بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور (13): حوزه مسکن و شهرسازی

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسندگان

1 کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 سرپرست گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس

چکیده

بررسی اعتبارات دستگاه های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری از لحاظ مقادیر اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نشان می دهد، بودجه وزارت راه و شهرسازی نسبت به سال گذشته با اعتبار افزون بر ۲۹۰ هزار میلیارد ریال حدود ۷۴۵ درصد افزایش داشته است. این میزان افزایش نسبت به مقادیر مصوب سال های پیشین بسیار چشمگیر بوده که بخش عمده آن انعکاس تغییرات ردیف ها و سرفصل هاست و به ویژه در اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای، رشد زیاد آن ناشی از انتقال اعتبارات ردیف های متفرقه به جدول دستگاه های اجرایی است. با ملاحظه برخی آثار کمّی وکیفی عواملی مانند نرخ تورم بالای ۴۰درصد در سال ۱۴۰۲ و امکان تداوم آن در سال ۱۴۰۳ و ازسوی دیگر افزایش محدود میزان اعتبارات، می توان انتظار داشت دشواری ها و محدودیت های تخصیص اعتبارات به ویژه در طرح های مسکن حمایتی، با توجه به در نظر گرفتن اعتباری در حدود۸ه.م.ت از طریق صندوق ملی مسکن در قالب ردیف های متفرقه، کماکان تداوم یابد. با توجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به منظور ایجاد هم افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده؛ ضروری است دریافتی ها و پرداخت های صندوق ملی مسکن نیز به صورت کامل و دقیق در بودجه سالیانه دیده شود. یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه های اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به ویژه در ارتباط با تبصره های ماده واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است. 

گزیده سیاستی

مشکل مزمن کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف ردیف‌‌های بودجه کماکان پابرجاست و تناظر برش یک‌ساله برنامه هفتم با لایحه بودجه و مصوبه هیئت محترم وزیران درخصوص تحقق شعار سال، نیاز به بازنگری دارد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 خلاصه مدیریتی

 

مسئله اصلی

بررسی‌ها حاکی از آن است که وزارت راه و شهرسازی در میان تمام دستگاه‌های اجرایی کشور، حائز بیشترین میزان اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای انتقال یافته از جدول متفرقه است. بیش از 170 هزار میلیارد ریال از اعتبارات سرمایه‌ای این وزارتخانه که از ردیف‌های متفرقه به جدول دستگاهی انتقال یافته، مربوط به موضوع «برگشت درآمد پایه‌‌های مالیاتی حوزه زمین، مسکن، مستغلات و ساختمان و تأمین مسکن محرومین» به صندوق ملی مسکن (تبصره «۸» ماده (۳) قانون جهش تولید مسکن) است. با توجه به اینکه بخش زیادی از بودجه عمرانی این دستگاه ناشی از این انتقال بوده و ازآنجاکه تجربه سال‌های گذشته نشان داده که تحقق منابع درآمدی حاصل از مالیات‌های حوزه زمین و مسکن و ساختمان محدود است، ازاین‌رو می‌توان گفت در بررسی میزان رشد اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال گذشته بهتر است تنها اعتبارات عمومی جدول (7) را مورد لحاظ قرار داد.

 

نقاط قوت و ضعف

به‌رغم آنکه در برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، احکام متعددی درخصوص الحاق اراضی به محدوده شهرها، تأمین زمین، تأمین خدمات و آماده‌سازی اراضی نوبنیاد شهری، نوسازی و بهسازی واحدهای مسکونی روستاها، نوسازی بافت‌های فرسوده از طریق فرایند کلید به کلید، رقومی‌سازی اطلاعات طرح‌های جامع و تفصیلی کلان‌شهرها، ایجاد بازار رقابتی پیش فروش ساختمان، راهبری سامانه صدور الکترونیکی شناسنامه فنی – ملکی ساختمان و تهاتر املاک و اراضی تحت مالکیت و در اختیار، برای وزارت راه و شهرسازی تبیین شده است، اما انعکاسی از سنجه‌های آن در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور دیده نمی‌شود.

تقریباً بخش اعظم درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید صرف آماده‌سازی اراضی می‌شود، این در شرایطی است که بسیاری از شهرهای جدید به‌سبب فقدان یا ناکافی بودن خدمات روبنایی و‌ تأسیسات‌ زیربنایی در جذب سر‌ریز جمعیتی ناحیه پیرامون خود ناموفق بوده‌اند و حتی به‌لحاظ سهم خانه‌های خالی نسبت به خانه‌های دارای سکنه، بیشترین نسبت و درصد واحدهای مسکونی خالی از سکنه در شهرهای جدید قرار گرفته است. در این بین باید عدم هزینه‌کرد بخشی از درآمد در توسعه حمل‌ونقل حومه‌ای بین شهر جدید و شهر مادر را نیز افزود که در صورت تکمیل این پروژه‌ها تعداد زیادی از شهرهای جدید از حالت ایستایی و پژمردگی ناشی از عدم اسکان جمعیت خارج خواهند شد.

 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

با توجه به اینکه در شرایط فعلی مهاجرفرستی و کاهش نرخ سکونت در اغلب روستاهای کشور (به‌جز پیرامون کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و مناطق ییلاقی) حاکم بوده، شایسته است تا اقدامات تعریف شده در حوزه مسکن روستایی به تفکیک مناطق آمایشی مختلف به‌طور متناسب (ازجمله منطقه ساحلی و پسکرانه‌های مکران، ساحل اروند، مبادی مرزی شرقی، مبادی مرزی غربی، مناطق دارای تنش آبی، قلمروهای مستعد کشاورزی، شهر منطقه‌های سطح یک خدماتی، کانون‌های گردشگری) و همچنین مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی (پهنه‌های سیل‌گیر، نواحی دارای خطر لغزش، خزش و فرونشینی زمین، حریم گسل‌های اصلی، نواحی هم‌جوار مراکز خطرزا از نظر پدافند غیرعامل) ارائه شود.

نظر به اینکه در جداول سنجه‌های عملکردی وزارت راه و شهرسازی تنها به تعداد واحد مسکن حمایتی شهری و‌ مسکن روستایی اشاره شده است و ازآنجاکه براساس آخرین نسخه اصلاح شده لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت (ایفاد شده ازسوی مجلس شورای اسلامی به شورای محترم نگهبان) سنجه‌های عملکردی توسعه مسکن علاوه‌بر دو شاخص نام‌برده شده مشتمل بر تعداد واحد بازسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، درصد تولید صنعتی ساختمان، مدت زمان دسترسی به مسکن، درصد کاهش سطح بافت فرسوده و میزان احداث سایر گونه‌های مسکن است، شایسته است ضمن متناظر کردن دو شاخص موجود با مصوبات لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، جهت سایر سنجه‌های مغفول مانده نیز اعداد و ارقامی برآورد شود. این مهم اخیراً در تصویب‌نامه هیئت محترم وزیران درخصوص برنامه عملیاتی تحقق شعار سال «جهش تولید با مشارکت مردم» انعکاس یافته است که با توجه به ماهیت برش یک‌ساله در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ باید منعکس شود.

 

1.مقدمه

قانون بودجه سالیانه، ابزاری برای حرکت دولت‌ها در مسیر برنامه‌های توسعه، شفافیت اجرا، انضباط‌بخشی مالی، امکان ارزیابی عملکرد، برآورد فعالان اقتصادی از تحولات کلان سال آینده و تنظیم فعالیت خود منطبق و متناظر با شرایط بودجه است، اما سالیان متعدد است که در کشور به‌طور مزمن انحراف قابل‌توجه از محورهای بودجه نظیر مالیات، فروش نفت، مولدسازی دارایی‌ها، فروش اوراق، استفاده از منابع صندوق ملی توسعه، نرخ تسعیر ارز مشاهده می‌شود و در کنار تبعات جدی کسری بودجه، این موضوع به پیش‌بینی‌پذیری و ثبات توسعه آسیب جدی وارد آورده است. همچنین نبود سنجه و شاخص‌های مناسب برای ارزیابی هر ردیف و نبود ساختار سلسله‌مراتبی صریح و شفاف بین امور و فصول و برنامه و ردیف‌ها و اعتبارات دستگاهی، از دیگر مشکلات مزمن ارزیابی لایحه بودجه و نظارت بر اجرای قوانین بودجه سنواتی است.

مطابق قانون دولت باید برای دستگاه‌های سیاستگذار برنامه تعیین کرده و شاخص‌های سنجش عملکرد آن برنامه‌ها را به مجلس ارائه کند. این درحالی است که اساساً رویکرد بودجه برنامه‌محور در سند بودجه جایی نداشته و تنها خروجی‌های مورد انتظار از دستگاه‌ها طبق رویه غیرصحیح مبتنی‌بر عملکرد سنتی در جدول 7 - 2 درج شده است.

سنجه‌های عملکرد دستگاه‌ها ناقص است. لازم است برای هر برنامه سنجه‌هایی کافی و دقیق طراحی شده که به‌خوبی نمایش‌دهنده اثربخشی و به نتیجه رسیدن آن فعالیت باشند. همچنین لازم است میزان تحقق هر سنجه در سال‌های گذشته (در صورت وجود) در سند پیوست به مجلس ارسال شود تا قابلیت مقایسه و ارزیابی داشته باشد.

برای هر برنامه تعدادی شاخص و زیرشاخص تعریف شده تا ابعاد مختلف عملکرد برنامه قابل سنجش و ارزیابی باشد. همچنین رقم شاخص برای هر سال هدف‌گذاری شده و در صورت تفاوت عملکرد با هدف لازم است علت اختلاف توضیح داده شود.

متأسفانه در اجزای مرحله دوم لایحه بودجه سال 1403 ردپایی از اعتبارات حوزه مسکن و عمران شهری در قالب جداول امور و فصول (جدول 6) و برنامه‌های این بخش که شفافیت، انضباط و تناظر افقی و عمودی موضوعات را می‌تواند محقق سازد مشاهده نمی‌شود و با توجه به ‌ارائه داده‌های غیرتجمیعی و پراکنده در عمل ارزیابی و سنجش عملکرد اجرایی کلیت امور مسکن عمران شهری روستایی (یکی از امور 10‌گانه بودجه) در مقایسه با قانون بودجه سال گذشته و همچنین سنوات پیشین در فصول مختلف این بخش، ناممکن یا بسیار دشوار خواهد بود و نمی‌توان تصویری از روند گذشته تا کنون را ترسیم و تبیین کرد.

ازسوی‌دیگر انتظار می‌رود سند بودجه، آیینه منعکس‌کننده اعتبارات مورد نیاز برنامه‌ها و طرح‌های حوزه مسکن و شهرسازی به‌ویژه تحقق قانون جهش تولید مسکن[1] باشد و به‌عبارت‌دیگر بتوان جزئیات برنامه‌های اجرایی مسکن را در تناظر منابع و مصارف بررسی کرد که این مقوله در لایحه بودجه سال 1403 فراهم نشده است.

به‌لحاظ تخصیص اعتبارات و تغییرات سهم طرح‌ها و برنامه‌های مرتبط با مسکن حمایتی نیز، درحالی‌که از یک‌سو افزایش قیمت مسکن و به‌خصوص بالا رفتن نرخ اجاره بها همچنان صعودی است، انتظار می‌رود که راهکاری برای کاهش رشد قیمت‌‌ها و افزایش استطاعت (توان‌پذیری) مسکن خانوار در بودجه سال 1403 اعمال شود.

2. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور معمولا در جدول 7 بودجه‌های سنواتی مطرح می‌شود و حدود سه‌چهارم از بودجه را تشکیل می‌دهد. این بخش از لایحه بودجه سال 1403 در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 نزدیک به 29 درصد رشد داشته و به 2183 هزار میلیارد تومان رسیده است.

بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از لحاظ مقادیر اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌‌دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1403 نشان می‌دهد، بودجه وزارت راه‌ و شهرسازی نسبت به سال گذشته با اعتبار‌ افزون‌بر 290 هزار میلیارد ریال حدود 745 درصد افزایش داشته است. این میزان افزایش نسبت به مقادیر مصوب سال‌های پیشین بسیار چشمگیر بوده و به‌ویژه در اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای، رشد زیاد آن ناشی از انتقال اعتبارات ردیف‌های متفرقه به جدول دستگاه‌های اجرایی است. شایان ذکر است تعداد قابل‌توجهی از ردیف‌هایی که در قانون بودجه سال 1402 [2] در جدول متفرقه ذکر شده بود، در لایحه بودجه سال 1403 به جدول (7) منتقل شده و به تعبیری بر شفافیت و انضباط بودجه‌ای افزوده است.

