خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

تحقق مطلوب اهداف، وظایف و کارکردهای دستگاه قضایی منوط به اختصاص منابع لازم در بودجه به این منظور است. با توجه به تأکید سیاست‌های برنامه هفتم بر افزایش بودجه دستگاه قضایی و تحقق اهداف دستگاه قضایی، بودجه‌ این دستگاه، اهمیت دوچندان یافته است. هم اکنون به موجب قانون آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور در دو بخش به مجلس ارائه می‌شود که در خصوص بودجه 1403 کل کشور، بخش نخست آن (شامل احکام) به قانون تبدیل شده است و بخش دوم آن در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی قرار دارد. در این گزارش، بررسی بخش دوم بودجه 1403 کل کشور در موضوعات مربوط به دستگاه قضایی، مورد توجه قرار گرفته است.

 نقاط قوت و ضعف لایحه

در خصوص بودجه قوه قضاییه با بررسی لایحه بودجه سال 1403، موارد ذیل قابل بیان است:

•  ارقام هزینه ای بودجه قوه قضائیه در لایحه از حیث مطابقت با بخش احکام قانون بودجه ( 1403بخش اول) محل تامل است؛ ظاهر امر دلالت بر کمتر از اعتبار مصوب در قانون میکند و در عین حال، نظر به احکام قانون برنامه ششم توسعه و نیز برنامه هفتم مصوب مجلس و نظر به سوابق امر در مذاکرات این قوانین، قرائنی بر رعایت قانون بودجه در بخش ارقام وجود دارد.
•  سهم قوه قضائیه از اعتبارات بودجه عمومی در بودجه 1403 نسبت به بودجه 1402 افزایش (56درصد) داشته است و این افزایش مطابق با بند 26 سیاستهای کلی برنامه هفتم، ماده 119قانون برنامه ششم توسعه و بند الحاقی 2ماده 113 برنامه هفتم به نظر میرسد. اعتبار افزوده شده مازاد بر رشد سنواتی بودجه قوه قضائیه، از حیث عدم امکان نظارت و ارزیابی، محل تأمل است.
•  اختصاص بخشی از منابع دستگاه قضایی به صندوق بازنشستگی کشوری، به دلایلی که در متن بیان میشود، محل تأمل است.
• دوسقفی شدن بودجه قوه قضاییه در درآمدهای مازاد بر درآمد خدمات قضایی، مغایر با اصول بودجه‌ریزی و اصل 53 قانون اساسی است.
• تعیین درآمد اختصاصی جدید برای برخی دستگاه‌ها در جداول دارای اشکالات متعدد حقوقی است.
• لایحه بودجه سال 1403 (بخش دوم) با قانون بودجه 1403 (بخش نخست) به دلیل درج صفر برای درآمدهای ناشی از فروش اموال غیرمنقول مازاد، فاقد انسجام است.
• موضوع ترویج فرهنگ حقوقی و قضایی اسلامی و پیشگیری از وقوع جرم در برنامه‌های جدول شماره 12 نیامده است و اعتباری از این منابع، بابت موضوعات بند ب تبصره 13، اختصاص نیافته است.
•  عدم ارائه دقیق سنجه های عملکردی و همچنین برنامه های قوه قضائیه، از مواردی است که منجر به عدم ارزیابی صحیح از عملکرد قوه قضائیه نسبت به بودجه اختصاص یافته می شود.
  

   

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•  ضروری است درخصوص اعتبارات قوه قضائیه در بخش اول بودجه سال ،1403در جداول به طور شفاف و یکپارچه در جهت تحقق برنامه و قانون بودجه 1403عمل شود و تأمین منابع لازم برای صندوق بازنشستگی، از محل بودجه قوه قضائیه، محل تأمل است.
• بودجه قضایی باید یک سقفی باشد و کلیه پیش‌بینی‌های مربوط به درآمدهای اختصاصی هر یک از دستگاه‌های ذیل قوه قضاییه باید به طور مشخص در جدول شماره 7 ذکر شود.
• در جدول شماره 12 لایحه بودجه، برخی امور فرهنگی به موضوعات ترویج فرهنگ حقوقی و قضایی اسلامی از طریق تأمین اعتبار به دستگاه قضایی یا سایر نهادهای فرهنگی، تعریف شود.

1.مقدمه

بررسی بودجه قوه قضاییه از چند جهت حائز اهمیت است. نخست موضوع تأمین نیازهای مالی این قوه به وسیله منابع بودجه عمومی است که در صورت تحقق آن، قوه قضاییه بهتر می‌تواند، وظایف خود را انجام دهد. با توجه به تأکید بر موضوع امنیت اقتصادی، حمایت از سرمایه‌گذاری و بهبود محیط کسب و کار در سیاست‌های کلی نظام و به ویژه در سال‌های اخیر، در صورتی حمایت قضایی از این موضوعات به ثمر خواهد نشست که منابع مالی به نحو کافی به این قوه به این جهت قرار گیرد[1]. به علاوه، عدم تأمین و تضمین منابع مالی دستگاه قضایی در قوانین، استقلال مالی این دستگاه و به تبع، استقلال قضایی آن را مورد خدشه قرار می‌دهد[2].

