خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

پژوهش‌های مختلف نشان می‌دهد وجود تشکل‌های کارگری قدرتمند اگر همراه با موازنه قدرت بین این تشکل‌ها و کارفرما و همراه با تنظیم‌گری مناسب دولت در محیط کار همراه شود، علاوه‌بر تأمین نیازهای نیروی انسانی، به توسعه و افزایش بهره‌وری واحدهای کاری نیز کمکی قابل‌توجه می‌کند. با وجود این حقیقت، چندین دهه است که تشکل‌های کارگری در بسیاری از کشورهای جهان، با افت قدرت و کاهش قابل‌توجه اقبال جامعه هدف مواجه شده‌اند. در عصر سرمایه‌داری پسافوردیستی که ویژگی بارز آن کاهش هزینه‌های تولید و کنترل هرچه بیشتر محل کار از طریق کاربرد فناوری‌های نوین، رواج انواع مشاغل غیررسمی، موقتی‌سازی قراردادهای کار و پراکندگی و تکه‌تکه شدن نیروی کار در زنجیره‌های تأمین به گروه‌های اصلی و پیرامونی است، شکل‌گیری و توسعه تشکل‌های کارگری با بحران مواجه شده است. بر این اساس یکی از اهداف اصلی سازمان بین‌المللی کار در سال‌های گذشته، تلاش برای احیای تشکل‌های کارگری و ترمیم شکاف نمایندگی یا به‌عبارت دیگر حل بحران نمایندگی بوده است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