بررسی‌ها حاکی از آن است که وزارت راه و شهرسازی در میان تمام دستگاه‌های اجرایی کشور، حائز بیشترین میزان اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای انتقال یافته از جدول متفرقه است. بیش از ۲۰ ه.م.ت. از اعتبارات سرمایه‌ای این دستگاه از جدول متفرقه به جدول دستگاهی انتقال یافته است و بخش زیادی از بودجه عمرانی این دستگاه ناشی از این انتقال است. ازآنجاکه تجربه سال‌های گذشته نشان داده که تحقق منابع درآمدی حاصل از مالیات‌های حوزه زمین و مسکن و ساختمان محدود است، ازاین‌رو می‌توان گفت در بررسی میزان رشد اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال گذشته بهتر است تنها اعتبارات عمومی جدول (7) را مورد لحاظ قرار داد. درصورتی‌که اعتبار منظور شده مزبور (114 هزار میلیارد ریال) را در نظر بگیریم، در این شرایط میزان رشد اعتبارات بودجه عمرانی وزارت راه و شهرسازی در لایحه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال 1402، افزایشی‌ افزون‌بر 338 درصدی را نمایانگر خواهد بود.

 

نمودار 1. نمودار درصد رشد اعتبارات عمومی وزارتخانه‌‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

 

 

 

مأخذ: گزارش بررسی بودجه دستگاه­های اجرایی[3]  

 

همان‌گونه که در نمودار 1، مشاهده می‌شود وزارت راه و شهرسازی بیشترین رشد اعتبارات عمومی بین دستگاه‌های اجرایی را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ داراست.

از دیگر موضوعاتی که در حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری از ردیف‌های متفرقه به جدول اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه و شهرسازی انتقال یافته است باید به اعتبار 300 میلیارد ریالی «اجرای ماده (118) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان»[۴] اشاره کرد. براساس ماده مزبور معادل 100 درصد عوارض مربوط به صدور و تمدید پروانه اشتغال به‌کار مهندسی، کاردانی، تجربی یا المثنی آن، در اختیار وزارت راه‌ و شهرسازی قرار خواهد گرفت تا جهت تدوین مقررات ملی ساختمان، نظام کنترل ساختمان، توسعه نظام مهندسی، کمک به نظام مهندسی استان‌ها و برقراری دوره‌های آموزشی در سطوح مختلف مذکور به مصرف برسد.

همچنین اعتبار 200 میلیارد ریالی، موضوع ماده (5) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها [۵] و هزینه‌های سند دارکردن اراضی کشاورزی نیز به اعتبارات عمرانی وزارت راه و شهرسازی افزوده شده است. در ماده نام‌برده حکم شده که دولت مکلف است همه‌ساله اعتباری معادل 20 درصد از درآمدهای موضوع این قانون را در بودجه سالیانه به‌منظور مطالعه و آماده‌سازی زمین‌های غیرقابل کشت و زرع برای توسعه شهرها و روستاها و ایجاد شهرک‌ها در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهد.

شایان ذکر است در جدول اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) نیز در راستای اجرای قانون جهش تولید مسکن، ۸ ه.م.ت. برای صندوق ملی مسکن منظور شده است. نکته حائز اهمیت در باب صندوق ملی مسکن آنکه با بررسی ریزصورتحساب دریافت و پرداخت اعتبارات صندوق ملی مسکن در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ و مقایسه با آنچه که در مواد (۵) و (۶) اساسنامه صندوق مزبور تحت عنوان منابع مالی و مصارف آمده، می‌توان دریافت، یکی از نکات انحراف قانون بودجه، در این زمینه حادث شده است. در سال‌های پس از تأسیس صندوق ملی مسکن، عدول از قوانین اصلی مرتبط با تأسیس این صندوق (قانون جهش تولید مسکن) و صرف برخی از منابع در مصارف غیرمرتبط با وظایف و اهداف آن (ماده (۲) قانون جهش تولید مسکن) مشهود است.

با توجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده است. ضروری است دریافتی‌‌ها و پرداخت‌‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌صورت کامل و دقیق، شفاف و در امتداد قوانین موضوعی در بودجه سالیانه دیده شود.

اعتبارات دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران نیز در لایحه سال 1403 با رشد قابل‌توجه 257 درصدی نسبت به اعتبار مصوب سال 1402 روبه‌رو بوده است. اعتبارات دبیرخانه مزبور به‌طور عمده صرف تهیه طرح‌های توسعه شهری خواهد شد و در کنار آن برای طرح‌های دیگری ازجمله مطالعه و تدوین ضوابط شهرسازی و معماری اسلامی- ایرانی و مناسب‌سازی فضاهای شهری افراد کم‌توان، تهیه طرح مجموعه‌‌های شهری، طرح‌های کالبدی، ناحیه‌ای و ویژه و موضوع ماده (۵) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها  نیز اعتبار منظور شده که لازم است تلاش شود تا با تسریع در بازنگری طرح‌‌های شهری که افق آن به پایان رسیده است و یا مشمول تغییرات عمده جمعیتی و یا کالبدی شده و یا تقاضای الحاق گسترده اراضی (به نسبت به مساحت موجود) مطرح شده، برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی مسکن همگام و هم‌زمان صورت پذیرد. چراکه با وجود تمام تلاش‌‌های کارشناسی و مداقه انجام شده در بررسی الحاق اراضی، این رویه به‌لحاظ اصولی باید ذیل مطالعات جامع شهری صورت پذیرد و تخصیص اعتبار با اولویت بازنگری این طرح‌‌ها در دستور کار قرار گیرد.

در دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت راه‌ و شهرسازی در حوزه مسکن و عمران شهری، بیشترین میزان تغییرات اعتبارات مربوط به شرکت بازآفرینی شهری ایران است. میزان رشد اعتبارات این شرکت مادرتخصصی در مقایسه با سال­های پیشین با کاهش شایان توجهی روبه­رو شده و حتی میزان رشد آن از یک درصد هم کمتر است.   به‌نظر می‌رسد (اگر جابه­جایی ردیف‌‌ها و تعاریف مطرح نباشد) این مسئله منجر به ایستایی طرح‌های بافت‌های ناکارآمد شهری (مشتمل بر برنامه‌های بافت‌های فرسوده، بافت‌های تاریخی، حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی و محدوده‌ها و محله‌های شهری با پیشینه روستایی) خواهد شد.

بررسی اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای شرکت بازآفرینی شهری ایران حاکی است برای ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی، 4500 میلیارد ریال و برای کمک به بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری (آماده‌سازی، اجرا، تملک و آزادسازی)، نزدیک به 3800 میلیارد ریال اعتبار در نظر گرفته شده است. مبلغ منظور شده ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در قالب یک برنامه 25 ساله تعریف شده که بنا دارد 11هزار هکتار از اراضی حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی را ساماندهی کند. هرچند طرح مزبور نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال پیشین با رشدی بیش از 28 درصد مواجه خواهد بود، اما در یک دید کلان می‌توان گفت این میزان از افزایش اعتبار به هیچ وجه پاسخ‌گوی تحقق اهداف کمّی نخواهد بود. ازآنجاکه با استناد به لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، مطلوب است سالیانه به‌طور کمینه 4 درصد از سطح بافت ناکارآمد شهری کاهش یابد و با توجه به اینکه از یک‌سو با شکست بازار مسکن و همچنین افزایش جریان‌های حرکتی مهاجران به‌ویژه اتباع غیرمجاز خارجی، مساحت محدوده‌های اسکان غیررسمی در طی یک دهه اخیر با افزایش روبه‌رو بوده و ازسوی‌دیگر عملکرد طرح مزبور در طی سال‌های اجرای برنامه‌های پنج‌ساله سوم تا ششم توسعه، از وضعیت چندان شایسته‌ای برخوردار نبود و در عمل از ابتدای آغاز این طرح تنها به میزان یک‌سوم اعتبار منظور شده، منابع تخصیص یافته است.

همچنین اعتبار در نظر گرفته شده برای کمک به بهسازی و نوسازی بافت فرسوده شهری که در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 رشدی در حدود 35 درصد را نشان می‌دهد، در چارچوب یک برنامه 15 ساله تعریف شده و مقرر شده است تا در این راستا آماده‌سازی 500 هکتار از اراضی، اجرای نوسازی 178 هکتار و تملک و آزادسازی 514 هکتار صورت پذیرد. نکته شایان توجه در این زمینه عدم لحاظ کردن اعتبار برای انجام مطالعات است که به‌طور معمول در قوانین بودجه‌های سنواتی سال‌های قبل درج می‌شد، البته همچون سال‌های گذشته میزان تحقق اهداف مشخص نیست و حتی میزان اعتبارات تخصیص داده شده به تفکیک سال‌های گذشته و حتی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نیز تبیین نشده و تنها میزان اعتبار از ابتدای دوره تا سال پیشین در دسترس است. شایان ذکر است براساس اطلاعات دریافتی از شرکت بازآفرینی شهری ایران، میزان تخصیص اعتبارات در طی برنامه ششم توسعه، به‌طور میانگین 91 درصد بوده است.

جدول ۱. روند اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برنامه مطالعه و کمک به بهسازی و نوسازی بافت فرسوده شهری (ارقام به میلیون ریال)

سال

مصوب

درصد تغییر سالیانه

تخصیص

درصد تغییر سالیانه

عملکرد

درصد تغییر سالیانه

1390

648,210

-

597,526

-

597,526

-

1391

684,891

5.66

260519

0.56-

260519

56.40-

1392

803647

17.34

359000

37.80

358989

37.80

1393

548826

31.71-

548826

52.88

329251

8.28-

1394

990000

80.39

148500

72.94-

152435

53.7-

1395

954600

3.70-

163923

10.39

148869

2.34-

1396

933444

2.22-

605000

269.07

605000

306.39

1397

915000

1.97-

720000

19.01

246822

59.20-

1398

957000

4.60

170613

76.30-

170613

3087-

1399

680000

28.94-

560000

228.22

403750

136.64

1400

1018500

49.78

1000700

78.70

1000700

147.85

1401

1011508

0.69-

1,036,780

3.60

937,906

6.27-

1402

2,725,160

169.41

1,000,000

3.55-

-

-

ماخذ : برگرفته از داده­های عملکردی سازمان برنامه و بودجه و شرکت بازآفرینی شهری ایران

 

 

مداقه در تغییرات اعتبارات مربوط به شرکت بازآفرینی شهری ایران، حاکی از آن است که عدم یکنواختی حتی به تفکیک برنامه نیز مشهود است. بررسی روند اعتبارات طرح­های تملک دارایی­های سرمایه­ای برنامه «مطالعه و کمک به بهسازی و نوسازی بافت فرسوده شهری»، در یک دوره زمانی 12 ساله نشان می­دهد، نوسانات زیادی هم در تصویب، هم در تخصیص و هم در عملکرد اعتبارات قابل ردیابی است. نبود سنجه‌‌ها و شاخص‌‌های کمی مناسب، اساسا امکان ارزیابی عملکردی و کیفی را سلب نموده و صرفا تحلیل کمی بودجه را میسر کرده است. به طور مصداقی نسبت تخصیص به اعتبار مصوب بسیار متغیر بوده که دلالت بر ضرورت نظارت دقیق تر بر فرایند تخصیص اعتبارات را بازگو می­نماید.   

جدول ۲. روند اعتبارات طرح تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برنامه مطالعات توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی (ارقام به میلیون ریال)

سال

مصوب

تخصیص

عملکرد

1390

359884

179030

151387

1391

313683

113300

113098

1392

270000

120000

119978

1393

174697

104818

89608

1394

360000

54000

54000

1395

359,884

179,030

151,387

1396

303,978

130,000

124,558

1397

442,500

320,000

110,000

1398

622,050

194,443

194,442

1399

447,100

300,000

206,250

1400

590,595

627,600

627,600

1401

1,947,933

2,138,600

2,073,020

1402

3,377,500

2,800,000

-

 

بررسی روند اعتبارات طرح­های تملک ‌دارایی‌های سرمایه‌ای برنامه مطالعات توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی،  نشان می­دهد به طور مشخص اعتبار قابل توجهی در سال‌‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ تصویب و تخصیص یافته است که انتظار می‌رود اثر بخشی آن ملموس باشد و در این راستا مطلوب است کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی در جایگاه نظارتی، در خصوص بررسی گزارش عملکرد این اعتبارات ورود جدی داشته باشد.  