فارغ از این، بودجه قوه قضاییه به عنوان بخشی از بودجه کل کشور، بایستی از حیث انطباق با قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام و اصول حقوقی هم جهت با آن، ارزیابی شود و در این بررسی، صرفاً بررسی تأمین کامل منابع مالی قوه قضاییه مورد نظر نیست، بلکه مولفه‌های دیگری نظیر بررسی شفافیت مالی، نحوه مدیریت درآمدها، منابع و مصارف قوه قضاییه و انطباق ارقام و احکام بودجه‌ای آن با اسناد بالادستی خود از جمله سیاست‌های کلی مرتبط، قوانین برنامه و اهداف حاکم بر آن، مورد توجه خواهد بود. در این گزارش در چند بخش بودجه قوه قضاییه در لایحه بودجه 1402 کل کشور (بخش دوم) از منظر حقوقی و از جنبه‌های مختلف ذیل، مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.

2. میزان تحقق بودجه مصوب قوه قضاییه در جداول لایحه بودجه

بر اساس جزء 1 بند ج تبصره 13 قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش اول) مصوب 1402/12/21، دولت مکلف است، اعتبارات قوه قضاییه و سازمان‌های تابعه و وابسته را معادل نهصد و هشتاد هزار ملیارد ریال (980.000.000.000.000) ریال در جداول مربوط بخش دوم لایحه بودجه، تعیین و ارائه نماید. در جداول لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم) از طرق ذیل برای مبالغ مذکور، تأمین اعتبار شده است:

جدول شماره 1 – اعتبارات دستگاه قضایی

در خصوص مورد پنجم در جدول فوق که مربوط به پرداخت حقوق بازنشستگان قوه قضاییه در قالب کمک به صندوق بازنشستگی کشوری است، به نظر می‌رسد، این اعتبارات را نمی‌توان جزء اعتبارات اختصاص‌یافته به قوه قضاییه تلقی نمود. در این فرض، منابع اختصاص‌یافته به قوه قضاییه چیزی در حدود 92 هزار و هفتصد ملیارد تومان است که حدود 5 هزار و 300 ملیارد تومان کمتر از رقم مصوب در قانون بودجه 1403 (بخش اول) است. با این فرض هر چند بیش از 90 درصد اعتبارات تعیین‌شده در قانون بودجه 1403 در لایحه به این منظور اختصاص یافته است، اما رقم اختصاص‌یافته در لایحه بودجه 1403 منطبق با رقم تعیین‌شده در احکام قانون بودجه 1403 (بخش اول) نیست. این موضوع با بند «ب» ماده 182 قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، مبنی بر لزوم رعایت احکام و سقف‌های مقرر در بخش نخست بودجه در بخش دوم، مورد تاکید قرار گرفته است.

3.اختصاص بخشی از اعتبارات قوه قضاییه به صندوق بازنشستگی کشوری

بر اساس جزء 1 بند ج تبصره 13 قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش اول) مصوب 1402/12/21، دولت مکلف است، «اعتبارات قوه قضاییه و سازمان‌های تابعه و وابسته را معادل نهصد و هشتاد هزار ملیارد ریال (980.000.000.000.000) ریال در جداول مربوط بخش دوم لایحه بودجه، تعیین و ارائه نماید. با این وجود، در ردیف 62 جدول شماره 9 (برآورد اعتبارات ردیف های متفرقه سال 1403) لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم)، پنجاه هزار ملیارد ریال از منابع عمومی اختصاص‌یافته به دستگاه قضایی، صرف پرداخت «حقوق بازنشستگان قوه قضاییه، دستگاه‌های تابعه و وابسته موضوع جزء 1 بند ج تبصره 13» در قالب کمک به صندوق بازنشستگی کشوری می‌شود. به نظر می‌رسد، اختصاص این بخش از اعتبارات قوه قضاییه به صندوق بازنشستگی کشوری بابت پرداخت حقوق بازنشستگان قوه قضاییه با توجه به نکات ذیل محل تامل است:

1. تکلیف قانونی تأمین منابع حقوق بازنشستگی برعهده صندوق بازنشستگی کشوری است که مطابق با مواد 72 و 98 قانون استخدام کشوری مصوب 1345/3/31 با اصلاحات و الحاقات بعدی اصلاحی 1368/12/13، مستخدمین رسمی دولتی در وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و از جمله مستخدمین رسمی قوه قضاییه را شامل می‌شود؛ پرداخت حقوق بازنشستگی برای بازنشستگان قوه قضاییه از جمله تکالیف قوه قضاییه نیست، بلکه مصارف قوه قضاییه در راستای انجام وظایف خود به دو بخش هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تقسیم می‌شود که در بخش هزینه‌ای، صرفاً تأمین هزینه‌های جاری نظیر پرداخت حقوق کارمندان و پرسنل قوه قضاییه، از طریق این دستگاه انجام می‌شود؛ در نتیجه، منابعی که به منظور ایفای تعهدات این صندوق به صورت کمک یا در قالب دیگری اختصاص داده می‌شود، صرفاً متوجه این صندوق بوده و شامل بودجه دستگاه قضایی نیست.
2. مسئله تأمین مناسب بودجه قوه قضائیه در سیاستهای کلی نظام توسط مقام معظم رهبری مورد تأکید قرار گرفته است. در بند 12 سیاستهای کلی قضایی ابلاغی 1381/7/29 و جزء 6 بند 26 سیاست های کلی برنامه هفتم توسعه ابلاغی1401/6/21 به این موضوع اشاره شده است. همانطور که مشاهده می شود، سیاست های کلی نظام بر تقویت سهم بودجه قوه قضائیه، به دلیل مشکلات این قوه از سال1381 مورد تأکید بوده و مجدداًبعد از گذشت بیست سال مورد تأکید قرار گرفته است. در قانون برنامه ششم توسعه، سهم 2/9 درصدی برای قوه قضائیه اختصاص یافت که با دلایل مختلف تحقق کامل پیدا نکرده و سیاستگذار با مشاهده این وضعیت، بر تقویت و تثبیت بودجه قوه قضائیه تأکید داشته است. بر اساس این سیاست کلی، مجلس شورای اسلامی در برنامه هفتم توسعه، افزایش بودجه قوه قضائیه با سازوکار مشخص، تصویب نمود. با محاسبه رقم حاصل از این سازوکار، در بخش اول قانون بودجه 1403، رقم 98 هزار میلیارد تومان، به عنوان اعتبارات قوه قضائیه و سازمان های تابعه و وابسته درج گردید. ازآنجاکه رقم تعیین شده برای دستگاه قضایی در جداول لایحه به موجب کمک مزبور، پنجاه هزار میلیارد ریال کمتر از رقم تعیین شده در حکم جزء « »1بند «ج» تبصره « »13قانون بودجه سال 1403کل کشور (بخش نخست) است و با فرض اینکه رقم مزبور در این قانون متناسب با اهداف و وظایف قانونی این دستگاه، اختصاص یافته است؛ لذا کاهش این رقم در جداول لایحه بودجه سال1403کل کشور (بخش دوم)، منجر به کاهش اعتبارات مالی قوه قضائیه خواهد شد که با اهداف سیاستهای مذکور و برنامه هفتم همخوانی ندارد.
3. با توجه به اهمیت یافتن افزایش و تثبیت سهم قوه قضائیه در بودجه به موجب سیاستهای کلی برنامه هفتم به نظر میرسد، یکی از چالشها و رویه های غلطی که باید از آن جلوگیری نمود، موضوع تأمین هزینه سایر دستگاهها از طریق بودجه قوه قضائیه است. این امر سبب میشود که بودجه قوه قضائیه به صورت اسمی افزایش پیدا کرده و در حقیقت تغییری در میزان افزایش بودجه ایجاد نشود. این موضوع در لایحه بودجه 1403، در قالب کمک به صندوق بازنشستگی کشوری، ظهور پیدا کرده که در صورت تأیید این رویه، قابل تسری به سایر نهادهای مرتبط با قوه قضائیه مثل ضابطین این قوه، است. پس از تصویب ماده 119قانون برنامه ششم توسعه و تصریح بر سهم 2.9 درصدی اعتبارات قوه قضائیه از بودجه عمومی، این ادعا مطرح شد که بخش از اعتبارات قوه در بخش کمک به صندوق بازنشستگی کشوری جهت پرداخت حقوق بازنشستگان قوه درج میشود. نظر به اینکه بازنشستگان قوه قضائیه به جهت دریافت مستمری بازنشستگی خود، باری از دوش قوه قضائیه برنمیدارند، این توجیه قابل قبول نیست.
4.  ممکن است استدلال شود، پرداختی به بازنشستگان قوه قضائیه، بیشتر از سایر نهادها و دستگاهها است؛ لذا جهت تامین این هزینه از طرف منابع صندوق که در جهت کارکردهای قوه قضائیه است، لازم است از بودجه قوه قضائیه اعتباراتی بدین منظور پیش بینی شود. با بررسیهای انجام شده، دریافتی های بازنشستگان قوه قضائیه، تفاوتی با سایر بازنشستگان ندارد و از این جهت پرداختی مازادی از طریق صندوق بازنشستگی به بازنشستگان قوه قضائیه وجود ندارد. پرداختی به قضات بازنشسته که در دستگاه قضا یا سایر دستگاهها مجددا به کارگیری میشوند، با رعایت قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان، از طرف دستگاه ذیربط بوده و از منابع صندوق بازنشستگی کشوری اعتباری به صورت اختصاصی به قضات تعلق نمی گیرد. به عنوان مثال، قضات بازنشسته که مطابق تبصره 6ماده 6 قانون شوراهای حل اختلاف مصوب 1402، به کارگرفته میشوند، بر اساس ماده 38 این قانون، حقوق و پاداش بازنشستگان مذکور از محل اعتبارات این شورا پرداخت میشود. علاوه بر این، حق الزحمه قضات بازنشسته در هیات های حل اختلاف مالیاتی، مطابق تبصره 3 ماده 244 قانون مالیاتهای مستقیم در بودجه سالانه سازمان امور مالیاتی پیش بینی و پرداخت میشود.

