موردی نهادهای حمایتی، دسترسی آحاد جامعه خصوصاً اقشار کم‌درآمد به مسکن مقرون‌به‌صرفه در وضعیت نامناسبی قرار گیرد. سیاست‌های مسکن حمایتی در قانون برنامه ششم توسعه به‌طور مجزا در گزارش دیگری بررسی شده‌ است.[9]

 

جدول 3. تعداد مسکن حمایتی تحویل‌ داده شده به خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی

نهاد متولی

1395

1396

1397

1398

1399

1400

کمیته امداد امام خمینی(ره)

21,197

17,101

20,647

25,247

25,851

19,867

سازمان بهزیستی

10204

11824

13360

14721

16999

_*

جمع

31,401

28,925

34,007

39,968

42,850

19867

* آمار سال 1400 را سازمان بهزیستی ارائه نداده است.

 

3-2. اشتغال افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی

توانمندسازی از طریق فراهم کردن فرصت‌های شغلی مناسب برای مددجویان می‌تواند موجب خودکفایی افراد شده و علاوه بر نیاز حداقلی آنها به دریافت کمک‌های نقدی، تاحدی خروج پایدار از تله فقر را نیز متضمن می‌شود. از این جهت فعالیت نهادهای حمایتی به‌منظور ایجاد فرصت‌های شغلی برای مددجویان حائز اهمیت است و توجه قانون برنامه ششم توسعه به ایجاد اشتغال افراد تحت حمایت نیز موجب تقویت این رویکرد می‌‌شود. اما باید توجه داشت که اشتغال پایدار بیش از هرچیز تابع متغیرهای کلان اقتصادی است و در شرایطی که درآمد سرانه و نرخ اشتغال کاهش می‌یابد، نمی‌توان انتظار داشت که مشاغل پایدار و با درآمد مناسب برای اقشار کم‌درآمد ایجاد شود. میزان اشتغال ایجاد شده برای مددجویان سازمان بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی(ره) در جدول 4 گزارش ‌شده ‌است. گفتنی است این اطلاعات براساس آمارهای اظهار شده ازسوی سازمان بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی(ره) بوده و با خالص اشتغال ایجاد‌ شده تفاوت دارد.

 

جدول 4. تعداد مشاغل ایجاد شده کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی

نهاد متولی

1395

1396

1397

1398

1399

1400

کمیته امداد امام خمینی (ره)

123,244

154,802

149,968

157,977

197,249

301,898

سازمان بهزیستی

48753

56677

56326

57872

60739

*-

جمع

171997

211479

206294

215849

257988

301898

* آمار این سال را سازمان بهزیستی ارائه نداده است.

 

به‌عنوان مثال طبق اعلام مرکز آمار، در پی شیوع کرونا در سال ۱۳۹۹، جمعیت کل شاغلان کشور بیش از یک میلیون نفر نسبت به سال ۱۳۹۸ کاهش یافت اما براساس آمار ارائه شده کمیته امداد و سازمان بهزیستی در همین سال حدود ۲۵۸ هزار شغل حمایتی ایجاد شده است. بنابراین ممکن است مشاغل ایجاد شده توسط نهادهای حمایتی درواقع تغییر شغل مددجویانی بوده که پیش از آن در شغل دیگری مشغول بوده‌اند و یا تأثیر شوک‌های کلان اقتصادی مانند کرونا شدیدتر بوده که خالص اشتغال را منفی کرده ‌است. بنابراین در زمان اجرای قانون برنامه ششم اثر منفی شوک‌های اقتصاد کلان بر برنامه‌های اشتغال‌زایی نهادهای حمایتی غلبه داشته است.

طبق اطلاعات اظهار شده دو نهاد حمایتی، در این پنج سال (1395 تا 1400) مجموعاً بیش از 1.36 میلیون شغل برای مددجویان ایجاد شده است. اما ازسوی‌دیگر شواهد نشان می‌دهد در این بازه، جمعیت شاغلان در سه دهک اول کاهش یافته است. در سال ۱۳۹۵ براساس داده‌های هزینه و درآمد خانوار،  51/8 درصد سرپرست خانوارهای سه دهک اول شاغل بوده‌اند که این نسبت پس از پنج سال به  48/6 درصد کاهش یافته است. ازطرفی حدود ۴ درصد سرپرستان این خانوارها بیکار (فاقد شغل و جویای کار) بوده‌اند که در سال 1400 به حدود 3 درصد رسیده ‌است. درنتیجه مجموعاً به جمعیت غیرشاغلانِ دارای درآمد افزوده شده است. در سال 1395 حدود 38 درصد از سرپرستان خانوارهای کم‌درآمد، غیرشاغل و دارای درآمد بوده‌اند که این نسبت پس از پنج سال به حدود ۴۳ درصد رسیده است یعنی در این بازه بخشی از خانوارهای کم‌درآمد، کاملاً از بازار کار خارج شده و از سایر درآمدها مانند مستمری، یارانه یا درآمد بازنشستگی استفاده کرده‌اند.