 

جدول ۳. روند اعتبارات طرحهای تملک‌داراییهای سرمایه‌ای (متفرقه) در موضوعات مرتبط با بازآفرینی شهری (ارقام به میلیون ریال)

سال

عنوان ردیف

مصوب

تخصیص

عملکرد

1390

-

-

-

-

1391

بهسازی شهری و اصلاحات بخش مسکن-ریالی

16,411

0

0

1392

بهسازی شهری و اصلاحات بخش مسکن-ریالی

26,000

0

0

کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی

500,000

30,000

30,000

1393

-

-

-

-

1394

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه کلان‌شهر‌‌های مذهبی مشهد

400,000

0

0

1395

طرح زیارت- کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی

50,000

0

0

تسویه بدی‌های دولت (بابت ساماندهی حاشیه‌نشینی شهر مشهد)

1,750,000

500,000

268,834

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه‌ کلان‌شهر مذهبی مشهد

900,000

533,000

533,000

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه کلان‏شهرهای مذهبی قم و شیراز

360,000

0

0

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌وبلوچستان)

220,000

40,000

39,998

ساماندهی حاشیه شهرها

1,800,000

100,000

99,586

1396

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه‌ کلان‌شهر مذهبی مشهد

637,500

510,000

510,000

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه کلان‏شهرهای مذهبی قم و شیراز

170,000

120,000

70,000

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌وبلوچستان)

455,000

190,000

190,000

ساماندهی حاشیه شهرها

2,000,000

930,000

930,000

1397

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه‌ کلان‌شهر مذهبی مشهد

210,000

70,000

70,000

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه کلان‏شهرهای مذهبی (قم و شیراز و مشهد)

700,000

100,000

39,189

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌وبلوچستان)

520,000

132,806

131,799

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

210,000

70,000

69,980

اعتبارات کمک‌‌های فنی و اعتباری مورع بند «الف» تبصره «۱۸»

37,695,000

7,539,000

7,539,000

1398

بهسازی بافت فرسوده و حاشیه کلان‏شهرهای مذهبی (قم و شیراز و مشهد)

500,000

0

0

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌و‌بلوچستان)

570,000

65,050

65,050

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

240,000

150,000

150,000

اعتبارات کمک‌‌های فنی و اعتباری مورع بند «الف» تبصره «18»

7,539,000

7,539,000

3,000,000

1399

بهسازی بافت فرسوده و ساماندهی حاشیه شهرها و‌‌ کلان‏شهرهای مذهبی

712,500

400,000

400,000

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌وبلوچستان)

900,000

289,000

289,000

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

375,000

0

0

اعتبارات کمک‌‌های فنی و اعتباری مورع بند «الف» تبصره «18»

7,539,000

3,000,000

3,000,000

تأمین قیر

2,100,000

2,100,000

1,254,850

1400

بهسازی بافت فرسوده و ساماندهی حاشیه شهرها و‌‌ کلان‏شهرهای مذهبی

1,377,500

1,200,000

1,200,000

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان سیستان‌وبلوچستان)

1,963,000

354,390

354,390

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

475,000

100,000

100,000

اعتبارات کمک‌‌های فنی و اعتباری مورع بند «الف» تبصره «18»

2,000,000

1,826,215

1,826,215

1401

بهسازی بافت فرسوده و ساماندهی حاشیه شهرها و‌‌ کلان‏شهرهای مذهبی

1,208,952

100,000

100,000

تقویت بنیه دفاعی و بازپرداخت بدهی دولت به اشخاص حقیقی، حقوقی، تعاونی، بنیاد مستضعفان (قرارگاه امام حسن مجتبی(ع))

11,846,000

0

0

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان خراسان رضوی)

420,000

420,000

413,630

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

416,880

300,000

300,000

توسعه خدمات، هزینه‌‌های ضروری و تکمیل زیرساخت‌‌های مناطق کمتر توسعه‌یافته، حاشیه‌ای و بحرانی (بابت تکمیل و نوسازی بافت حرم‌‌های سید جلال‌الدین آستانه اشرفیه، امامزاده آقا علی عباس نطنز و شاهچراغ(ع))

170,000

170,000

170,000

1402

بهسازی بافت فرسوده و ساماندهی حاشیه شهرها و‌‌ کلان‏شهرهای مذهبی

1,330,000

700,000

-

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن (استان خراسان رضوی)

1,390,000

830,000

-

نوسازی بافت فرسوده موضوع بند «ت» ماده (61) قانون برنامه ششم توسعه

475,000

100,000

-

سازمان اوقاف و امور خیریه-کمک به صندوق سرمایه گذاری در طرح‌‌های حرم‌‌های مطهر ساماندهی‌ بافت‌ پیرامون حرم سید جلال‌الدین اشرف آستانه اشرفیه....

807,500

595,000

-

ماخذ : برگرفته از داده­های عملکردی سازمان برنامه و بودجه و شرکت بازآفرینی شهری ایران

 

 

مداقه در روند اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای (متفرقه) در موضوعات مرتبط با بازآفرینی شهری حاکی از آن است که برخی از ردیف‌‌ها مشمول طیف وسیعی از وظایف و مصارف بصورت تجمیعی است، برخی به صورت موضوعی و برخی به صورت موضعی و نکته حائز اهمیت تعدد دستگاه‌‌ها و نهادهای فعال در حوزه بازآفرینی شهری است که ضرورت دارد مبتنی با جایگاه قانونی شرکت بازآفرینی شهری، مدیریت و هماهنگی و نظارت و ارزیابی مجموعه فعالیت‌‌ها در این حوزه به صورت متمرکز و با فرماندهی واحد ذیل وزارت راه و شهرسازی و شرکت بازآفرینی شهری ایران صورت پذیرد. در غیر این صورت تفرق عملکردی، ناهماهنگی و کاهش اثربخشی اقدامات متصور است.

مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، با افزایش بیش از دو برابری (234/6 درصدی) مجموع اعتبارات در مقایسه با بودجه مصوب سال 1402 روبه‌رو خواهد بود. میزان رشد اعتبارات هزینه‌ای‌ افزون‌بر 28 درصد و میزان رشد اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای (شبکه شتاب‌نگاری ازجمله آنهاست) نزدیک به 319 درصد خواهد بود. البته از جزئیات اقدامات و مصارف اعتبارات هزینه‌ای در جداول مرحله دوم لایحه بودجه سال 1403 اطلاعاتی ذکر نشده (که ممکن است ناشی از جابه‌جایی ردیف‌‌ها باشد) است. بررسی سوابق برنامه‌ها و اقدامات مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی در سال‌های اخیر حاکی از‌ تداوم اغلب برنامه‌ها در سال 1403 است و به‌نظر می‌رسد بخش قابل‌توجهی از اعتبارات به‌صورت هزینه‌ای صرف پرداخت حقوق و دستمزد، خرید اقلام مصرفی و پشتیبانی از آن می‌شود، اما باید تلاش شود بنابر مأموریت مرکز تحقیقات به‌عنوان بازوی تحقیقاتی و پژوهشی وزارت راه و شهرسازی، اقدامات پشتیبانی فنی پژوهشی مرکز تحقیقات از طرح‌‌های مهم وزارت راه و شهرسازی به‌شرح ذیل با ارائه شاخص‌‌ها و جزئیات مورد نیاز بودجه‌ریزی (اعم از محل منابع داخلی، بودجه عمومی و یا بودجه عمرانی) لحاظ شود.

خدمات و پشتیبانی‌‌های فنی نظیر: تدوین و نظارت بر تهیه استانداردها در حوزه‌‌های ساختمان و شهرسازی؛ حمل‌ونقل و همچنین صدور گواهینامه فنی در حیطه‌‌های مربوط به ساختمان، برنامه ارتقای کیفیت مصالح و فراورده‌های ساختمانی و توسعه فناوری‌‌های نوین و صنعتی‌سازی ساختمان، پژوهش‌‌های توسعه‌ای و کاربردی در حوزه‌‌های مسکن و روش‌‌های تأمین مالی مسکن و توان‌پذیری دهک‌‌ها، اجاره‌داری، شهرسازی، بازآفرینی شهری، هوشمندسازی شهرها و حمل‌ونقل؛ تجهیز آزمایشگاه‌‌های مربوط به ساختمان (از قبیل آتش، بتن، قیر و آسفالت و‌ تأسیسات، سازه) و خرید تجهیزات مرتبط؛ انجام مطالعات بلایای طبیعی، مطالعات پدیده فرونشست، تعیین حرائم گسل‌‌ها در شهرهای کشور و ارزیابی خطرپذیری در برابر زلزله، تدوین و آماده‌سازی برنامه‌های مرتبط با کاهش ریسک پیش از وقوع زلزله و توسعه روش‌های نوین در بهبود رفتار لرزه‌ای و مقاوم‌سازی سازه‌ها، دوره‌‌های آموزشی ارتقای پایه نظام مهندسی و ارائه گواهینامه، ایجاد و به‌روزرسانی بانک‌های اطلاعاتی تخصصی، توسعه اسناد و مدارک علمی و فنی، برگزاری دوره‌ها و همایش‌های تخصصی، اشاره کرد.

همچنین اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این مرکز تحقیقاتی به طرح «ارتقای شبکه شتاب‌نگاری،‌ تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات و توسعه مراکز منطقه‌ای و تهیه ضوابط فنی و اجرایی» مشتمل بر برنامه‌های‌ تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات، تکمیل و توسعه مراکز منطقه‌ای و تعمیرات اساسی، توسعه‌ کمّی‌وکیفی شبکه شتاب‌نگاری کشور و ضوابط و نقشه‌های پهنه‌بندی بلایای طبیعی تخصیص می‌یابد. طرح مزبور در قالب یک برنامه 25 ساله تعریف شده و مشتمل بر تأمین 565 دستگاه شتاب‌نگار، توسعه و تعمیر ساختمان‌های مراکز منطقه‌ای به وسعت 12 هزار متر مربع، نصب دستگاه‌های دیجیتال و افزایش تعداد دستگاه‌های شتاب‌نگاشت به 3 هزار ایستگاه و 10 پروژه تهیه نقشه‌های پهنه‌بندی بلایای طبیعی است.

شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید با توجه به اینکه یک شرکت درآمد – هزینه‌ای سربه‌سر است، بخش اعظم درآمد خود را صرف آماده‌سازی اراضی می‌کند و تنها برای اجرای برخی از پروژه‌های احداث قطار حومه‌ای‌ کلان‌شهرها به شهرهای جدید و همچنین توسعه دسترسی آزادراهی و بزرگراهی شهرمادر به شهرهای جدید دارای ردیف اعتباری طرح‌های‌ تملک‌دارایی سرمایه‌ای است. اعتبارات این شرکت در لایحه بودجه سال 1403 در مقایسه با قانون بودجه سال گذشته در حدود 235 درصد افزایش یافته است.

با توجه به بارگذاری‌‌های گسترده طرح‌‌های توسعه مسکن در این شهرها و تغییر افق‌‌های جمعیت‌پذیری و الحاقات اراضی قابل‌توجه به آنها، هم‌زمان و همگام به توسعه و عرضه زمین آماده‌سازی شده باید توجه داشت که شهرهای جدید به‌طور مزمن در بحث‌‌های اشتغال، خدمات، حمل‌ونقل و بحث‌‌های هویتی و فرهنگی کاستی‌‌های دارند که در عمل جذابیت سکونتی و کیفیت زیستی آنها را کاهش می‌دهد. بر این اساس به‌طور خاص به‌نظر می‌رسد شرکت‌‌های عمران شهرهای جدید، رسالت قابل‌توجهی در توسعه و تأمین کمّی‌وکیفی سرانه خدمات و کاربری‌‌های شهری (به‌خصوص خدمات هفت‌گانه عمومی) هم‌زمان با پیشرفت طرح‌‌های مسکن دارند و موکول کردن ارائه این خدمات با سال‌های آتی پس از عرضه مسکن، عملاً سبب شکل‌گیری محلات با کیفیت نازل و برچسب‌زنی و درنهایت کاهش تعلق خاطر و کاهش متوسط سکونت و افزایش جابه‌جایی می‌شود.

در لایحه بودجه سال 1403 برای احداث قطار حومه‌ای اصفهان به دو شهر جدید بهارستان و فولادشهر، 2650 میلیارد ریال، برای احداث قطار حومه‌ای تهران به شهرهای جدید پردیس و هشتگرد 972 میلیارد ریال و برای احداث قطار حومه‌ای مشهد به شهر جدید گلبهار 2500 میلیارد ریال اعتبار در نظر گرفته شده است.

یکی از ایرادهایی که به اعتبارات در نظر گرفته شده برای احداث قطارهای حومه، عدم مشخص کردن این اعتبار به تفکیک شهرهای نام‌برده شده است؛ به‌ویژه آنکه توپوگرافی خط پروژه، وضعیت کاربری اراضی موجود و پیشنهادی، نحوه برخورد با معارضین و تملک زمین‌ها و طول مسیر قطار حومه‌ای شهر جدید بهارستان با شهر جدید فولادشهر کاملاً با یکدیگر متفاوت است.