• قدرت نهادی که معمولاً نتیجه مذاکرات و چانه‌زنی تشکل‌های کارگری است و عمدتاً به‌صورت «قوانین و مقررات کار» و «پیمان‌های جمعی» تبلور می‌یابد، به‌واسطه تبدیل تضادهای کاری به پیمان‌های جمعی و قوانین کار، منازعات کارگری را از محتوای سیاسی خود جدا کرده، به حوزه‌های نهادی انتقال می‌دهد و سازوکاری کارآمد، مؤثر و کم‌هزینه برای رسیدگی به آنها فراهم می‌کند. نتیجه این وضعیت، نوعی تنظیم نهادی تعارضات کارگری در چارچوب مقررات‌گذاری مشترک و هم‌فرمانی سهیم شدن کارکنان در اداره و مدیریت محل کار است که به‌صورت قوانین و مقررات کار بازتاب می‌یابد و زمینه را برای مدیریت تضاد و پیشگیری از اعتصابات کارگری و همکاری بیشتر کارگران با سهام‌داران فراهم می‌کند.
• در ایران، به‌دلایل مختلف ازجمله سیطره «قاعده تسلیط» در واحدهای کاری، قواعد محیط کار با الگوی «سهام‌دارمحوری» قرابت دارد. بر‌اساس این قاعده هر سطح از مشارکت کارگران یا نماینده‌های تشکل‌های کارگری در حوزه تصمیم‌گیری، خلاف حق تسلط کارفرمایان بر دارایی و حقوق‌شان ارزیابی شده و به همین دلیل رد می‌شود. حتی در موارد پیش‌پاافتاده‌ای همچون «اتخاذ تدابیر برای پیشگیری از حوادث و بیماری‌های ناشی از کار»، «موعد و محل و نحوه پرداخت مزد یا مزایا»، «تنظیم برنامه و سازماندهی خدمات اجتماعی مربوط به واحد کاری»، «ترتیب استفاده فردی یا جمعی کارکنان از انواع مرخصی» و ...، تشکل‌های کارگری تنها امکان ارائه نظر مشورتی خود به مدیریت را دارند و تصمیم نهایی با مدیریت خواهد بود.
• به‌رغم سیطره رویکرد سهام‌دارمحوری در محیط‌های کاری و برخی قوانین مرتبط به این حوزه در ایران، در قوانین بالادستی به‌خصوص قانون کار، ظرفیت بالایی برای تعریف فرایند تصمیم‌گیری جمعی و حرکت به‌سمت رویکردهای ذی‌نفع‌محور وجود دارد که می‌تواند مطمح‌نظر سیاستگذار قرار گیرد. به‌عنوان مثال ماده (139) قانون کار مبنی‌بر «حل مشکلات حرفه‌ای یا شغلی و یا بهبود شرایط تولید و یا امور رفاهی کارگران از خلال مذاکرات و پیمان‌های دسته‌جمعی کار» از پتانسیل خوبی برای اتخاذ سیاست فوق برخوردار است.
• دادخواست‌ها و شکایت‌های فردی ثبت‌ شده در مراجع حل اختلاف کار در کشور روندی افزایشی داشته است. هم‌اکنون رویکرد غالب در تنظیم روابط کار و حل‌وفصل اختلاف‌های محیط کار در ایران از نوع شکایت‌محور است. عدم استفاده از روش‌های حل اختلاف جایگزین و رویکردهای پیشگیرانه و صنفی، باعث تراکم پرونده‌ها و دادخواست‌های ثبت‌ شده در مراجع دولتی حل اختلاف کار شده است، تا‌آنجا‌که به‌استناد گزارش‌های پژوهشی، یکی از گلوگاه‌های فساد در این حوزه، مراجع حل اختلاف کار می‌باشند. علاوه‌بر‌این، نارضایتی کارفرمایان و کارگران از فرایند دادرسی در این مراجع موضوع مهم دیگری است که در اکثر گزارش‌های پژوهشی و سیاستی به آن اشاره شده است.
• در یک نظام موفق روابط کار صنعتی و در یک سیستم مؤثر، تصمیم‌گیری‌های مهم با اجماع شروع می‌شود و حل‌وفصل اختلاف‌ها عمدتاً از طریق سازوکارهای اجماعی در دستور کار قرار می‌گیرد. اجماع در این نوع نظام، از طریق ابزارهای گفت‌و‌گو اجتماعی نظیر سازش، مصالحه، میانجی‌گری، داوری و توافقات جمعی حاصل می‌شود. در این نوع از نظام‌، طرفین نزاع تنها در صورت شکست سازوکارهای اجماع‌محور، به نهادهای قضایی (مراجع رسمی حل اختلاف و دادگاه‌های کار) مراجعه می‌کنند. درنتیجه، توسل به قدرت و انجام اعتصاب در این نوع نظام‌، غالباً به‌عنوان آخرین راه‌حل و به‌صورت موردی استفاده می‌شود.
• باوجود توسعه کمّی تشکل‌های کارگری، ضریب‌نفوذ و شاخص تراکم تشکل‌های موجود، بسیار کم است. درنتیجه، تنها درصد ناچیزی از کارگران کشور، عضو تشکل‌های کارگری هستند. این امر باعث پدید آمدن وضعیتی شده که از آن به «بحران نمایندگی» تشکل‌های کارگری تعبیر می‌شود؛ به این معنا که تشکل‌های کارگری موجود تنها درصد بسیار ناچیزی از کارگران کشور را نمایندگی می‌کنند.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• استفاده از ظرفیت فصل هفتم قانون کار برای تغییر تدریجی الگوی اداره شرکت‌ها، از الگوی سهام‌دارمحوری به ذی‌نفع‌محوری. در‌حقیقت می‌توان واحدهای کاری را به‌مثابه سیستمی طراحی کرد که در آن منافع افراد مختلف، اعم از سهام‌داران، کارگران، مصرف‌کنندگان و ... با یکدیگر ادغام شده باشد. با این رویکرد، بسته به ماهیت مسائل، سازوکار تصمیم‌گیری به‌گونه‌ای طراحی می‌شود که تمام ذی‌نفعان در فرایند تصمیم‌گیری شرکت می‌کنند. رویکرد فوق، بستری مساعد فراهم می‌آورد که افزایش رضایت جمعی، رشد مسئولیت‌پذیری کارگران، ممانعت از اختلال درروند تولید و کاهش ارزش واحد کاری، مدیریت بهینه تضاد و پیشگیری از اعتصابات کارگری و همکاری بیشتر کارگران با سهام‌داران قسمتی از پیامدهای آن خواهد بود.
• با توجه به ماهیت غیر‌پیشگیرانه و واکنشی نظام رسیدگی به اختلاف‌های کار، عدم استفاده از رویکردهای اجماع‌محور در رسیدگی به دعاوی فردی و جمعی کار و غلبه روش‌های قضایی و حقوقی، اطاله دادرسی و فرسایشی ‌شدن فرایند رسیدگی به دعاوی کار و فقدان نظام جایگزین حل اختلاف و روش‌های صنفی (نظیر میانجی‌گری و سازش)، پیشنهاد می‌شود نهادهای ذی‌ربط به اصلاح فرایندهای دادخواهی در محیط کار، استقرار نظام جایگزین حل اختلاف کار و تقویت و گسترش پیمان‌های دسته‌جمعی (بر‌اساس فصل هفتم قانون کار) و افزایش ضریب پوشش آن در صنایع مختلف ملزم شوند.
• با توجه به بروز بحران نمایندگی در جامعه کارگری پیشنهاد می‌شود «احیای سه‌جانبه‌گرایی در محیط کار، شورای عالی کار و سایر نهادهای تصمیم‌گیری جمعی» و همچنین «گسترش شمول قانون کار برای کارگران غیررسمی»، در دستور کار قرار گیرد.

1.مقدمه

پژوهش‌های مختلف نشان می‌دهد شکل‌گیری و تقویت تشکل‌های کارگری، اگر با تنظیم‌گری مناسب دولت در محیط کار و بر‌مبنای توازن قدرت حقوقی بین کارگر و کارفرما رخ دهد، نقشی محسوس در توسعه واحدهای تولیدی و خدماتی و افزایش بهره‌وری آنها خواهد داشت. تشکل‌یابی کارگران و نظام تصمیم‌گیری مشترک برخاسته از آن، می‌تواند همکاری مدیریت و نیروی کار را در وضعیت‌های بحرانی جامعه، تسهیل کند. در این زمینه، کلوگه و ویلکه ضمن حمایت از استراتژی لیسبون اتحادیه اروپا که مبتنی‌بر افزایش قدرت تشکل‌های کارگری و مشارکت فعال کارگران است، نشان می‌دهند جوامعی که کارگران در آن از حقوق مشارکت بیشتری برخوردارند، به‌طور میانگین در قیاس با کشورهایی که فاقد چنین حقی هستند، از نظر شاخص رقابت‌پذیری جهانی مجمع جهانی اقتصاد در رتبه‌بندی بالاتری قرار دارند [1].