 

نمودار 1. وضعیت اشتغال سرپرست خانوارهای سه دهک اول

 

 

بنابراین بدون توجه به ابعاد کلان اشتغال نمی‌توان انتظار موفقیت قابل‌توجهی از برنامه‌های اشتغال حمایتی داشت. کاهش رشد اقتصادی و تورم بالا در این بازه، ظرفیت ایجاد مشاغل پایدار و با درآمد مناسب را محدود کرده ‌است. ازطرفی اگر مشاغل ایجاد شده درآمد پایینی داشته باشند، ممکن است حتی انگیزه مشارکت اقتصادی گروه‌های کم‌درآمد کاهش یافته و فرد مددجو ترجیح دهد از مزایای نقدی و مستمری نهادهای حمایتی استفاده کند و از بازار کار خارج شود. بنابراین لازمه موفقیت برنامه‌های اشتغال‌زایی، ثبات شرایط اقتصاد کلان (ازجمله مهار تورم و رشد اقتصادی پایدار) است.

 همچنین ضروری‌ است تا وضعیت مددجویانی که در مشاغل ایجاد ‌شده فعالیت می‌کنند، قبل و بعد از اشتغال به‌طور مستمر ازسوی یک نهاد ناظر (مانند وزارت رفاه) پیگیری شده تا ارزیابی دقیق‌تری از میزان موفقیت برنامه‌های اشتغال انجام شود. ازهمین‌رو لازم است در قانون برنامه هفتم توسعه، دستگاه‌های ناظر به انجام ارزیابی‌های کارشناسی قبل و بعد از اجرای کامل این برنامه‌ها مکلف شوند تا ارزیابی میزان اثربخشی آنها ممکن شود.

 

4-2. پرداخت شهریه برای دانشجویان و طلاب

طرح پرداخت کمک هزینه شهریه دانشجویان خانواده‌های تحت پوشش سازمان بهزیستی از سال ۱۳۷۹ با هدف ارتقای سطح تحصیل دانشجویان و فراهم کردن استقلال و توانمندسازی خانواده‌های تحت پوشش آغاز شد. کمیته امداد امام خمینی(ره) نیز هرساله اعتباراتی را به کمک‌هزینه شهریه دانشجویان خانواده‌های تحت پوشش اختصاص می‌دهد. جدول 5 عملکرد دو دستگاه مذکور را درخصوص طرح پرداخت کمک‌هزینه شهریه و وام به دانشجویان و طلاب در سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد.

جدول 5. تعداد دانشجویان و طلاب مورد حمایت شهریه

نهاد متولی

1395

1396

1397

1398

1399

1400

کمیته امداد

64281

57126

60971

56807

51655

47427

سازمان بهزیستی

27642

26345

21743

17216

40863

23878

جمع

91923

83471

82714

74023

92518

71305

 

براساس این اطلاعات، در سال ۱۳۹۵ مجموعاً ۹۲ هزار دانشجو و طلبه مورد حمایت کمک‌هزینه شهریه نهادهای حمایتی قرار داشته‌اند که در سال ۱۴۰۰ به ۷۱ هزار نفر رسیده‌ است.

 

5-2. حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر

حمایت از گروه‌های خاص از برنامه‌های سالیانه نهادهای حمایتی است که قانون برنامه ششم توسعه برای حفظ روند رو به رشد این برنامه‌ها به این موضوع توجه داشته است. جدول 6 آمارهای مربوطه را به تفکیک سال‌های اجرای این قانون برای دو نهاد حمایتی نشان می‌دهد.