از دیگر نکات  قابل‌توجه در زمینه احداث قطارهای حومه‌ای حجم اندک اعتبارات برای احداث قطار حومه‌ای شهر جدید پردیس است که با توجه به تعداد واحدهای مسکونی احداث و واگذار شده در سال‌های اخیر و همچنین برنامه‌‌های جهش تولید مسکن که ضرورت بنیان قطار حومه‌ای را دوچندان می‌کند و همچنین توپوگرافی شدیدی که در مسیر این پروژه وجود دارد، جای تأمل دارد. خاطر نشان می‌سازد برآوردهای شرکت عمران شهرهای جدید حاکی است، در طی یک دوره پنج‌ساله (1400-1395)، جمعیت شهر جدید پردیس بیش از 55 درصد افزایش یافته و متعاقب آن براساس آمارهای سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، در طی همین دوره میزان تردد در محورهای مواصلاتی این شهر جدید تا‌ کلان‌شهر تهران (آزادراه تهران - پردیس و بزرگراه جاجرود – بومهن) افزون‌بر 35 درصد بیشتر شده است. در این راستا پیشنهاد می‌شود به‌جای تزریق قطره‌چکانی اعتبار به پروژه احداث قطار حومه‌ای تهران به شهر جدید پردیس که در عمل هیچ کارایی در پیشرفت این پروژه و احداث خط نخواهد داشت و‌ درعین‌حال هزینه‌های نگهداری و استهلاک نیز به‌سبب طولانی شدن روند احداث، مرتب در حال افزایش است، شایسته است تنها به درج این پروژه در زمره طرح‌ها و پروژه‌های مشمول مشارکت عمومی - خصوصی اکتفا نشود و همچون سایر پروژه‌ها، الگوی مشارکت نیز تدقیق شود تا در عمل فرصت مزبور راهگشا باشد. شایان ذکر است با وجود آنکه‌ افزون‌بر 50 ماه است که از بهره‌برداری از ایستگاه مترو هشتگرد و اتصال آن به قطار شهری تهران و حومه می‌گذرد و در حال حاضر خدمات‌رسانی در این خط برقرار است، همچنان در عنوان طرح نام هشتگرد نیز درج می‌شود که چنانچه مربوط به برخی اقدامات تکمیلی است بهتر است در فرایند بودجه‌ریزی، جزئیات و تفکیک اقدامات ارائه شود‌‌

همچنین به‌منظور مشارکت شرکت مادر تخصصی شهرهای جدید در احداث آزادراه تبریز به شهر جدید سهند 344 میلیارد ریال اعتبار منظور شده است. این پروژه که روند احداث آن بیش از 13 سال به درازا کشیده، در حدود 40 ماه است که آمد و شد در آن برقرار است. با توجه به اینکه تعهدات این شرکت در این زمینه به سرانجام رسیده و آزادراه به طول 20 کیلومتر در حال بهره‌برداری است، مشخص نیست اعتبار در نظر گرفته صرف چه فعالیتی خواهد شد و چنانچه مربوط به برخی اقدامات تکمیلی است بهتر است در فرایند بودجه‌‌ریزی، جزئیات و تفکیک اقدامات ارائه شود.

اگرچه در این گزارش عمدتاً به تبیین و تحلیل کمیت احکام لایحه و ردیف‌‌های اعتباری پرداخته می‌شود، اما همین ردیف‌‌ها هم انعکاسی از رویکردهاست. به‌نظر می‌رسد مبتنی‌بر یک ارزیابی بر اقدامات سه دهه گذشته در شهرهای جدید، موضوع نیاز عاجل حمل‌ونقل حومه‌ای ارزان، سریع و در دسترس همگام با عرضه مسکن در این مناطق در دستور کار قرار گیرد و در کنار مجموعه اقدامات اساسی و زیرساختی مترو حومه‌ای و شبکه بزرگراهی، در کوتاه‌مدت تأمین و تجهیز ناوگان حمل‌ونقل عمومی (اتوبوس، مینی‌بوس، ون) از کانون‌‌های مرکزی شهرهای جدید به کانون‌‌های تبادل مسافر درون‌شهری شهر مادر (میادین اصلی و کانون‌‌های حمل‌ونقلی و ایستگاه‌‌های مترو که در نزدیکی ورودی‌‌های شهر قرار دارند).

به‌طور خاص یکی از نقاط ضعف توسعه شهرها و شهرک‌های جدید (که عمده تمرکز اقدامات طرح‌‌های حمایتی مسکن ازجمله نهضت ملی مسکن در آنها متمرکز شده است)، نادیده گرفتن ضرورت همگامی بهره‌‌‌برداری مسکن با دسترسی به حمل‌ونقل عمومی ایمن، سریع و در استطاعت برای طرح‌های توسعه مسکن حمایتی است. با توجه به عدم وجود فرصت‌های شغلی کافی در این مناطق و با توجه به دهک‌های درآمدی پایین ساکنان، عمده‌ آنها نیازمند ترددهای آونگی به شهر مادر هستند که متأسفانه بخشی از سهم بالای تصادفات در مبادی ورودی شهرها ناشی از افزایش ترددهای شخصی بدین‌منظور است و درعین‌حال در صورت افزایش قیمت سوخت نیز تأثیرپذیری بیشتری از مناطق شهری معمول دارند. اساساً یکی از تفاوت‌های حومه‌‌‌‌نشینی در کشورهای توسعه‌یافته با توسعه شهرک و شهرهای جدید در ایران‌ علاوه‌بر کیفیت بالاتر محیط شهری و دسترسی به خدمات، موضوع‌ تأمین حمل‌ونقل مناسب به مراکز شهری در شهر مادر و اجتناب از اتصال دروازه‌ای و حمل‌ونقل عمومی داخلی مطلوب آنهاست. مسئله‌ای که در پروژه‌های‌ تأمین مسکن در کشور همواره مغفول مانده است و جایگاه و اهمیت راهبردی دارد. پروژه‌های‌ تأمین مسکن در گذشته منجر به کاهش هزینه خانوار در بخش مسکن شده، اما هزینه‌های ناشی از رفت و آمد روزانه به‌جهت دسترسی به محل اشتغال و امکانات پشتیبان سکونت جایگزین‌ شده ‌است. این مسئله‌ به‌سبب نبود یا کمبود‌ حمل‌ونقل عمومی سریع و ارزان و پاک است. در ماده (53) لایحه برنامه هفتم توسعه به این مسئله همگام با توسعه آزادراه‌ها و بزرگراه‌ها‌ پرداخته ‌شده که در حال حاضر قریب به اتفاق شهرهای جدید دسترسی‌ بزرگراهی یا آزادراهی داشته و نیازمند اولویت دادن به بحث‌ حمل‌ونقل عمومی است [۶].

سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، یک شرکت مادر تخصصی وابسته به وزارت راه و شهرسازی است و علاوه‌بر پروژه‌های متعدد احداث ندامتگاه‌ها، بیمارستان‌ها، مجتمع ادارات، ورزشگاه‌ها، مجموعه‌های ورزشی و بازسازی و نوسازی ساختمان‌های دولتی در مناطق زلزله‌زده در نقاط مختلف کشور، طرح‌های مهمی همچون توسعه ساختمان‌های مجلس شورای اسلامی، تکمیل مصلای بزرگ امام خمینی (ره) تهران، بهسازی و مقاوم‌سازی مصلای قدس قم، توسعه حرم مطهر حضرت احمد ابن موسی(ع) شاهچراغ و گسترش ضلع شرقی حرم مطهر حضرت معصومه(س) را در دست اجرا دارد. اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای این شرکت در مرحله دوم لایحه بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه مصوب سال گذشته، بیش از 63 درصد رشد نشان می‌دهد، البته بخش قابل‌توجهی از این افزایش مربوط به اعتبارات متفرقه احداث، توسعه و جایگزینی بیمارستان‌های دولتی در بسیاری از شهرهای کشور است و درصورتی‌که اعتبار مزبور را از جمع اعتبارات کسر کنیم، نه‌تنها سازمان مجری ساختمان‌ها و‌ تأسیسات‌‌ دولتی و عمومی با افزایش اعتبار تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای روبه‌رو نخواهد بود، بلکه نسبت به سال گذشته اعتبارات این شرکت تقریباً به نصف کاهش یافته است. هرچند در تعدادی از پروژه‌ها، روند ساخت‌و‌ساز به پایان رسیده و به احتمال خیلی زیاد در سال 1403 مورد بهره‌برداری قرار خواهند گرفت، اما در برخی از پروژه‌های کلان ملی همچون مصلی تهران که براساس برنامه‌ریزی‌های صورت گرفته تا 5 سال دیگر تداوم خواهد داشت، اعتبار منظور شده در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 هیچ تغییری نکرده و نسبت به سال ماقبل آن نیز کاهشی است. مبتنی‌بر بررسی تطبیقی عملکرد صندوق ملی مسکن، این صندوق پرداخت‌‌هایی درخصوص طرح مصلی تهران داشته است که هم از بعد اجرای قانون جهش تولید مسکن و هم به‌لحاظ حسابرسی و انضباط بودجه‌ای پیشنهاد می‌شود تخصیص‌‌هایی از این جنس و یا موارد مشابه از طریق صندوق ملی مسکن انجام نشود و صرفاً کما‌فی‌السابق ذیل ردیف مشخص طرح تملک‌دارایی مربوطه تخصیص مورد نظر صورت پذیرد.

مطالعه اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1403 حاکی از آن است که با منظور شدن 22،570 میلیارد ریال اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای، برای این نهاد عمومی غیردولتی، شاهد کاهش قابل‌توجه اعتبارات آن و رشد منفی 40 درصدی نسبت به قانون بودجه مصوب سال 1402 هستیم، البته در اغلب قوانین بودجه سنواتی میزان اعتبارات این نهاد نسبت به ارقام مندرج در لایحه افزایش می‌یابد. همچنین میزان تخصیص اعتبارات نیز در اغلب مواقع دارای تفاوت چشمگیر نسبت به قانون بودجه است.

براساس جداول اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای که دستگاه مجری بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تبیین شده، در قالب برنامه‌های حمایت از تولید مسکن، 3195 میلیارد ریال برای کمک به مسکن گروه‌های کم‌درآمد منظور شده است. همچنین در راستای برنامه‌های توسعه عمرانی شهری و روستایی نیز‌ افزون‌بر 1475 میلیارد ریال جهت طرح جامع بهسازی مسکن روستایی، 1682 میلیارد ریال برای ساماندهی و بهسازی بافت‌های ناکارآمد شهری و روستایی و 2916 میلیارد ریال اعتبار برای ایمن‌سازی روستاهای در معرض خطر حوادث ذکر شده است. با توجه به اینکه فعالیت‌های برنامه مزبور مستند به اهداف کمّی بلندمدت است و نرخ واحد هرکدام از اقدامات نیز بدون توجه به نوسانات قیمتی در نظر گرفته شده است نمی‌توان نسبت به تحقق به موقع برنامه‌ها با اعتبارات در نظر گرفته شده خوشبین بود.

با توجه به اینکه در شرایط فعلی مهاجرفرستی و کاهش نرخ سکونت در اغلب روستاهای (به‌جز روستاهای پیرامون کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و مناطق ییلاقی) کشور حاکم بوده شایسته است تا اقدامات تعریف شده در حوزه مسکن روستایی به تفکیک مناطق آمایشی مختلف (ازجمله منطقه ساحلی و پسکرانه‌های مکران، ساحل اروند، مبادی مرزی شرقی، مبادی مرزی غربی، مناطق دارایتنش آبی، قلمروهای مستعد کشاورزی، شهر منطقه‌های سطح یک خدماتی، کانون‌های گردشگری) و همچنین مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی (پهنه‌های سیل‌گیر، نواحی دارای خطر لغزش، خزش و فرونشینی زمین، حریم گسل‌های اصلی، نواحی هم‌جوار مراکز خطرزا از نظر پدافند غیرعامل) به‌صورت متناسب ارائه شود.