علاوه‌بر مشارکت در مقام تصمیم‌گیری، مشارکت تشکل‌های کارگری در هیئت نظارت شرکت‌ها و واحدهای کاری نیز، ابزار قدرتمندی برای ارتقای عملکرد واحدهای مذکور است که با نظارت و حسابرسی از عملکرد هیئت‌مدیره اجرایی و مدیران ارشد شرکت‌ها حاصل می‌شود. به‌عبارت دیگر وجود تشکل‌های کارگری قدرتمند با استفاده از نظام تصمیم‌گیری مشترک و مشارکت کارکنان در هیئت نظارت واحدها، علاوه‌بر آنکه زمینه را برای افزایش شفافیت شرکت‌ها و تقویت مسئولیت‌پذیری جمعی و بهبود تقارن اطلاعاتی فراهم می‌کنند، هزینه‌های نظارتی را نیز کاهش می‌دهند و از این طریق فرصت سوءاستفاده از منابع شرکت‌ها به‌شکلی قابل‌توجه کاهش می‌یابد. پژوهش‌های اخیر نیز نشان ‌می‌دهند وجود نظام مدیریتی دو‌لایه و مشارکت کارگران در هیئت نظارت شرکت‌های آلمانی، عاملی مؤثر در افزایش ارزش واحدهای تولیدی و کاهش هزینه‌های نمایندگی است. نتایج مطالعه‌ای در 25 کشور اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که نرخ بهره‌وری نیروی کار در کشورهایی که حقوق مشارکت کارگران قوی‌تری است، بالاتر بوده و به‌صورت متقابل، نرخ اعتصاب در آنها کمتر است [2].

به‌این‌ترتیب نباید تصور کرد صحبت از تقویت تشکل‌های کارگری، تنها بستری برای رسیدگی به حقوق کارگران و افزایش رضایتمندی آنهاست که قرار است هزینه‌هایی را به کارفرمایان تحمیل کند. افزایش قدرت تشکل‌های کارگری اگر با تنظیم‌گری مناسب دولت و با راهبرد ایجاد موازنه بین قدرت کارگران و کارفرمایان در دستور کار قرار گیرد، عاملی برای توسعه‌ کیفی واحدهای کاری و افزایش رضایتمندی کارگران و کارفرمایان خواهد بود.

رویکرد منابع قدرت

در پژوهش‌های سال‌های اخیر از رویکرد منابع قدرت، به‌عنوان مقوله‌ای تحلیلی برای تبیین و ارزیابی اثرگذاری جنبش‌ها و تشکل‌های کارگری و احیای آنها در جوامع استفاده شده است. خاستگاه این رویکرد، به اواخر دهه 1960 بر‌می‌گردد که ازسوی شماری از محققان و فعالان اجتماعی، مطرح شد؛ دوره‌ای که با پیدایش جنبش دانشجویی و ظهور مجدد تضادهای صنعتی، هژمونی پلورالیسم، مارکسیسم ارتدکس و نئوکورپوراتیسم به چالش کشیده شد[3] و [4] .رویکرد فوق بر ظرفیت بالقوه تشکل‌های کارگری برای مواجهه با نابرابری‌های موجود در محیط کار تأکید کرد[۵] و بر این فرض استوار شد که کارگران در صورت بسیج جمعی منابع قدرت و سازمان‌یافتگی، می‌توانند با موفقیت از منافع صنفی خود دفاع کنند.

این رویکرد، چارچوب مناسبی را برای مطالعه وضعیت تشکل‌های کارگری و بررسی امکان احیای آنها فراهم کرد. اکثر مطالعات صورت‌ گرفته در مناطق مختلف جهان متأثر از این رویکرد، بازسازی تشکل‌های کارگری را متوقف بر دسترسی تشکل‌ها به منابع گوناگون قدرت و ظرفیت آنها برای شناسایی و رسیدن به منابع جدید می‌دانند[۶]. به باور این پژوهشگران، هرگونه راهبردی برای احیای تشکل‌های کارگری باید بر رابطه قدرت و عاملیت در تشکل‌های کارگری متمرکز شود؛ زیرا بدون احصای این عناصر و نحوه اثرگذاری آنها، توسعه راهبردهای مؤثر برای احیای تشکل‌ها ناممکن خواهد بود [۳].اکثر پژوهش‌هایی که با رویکرد منابع قدرت به ارزیابی وضعیت تشکل‌های کارگری پرداخته‌اند بر چهار نوع قدرت تصریح کرده‌اند. در گزارش پیشین این مجموعه[6] نیز براساس منابع چهارگانه قدرت، به آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری در ایران بر‌اساس دو منبع قدرت ساختاری و قدرت سازمانی- تشکیلاتی پرداخته شد. در گزارش حاضر نیز ارزیابی تشکل‌های کارگری بر‌مبنای دو منبع قدرت نهادی و قدرت اجتماعی صورت ‌می‌گیرد. تصویر 1 صورت‌های چهارگانه منابع قدرت تشکل‌های کارگری و روابط متقابل میان آنها را نشان می‌دهد.