 

جدول 6. عملکرد نهادهای حمایتی در حمایت از گروه‌های خاص در دوره اجرای قانون برنامه ششم توسعه

گروه

نهاد حمایتی

1395

1396

1397

1398

1399

1400

معتادان

بهزیستی

598389

679890

706037

767189

634624

-*

سالمندان

کمیته امداد

1,630,751

1,759,917

1,572,982

1,639,091

1,586,536

1,685,638

بهزیستی

610215

619211

712568

788887

853438

821835

کودکان تحت پوشش حمایت غذایی

کمیته امداد

88,040

99,998

123,678

136,960

38,632

57,500

بهزیستی

180605

225756

227560

194439

0

0

کودکان

بهزیستی

25347

26285

25521

25538

25044

25889

ایتام

کمیته امداد

282,065

292,411

288,795

294,049

361,637

396,190

کودکان خیابانی

بهزیستی

9287

5152

6198

4805

3902

-*

توانیابان (تأمین وسایل توانبخشی)

بهزیستی

-*

101716

71568

86143

122000

-*

کودکان (غربالگری بینایی)

بهزیستی

3042142

3313432

3444694

3379568

2031057

2848816

کودکان (غربالگری شنوایی)

بهزیستی

1131613

1187225

1217304

1102961

942918

1000000

* آمار مربوطه را سازمان بهزیستی منتشر نکرده است.

3. نسبت متوسط مستمری پرداختی به حداقل دستمزد – ماده (79)

براساس ماده (79) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه کشور، دولت مکلف است هرساله متناسب با سطح محرومیت و برمبنای متوسط 20 درصد حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، از طریق دستگاه‌های حمایتی و از محل درآمد قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به خانوارهای مددجویان، مستمری پرداخت کند. ازاین‌رو براساس این قانون هرساله مستمری پرداختی نهادهای حمایتی می‌بایست همگام با افزایش حداقل دستمزد افزایش ‌یابد.

ماده ۷۹- دولت موظف است در طول اجرای قانون برنامه علاوه بر پرداخت یارانه فعلی، هرسال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی را متناسب با سطح محرومیت برمبنای متوسط بیست درصد (٢٠%) حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و درج ردیف مستقل در جدول موضوع ماده (٣٩) این قانون، از طریق دستگاه‌های مذکور پرداخت نماید.

 

در سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه (۱۳۹۵ تا ۱۴۰۰)، میزان سرانه پرداخت کمک معیشت ماهیانه به خانوارهای مددجویان کمیته امداد امام خمینی(ره) و بهزیستی در جدول 7 مشخص شده است.

 

جدول 7. میزان مستمری ماهیانه کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی (هزار تومان)

بعد خانوار

1395

1396

1397

1398

1399

1400

یک نفره

53

148

148

161.5

204

350

دو نفره

60

249

249

275.5

342

500

سه نفره

71

324

324

360

445.5

700

چهار نفره

82

419

419

466.5

575

900

پنج نفره و بیشتر

100

465

465

516.5

638

1100

مأخذ: کمیته امداد و سازمان بهزیستی.

 

در نمودار 2 نسبت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی (با بعد سه نفر) به حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۱ رسم شده است. در سال ۱۳۹۵، مبلغ مستمری کمتر از ۹ درصد حداقل دستمزد بوده ‌است اما در سال 1396 این نسبت حدود ۳۵ درصد شده‌ و در سال‌های بعد به‌طور تدریجی کاهش یافته ‌است.

اما آنچه که بهبود یا کاهش سطح رفاه خانوار (به‌ویژه مددجویان) را بهتر منعکس می‌کند، سهم این حمایت از کل هزینه ماهیانه خانوار است. در پایان دوره اجرایی قانون برنامه ششم توسعه، این سهم نه‌تنها نتواست به هدف کمّی تعیین شده یعنی 49/3 درصد دست یابد؛ بلکه روند کاهشی نیز داشته است.

 

 

 

نمودار 2. نسبت مستمری یک خانوار سه نفره تحت پوشش نهادهای حمایتی به حداقل دستمزد شورای عالی کار

 

4. جمع‌بندی و پیشنهاد

از ۲۲ شاخص تعیین ‌شده در ماده (۷۸) قانون برنامه ششم توسعه، ۱۲ شاخص به وضعیت بدتر از سال 13۹۵ رسیده، ۷ شاخص بهبود نسبی یافته‌اند (با متوسط ۳۱ درصد پیشرفت) اما به هدف پیش‌بینی‌ شده نرسیده‌اند و فقط ۳ شاخص به هدف پیش‌بینی شده در قانون رسیده‌اند.