 

جدول ۴. اعتبارات دستگاههای مجری در بخش مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1403 کل کشور (میلیارد ریال)

عنوان دستگاه

اعتبارات هزینه‌ای

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

 

جمع کل

برآورد1403

میزان رشد کل

(درصد)

مصوب 1402

برآورد 1403

میزان رشد

(درصد)

مصوب

1402

برآورد

1403

میزان رشد

(درصد)

جمع کل

مصوب1402

وزارت راه‌وشهرسازی

5،360

6،02۳

۱۲

33،691

284،80۷

845

39،051

290،829

745

مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی

883

1،138

۲۹

1،109

3،537

319

1،992

4،675

235

سازمان مجری ساختمان‌ها و‌ تأسیسات‌ دولتی و عمومی‌

0

0

0

23،896

39،11۵

64

23،896

39،11۵

64

شرکت‌ عمران شهرهای جدید

0

0

0

2،759

6،466

234

2،759

6،466

234

دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران

0

0

0

797

2،05۲

257

797

2،05۲

257

شرکت بازآفرینی شهری ایران

0

0

0

8،224

8،300

۱

8،224

8،300

۱

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

15۹

210

۳۲

54،758

22،3۶۰

۴۱-

54،91۷

22،570

۴۱-

 

ماخذ : لایحه بودجه سال 1403  کل کشور

3. اعتبارات و بودجه شرکت های دولتی

بررسی بهای تمام شده برنامه‌ها و فعالیت‌های شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید نشان می‌دهد از مجموع 2100 میلیارد ریال درآمدهای این شرکت‌  افزون‌بر 92 درصد آن (1943 میلیارد ریال) صرف فعالیت نظارت بر عملکرد شرکت‌های زیرمجموعه آن در 22 شهر جدید خواهد شد. ازآنجاکه میزان عملکرد هریک از این شرکت‌ها متفاوت بوده و در برخی از موارد یک شرکت متولی چند شهر جدید است، مشخص نیست برای نظارت بر هریک از شرکت‌ها قرار است چه رقمی هزینه شود. از دیگر فعالیت‌ مهم این شرکت باید به انجام طرح‌های مطالعاتی برای شناسایی نقاط جمعیتی جدید و تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرهای جدید اشاره کرد. جهت این فعالیت در حدود 155 میلیارد ریال اعتبار منظور شده است. در این راستا انجام 15 فقره مطالعه هدف‌گذاری شده که به‌رغم کاهش قابل‌توجه تعداد آن نسبت به قانون بودجه سال 1402 درصورتی‌که اگر اعتبار یکسان برای انجام هریک از مطالعات را در نظر بگیریم می‌توان فرض را بر این قرار داد که اعتبار فعالیت مزبور با کاهش اعتبار روبه‌رو خواهد شد.

شرکت بازآفرینی شهری ایران در میان برنامه‌ها و فعالیت‌های متعددی که در دست اجرا دارد، بنا به رسالت اصلی در حدود نیمی از درآمد خود (افزون‌بر 49 درصد) را صرف ارائه تسهیلات نوسازی، مقاوم‌سازی و ودیعه مسکن خواهد کرد. هدف کمّی این شرکت برای سال 1403 همچون سال‌های گذشته، ارائه 150 هزار فقره تسهیلات نوسازی، مقاوم‌سازی و ودیعه مسکن است. همچنین برای توسعه امکانات و خدمات روبنایی که نقش انکارناپذیری در پایداری جمعیت در بافت‌های ناکارآمد دارد و ازسوی‌دیگر از توان ساکنان این مناطق خارج بوده و بخش خصوصی تمایل کمتری برای سرمایه‌گذاری در این بخش دارد، در حدود 7 درصد از درآمد خود را هزینه خواهد کرد. این درحالی است که فعالیت توسعه زیرساخت‌های معماری و شهرسازی محلات که هدف کمّی آن 65 هزار هکتار است، تنها در حدود 3 درصد (۹۸میلیارد ریال) از هزینه‌های این شرکت مادر تخصصی را دربر می‌گیرد که با توجه به هدف کمّی مقرر شده و نرخ تورم بالا در سال گذشته و امتداد آن در سال 1403 و قرار داشتن در سال نخست اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، جای تأمل دارد. شایان ذکر است شرکت مادر تخصصی بازآفرینی شهری ایران دارای پنج شرکت زیر‌مجموعه به نام‌های «عمران و مسکن‌سازان شرق»، «عمران و مسکن‌سازان استان فارس»، «عمران و مسکن‌سازان استان گلستان»، «عمران و مسکن‌سازان ایران» و «عمران و مسکن‌سازان ثامن» است که البته میزان سهام این شرکت دولتی در شرکت‌های مزبور کمتر از 50 درصد است.

مداقه در بودجه شرکت سهامی سازمان ملی زمین و مسکن بیانگر این مطلب است که این شرکت همچون سال‌های پیشین در زمره شرکت‌های سود‌ده قرار دارد. در میان هزینه‌کرد شرکت مزبور برای فعالیت‌های مختلف برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی، اثری از فعالیت «تولید صنعتی خانه‌سازی» مشهود نیست؛ هرچند در قوانین بودجه سنوات پیشین نیز فعالیت مزبور کمترین میزان از هزینه‌ها را در‌بر‌ می‌گرفت، اما با توجه به هدف کمّی (150 هزار واحد) منظور شده در مصوبات لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و ازسوی‌دیگر بروز تأخیر در اجرای تعداد قابل‌توجهی از پروژه‌های نهضت ملی مسکن که بخشی از آن ناشی از ضعف در به‌کارگیری فناوری و عدم اتخاذ رویکرد صنعتی‌سازی است، حذف این برنامه توجیه‌پذیر نیست. در‌حالی‌که بخش عمده هزینه‌کرد شرکت سهامی سازمان ملی زمین و مسکن (در حدود 60 درصد) به اقدام‌هایی اختصاص خواهد یافت که در راستای فروش 20 میلیون متر مربع زمین خواهد بود که نسبت به قانون بودجه سال 1402 بیش از 4 برابر افزایش یافته است. همچنین در میزان هزینه‌کرد جهت فروش واحدهای مسکونی و تجاری نیز در مقایسه با قانون بودجه سال گذشته، بیش از 2 برابر رشد قابل مشاهده است که البته از نظر تعداد واحد نیز هدف کمی در نظر گرفته شده افزایش یافته است. شایان ذکر است هزینه‌کرد شرکت مزبور جهت اقدام‌ به فعالیت در زمینه اجاره عرصه مسکن مهر و سایر درآمدهای حاصله، با وجود کاهش تعداد موارد در نظر گرفته شده به‌عنوان هدف کمّی ، نسبت به قانون بودجه سال 1402 افزایش قابل‌توجهی را نشان می‌دهد.

صندوق ملی مسکن که با استناد به ماده (3) قانون جهش تولید مسکن به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی تشکیل شده، در زمره شرکتامور مسکن و عمران شهری است. براساس اهداف کمّی تعیین شده، هزینه‌کرد منابع این صندوق در بخش حمایت از تولید و ایجاد مسکن 50 هزار میلیارد ریال بابت یک میلیون واحد مسکونی و30 هزار میلیارد ریال بابت تأمین یارانه سود تسهیلات بانکی خواهد بود. بررسی قوانین بودجه در طی 2 سال گذشته حاکی از عدم تغییر اهداف کمّی و همچنین میزان هزینه‌کرد آن است که با توجه به پیشرفت محدود تعداد قابل‌توجهی از پروژه‌های نهضت ملی مسکن و ناچیز بودن تخصیص اعتبار جهت بخش قابل‌توجهی از مصارف تعیین شده برای این صندوق ازجمله تخفیف در هزینه صدور و تمدید پروانه ساختمانی، گواهی پایان کار ساختمان، هزینه‌‌های تأمین و انتقال زیرساخت و مشارکت در ایجاد امکانات، خدمات روبنایی و کاربری‌‌های غیرانتفاعی (آموزشی، مذهبی، درمانی، فضای سبز، فرهنگی، ورزشی و تجهیزات شهری) در توسعه شهری ایجاد شده مطابق با الگوی مصوب شورای‌عالی مسکن، ضرورت بازنگری جدی در میزان هزینه‌کرد را می‌طلبد. به‌ویژه آنکه بررسی‌ها حاکی از آن است که از حدود 6/5 میلیون نفر متقاضی ثبت‌نام شده در طرح نهضت ملی مسکن، 4/5 میلیون نفر در بررسی‌های اولیه و 1/6 میلیون نفر در بررسی‌های نهایی حائز شرایط دریافت مسکن حمایتی شده‌اند؛ این درحالی است که از میان 1/6 میلیون نفر متقاضی حائز تمامی شرایط، صرفاً 600 هزار نفر بیش از مبلغ اولیه را به‌حساب واریز کرده‌اند و این امر بدان معناست که با بیشترین احتمال، حدود یک میلیون نفر از متقاضیان واجد شرایط دریافت مسکن حمایتی، امکان تأمین مالی برای دریافت این مسکن را داشته و سایر متقاضیان به‌دلایلی همچون عدم استطاعت مالی برای تأمین سهم آورده خود و نامشخص بودن مبلغ نهایی سهم آورده متقاضیان و ...، واریز وجهی انجام نداده‌اند.

 سازمان مجری ساختمانها و تأسیسات دولتی و عمومی که وظایفی همچون تمرکز سیاستگذاری، مدیریت و هماهنگی توسعه و بهینه‌سازی برخی از ابنیه عمومی و افزایش کیفیت، کاهش زمان اجرا و قیمت تمام شده طرح‌های ساختمانی دولت در سراسرکشور را برعهده دارد، بخش اعظم هزینه‌کرد خود را مصروف فعالیت جذب سرمایه خواهد کرد. با وجود آنکه تغییری در هدف کمّی فعالیت مزبور مشهود نیست، اما میزان افزایش در نظر گرفته شده هزینه‌‌کرد، حاکی از 5/3 برابر شدن آن نسبت به قانون بودجه سال 1402 است. در شرایطی که برای ارائه خدمات فنی مهندسی که هدف کمّی آن نسبت به قانون بودجه مصوب سال گذشته تغییری نکرده است، با کاهش هزینه‌کرد روبه‌رو خواهد بود.

 

جدول ۵. بودجه شرکت‌های دولتی امور مسکن و شهرسازی برحسب برنامه و فعالیت در لایحه بودجه سال 1403

نام شرکت

عنوان برنامه

عنوان فعالیت

جمع هزینه

(میلیارد ریال)

سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی

ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی

استقرار چرخه بهره‌وری

۱

برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی

ارائه خدمات فنی مهندسی

516

جذب سرمایه

700

جمع کل

1،217

شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید

ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی

استقرار چرخه بهره‌وری

3

برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت

نظارت بر عملکرد شرکت‌های وابسته (زیرمجموعه)

1،943

توسعه عمرانی شهری و روستایی

انجام طرح‌های مطالعاتی برای شناسایی نقاط جمعیتی جدید و تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی

158

جمع کل

۲۱۰۴

صندوق ملی مسکن

حمایت از تولید مسکن

حمایت و ایجاد مسکن

50،000

تأمین یارانه سود تسهیلات بانکی

30،000

جمع کل

80،000

شرکت سهامی سازمان ملی زمین و مسکن

ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی

استقرار چرخه بهره‌وری

7

توسعه عمرانی شهری و روستایی

اجاره عرصه مسکن مهر و سایر درآمدهای حاصله

2،237

فروش زمین

10،900

فروش واحد (مسکونی، تجاری و...)

5،197

جمع کل

18،34۲

 

شرکت بازآفرینی شهری ایران

 

 

 

توسعه عمرانی شهری و روستایی

 

ارائه تسهیلات نوسازی، مقاوم‌سازی و ودیعه مسکن

1،47۶

توسعه زیرساخت‌های معماری و شهرسازی محلات هدف

تعریف پروژه‌های مشارکتی و سرمایه‌گذاری

2۲۰

میزان نهادسازی و بهره‌گیری از ابزارهای مالی – حقوقی و تسهیلگر برنامه‌های بازآفرینی شهری

146

انجام مطالعات کاربردی و اقدام‌های ترویجی

16۹

آموزش کنشگران بازآفرینی شهری

14۴

تجهیز و توسعه فضاهای شهری به‌منظور ارتقای زیست‌پذیری محلات

170

توسعه زیرساخت‌های شهری به‌منظور ارتقای تاب‌آوری شهری

27۲

توسعه امکانات و خدمات روبنایی به‌منظور ارتقای کیفیت زندگی ساکنان در محلات

203

ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی

استقرار چرخه بهره‌وری

جمع کل

2،91۸

ماخذ : لایحه بودجه سال 1403  کل کشور 

مطالعه بودجه شرکت‌های عمران شهرهای جدید حاکی از این است همه این شرکت‌ها در زمره شرکت‌های سر‌به‌سر جای دارند. در میان شرکت‌های مزبور، برخلاف سال‌های گذشته شرکت عمران شهر جدید پرند با اختلاف نسبتاً زیادی نسبت به سایر شرکت‌های عمران شهرهای جدید دارای بیشترین درآمد است. درآمد در نظر گرفته برای شرکت عمران شهر جدید پرند 25هزار میلیارد ریال است و پس از آن شرکت عمران شهر جدید پردیس با 20 هزار میلیارد ریال قرار گرفته است. ارقام مزبور نسبت به قانون بودجه سال گذشته، افزایش بیش از 31 درصدی در شهر جدید پرند را نشان می‌دهد، درحالی‌که افزایش درآمدی برای شهر جدید پردیس منظور نشده است. در لایحه بودجه سال 1403 کمترین درآمد برای شرکت عمران شهر جدید رامشار با 860 میلیارد ریال منظور شده است. این شهر از نظر جمعیت‌پذیری در جایگاه بسیار پایینی قرار دارد و با توجه به اینکه ناحیه سیستان با مهاجرفرستی بالایی روبه‌رو است و در سال‌های اخیر هم کانون اشتغال عمده‌ای در این ناحیه ایجاد نشده، در نظر گرفتن کمترین درآمد برای شرکت عمران شهر جدید رامشار منطقی است.