    

   در عین حال، احکام قانون برنامه ششم توسعه و برنامه هفتم، در برخی تفاسیر، دلالت بر رعایت قوانین در بخش دوم (ارقام) لایحه بودجه 1403میکند. توضیح اینکه:

    

   1.بر اساس قانون برنامه ششم، بودجه قوه قضائیه باید 2.9 درصد بودجه عمومی باشد. در صورتی که بر اساس برنامه هفتم مصوب1403/2/11 مجلس، احکام برنامه ششم را همچنان معتبر بدانیم، باید بودجه قوه قضائیه در سال 1403، حداقل 82 همت باشد که چنین است.

    

   2.طبق بند الحاقی 2 ماده 113 برنامه هفتم، دولت مکلف است در سال اول اجرای برنامه نسبت به افزایش سهم قوه قضائیه از محل درآمدهای عمومی کشور به نسبت سال پایه 1402 به میزان سی درصد ( 30%) علاوه بر افزایش سنواتی اقدام نماید. افزایش سنواتی بودجه حدود 27 درصد بوده است؛ لذا سهم قوه قضائیه باید نسبت به سال پایه 1402، 57 درصد افزایش یابد. سهم قوه قضائیه در سال1402، 2.3 درصد بوده است لذا باید سهم قوه قضائیه در بودجه 1403، (3.611) درصد بودجه عمومی باشد. بودجه عمومی قانون بودجه 1403، مبلغ 2837 همت بوده است که سهم قوه، 4.201 همت میشود. در صورتی که بجای افزایش سهم، افزایش میزان بودجه قوه را افزایش 75درصدی بدهیم، با توجه به اینکه بودجه قوه در سال 1402، مجموعاً 56همت بوده است (شامل 55.3بودجه دادگستری و دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی به علاوه ردیف های60و 129جدول شماره 9 )؛ که باید در سال 1403به مبلغ 88 همت برسد. فارغ از ابهام در اصطلاحات مندرج در این حکم (ازجمله «درآمدهای عمومی کشور» که به معنای منابع بودجه عمومی دولت است یا به معنای منابع عمومی در مقابل درآمد اختصاصی یا به معنای دیگری).
   

4.انطباق افزایش بودجه قوه قضاییه با سیاست‌های کلی برنامه هفتم

در خصوص میزان افزایش بودجه قوه قضاییه در لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم) به نسبت بودجه سال‌های گذشته به نظر می‌رسد، اعتبارات در نظرگرفته‌شده در بودجه 1403 نسبت به رقم تعیین‌شده در قانون بودجه سال 1402 کل کشور، افزایش قابل توجهی داشته است. به گزارش دفتر بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، رشد اعتبارات قوه قضاییه (مجموع هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) در لایحه مذکور نسبت به قانون بودجه 1402، 56 درصد بوده است[3].

مطابق با بند 2 الحاقی ماده 113 برنامه هفتم پیشرفت که به تأیید شورای نگهبان رسیده است، در خصوص بودجه قوه قضاییه، بایستی بودجه 1403 کل کشور نسبت به بودجه 1402 به عنوان سال پایه، 30 درصد علاوه بر افزایش سنواتی بودجه، رشد داشته باشد. در حقیقت، مطابق بند فوق‌الذکر، ضمن اعمال میزان رشد بودجه سنواتی، به میزان سی (30) درصد به اعتبارت قوه قضاییه اضافه شود. مقصود از میزان رشد بودجه سنواتی در حکم بند الحاقی مذکور نیز مبهم است؛ چنانچه میزان رشد جمع هزینه‌ها و مصارف عمومی باشد با میزان افزایش اعتبارات پیش‌بینی‌شده برای دستگاه‌های اجرایی، رقمی متفاوت خواهد بود.

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، میزان رشد مجموع کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از محل منابع عمومی نسبت به سال گذشته 27 درصد بوده ، در حالی که رشد مجموع مصارف عمومی دولت در بودجه 25/3 درصد است؛ لذا اگر تفسیر از عبارت «افزایش بودجه سنواتی» در حکم ماده 113 برنامه هفتم، افزایش مصارف عمومی دولت باشد، میزان رشد اعتبارات قوه قضاییه نسبت به سال 1402 باید 55/3 درصد باشد. چنانچه مقصود از این عبارت، افزایش مجموع بودجه دستگاه‌های اجرایی باشد، رشد اعتبارات قوه قضاییه نسبت به 1402 باید 57 درصد در نظر گرفته شود. این در حالی است که رشد رقم تعیین‌شده در لایحه بودجه 1403 کل کشور نسبت به بودجه سال گذشته (مجموع هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای)، 56 درصد بوده است. در نتیجه، طبق تفسیر اول (مصارف عمومی دولت)، سهم قوه قضاییه به صورت کامل محقق شده است، اما طبق تفسیر دوم (رشد مجموع اعتبار دستگاه‌های اجرایی)، 1 درصد سهم قوه قضاییه نسبت به آنچه در لایحه برنامه هفتم، حکم شده، کمتر است. با این وجود، می‌توان گفت، میزان افزایش بودجه قوه قضاییه نزدیک به حکم برنامه هفتم است.