به‌نظر می‌رسد تحولات اقتصاد کلان یکی از دلایل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به این اهداف باشد. شاخص قیمت مصرف‌کننده (نمایانگر سطح عمومی قیمت‌ها) در بازه پنج‌ساله  13۹۶ تا ۱۴۰۰، بیش از ۳۳۷ درصد افزایش و درآمد ملی سرانه در همین بازه 5/4 درصد کاهش یافته که به معنی کاهش رفاه نسبی و افزایش هزینه‌های خانوارهاست. طبیعی است در چنین شرایطی به‌رغم فعالیت بیشتر نهادهای حمایتی، معیشت خانوارهای کم‌درآمد تنگ‌تر شده و دسترسی به مسکن، شغل و درآمد مناسب دشوارتر می‌شود. درواقع فعالیت نهادهای حمایتی مغلوب متغیرهای کلان خواهد شد.

درمجموع بررسی عملکرد این احکام حاوی درس‌آموخته‌هایی است که می‌بایست در تدوین قانون برنامه هفتم توسعه مورد توجه قرار گیرد:

  • تمرکز بر ثبات اقتصاد کلان و رشد اقتصادی: عدم ثبات اقتصاد کلان به کاهش رشد اقتصادی، کاهش دستمزدها و محدود شدن فرصت‌های شغلی منجر می‌شود. همچنین تورم بالا توزیع ثروت را نیز به ضرر افراد کم‌درآمد جامعه تغییر می‌دهد. ازاین‌رو می‌توان فقر را یکی از پیامدهای بی‌ثباتی در اقتصاد کلان برشمرد. پس ضروری است پیش از تدوین برنامه‌های حمایتی، رشد و ثبات اقتصادی مورد توجه قانونگذاران قرار گیرد.
  • تعیین واقع‌بینانه اهداف برنامه متناسب با شرایط کشور: با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور دستیابی به برخی از اهداف‌ تعیین شده در قانون برنامه ششم در یک بازه پنج‌ساله، آرمانی و دور از واقعیت به‌نظر می‌رسید. بنابراین لازم است اهداف پیش‌بینی شده در قانون برنامه هفتم، با درنظر گرفتن ظرفیت‌های واقعی و طبق اولویت‌بندی تدوین شوند.
  • لزوم تمرکز بر کاهش فقر به‌جای تمرکز بر حمایت از فقرا: رویکرد برنامه ششم توسعه بیشتر حمایت از فقرا به‌جای کاهش فقر بوده است. درحالی‌که سیاست‌های حمایتی باید تا حد ممکن به توانمندسازی و خروج نیازمندان از چرخه حمایت منجر شوند. لازمه این رویکرد، شناخت عوامل ایجادکننده فقر (مانند رکود اقتصادی، تورم، پوشش ناکافی بیمه‌های اجتماعی و درمانی، محدودیت دسترسی به اعتبار برای عبور از شوک‌های مالی و...) و جلوگیری از وقوع یا کنترل آنهاست.
  • الزام به انجام ارزیابی اثربخشی برنامه‌های حمایتی قبل و بعد از اجرای سراسری آن: اجرای آزمایشی برنامه‌ها نقش مهمی در تعیین اثربخشی آنها داشته و موجب می‌شود منابع محدود حوزه حمایتی به‌طور کارا مصرف شده و کاهش فقر و آسیب‌های اجتماعی با سرعت بیشتری رقم بخورد. همچنین لازم است یک نهاد ناظر مانند وزارت رفاه، برنامه‌های حمایتی اجرا شده را به‌صورت آماری ارزیابی کند تا میزان اثربخشی برنامه‌های حمایتی مشخص شود.

 

گزیده سیاستی: بررسی عملکرد نهادهای حمایتی در مورد احکام حمایتی قانون برنامه ششم توسعه کشور نشان می‌دهد اهداف تعیین شده در اکثر موارد تحقق نیافته است. تحولات اقتصاد کلان مانند تورم بالا و رشد اقتصادی پایین کشور و تعیین اهداف آرمان‌گرایانه را می‌توان از مهم‌ترین دلایل عدم تحقق این اهداف برشمرد.

 

 

 

 

 

1. لایحه برنامه هفتم توسعه