تصویر 1. اشکال چهارگانه منابع قدرت تشکل‌های کارگری و روابط متقابل بین آنها[۷]

2.پیشینه پژوهشی

2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

بیات در کتابی با عنوان کارگران و انقلاب ۵۷، به نقش مؤثر کارگران و تشکل‌های کارگری در شکل‌گیری انقلاب اسلامی و همچنین تحولاتی که تشکل‌های کارگری پس از انقلاب اسلامی تجربه کردند، پرداخته‌است[8].

حافظیان در کتابی با نام تشکل‌های کارگری و کارفرمایی در ایران به بررسی تاریخی تشکیل و تحول تشکل‌های کارفرمایی و کارگری در ایران در دوره معاصر پرداخته و فرازونشیب‌های فعالیت تشکل‌های کارگری را از صدر مشروطه تا دوره معاصر بررسی کرده است[9].

ضرغام‌افشار و زند کریم‌خان نیز در دو پژوهش با عنوان «بررسی وضعیت تشکل‌های کارگری در ایران» با استفاده از رویکرد تطبیقی، وضعیت تشکل‌های کارگری در ایران را با کشورهای مختلف ازجمله مالزی، فرانسه، ایالات متحده و سوئد بررسی کرده و با توجه به بسترهای متفاوت این کشورها، نگاشت‌نهادی و حیطه حقوق و وظایف تشکل‌های کارگری را واکاوی کرده‌اند[10] و [11].

گرگی و ضرغام‌افشار نیز در پژوهشی با نام «تشکل‌های کارگری و حقوق کارگران در برنامه هفتم توسعه» مهم‌ترین مسائل و نقصان‌های جامعه کارگری را در هشت محور «امنیت در استخدام»، «امنیت در بازار کار»، «امنیت شغلی (ثبات و استمرار شغلی)»، «ایمنی کار»، «امنیت در بازتولید مهارت»، «امنیت درآمدی»، «امنیت در دادخواهی» و «امنیت و مصونیت نمایندگی»، بررسی کرده‌اند[12].

ضرغام‌افشار و گرگی همچنین در پژوهشی با عنوان «آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری در ایران با رویکرد منابع قدرت (۱)» به آسیب‌شناسی و ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران از منظر دو منبع قدرت سازمانی- تشکیلاتی و قدرت ساختاری پرداخته‌اند.

در گزارش فعلی برخلاف عمده پژوهش‌های رایج در این حوزه که به تعدادی از مهم‌ترین آنها اشاره شد، مسئله اصلی پژوهش، نه تاریخچه تشکل‌های کارگری، بلکه آسیب‌شناسی و ارزیابی تشکل‌های کارگری ایران از منظر منابع قدرت است. در گزارش پیشین این مجموعه، ارزیابی فوق بر‌مبنای دو منبع قدرت ساختاری و قدرت سازمانی- تشکیلاتی صورت گرفت و در گزارش حاضر، ارزیابی فوق بر‌اساس دو منبع قدرت نهادی و قدرت اجتماعی صورت گرفته است.

۲-۲. سوابق تقنین

با وجود قدمت قوانین بالادستی کشور درباره قاعده‌گذاری محیط کار (قوانینی همچون قانون کار (1369))، اما همچنان این قواعد با بحران‌های جدی به‌خصوص به‌لحاظ «کارآمدی و اثربخشی» مواجه هستند. لذا می‌توان ادعا کرد یکی از چالش‌های جدی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سال‌های گذشته، اصلاح همین قواعدی است که به‌دلایل مختلف نتوانسته‌اند خود را با شرایط و مسائل جدید انطباق دهند. آثار وضعیت مزبور را می‌توان در تلاش بی‌نتیجه وزارتخانه مذکور در اجماع‌سازی بین ذی‌نفعان (کارگران و کارفرمایان) برای قاعده‌گذاری محیط کار یافت. وضعیت فوق در شرایطی است که تعداد زیادی از صاحب‌نظران در این حوزه بر این باور هستند که قواعد موجود در محیط کار، با چالش‌هایی جدی در زمینه بازتولید کار و انباشت سرمایه، امنیت نیروی کار، تحقق عدالت، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری مواجه است[13].

با توجه به چنین نقصان‌هایی، موضوع بهبود محیط کسب‌وکارها و لزوم اصلاح مقررات حوزه کار براساس گفتمان کار شایسته، از زمان تصویب برنامه چهارم توسعه وارد ادبیات سیاستگذاری اقتصادی ایران شد. موضوعی که در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه نیز به‌صورت‌های مختلفی مورد تأکید قرارگرفت. در‌این‌باره، ماده (101) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت را موظف می‌کرد تا پایان سال اول برنامه، با رویکرد «سه‌جانبه‌گرایی» برنامه توسعه کار شایسته را به‌عنوان گفتمان جدید کار، تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. همچنین در بند «ز» و «ه» ماده (101) این قانون، دولت موظف شده است تا به‌منظور افزایش رقابت‌پذیری، انعطاف‌پذیری بازار کار، بهبود محیط کسب‌وکار و تحقق اهداف کار شایسته، قوانین و مقررات ملی کار و تأمین اجتماعی را متناسب با استانداردهای این حوزه اصلاح کند. با‌این‌حال، عدم تحقق این هدف در طول مدت اجرای برنامه چهارم باعث شد تا در برنامه پنجم توسعه (139۴-139۰) مجدداً بر لزوم اصلاح قانون کار تأکید و تصریح شود. ماده (73) قانون برنامه پنجم توسعه، دولت را موظف می‌کرد تا به‌منظور همسو کردن منافع کارفرمایان و کارگران، انعطاف‌پذیری نظام حل اختلاف، تقویت بیمه بیکاری و تقویت تشکل‌های کارگری و کارفرمایی، اقدام‌های لازم به‌منظور اصلاح قوانین کار و تأمین اجتماعی در دستور کار قرار گیرد. هرچند، در این دوره نیز، دولت‌های مختلف فقط به اقدام‌های کم‌اثری همچون ارسال لایحه اصلاح قانون کار به مجلس شورای اسلامی و استرداد آن و صدور آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری برای تنظیم روابط کار اکتفا کردند که بخش زیادی از آنها غالباً به‌دلیل مغایرت با قوانین و بعضاً موازین شرعی در سال‌های اخیر ازسوی دیوان عدالت اداری ابطال شده است.