همچنین مطابق حکم ماده 119 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی، سهم قوه قضاییه باید 2/9% از منابع بودجه عمومی کشور باشد. که در لایحه بودجه 1403 کل کشور، سهم این دستگاه از بودجه عمومی کشور طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 3/9% درصد است[4] که یک درصد بیش از قم تعیین‌شده است؛ لذا در مجموع به نظر می‌رسد:

 لایحه بودجه سال 1403 کل کشور (بخش دوم) با جزء 6 بند 26 سیاست‌های کلی برنامه هفتم مبنی بر افزایش و تثبیت سهم قوه قضاییه از بودجه عمومی کشور، همخوانی دارد، از آنجایی که سیاست‌های کلی برنامه هفتم هم اکنون لازم الإجرا تلقی می‌شود و حکم مذکور در این سیاست‌ها مبنی بر افزایش و تثبیت سهم قوه قضاییه، در بودجه 1403 نسبت به سال گذشته، محقق شده است، می‌توان ارقام مصوب در بودجه قوه قضاییه را منطبق با سیاست‌های کلی دانست.

5. دوسقفی بودن بودجه در خصوص درآمد مازاد خدمات قضایی

درآمدهای حاصل از خدمات قضایی در لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم) در ردیف 140101 جدول شماره 5 درج شده است. بخشی از این درآمدها به موجب ماده 3 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معیّن مصوب 1373 با اصلاحات و الحاقات بعدی به منظور هزینه‌کرد در دستگاه قضایی اختصاص یافته است و بخش دیگری از آن‌ها به امور دیگری اختصاص دارد؛ لذا اعتبارات مذکور را نمی‌توان به عنوان درآمد اختصاصی قوه قضاییه در نظر گرفت. با این وجود، در لایحه بودجه 1403 کل کشور، برخی اعتبارات برای دستگاه‌های تابعه قوه قضایی در نظر گرفته شده است که ماحصل مازاد درآمدهای حاصل از خدمات قضایی (مازاد بر موارد پیش‌بینی‌شده) است؛ در حقیقت، به این وسیله، نوعی درآمد اختصاصی برای دستگاه قضایی از مازاد درآمد پیش‌بینی‌شده در خدمات قضایی در نظر گرفته شده است که در جدول ذیل قابل مشاهده است:

جدول 2 . درآمدهای مازاد بر درآمد خدمات قضایی مصوب

این موضوع از لحاظ حقوقی دارای برخی نکات و ایراداتی است:

1. اختصاص همه درآمدهای موضوع ماده 3 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معیّن، به قوه قضاییه، متضمن اصلاح قانون مذکور است؛ لذا به جهت اصلاح قانون دائمی مذکور، مطابق ماده 181 قانون آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای تصویب نیازمند رأی دوسوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی است.
2. تعیین درآمد اختصاصی برای یک دستگاه امری است که باید در قوانین دائمی و بلندمدت مورد توجه قرار گیرد، در حالی که تعیین محل درآمدی جدید در قانون بودجه که موقتی و سالیانه است، خلاف اصول بودجه‌ریزی و مغایر بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی بر ثبات و نگاه بلندمدت است.
3. از آنجایی که تعیین درآمد اختصاصی در جداول به معنای تعیین حکم است، از این جهت که در مرحله بررسی بخش دوم لایحه بودجه، طبق بند ب ماده 182 قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی ، نباید هیچ حکمی مورد بررسی قرار گیرد، مغایر با حکم مذکور نیز هست. از اینرو به دلیل عدم تعیین حکم مشخص برای این درآمدها در احکام قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش نخست) به نظر می‌رسد، تعیین چنین موضوعی، در بخش دوم بودجه 1403، با بند ب ماده 182 قانون مذکور مبنی بر لزوم مطابقت دو بخش بودجه (احکام و ارقام) مطابق نمی باشد.
4. در بند ث تبصره 3 قانون بودجه 1403 (بخش نخست) بیان شده است: «درآمدهای اختصاصی هر دستگاه وفق موافقتنامه مبادله‌شده با سازمان برنامه و بودجه کشور در حد وصولی تخصیص‌یافته محسوب می‌شود و مازاد بر ارقام مصوب با تأیید این سازمان در راستای موافقتنامه مبادله‌شده قابل تخصیص است»؛ ممکن است، عده‌ای به این بند استدلال کرده و اختصاص درآمدهای مازاد بر درآمد اختصاصی به قوه قضاییه را امکان‌پذیر بدانند. به نظر می‌رسد این استدلال دارای دو اشکال است:

الف: این حکم صرفاً اختصاص به مازاد بر درآمد اختصاصی یک دستگاه دارد، در حالی که در خصوص قوه قضاییه مازاد بر درآمد خدمات قضایی بیان شده است که لزوماً مساوی با مازاد بر درآمد اختصاصی دستگاه قضایی نیست؛ چراکه درآمد خدمات قضایی مطابق قوانین درآمد اختصاصی تلقی نمی‌شود. لذا حکم بند ث تبصره 3 قانون بودجه 1403، قابل تسری به موضوع مورد اشاره نیست.