از دیگر شرکت‌های عمران شهرهای جدید که از نظر درآمدی در رتبه پایینی قرار دارد، باید به شرکت عمران شهر جدید مجلسی با هدف‌گذاری درآمد 900 میلیارد ریالی اشاره کرد. این شهر به‌منظور اسکان تعدادی از کارکنان مجتمع‌ کارخانجات فولاد مبارکه و جذب بخشی از سرریز جمعیت‌ کلان‌شهر اصفهان تکوین یافته است. با توجه به اینکه در میان شهرهای جدید کشور، شهر مزبور با بیشترین مسافت نسبت به شهر مادر قرار گرفته (فاصله 75 کیلومتری تا اصفهان) و شهرهای موجود (ازجمله مبارکه و زرین‌شهر و ...) اطراف صنایع مستقر در راستای جنوب‌غربی‌ کلان‌شهر اصفهان‌ به‌سبب برخورداری از هویت و سر زندگی از نظر کالبدی و جمعیت‌پذیری توسعه قابل‌توجهی یافته‌اند، ازاین‌رو شهر جدید مجلسی در دستیابی به هدف اصلی خود توفیقی نیافته و تقریباً نیمی از محدوده این شهر به‌صورت اراضی بایر است که انجام هرگونه آماده‌سازی جدید را غیرقابل توجیه می‌کند. شایان ذکر است میزان درآمد شهر جدید مجلسی در کنار شهر جدید عالی‌شهر در استان بوشهر، شهر جدید بهارستان در استان اصفهان و شهر جدید رامین در استان خوزستان نسبت به قانون بودجه مصوب سال گذشته تغییری نیافته است.  

بیشترین میزان افزایش درآمد در لایحه بودجه سال 1403 برای شرکت عمران شهر جدید ایوانکی منظور شده است. درآمد این شرکت به‌عنوان نوپاترین شرکت در در مجموعه شرکت‌های وابسته به شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید، نسبت به قانون بودجه سال گذشته با افزایش بیش از 3 برابری مواجه خواهد بود. بخش قابل‌توجهی از رشد درآمد منظور شده برای این شرکت ناشی از پروژه‌های طرح نهضت ملی مسکن است، البته با توجه به اینکه شهر جدید ایوانکی در منتهی‌الیه غربی استان سمنان و در فاصله 50 کیلومتری‌ کلان‌شهر تهران واقع شده، بیشتر در راستای ساماندهی اسکان جمعیت در راستای جنوب‌شرقی تهران و جذب سرریز جمعیت شاغل در شهرک‌های صنعتی متعدد پیرامون محور بزرگراهی تهران – گرمسار ایفای نقش خواهد کرد.

افزایش بیش از 2 برابری درآمدهای شرکت عمران شهر جدید شیرین‌شهر که تقریباً در قلمرو میانی استان خوزستان قرار گرفته است، با توجه به عملکرد ضعیف این سکونتگاه در اسکان جمعیت و استقرار فعالیت‌های خدماتی دارد، می‌تواند مورد پرسش جدی واقع شود؛ به‌ویژه آنکه با توجه به واقع شدن این شهر جدید در راستای جنوب‌غربی‌ کلان‌شهر اهواز و قرارگیری اغلب واحدهای صنعتی در سایر محورهای منشعب از این‌ کلان‌شهر و همچنین پوشش نامطلوب حمل‌ونقل عمومی در این راستا، افزایش میزان آماده‌سازی اراضی با ابهام جدی روبه‌رو خواهد بود.

با توجه به برنامه‌های ارتقای جایگاه عملکردی بندر شهید بهشتی چابهار و جدیدالتأسیس بودن شرکت عمران شهر جدید تیس، افزایش 50 درصدی درآمدهای این شرکت از محل آماده‌سازی اراضی، با توجه به لزوم تکوین کانون‌های پشتیبان ترانزیت و حمل‌ونقل و محلات مسکونی نوین دور از ذهن نخواهد بود. این درحالی است که باید عدم افزایش درآمدهای شرکت عمران شهر جدید عالی‌شهر در استان بوشهر را مورد مداقه قرار داد. با توجه به محدودیت جدی توسعه کالبدی شهر بوشهر و مصوبه اخیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران [7]‌ و ازسوی‌دیگر به‌واسطه افزایش فعالیت‌های گردشگری، خدماتی – بازرگانی و لجستیک در این منطقه که بخشی از آن ناشی از افزایش تقاضای مسکن به‌سبب تکوین منطقه آزاد تجاری – صنعتی است، شایسته است گسترش آماده‌سازی اراضی در شهر جدید عالی‌شهر هم‌زمان با توسعه خدمات و اشتغال متناسب همچنان تداوم داشته باشد و با توجه به نیاز به ارائه خدمات روبنایی به ساکنان و همچنین سکونتگاه‌های اطراف، میزان آماده‌سازی منظور شده در لایحه افزایش یابد.

بررسی میزان آماده‌سازی اراضی در شهرهای جدید نشان می‌دهد شهر جدید علوی در استان هرمزگان با منظور کردن 10 هزار هکتار به قیمت پایه 180 میلیون ریال، در میان شرکت‌های نوزده‌گانه وابسته به شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید در رتبه نخست قرار دارد. براساس آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1395 و همچنین آخرین برآوردهای صورت گرفته در پایان سال 1400، شهر مزبور کمتر از 1000 نفر ساکن دارد و ازسوی‌دیگر تعداد زیادی از واحدهای مسکونی ساخته شده در سال‌های گذشته به‌سبب ضعف دسترسی و عدم صرفه اقتصادی سکونت در این شهر و آمد و شد به شهر مادر (بندرعباس) خالی از سکنه است، مشخص نیست منظور کردن افزایش لگاریتمی میزان آماده‌سازی اراضی در شهر جدید علوی با اتکا به چه منطقی صورت گرفته است؟ در این زمینه مسیر دسترسی مستقیم (تونل) به سمت غرب بندرعباس که میزبان مجموعه‌‌های معظم و متنوع صنعتی، بندری، انرژی، نظامی که فرصت‌‌های شغلی فراوانی را ایجاد کرده و در حال توسعه نیز است می‌تواند سه ضلعی مسکن و اشتغال و حمل‌ونقل این شهر جدید را شکل دهد و با توسعه رکن چهارم در توسعه خدمات، انتظار می‌رود به طور کمّی‌وکیفی مورد استقبال قرار گیرد.

شهر جدید پردیس با هدف‌گذاری 800 هکتار در جایگاه دوم از نظر میزان آماده‌سازی زمین قرار دارد و شهر جدید اندیشه همچون سال‌های پیشین، به‌واسطه پرشدن ظرفیت سکونتی و موفقیت در جذب جمعیت و تعامل قوی با مراکز شغلی پیرامونی، حائز کمترین میزان درآمد حاصل از آماده‌سازی اراضی است، البته بالاترین هزینه واحد آماده‌سازی توسط شرکت عمران شهر جدید اندیشه با رقمی بالغ بر 5 هزار میلیارد ریال منظور شده که به‌نظر نیازمند شفاف‌سازی بیشتر است.

تقریباً بخش اعظم درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید صرف آماده‌سازی اراضی می‌شود، این در شرایطی است که بسیاری از شهرهای جدید به‌سبب فقدان یا ناکافی بودن خدمات روبنایی و‌ تأسیسات‌ زیربنایی در جذب سر‌ریز جمعیتی ناحیه پیرامون خود ناموفق بوده‌اند و حتی به‌لحاظ سهم خانه‌های خالی نسبت به خانه‌های دارای سکنه، بیشترین سهم و نسبت واحدهای مسکونی خالی از سکنه در شهرهای جدید قرار گرفته است. در این بین باید عدم هزینه‌کرد بخشی از درآمد در پروژه‌های حمل‌ونقلی را نیز افزود که در صورت تکمیل این پروژه‌ها تعداد زیادی از شهرهای جدید از حالت ایستایی و پژمردگی ناشی از عدم اسکان جمعیت خارج خواهند شد.

با توجه به بارگذاری‌‌های گسترده طرح‌‌های توسعه مسکن در این شهرها و تغییر افق‌‌های جمعیت‌پذیری و الحاقات اراضی قابل‌توجه به آنها، هم‌زمان و همگام به توسعه و عرضه زمین آماده‌سازی شده باید توجه داشت که شهرهای جدید به‌طور مزمن در بحث‌‌های اشتغال و خدمات و حمل‌ونقل و بحث‌‌های هویتی و فرهنگی کاستی‌‌های دارند که در عمل جذابیت سکونتی و کیفیت زیستی آنها را کاهش می‌دهد. بر این اساس به‌طور خاص به‌نظر می‌رسد شرکت‌‌های عمران شهرهای جدید، رسالت قابل‌توجهی در توسعه و تأمین کمّی‌وکیفی سرانه خدمات و کاربری‌‌های شهری (به‌خصوص خدمات هفت‌گانه عمومی) هم‌زمان با پیشرفت طرح‌‌های مسکن دارند و موکول کردن ارائه این خدمات با سال‌های آتی پس از عرضه مسکن، عملاً سبب شکل‌گیری محلات با کیفیت نازل و برچسب‌زنی و درنهایت کاهش تعلق خاطر و کاهش متوسط سکونت و افزایش جابه‌جایی می‌شود.

ازسوی‌دیگر مداقه در میزان آماده‌سازی اراضی حاکی از آن است که برخی از اعداد ارائه شده فاقد توجیه و دور از انتظار است؛ چراکه برای برخی از شهرهای جدید با وجود در نظر گرفتن ارقام قابل‌توجه در سال‌های گذشته مجدداً رقم بزرگتری برای این شهرها ذکر شده است. به‌نظر می‌رسد‌ اگر میزان آماده‌سازی سال‌های اخیر را در نظر بگیریم، از محدوده شهری کنونی بزرگتر خواهد بود و شاید در بسیاری از موارد در قالب طرح جامع موجود زمین خام وجود نداشته باشد که تناظر این موضوع با میزان جذب جمعیت محل تأمل بیشتر است. همچنین درخصوص بهای واحد تمام شده وضعیت کاملاً ناشفاف است. به‌گونه‌ای که میزان آماده‌سازی اراضی در هیچ‌یک از شهرها با وجود یکسان بودن نسبی شرایط طبیعی زمین تناسب منطقی وجود ندارد. در بسیاری از شهرهای جدید واقع در دشت‌ها، شاهد افزایش قابل‌توجه هزینه آماده‌سازی زمین نسبت به شهرهای واقع در مناطق کوهستانی و هم‌جوار نواحی ساحلی هستیم. به‌منظور تبیین مصادیق این امر می‌توان به مقایسه هزینه واحد یک هکتار آماده‌سازی زمین در شهر جدید سهند و شهر جدید گلبهار بپردازیم. در شهر جدید سهند که در دامنه‌های رشته کوهی به همین نام در پهنه‌ای که دارای ناهمواری‌های نسبتاً قابل‌توجه واقع شده، هزینه هر واحد آماده‌سازی زمین 100 میلیارد ریال منظور شده است و در شهر جدید گلبهار که در دشت توس و در حاشیه‌ کلان‌شهر مشهد تکوین یافته هزینه هر واحد آماده‌سازی اراضی نزدیک به 430 میلیارد ریال درج شده است.