ناکامی دولت در اصلاح قواعد موجود در محیط کار موجب رقم‌ خوردن وضعیتی شده است که می‌توان آن را «وصله‌پینه‌سازی» این قواعد، با دیگر قوانین کشور، نظیر قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر نامید. نمونه‌ای دیگر از وضع مقررات کار در چارچوب رویکرد «وصله‌پینه‌سازی قانون کار» تصویب سند ملی کار شایسته توسط هیئت‌وزیران است. اگرچه، هیئت‌وزیران در راستای تکالیف قانونی خود در بند «ز» ماده (4) و ماده (120) برنامه ششم توسعه، سند ملی کار شایسته پیشنهادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، اتاق تعاون ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور را به تصویب رسانده‌ است،اما حقیقت آن است که هدف‌گذاری ذکر شده در چارچوب این سند، بدون انجام اصلاحات مؤثر ناظر به قاعده‌گذاری در محیط کار، فاقد غنا و اثربخشی لازم خواهد بود. شاهد این مدعا نیز در تکالیف گزینشی سند فوق، برای دستگاه‌های اجرایی، فقدان ضمانت‌های اجرایی لازم و فقدان رویکردی جامع و نظام‌مند به‌کار شایسته و جنبه‌های مختلف آن در سطوح مختلف کلان (ملی)، میانی (کارگاه) و خرد (کارگران) است[14].

3. قدرت نهادی

قدرت نهادی، معمولاً نتیجه مذاکرات و چانه‌زنی تشکل‌های کارگری است که عمدتاً به‌صورت «قوانین و مقررات کار» و «پیمان‌های جمعی» تبلور می‌یابد. به‌عنوان‌مثال، در برخی از چارچوب‌های حقوقی و پیمان‌های جمعی، حق کارگران جهت کنترل و اداره مشترک کارگاه، به رسمیت شناخته شده است. بنابراین، قدرت نهادی به چارچوب‌های حقوقی مورد حمایت نهادهای مستقر، اشاره دارد. ازآنجاکه قدرت نهادی برآمده از «قدرت ساختاری» و «تشکیلاتی» کارگران و تشکل‌های کارگری است، آن را «شکل ثانویه قدرت» نامیده‌اند. این نوع قدرت، برایند تضاد و توافق «کار و سرمایه» است. تبدیل تضادهای کاری به پیمان‌های جمعی و قوانین و مقررات کار یا به‌عبارت‌دیگر فرایند تثبیت، مهار و نهادینه‌سازی منازعات طبقاتی و کارگری، یکی از برون‌دادهای نظام روابط صنعتی در هر جامعه‌ای است که از طریق ایزوله‌سازی نهادیمنازعات کارگری انجام‌ می‌شود.

گفتنی است یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌ها در تشکیل یک فضای با نشاط، پویا، اخلاقی و حتی مساعد به‌منظور ایجاد بالاترین میزان بهره‌وری در محیط کار، توجه به حقوق متقابل کارگران و کارفرمایان و ایجاد توازن میان آنهاست[15].برهم‌خوردن این توازن از هر سمتی که صورت گیرد، به ناکارآمدی کل مجموعه می‌انجامد. اگر توازن مذکور به‌نفع مدیران و کارفرمایان برهم‌خورد، به استثمار کارگران و تضییع حقوق آنان می‌انجامد و این مسئله به‌صورت طبیعی بر روی مسئولیت‌پذیری، تعهد و کارآمدی کارکنان تأثیر منفی گذاشته و در‌نهایت عملکرد کل واحد کاری را با بحران روبه‌رو می‌کند. ازسوی دیگر ضعف هیئت‌مدیره نیز تأثیرات زیان‌باری بر نحوه مدیریت و اداره واحدهای مربوطه و بهره‌وری آنها می‌گذارد[16]. رسیدن به یک توازن بهینه بین حقوق و وظایف کارگران و کارفرمایان، امری است که بیش از هرجا در قوانین و قواعد نهادی می‌تواند منعکس و ضمانت اجرایی یابد.