ب: حکم بند ث تبصره 3 قانون بودجه 1403، مربوط به مرحله تخصیص بودجه است و مجوزی برای عدم انطباق ارقام لایحه بودجه با احکام قانون بودجه نیست.

5.از آنجاکه ارقام مذکور برای درآمدهای مازاد خدمات قضایی، جزئی از اعتبارات حتمی و پیش‌بینی‌شده قوه قضاییه تلقی نشده است و به نوعی اختصاص مشروط صورت گرفته است، بودجه قوه قضاییه را اصطلاحاً دارای دو سقف نموده است. برخی از سقف‌های مذکور، مربوط به اعتبارات پیش‌بینی‌شده در جدول شماره 7 است و برخی دیگر مربوط به منابعی است که تحقق آن، اختیاری و بیش از پیش‌بینی مذکور است. به نظر می‌رسد، دو سقفی شدن بودجه دارای برخی ایرادهای حقوقی است؛ از جمله فلسفه بودجه، پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها است و داشتن دو پیش‌بینی از منابع و هزینه‌ها می‌تواند با ماهیت بودجه‌ای نیز مغایر باشد. کما اینکه برخی معتقدند، پیش‌بینی بودن درآمدها و هزینه‌ها از جمله عناصر مقوم ذات و مفهوم بودجه است و باید نحوه تخمین در بودجه به صورتی باشد که قابل صحت سنجی باشد.[5]

لذا عدم تحقق آن به منزله عدم ماهیت بودجه‌ای پیدا کردن درآمدها و هزینه‌های پیش‌بینی‌شده است. همچنین شورای نگهبان در موارد متعددی ابهام در تعیین سقف بودجه را مورد ایراد قرار داده است و به نظر می‌رسد، یکی از موارد ابهام در تعیین سقف بودجه، بودجه دوسقفی است.

6. گسترش فرهنگ حقوقی-قضایی و بودجه دستگاه قضایی

یکی از ابزارهای تحقق امنیت قضایی در جامعه، بهره‌گیری از ابزارهای فرهنگی است؛ چنانچه در اصل 156 قانون اساسی از جمله وظایف قوه قضاییه، پیشگیری از وقوع جرم، اصلاح مجرمین، احیاء حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع است که تحقق این امور صرفاً با ابزارهای حقوقی و سخت ممکن نیست، بلکه افزایش سطح فرهنگ و آگاهی‌های حقوقی و قضایی به این مهم کمک می‌کند. در این زمینه، در بند 16 سیاست‌های کلی امنیت قضایی ابلاغی 1381/7/28 مقام معظم رهبری بر گسترش فرهنگ حقوقی و قضایی در جامعه تأکید شده است. همچنین ترویج فرهنگ رعایت و تمکین به قانون (به عنوان یکی از پیش نیازهای پیشگیری از وقوع جرم و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع) در بند 17 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مورد اشاره قرار گرفته است. همه این موارد نشان‌دهنده ضرورت اختصاص بخشی از اعتبارات حوزه فرهنگی به تقویت و گسترش فرهنگ حقوقی و قضایی در جامعه است.

در این زمینه، هم قوه قضاییه و هم نهادهای فرهنگی دارای مسئولیت در حوزه ارتقاء فرهنگ عمومی، مسئولیت دارند و باید برای تحقق این مسئولیت‌ها اعتبارات مناسب نیز پیش‌بینی شود. در بند الحاقی 1 بند ب ماده 76 برنامه هفتم و بند ب تبصره 13 قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش اول) ، 1 درصد از هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به منظور ترویج فرهنگ و اخلاق اسلامی اختصاص یافته است. به همین منظور، در جدول شماره 12 لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم)، صورت تفصیلی هزینه‌کرد این منابع به همراه سهم هر یک از دستگاه‌ها به منظور تحقق اهداف فرهنگی مذکور مشخص شده است. با این وجود، اولاً در موضوعات مربوط به ترویج فرهنگ و اخلاق اسلامی در جدول مذکور، موضوع ترویج فرهنگ حقوقی و قضایی نیامده است، در حالی که ترویج فرهنگ مذکور جزء امور فرهنگ و اخلاق اسلامی است؛ به عنوان مثال، فرهنگ رعایت قانون به عنوان یک واجب شرعی، فرهنگ عدم اشتغال و ترویج امور حرام، فرهنگ قضاء اسلامی و بسیاری امور دیگر در این حیطه می‌گنجد و لازم است، به منظور فرهنگ‌سازی در این زمینه‌ها اولاً بخشی از موضوعات فرهنگی دستگاه‌های یادشده در این جدول (نظیر صداوسیما) به این امور اختصاص پیدا کند و ثانیاً بخشی از بودجه مورد نظر به دستگاه قضایی جهت گسترش فرهنگ حقوقی و قضایی برآمده از تعالیم و اخلاق اسلامی اختصاص پیدا کند. قوه قضاییه رشد فرهنگ حقوقی و قضایی مذکور را از یک طرف در میان جامعه قضات، کارشناسان دادگستری و بدنه دستگاه قضایی از جمله ضابطان ترویج می‌کند و از طرف دیگر، این موضوع را در قبال سایر مخاطبین دستگاه قضایی و عموم اشخاص جامعه با توجه به ابزارها و ظرفیت موجود خود دنبال می‌کند. این موضوع در لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم) مغفول واقع شده است و از این جهت نیازمند بازنگری است.