به‌نظر می‌رسد، این جدول یکی از نقاط ابهام جدی و مزمن درآمد/هزینه شرکت‌های عمران شهرهای جدید تلقی می‌شود، به‌نوعی که اولاً وابستگی درآمدی قابل‌توجه به آماده‌سازی، به‌نوعی تعارض منافع منجر شده و دلیلی بر تمایل به‌ توسعه کمّی آماده‌سازی و افزایش افق‌‌های جمعیتی و سقف جمعیتی این شهرها برای انجام توسعه کالبدی جدید و تأمین منابع مالی تبدیل شده و چه‌‌بسا بیشتر از سهم منابع ناپایدار مالی شهرداری‌ها در توسعه شهری، در شهرهای جدید هم وابستگی منابع به زمین‌، تعارض منافع و تبعات جدی به‌لحاظ تعریف و توسعه این شهرها ایجاد می‌کند و می‌طلبد که این حوزه از دو بُعد منطق نظری مالیه شهری و شهرسازی و همچنین حسابرسی مورد مداقه قرار گیرد.

 

جدول ۶. بودجه شرکت‌های عمران شهرهای جدید در لایحه بودجه سال 1403 (میلیارد ریال)

 

نام شرکت

درآمد

 

میزان آماده‌سازی اراضی (هکتار)

هزینه واحد

 

1

شهر جدید هشتگرد

10،000

100

۱۰۰

2

شهر جدید پرند

25،000

250

100

3

شهر جدید پردیس

20،000

800

4

شهر جدید اندیشه

5،000

1

4،999

5

شهر جدید امیرکبیر

1،500

150

10

6

شهر جدید عالی‌شهر

1،600

10

1۶۰

7

شهر جدید علوی

1،800

10،000

۰.۲

8

شهر جدید گلبهار

4،300

10

4۳۰

9

شهر جدید سهند

3،000

30

100

10

شهر جدید بهارستان

5،000

300

۱۷

11

شهر جدید صدرا

7،500

10

7۵۰

12

شهر جدید بینالود

1،500

15

100

13

شهر جدید رامین

1،050

30

۳۵

14

شهر جدید رامشار

860

20

۴۳

15

شهر جدید فولادشهر

4،000

50

۸۰

16

شهر جدید مجلسی

900

10

۹۰

17

شهر جدید شیرین‌شهر

4،000

100

۴۰

18

شهر جدید تیس

3،700

200

18

19

شهر جدید ایوانکی

3،190

15

21۳

ماخذ : لایحه بودجه سال 1403  کل کشور 

براساس لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، بانک مسکن همچون قانون مصوب بودجه سال گذشته، در زمره بانک‌های زیان‌ده قرار دارد. درآمد این بانک بیش از 524 هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده است، درحالی‌که هزینه‌های بانک مزبور‌ افزون‌بر 531 هزار میلیارد ریال خواهد بود. بخش اعظم هزینه‌های این بانک صرف برنامه حمایت از تولید مسکن خواهد شد.

جدول بهای تمام شده برنامه‌ها و فعالیت‌های این بانک نشان می‌دهد، در حدود 53 درصد هزینه‌ها، صرف فعالیت پرداخت تسهیلات خرید و ساخت مسکن می‌‌شود که نسبت به قانون بودجه سال گذشته با کاهشی‌  افزون‌بر 35 درصد مواجه است. همچنین رقم هزینه‌کرد فعالیت پرداخت تسهیلات بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری بسیار ناچیز بوده و میزان آن نسبت به قانون بودجه سال 1402 تقریباً به صفر میل کرده است. اگر بخواهیم به‌صورت‌کلی پرداخت تسهیلات در محدوده‌های هدف بازآفرینی شهری را مورد مداقه قرار دهیم باید گفت علی‌رغم وسعت قابل‌توجه محدوده‌های مزبور و دربر گرفتن نزدیک به 5 میلیون و 900 هزار واحد مسکونی که اسکان بیش از ۲۱ میلیون نفر را تأمین می‌نماید، تقریباً بازآفرینی شهری در پرداخت تسهیلات بانکی نمودی ندارد.

براساس هدف‌گذاری تعیین شده در لایحه بودجه سال 1403 بانک مسکن در راستای برنامه حمایت از تولید مسکن، اقدام به انتشار اوراق رهنی و سایر اوراق مالی خواهد کرد که البته هزینه‌کرد در این فعالیت نسبت به قانون بودجه سال گذشته شاهد افزایش لگاریتمی است. شایان ذکر است هزینه‌کرد فعالیت‌های زیرمجموعه برنامه ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی با حذف فعالیت تعیین تکلیف شعب کم بازده یا ناکارآمد روبه‌رو شده است. در هزینه‌کرد برنامه فروش اموال مازاد نیز افزایش بیش از 2 برابری در نظر گرفته شده است. در برنامه تکمیل سامانه جامع بانکداری متمرکز که هرساله رقم اندکی از هزینه‌کرد منظور می‌شد، دستیابی به هدف کمّی 90 درصدی تا حدودی جای تأمل دارد. چراکه مشخص نیست آیا برنامه تکمیل سامانه جامع بانکداری متمرکز باید هرساله تکمیل شود و یا این هزینه‌کرد صرف ارتقای این سامانه می‌شود؟ ازسوی‌دیگر آیا این بانک در سال‌های گذشته موفق به فروش اموال مازاد نشده است که هرساله هزینه‌کرد این برنامه در لوایح بودجه سالیانه تکرار و افزایش می‌یابد؟

 

جدول ۷. بودجه بانک مسکن برحسب برنامه و فعالیت در لایحه بودجه سال 1403 (میلیارد ریال)

عنوان برنامه

فعالیت

هزینه

ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی

استقرار چرخه بهره‌وری

۱

تکمیل سامانه جامع بانکداری متمرکز

2،250

وصول مطالبات غیرجاری – ارزی

1،5

صدور چک بین‌بانکی و تضمین شده

300

فروش اموال مازاد

2،130

جمع

4،68۲

برنامه حمایت از تولید مسکن

پرداخت تسهیلات بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری

11

پرداخت تسهیلات خرید و ساخت مسکن

399،93۳

انتشار اوراق رهنی و سایر اوراق مالی

350،000

جمع

749،944

جمع کل

 

ماخذ : لایحه بودجه سال 1403  کل کشور 

 

به‌نظر می‌رسد با رویکردی هدفمند و با توجه به رشد قیمت‌‌های مسکن و اجاره بها و مشکلات خانوار مستأجر کم‌درآمد، جا دارد تا در لایحه بودجه احکامی درخصوص تسهیلات کم‌بهره برای مخاطب هدف مشخص و محدود با لحاظ کردن یارانه سود تسهیلات تبیین شود و یارانه سود تسهیلات در بودجه تعیین و از طریق صندوق ملی مسکن در اختیار بانک مسکن و سایر بانک‌ها قرار گیرد.

همچنین به‌منظور کاهش شکاف عرضه و تقاضا در بازار استیجاری و تقویت استطاعت خرید مسکن برای مخاطب هدف واجد شرایط (فرم ج سبز) و به‌طور خاص زوج‌های جوان و اقشار اولویت حمایت (زنان سرپرست خانوار، خانوار دارای معلول یا بیمار خاص، خانوارهای ۵ نفره و بیشتر، ایثارگران و جانبازان، نخبگان و اساتید هیئت‌علمی)، پیشنهاد می‌شود با اولویت سابقه سکونت در همان شهر، بانک مسکن نسبت به اعطای سالیانه ۵۰ هزار فقره تسهیلات خرید حمایتی مسکن با قدرت خرید ۶۰ درصد قیمت خرید مسکن متوسط 60 مترمربعی در سال ۱۴۰۲ در هر شهر با‌ (بازپرداخت پلکانی) از محل تکالیف بانکی قانون جهش تولید مسکن اقدام کند.

                

    4. تطبیق سنجه های عملکردی لایحه بودجه با مصوبات برنامه هفتم پیشرفت                                               

یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه‌های‌ اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به ویژه در ارتباط با تبصره‌های ماده‌واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است. مداقه در جدول (7-2) بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور حاکی از آن است که در بخش مربوط به وزارت راه و شهرسازی تنها به تعداد واحد مسکن حمایتی شهری و‌ مسکن روستایی اشاره شده است. براساس آخرین نسخه اصلاح شده لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت (ایفاد شده ازسوی مجلس شورای اسلامی به شورای محترم نگهبان) سنجه‌های عملکردی توسعه مسکن علاوه‌بر دو شاخص نام‌برده شده مشتمل بر تعداد واحد بازسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، درصد تولید صنعتی ساختمان، مدت زمان دسترسی به مسکن، درصد کاهش سطح بافت فرسوده و میزان احداث سایر گونه‌های مسکن است. این درحالی است که درخصوص دو شاخص مسکن حمایتی شهری و مسکن روستایی نیز هیچ‌گونه تناظری بین ارقام ذکر شده و هدف کمّی برنامه هفتم پیشرفت مشهود نیست؛ در جدول (7-2) برای سنجه مسکن حمایتی شهری، رقم 200 هزار واحد ذکر شده که با توجه به هدف کمّی برنامه هفتم که یک میلیون و 500 هزار واحد است، مطلوب است به 300 هزار واحد افزایش یابد. برای سنجه مسکن روستایی نیز عدد 100 هزار واحد بیان شده که نسبت به میزان یک میلیون واحد درج شده در هدف کمّی برنامه هفتم پیشرفت، بسیار ناچیز است و شایسته است به 200 هزار واحد افزایش یابد.

علی‌رغم آنکه در لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، احکام متعددی درخصوص الحاق اراضی به محدوده شهرها، تأمین زمین، تأمین خدمات و آماده‌سازی اراضی نوبنیاد شهری، نوسازی و بهسازی واحدهای مسکونی روستاها، نوسازی بافت‌های فرسوده از طریق فرایند کلید به کلید، رقومی‌سازی اطلاعات طرح‌های جامع و تفصیلی کلان‌شهرها، ایجاد بازار رقابتی پیش‌فروش ساختمان، راهبری سامانه صدور الکترونیکی شناسنامه فنی – ملکی ساختمان و تهاتر املاک و اراضی تحت مالکیت و در اختیار، برای وزارت راه و شهرسازی تبیین شده است، اما هیچ انعکاسی از سنجه‌های آن در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور دیده نمی‌شود؛ به‌ویژه آنکه در بسیاری از احکام مزبور به‌صراحت به‌عبارت در چارچوب بودجه‌های سالیانه، اشاره شده است.

نکته حائز اهمیت دیگر تصویب‌نامه هیئت محترم وزیران درخصوص برنامه عملیاتی تحقق شعار سال «جهش تولید با مشارکت مردم»[8]است که ذیل این تصویب‌نامه هم هدف‌گذاری کمّی برای پایان سال ۱۴۰۳ در تمامی حوزه‌‌ها ارائه شده است.

با توجه به در دست بررسی بودن لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود نظر به اعتبار و جایگاه قانون بودجه و همچنین هماهنگی بین احکام برنامه هفتم، بودجه سال ۱۴۰۳ و تصویب‌نامه هیئت‌وزیران، جداول هدف‌گذاری کمّی لایحه در بخش مسکن و شهرسازی با اولویت انطباق با برنامه هفتم بازنگری شود.

با توجه به توضیحات مطروحه پیشنهاد می‌شود سنجه‌های عملکردی وزارت راه و شهرسازی در حوزه مسکن و شهرسازی به‌شرح جدول ذیل تکمیل و اصلاح شود.

 

جدول ۸. پیشنهادهای سنجه‌‌های عملکردی وزارت راه و شهرسازی

اهم خروجی‌ها و محصولات اصلی

سنجه عملکرد

پیش‌بینی مقدارسال 1403

تعداد مسکن حمایتی شهری

هزار واحد

300

تعداد مسکن روستایی

هزار واحد

200

نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده

هزار واحد

100

احداث سایر گونه‌های مسکن

هزار واحد

400

راهبری سامانه صدور الکترونیکی شناسنامه فنی – ملکی ساختمان

هزار واحد

2000

صنعتی‌سازی ساختمان

هزار واحد

150

بازآفرینی شهری

هکتار

20000

الحاق اراضی به محدوده شهری

هکتار

4000

تأمین خدمات و آماده‌سازی اراضی

هکتار

2000

تهاتر املاک و اراضی تحت مالکیت و در اختیار

هکتار

1000

رقومی‌سازی اطلاعات طرح‌های جامع و تفصیلی کلان‌شهرها

هکتار

200000

ماخذ : لایحه بودجه سال 1403  کل کشور 

 

۵. طرح‌های عمرانی

یکی از موضوعات مهمی که هر‌ساله در زمان بررسی لایحه بودجه مطرح است، موضوع بررسی طرح‌‌های تملک‌دارایی‌‌های سرمایه‌ای یا طرح‌‌های عمرانی است. درواقع می‌توان سهم اعتبارات این طرح‌‌ها از کل بودجه را تصویری اجرای طرح‌‌های توسعه و پیشرفت در کشور دانست؛ چراکه اعتبارات هزینه‌ای عمدتاً مصارف جاری را شامل می‌شود.