اهمیت شکل‌گیری این سطح از قدرت آن است که به‌واسطه تبدیل تضادهای کاری به پیمان‌های جمعی و قوانین کار، منازعات کارگری از محتوای سیاسی خود جدا شده، به حوزه‌های نهادی انتقال‌یافته و در درون آنها مورد رسیدگی قرار می‌گیرند[17] که نتیجه آن نوعی تنظیم نهادی تعارضات کارگری در چارچوب مقررات‌گذاری مشترکو هم‌فرمانی(سهیم شدن کارکنان در اداره و مدیریت محل کار) است که به‌صورت قوانین و مقررات کار بازتاب می‌یابد. بسیاری از نهادها و تأسیس‌های حقوقی جدید، به‌دنبال گسست‌های تاریخی- سیاسی از گذشته (استعمارزدایی) و یا به‌دنبال ناآرامی‌های کارگری به‌وجود آمده‌اند و معمولاً زمانی به‌درستی اجرا و پیاده‌سازی شده‌اند که جریان «سرمایه»، ناگزیر نیازمند به همکاری با جنبش کارگری بوده است. ازسوی دیگر، قدرت نهادی، به این دلیل که ماهیتی دوگانه دارد، «شمشیری دو لبه» برای کارگران است؛ زیرا این نوع قدرت، هم می‌تواند در چارچوب حقوق کار و دیگر نهادها، حقوق و امتیازات ویژه‌ای به کارگران و تشکل‌های کارگری اعطا کند و هم می‌تواند قدرت عمل آنها را برای انجام کنش‌های جمعی همچون اعتصاب محدود کند. اما در‌نهایت در یک موازنه مطلوب، قواعد نهادی، بستری را فراهم می‌کنند که ضمن ضابطه‌مند کردن وظایف و رفتارهای کارگران، حقوق آنها را نیز ضمانت کرده و در‌نهایت به رشد بهره‌وری واحدهای کاری کمک می‌کند.

علاوه‌بر این، ازآنجاکه قدرت نهادی مبتنی‌بر سازش و مصالحه بر سر منافع متضاد می‌باشد، درنتیجه ممکن است توان تشکل‌ها برای اقدام مؤثر را محدود کند[18]. ازاین‌رو، میزانی که قواعد حقوق کار در یک جامعه به تضعیف یا توانمندسازی کارگران و تشکل‌های کارگری منجر می‌شود، خود تابعی از میزان موازنه قدرت بین کار و سرمایه است. ماهیت دوگانه قدرت نهادی، چالش‌هایی را برای آشتی بین دو شکل از اتحادیه‌گرایی، یعنی اتحادیه‌گرایی مبتنی‌بر جنبش و اتحادیه‌گرایی تجاری ایجاد کرده ‌است که اولی مبتنی‌بر منطق نفوذ و قدرت اجتماعی- ارتباطی می‌باشد و دومی بر منطق عضویت استوار است[19].علاوه‌بر این، توانایی تشکل‌های کارگری در استفاده از منابع نهادی قدرت و امکانات قانونی موجود و انجام لابی‌گری‌های لازم در این زمینه و هم‌زمان حفظ استقلال خود، از ویژگی‌های کاربست مؤثر قدرت نهادی است، تا جایی که عدم ‌موفقیت تشکل‌های کارگری در این زمینه، باعث افزایش شکاف در نمایندگی و کاهش نفوذ و تأثیرگذاری آنها می‌شود.

درمجموع، قدرت نهادی در سطح فراملی، محصول تصویب کنوانسیون‌های بین‌المللی کار، توسط نمایندگان کارگری و کارفرمای سازمان بین‌المللی کار است و در سطح ملی، الحاق دولت‌ها به این کنوانسیون‌ها می‌تواند یکی از منابع نهادی قدرت تشکل‌های کارگری محسوب ‌شود. قوانین و مقررات حمایتی کار، توافق‌نامه‌های سه‌جانبه و پیمان‌های جمعی، نظام بیمه بیکاری، نظام آموزش‌های مهارتی و حرفه‌ای، دادگاه‌ها و مراجع اداری حل اختلاف کار و ... از دیگر منابع قدرت نهادی در سطح ملی هستند[20]. ازآنجاکه قدرت نهادی از جنس قوانین و مقررات است، درنتیجه این نوع قدرت، در طول زمان از استحکام و پایداری بیشتری برخوردار است؛ زیرا تنظیم نهادی تعارضات و توافقات حاصل از آن، کمتر تحت‌تأثیر چرخه‌های اقتصادی و تغییرات کوتاه‌مدت سیاسی قرار می‌گیرند. ازاین‌رو، تشکل‌های کارگری حتی در مواقعی که قدرت سازمانی و ساختاری آنها رو به‌ زوال است، می‌توانند از منابع قدرت نهادی به‌منظور پیگیری منافع جمعی‌شان استفاده ‌کنند[21].