7. درج صفر در جداول برای درآمد ناشی از اموال غیرمنقول مازاد

بر اساس قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، ارقام مندرج در بخش دوم لایحه بودجه باید منطبق با احکام مندرج در بخش نخست آن باشد؛ این حکم قانونی همچنین نشان‌دهنده لزوم انسجام قوانین و مقررات است که در بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مورد تأکید قرار گرفته است. با این وجود، به نظر می‌رسد، در برخی موارد این موضوع در بودجه 1403 کل کشور رعایت نشده است؛ چراکه  در بند «ث» تبصره 14 قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش نخست) به قوه قضاییه اجازه فروش اموال غیرمنقول مازاد طبق شرایط و ضوابط قانونی «به منظور احداث، خرید ساختمان، تکمیل و بهره‌برداری از طرح (پروژه‌)‌های نیمه‌تمام، تعمیم و تجهیز موارد ضروری» داده شده است. در جداول لایحه بودجه 1403 کل کشور (بخش دوم) نیز ردیف درآمدی مشخصی (جدول شماره 5 ردیف 210226 و جدول پیوست شماره 2 ردیف 210214) برای فروش اموال مذکور (قوه قضاییه و دستگاه‌های ذیل آن) در نظر گرفته شده است. با این وجود، در این ردیف‌ها رقم صفر درج شده است که به نظر می‌رسد، نشان‌دهنده عدم همخوانی حکم قانون بودجه 1403 (بخش اول) با لایحه بودجه 1403 است. هر چند ممکن است، این عدم تطابق بر این تفسیر شود که در حکم بند ث تبصره 14 قانون مذکور، صرفاً جواز فروش اموال غیرمنقول مازاد داده شده است و یعنی تکلیف مشخصی، جهت فروش اموال مذکور نشده است؛ در نتیجه، تعیین رقم صفر به معنای عدم بهره‌گیری از جواز مذکور است که با حکم یادشده مغایرتی ندارد. به نظر می‌رسد، این استدلال صحیح نباشد؛ چراکه با بررسی مراد قانون‌گذار از وضع حکم مندرج در قانون بودجه 1403 به این نتیجه، می‌توان رسید که قانون‌گذار سهمی برای فروش اموال غیرمنقول مازاد دولت در نظر گرفته و درج رقم صفر به معنای انصراف و عدول از چنین هدفی و یا عدم تأمین نظر قانون‌گذار در بخش اول بودجه 1403 است که در هر صورت به معنای عدم انسجام است.

8. میزان رشد بودجه هر یک از دستگاه‌های قوه قضاییه

بودجه دستگاه‌های تابعه قوه قضاییه نیز هر یک رشد متفاوتی داشته است. در این میان، بیشترین رشد دستگاه‌های قوه قضاییه طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی[6]، به ترتیب مربوط به پژوهشکده قوه قضاییه، سازمان پزشکی قانونی، سازمان بازرسی کل کشور و سازمان زندان‌ها بوده است. در عین حال، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری، دیوان عدالت اداری و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در میان سایر دستگاه‌های قوه قضاییه کمترین افزایش بودجه را به ترتیب تجربه کرده‌اند. همچنین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، کمترین افزایش بودجه در بخش هزینه‌ای را نسبت به سایر دستگاه‌ها تجربه کرده است (11 درصد) که در مقایسه با افزایش اعتبارات هزینه‌ای سایر دستگاه‌ها رقم بسیار پایینی محسوب می‌شود. این در حالی است که پرداخت حقوق کارمندان و پرسنل از بخش اعتبارات هزینه‌ای تأمین می‌شود و عدم افزایش متناسب این اعتبارات، با وجود افزایش هزینه‌های معیشتی و تورم سالیانه و همچنین حساسیت انجام امور مربوط به ثبت اسناد و املاک کشور، محل تأمل است. از سوی دیگر، اعتبارات هزینه‌ای شورای حل اختلاف که به عنوان کمک منظور شده است، 62 درصد افزایش داشته است.