نظر به اهمیت موضوع دفتر مطالعات عمومی در هنگام بررسی مرحله دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، گزارشی درخصوص طرح‌‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای[9] منتشر نموده است. به‌منظور اجتناب از تکرار مطالب، صرفاً گزیده از مطالب این گزارش که به‌طور عام یا خاص با موضوعات مسکن و شهرسازی و عمران مرتبط بوده اشاره شده است.

درحالی‌که در سال‌های اخیر تحقق بودجه عمرانی همواره کمتر از مقدار تصویب شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته‌اند. این موضوع نشان‌می‌دهد که بخش مصارف بودجه سال‌های مختلف با توجه به غلبه بخش اعتبارات هزینه‌ای و به‌صورت خاص حقوق و دستمزد کارکنان، انعطاف کمی در مقابل تنگناهای احتمالی دولت دارد و در صورت تصویب، امکان کاهش قابل‌توجه مصارف در آن وجود ندارد. در چنین شرایطی کسری بودجه، به سهم بودجه عمرانی اصابت خواهد کرد.

 

نمودار2. نمودار نسبت (درصد) بودجه عمرانی مصوب و تحقق یافته به کل مصارف بودجه عمومی

 

 

 

 

تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه‌ سال 1403 نسبت به سال 1402 کاهش یافته و این بدین معناست که دولت ناگزیر است سهم بیشتری از بودجه عمومی را برای بازپرداخت اصل اوراق تخصیص دهد و درنتیجه سهم اعتبارات عمران کاهشی خواهد بود. این نکته مؤید این معناست که همچنان در این سال چشم‌اندازی از تحول در حوزه سرمایه‌گذاری بخش عمومی را شاهد نخواهیم بود و دولت نخواهد توانست تحرک جدی در حوزه توسعه زیرساختی از محل منابع عمومی رقم زند.

ازآنجاکه مصارف هزینه‌ای عمدتاً به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و در هنگام تخصیص قابل کاهش نیست، در صورت عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در قوانین بودجه، در عمل، بودجه عمرانی پرداخت شده از رقم مرقوم در قوانین کمتر می‌شود. باید به این نکته مهم توجه داشت که کیفیت اعتبارات مربوط به تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نیازمند بازنگری جدی است. تعداد زیاد پروژه‌های ناتمام و سرمایه‌گذاری دولتی ناموجه در برخی از پروژه‌ها نشانه‌ای از تخصیص نامناسب این اعتبارات است.

در یک تحلیل کلی و تقریبی بودجه عمرانی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور به‌صورت تقریبی معادل ۴۰۰ ه.م.ت مشتمل بر طرح‌‌های ملی و محلی و استانی و طرح‌‌های متفرقه است. برآورد می‌شود برای‌‌ اجرایی طرح‌‌های عمرانی ملی بیش از ۲۰۰۰ ه.م.ت اعتبار مورد نیاز است که براساس روندهای موجود حداقل ۷سال زمان خواهد برد.

درخصوص طرح‌‌های عمرانی شاهد انبوهی از طرح‌‌های مصوب از سالیان گذشته هستیم به‌نحوی‌که میانگین دوره اجرایی (عمر این طرح‌‌ها) ۱۷سال است و طرح ساختمان شبکه آبیاری و زهکشی سفیدرود و فومنات و تجهیز شبکه‌‌های اندازه‌گیری آب‌های سطحی و زیرزمینی در محدوده استان‌ها با ۶۲سال قدمت! قدیمی‌ترین این طرح‌‌هاست. تغییرات و تحولات مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و  اقلیمی، در کنار توسعه فناوری در بازه‌های زمانی 20 سال به بالا، این پرسش را به ذهن متبادر می‌سازد که: آیا این طرح‌ها حقیقتاً می‌توانند پاسخ‌گوی نیازهای روز کشور باشند یا نیازمند بازنگری و غربالگری جدی هستند؟

موضوع طرح‌‌های عمرانی و تعریف طرح‌‌های جدید یکی از معظلات مزمن نظام بودجه‌ریزی کشور است و تقریباً عمده طرح‌‌هایی که قرار است در یک سال مالی به پایان برسد به سال‌های بعدی موکول می‌شود، برای مثال‌ از ۱۴۴طرح که قرار بود در سال ۱۴۰۲ تمام شود ۹۰طرح برای سال ۱۴۰۳ باقی‌مانده است.

با توجه به رقابت شدید اعتبارات هزینه‌ای با اعتبارات عمرانی در جذب منابع عمومی دولت، توجه به سازوکارهایی برای مدیریت بهینه و کارآمد کارای طرح‌های عمرانی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. ایجاد فرایندی برای غربالگری طرح‌های همسو با اهداف راهبردی و برنامه‌ریزی در جهت تسریع در پیشبرد این طرح‌ها، می‌تواند ضمن ایجاد زیرساخت‌های مولّد اقتصادی، اعتماد عمومی را به کارآمدی دولت تقویت کند.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود، تعریف و تصویب طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت موارد ذیل انجام شود:

- انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور‌ و تصویب سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور.

- الزام دولت به انتشار و ارائه خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که برای اولین‌بار در لایحه بودجه درج می‌شوند.

- الزام دولت به ارائه گزارشی از طرح‌های پایان‌یافته در هر سال به‌عنوان پیوست بودجه.

- اعطای مجوزهای لازم به دولت جهت غربالگری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با هدف تمرکز اعتبارات بر طرح‌هایی با بالاترین بازده اجتماعی.

همچنین می‌توان در فرایند بررسی و غربالگری طرح‌‌های عمرانی، هم‌زمان با نظارت و غربالگری متمرکز توسط سازمان برنامه‌وبودجه و دستگاه‌‌های اجرایی، نظرات سطوح محلی و استانی (شورای برنامه‌ریزی شهرستان، شورای برنامه‌ریزی استان، شوراهای اسلامی استان‌ها و شورای‌عالی استان‌ها و نمایندگان مجلس شورای اسلامی) مدنظر قرار گیرد تا هم موضوعات تعارضات محلی کاهش یابد و هم‌زمان مبتنی‌بر اشراف مدیران محلی و استانی موضوع اولویت‌بندی‌‌ها مدنظر قرار گیرد.

 

طرح‌های عمرانی اضافه شده در پیوست یک لایحه بودجه سال 140۳:

از مجموع 73 طرح اضافه ‌شده در پیوست یک لایحه بودجه سال 1403 کل کشور:16 طرح با مجموع اعتباری در حدود 40 هزار میلیارد تومان از ردیف‌های متفرقه به پیوست یک منتقل شده است. شایان ذکر است که از این رقم، 25 هزار میلیارد تومان در بازه زمانی سال ۱۴۰۳ تا پایان سال ۱۴۰۷ مربوط به طرح کمک به اجرای پروژه‌های جهش تولید مسکن است.

همچنین «تدوین مقررات و ارتقا و توسعه نظام مهندسی و کنترل ساختمان» با اعتبار ۳۰ میلیارد تومان از ردیف‌های متفرقه به پیوست یک (متولی وزارت راه و شهرسازی) منتقل شده است.

 

طرح‌های عمرانی غیرجاری اضافه شده به پیوست یک لایحه بودجه سال 140۳ :

در حوزه مسکن و شهرسازی طرح «کمک به تکمیل زیرساخت مسکن» توسط وزارت نیرو با اعتبار ۱۸۵۷میلیارد تومان در بازه زمانی سال۱۳۹۰ لغایت پایان سال ۱۴۰۷ طرح شده است.

۶. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مداقه در برنامه‌ها و میزان اعتبارات مندرج در لایحه بودجه سال 1403 و انطباق آن با تکالیف مندرج در اسناد فرادست و سایر قوانین مصوب حکایت از آن دارد که جهت‌گیری‌های درون‌بخشی و برون‌بخشی مرتبط با حوزه مسکن و شهرسازی‌ رافع چالش‌ها و مشکلات این حوزه نیست.

کم‌توجهی به امکان‌ تأمین مالی و تسهیل ورود بخش خصوصی به ایجاد و مشارکت در توسعه زیرساخت‌های خدمات و زیرساخت‌های شهری به‌ویژه در شرایط دشوار تأمین مالی بودجه و یا اعتبارات بانکی و عدم اجرای بسیاری از پروژه‌های زیرساختی یکی از ضعف‌های این لایحه است. با توجه به اینکه به‌طور معمول بخش خصوصی از عملکرد مطلوب‌تری نسبت به بخش عمومی برخوردار بوده، شایسته است در هنگام فرایند بررسی جداول لایحه بودجه و اصلاح و افزوده شدن برخی از برنامه‌ها و فعالیت‌ها توسط کمیسیون تلفیق زمینه تحقق این امر مهیا ‌شود.

پرداختن به ضروریاتی مانند متمرکز کردن اعتبارات مسکن گروه‌های کم‌درآمد، تدقیق میزان اعتبارات طرح‌های بازآفرینی شهری،‌ تأمین زیرساخت‌های پروژه‌های اجرا شده مسکن حمایتی و توسعه مناطق کم‌برخوردار، ازجمله مهم‌ترین مواردی است که در این لایحه ‌باید مورد توجه قرار می‌گرفت که متأسفانه همچنان مغفول مانده است.

از دیگر موضوعات کلیدی در حوزه عمران و توسعه شهری می‌توان مباحثی همچون جدیت در مقاوم‌سازی بناهای با اهمیت و ضروری و نظارت عالیه بر کیفیت و کمیت اجرای ضوابط، مقررات و استانداردها در کلیه پروژه‌های عمرانی و ساخت‌وسازهای شهری (با توجه به تکالیف ساختارهای تشکیلاتی)، ارتقای کیفی سیاستگذاری و بهبود اعتبارات اجرای برنامه‌های حمل‌ونقل عمومی متناسب با توسعه شهری و اجرای طرح‌های نهضت ملی مسکن، تفکیک رئوس شهری و روستایی برخی از برنامه‌های عمرانی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (با توجه به مغفول ماندن برنامه‌ها و گسترش سکونتگاه‌‌های غیررسمی و همچنین فقدان برنامه مشخص برای مبادی مهاجرت‌فرست)، تقویت منابع درآمدهای پایدار شهرداری‌ها و شفافیت هزینه‌ها و درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید را برشمرد که به سیاق لوایح سنوات پیشین سخنی از آن به میان نیامده است.

  • با توجه به تغییرات ردیف‌‌ها و سرفصل‌‌ها مقایسه تغییرات سنواتی بودجه دستگاهی و یا ردیف‌‌ها دشوار و گاه ناممکن است.
  • انتظار بر آن است که سند بودجه ضمن برنامه محور بودن با شاخص‌ها و سنجه‌‌های کمّی قابل ارزیابی باشد. در این زمینه باید توجه نمود که موضوع اصلی اثر بخشی عملکرد (outcome)دستگاه در اجرای برنامه است و نه صرفا شمارش تعداد خروجی‌‌های تولید شده (Output) توسط دستگاه اجرایی.
  • انتقال اعتبارات ردیف‌های متفرقه به جدول دستگاه‌های اجرایی در راستای انضباط بودجه‌ای و شفافیت بیشتر واجد ارزش و اهمیت است. وزارت راه و شهرسازی در میان تمام دستگاه‌های اجرایی کشور، حائز بیشترین میزان اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای انتقال یافته از جدول متفرقه است.
  • یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه‌های‌ اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به‌ویژه در ارتباط با تبصره‌های ماده‌واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است.
  • نبود سنجه و شاخص‌‌های مناسب برای ارزیابی هر ردیف و نبود ساختار سلسله‌مراتبی صریح و شفاف بین امور، فصول، برنامه، ردیف‌‌ها و اعتبارات دستگاهی، از دیگر مشکلات مزمن ارزیابی لایحه بودجه و نظارت بر اجرای قوانین بودجه سنواتی است.
  • با نوجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده است. ضروری است دریافتی‌‌ها و پرداخت‌‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌صورت کامل و دقیق، شفاف و در امتداد قوانین موضوعی در بودجه سالیانه دیده شود.

 

۱. قانون جهش تولید مسکن
۲. قانون بودجه سال 1402 کل کشور
۵. قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374
۷. مصوبه شماره 300/234832 مورخ 1402/۱۲/23 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص مغایرت اساسی طرح تفصیلی با طرح جامع شهر بوشهر
8.تصویب‌نامه مورخ ۱۶ اردیبهشت ماه 1403 هیئت محترم وزیران در خصوص برنامه عملیاتی تحقق شعار سال «جهش تولید با مشارکت مردم»