بااین‌حال، به‌رغم ثبات نسبی قدرت نهادی در برخی از کشورها نظیر آلمان، در برخی از جوامع، منابع قدرت نهادی، به‌ویژه پیمان‌ها و توافقات سه‌جانبه که از منابع حقوق کار محسوب می‌شوند، شکننده‌تر بوده و به آسانی فسخ و ابطال می‌شوند. لذا، قدرت نهادی همواره با‌دوام نیست و ممکن است به‌واسطه عوامل مختلفی نظیر تغییر در سیاستگذاری‌های اقتصادی و صنعتی یا وضعیت نابسامان بنگاه‌های اقتصادی، عدم ثبات سیاسی، تفاسیر و برداشت‌های موسع یا مضیق مجری قانون و صدور دستورالعمل‌های خارج از حیطه صلاحیت خود (مقررات‌گذاری ثانویه)، آرای متعارض دیوان عدالت اداری، تعلیق و عدم اجرای فصولی از قانون کار نظیر فصل یازدهم، ایجاد مناطق آزاد تجاری و مستثناسازی بخشی از کارگران از شمول قانون کار در عمل (کارگران غیررسمی)، دچار فرسایش و تغییرات عمده‌ای شوند.

علاوه‌بر این، ارتباط قدرت نهادی با دیگر منابع قدرت نظیر قدرت سازمانی و ساختاری باعث می‌شود که با فرسایش قدرت سازمانی و ساختاری کارگران و تشکل‌های کارگری، متعاقباً قدرت نهادی نیز به‌تدریج دچار فرسایش و زوال شود. بااین‌حال، ایجاد و تثبیت منابع قدرت نهادی جدید و اصلاح نهادهای بازار کار نظیر قانون کار، با توجه به منافع مختلف کارگران و کارفرمایان بسیار دشوار و چالش‌ساز است. درمجموع، قدرت نهادی نسبت به مداخلات قانونگذار، شرایط اقتصادی حاکم و فشار سرمایه برای مقررات‌زدایی و تغییر در حقوق تشکل‌های کارگری می‌تواند حساس و آسیب‌پذیر باشد[3].

3-1. ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران بر‌اساس قدرت نهادی

با وجود قوانین مهمی همچون قانون کار و قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، ارزیابی و آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری در ایران براساس قدرت نهادی را می‌توان از ابعاد مختلفی دنبال کرد که برخی از مهم‌ترین محورهای آن در ادامه بررسی خواهد شد.

3-1-1. سهام‌دارمحوری در اداره واحدهای کاری

بررسی نظام‌های حقوقی کشورها نشان می‌دهد که رویکردهای مختلفی در‌خصوص «نظام اداره شرکت‌ها» وجود دارد. به‌طورکلی، هر کشوری با توجه به نوع فرهنگ، علائق، زمینه‌های تاریخی، فضای حقوقی و قانونگذاری و حاکمیت نهادهای اقتصادی و پولی و ساختار مالکیت شرکت‌ها، نظام خاصی را در زمینه اداره و حاکمیت شرکتی تدوین کرده ‌است. در یک تقسیم‌بندی کلی، نظام اداره و حاکمیت شرکتی کشورهای مختلف را می‌توان بر‌مبنای درجه پاسخ‌گویی شرکت‌ها به گروه‌های مختلف «سهام‌داران و ذی‌نفعان» و برقراری تعادل بین منافع آنها، به دو دسته تفکیک کرد[7]. بر‌مبنای این تمایز، دو رویکرد حداقلی و حداکثری در نظام اداره شرکت‌ها ایجاد شده است. در رویکرد حداقلی که پایه مدل انگلیسی- آمریکایی تقدم سهام‌داران (سهام‌دار‌محوری) به‌عنوان شکلی از حاکمیت شرکتی است، که هدف آن، طراحی بهینه سازوکارهای کنترلی و انگیزشی برای به‌حداکثر رساندن بازده سرمایه و سود سهام‌داران است[22]. در این رویکرد، کنترل و اداره شرکت، عزل و نصب مدیران عامل و اجرایی و نظارت بر آنها و انجام تصمیم‌گیری‌های مهم و راهبردی، همگی جزئی از اختیارات و حقوق سهام‌داران و مالکان شرکت است و شرکت به‌طور انحصاری به‌نفع سهام‌داران کنترل و اداره می‌شود. ازسوی مقابل، در دیدگاه حداکثری که مبنای رویکرد اروپایی است، نظام اداره شرکت‌ها، متشکل از مجموعه روابطی است که علاوه‌بر رابطه شرکت و سهام‌داران، به ارتباط بین شرکت و دیگر ذی‌نفعان، اعم از مدیران، کارگران، مشتریان و حتی دولت و جامعه نیز توجه دارد[23]. رویکرد حداکثری به‌خوبی در نظریه ذی‌نفعان ادوارد فریمن (1984) بازتاب یافته‌ است.

فریمن معتقد بود که شرکت‌ها به‌جای تمرکز صرف بر منافع سهام‌داران، باید به خلق ثروت برای همه ذی‌نفعان بپردازند. این رویکرد، در بحث از نظام اداره شرکت‌ها و حاکمیت شرکتی بر «ذی‌نفع‌محوری»، «حق تصمیم‌گیری مشترک» و «مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها» تأکید می‌کند. بر‌مبنای دکترین حقوقی «تصمیم‌گیری مشترک»، سهام‌داران و ذی‌نفعان، به‌طور مشترک کنترل و اداره یک شرکت را بر‌عهده ‌دارند. در این رویکرد، شرکت به‌مثابه سیستمی است که در آن منافع افراد مختلف، اعم از سهام‌داران، کارگران، مصرف‌کنندگان و ... با یکدیگر ادغام شده است[24].تصویر 2، تفاوت‌های موجود بین رویکرد تقدم سهام‌داران یا «سهام‌دار‌محوری» و رویکرد تصمیم‌گیری مشترک یا «ذی‌نفع‌محوری» را نشان می‌دهد.