جدول 3 . بودجه دستگاه‌های قوه قضاییه

9. بررسی سنجه های عملکرد خروجیهای اصلی دستگاه قضایی

 سنجه های عملکرد خروجی قوه قضائیه در جدول شماره (7-2) ذکر شده است، اما این سنجه ها محدود، حداقلی، کمی و غیرقابل سنجش کیفی است و عمدتاً بر محور تعداد پرونده های مورد رسیدگی قوه قضائیه است که لزوماً انجام این تعداد مساوی با تحقق اهداف دستگاه قضایی نیست. در ذیل به این جدول بودجه اشاره شده است:

 جدول4.سنجه عملکرد خروجی اصلی قوه قضائیه (جدول7-2 )

 این در حالی است که در جدول شماره 23 ماده 112 برنامه هفتم پیشرفت، برای امور قضایی، سنجه های دقیق تر، متنوع تر و کارآمدی ذکر شده است که در ذیل به آن اشاره میشود:

 جدول۵. سنجه عملکردی قوه قضائیه در برنامه هفتم

 درج سنجه های کمی و کیفی موضوع ماده 112 برنامه هفتم، در لایحه بودجه 1402 کل کشور، نیازمند توجه به نکات زیر است:

• ضروری است با توجه به اقتضائات و اولویتهای سالانه قوه قضائیه، میزان درصد یا تعداد هر یک از سنجه های فوق نسبت به سال  1403 تقسیم و تعیین شود.
• به منظور تکمیل سنجه های ارزیابی در بودجه و به دلیل گسترده بودن سنجه های مذکور به نظر میرسد، برخی از سنجه های عملکردی فوق که از اهمیت بیشتری برخوردارند و قابلیت سنجش به لحاظ مالی و محاسباتی و بودجه ای دارند، در بودجه در نظر گرفته شوند.
• دستگاه متولی و مسئول در اجرای سنجه های مذکور در بودجه مشخص شود.
  

 10.ضرورت ارائه برنامه عملیاتی در خصوص رشد بودجه قوه قضائیه

 بر اساس بند ت ماده 13 برنامه هفتم، «دستگاههای اجرایی که از منابع بودجه کل کشور استفاده میکنند و دارای تکالیف برنامه ای هستند، مکلفند برنامه عملیاتی خود را هرساله بر اساس تکالیف برنامه شامل اهداف سال مورد نظر، شاخصهای عملکرد، مخاطرات رسیدن به اهداف، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرحهای توسعه ای مرتبط و گزارش عملکرد سال گذشته در چارچوبی که توسط سازمان اعلام میشود، حداکثر تا پایان مرداد هر سال برای استفاده در تهیه لایحه بودجه سال بعد به سازمان ارائه نمایند.». از اینرو ارائه برنامه عملیاتی قوه قضائیه در این خصوص دارای ضرورت بوده است.

بر اساس ذیل بند «ج» تبصره 13 قانون بودجه سال (1403بخش احکام): سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است با همکاری دستگاههای مذکور، اعتبار افزوده شده مازاد بر رشد سنواتی را به تفکیک برنامه، اعتبار مورد نیاز و شاخصهای خروجی محور ارزیابی نتایج اجرای برنامه های مذکور به همراه بودجه تفصیلی به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید. استفاده از اعتبارات افزوده شده صرفاً در قالب برنامه های مذکور مجاز است. به نظر می رسد که به این تکلیف، عمل نشده است.

11.نتیجه گیری

 بخش قضایی لایحه بودجه سال1403کل کشور (بخش دوم)، دارای برخی نکات و ایرادهای حقوقی است. یکی از مهمترین نکات در خصوص لایحه مذکور، شائبه و ابهام در تأمین یا عدم تأمین کامل اعتبارات در نظر گرفته شده برای قوه قضائیه در تبصره 13 قانون بودجه 1403 است؛ چرا که ظاهر حکم قانون بودجه 1403 با مفاد قانون برنامه ششم و برنامه هفتم مصوب مجلس، همخوانی ندارد. اختصاص بخشی از اعتبارات مالی این دستگاه به صندوق بازنشستگی کشوری به منظور پرداخت حقوق بازنشستگان دستگاه قضایی، محل تأمل است.

موضوع دیگر، دوسقفی شدن بودجه 1402در بخش درآمدهای حاصل از مازاد درآمد خدمات قضایی است که میتواند، موجب ابهام در تعیین سقف هزینه ها شود و مغایر با اصل 53 قانون اساسی باشد. همچنین ایجاد حکم قانونی جدید (تعیین درآمد اختصاصی) در قسمت جداول و عدم تطابق با بخش اول بودجه، مطابق با بند ب ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی نمی باشد. به علاوه، تعیین منبع درآمدی جدید در قانون بودجه که موقتی و سالانه است، با اصول بودجه ریزی همخوانی ندارد.

ایراد دیگر، موضوع درج رقم صفر برای درآمدهای ناشی از اموال غیرمنقول مازاد قوه قضائیه است که در قانون بودجه 1403 کل کشور (بخش اول) اجازه فروش آنها صادر شده است. این به منزله عدم تطابق لایحه بودجه (بخش دوم) با حکم قانون (بخش اول) است.

نظر به عدم اجرای حکم ذیل بند «ج» تبصره 13 قانون بودجه سال (1403بخش احکام)، اعتبار افزوده شده مازاد بر رشد سنواتی بودجه قوه قضائیه، از حیث امکان نظارت و ارزیابی نیازمند توجه است.