تصویر 2. تفاوت بین رویکرد تقدم سهام‌داران و رویکرد تصمیم‌گیری مشترک[26]

برخلاف مدل حاکمیت شرکتی آمریکا و کشورهای آنگلوساکسون که از نوع تقدم سهام‌داران یا «سهام‌دار محوری» است، الگوی حاکمیت شرکتی جوامع اروپایی از نوع تصمیم‌گیری مشترک یا «ذی‌نفع‌محوری» است. یکی از ویژگی‌های متمایز اقتصادهای اروپایی، صدای جمعی کارگران در حاکمیت شرکتی است که از طریق سازوکارهای مشارکتی و عضویت نمایندگان کارگر در هیئت‌مدیره شرکت‌ها، تحقق می‌یابد. این حق، در منابع اصلی حقوق اولیه و ثانویه اتحادیه اروپا، اساسنامه شرکت‌های اروپایی(2001)، دستورالعمل انجمن تعاونی اروپا (2003)، دستورالعمل ادغام فرامرزی (2005) و دیگر متون قانونی نظیر الزامات مربوط به نمایندگی کارگران در هیئت‌مدیره شرکت‌ها، مورد تأکید قرار گرفته است.

تصویر ۳ و جدول 1 وضعیت نظام تصمیم‌گیری مشترک و عضویت نمایندگان کارگران در سطح هیئت‌مدیره جوامع اروپایی را نشان می‌دهد. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، در نوزده کشور اروپایی، کارگران از حق نمایندگی و عضویت در هیئت‌مدیره شرکت‌ها برخوردارند که در سیزده کشور (اتریش، کرواسی، دانمارک، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، لوکزامبورگ، هلند، نروژ، اسلواکی، اسلوونی و سوئد) نمایندگان کارگران عضو هیئت‌مدیره شرکت‌های دولتی و خصوصی بوده و دارای حقوق گسترده مشارکت هستند. در شش کشور (اسپانیا، پرتقال، ایرلند، لهستان، یونان و جمهوری چک) نمایندگان کارگران از حقوق محدودی در زمینه مشارکت برخوردارند و تنها در هیئت‌مدیره شرکت‌های دولتی حق عضویت دارند. در یازده کشور (انگلستان، ایتالیا، استونی، لتونی، لیتوانی، ایسلند، رومانی، بلغارستان، مالت، قبرس و بلژیک) حقوق مشارکت بسیار محدود است. اطلاعات فوق، به‌خوبی این باور نادرست که عضویت نمایندگان کارگر در سطح هیئت‌مدیره شرکت‌ها، پدیده‌ای حاشیه‌ای در کشورهای اروپایی است را رد می‌کند. همچنین از بین کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، بیست کشور به کارگران خود در هر دو بخش دولتی و خصوصی، حق انتخاب اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌ها را داده‌اند. بااین‌حال، کشورهایی که حق عضویت و مشارکت نمایندگان کارگر را در هیئت‌مدیره شرکت‌ها به رسمیت شناخته‌اند، در اجرای آن، به‌نحو متفاوتی عمل کرده‌اند. در برخی از این کشورها، دامنه شمول این حق، به شرکت‌های دولتی محدود شده است؛ درحالی‌که دیگر کشورها، حق عضویت نمایندگان کارگر در هیئت‌مدیره شرکت‌ها را به شرکت‌های بخش خصوصی نیز تسری داده‌اند[25].

تصویر 3. نمایندگان کارگر در سطح هیئت‌مدیره در کشورهای اروپایی

جدول 1. قوانین تصمیم‌گیری مشترک حاکم بر شرکت‌های سهامی[26]

درمجموع، دلایل متعددی در‌خصوص ضرورت مشارکت‌ دادن کارکنان در امر تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا در شرکت‌ها و نتایج مثبت آن اقامه شده است. نخست آنکه کارکنان نیز همانند سهام‌داران یک شرکت، اقدام به سرمایه‌گذاری می‌کنند. با این تفاوت که آنها به‌جای سرمایه فیزیکی، سرمایه انسانی خود را در اختیار شرکت‌ها و کارخانه‌ها قرار می‌دهند[27]. دلیل دیگر آنکه، عضویت کارگران در هیئت‌مدیره شرکت‌ها به سهام‌داران امکان می‌دهد تا در بلندمدت تصمیمات سودآورتر و کم‌خطرتری را برای شرکت اتخاذ کرده و بهینه‌تر عمل کنند؛ رویکردی که امنیت شغلی بیشتری را برای افرادی که سرمایه انسانی خود را در شرکت سرمایه‌گذاری کرده‌اند، تضمین می‌کند. علاوه‌بر این، عضویت کارکنان در هیئت‌مدیره می‌تواند مانع از اختلال در روند تولید و کاهش ارزش شرکت به‌دلیل اقدامات اعتراضی کارکنان شود[28].

از دیگر مزیت‌های بالقوه نظام تصمیم‌گیری مشترک و عضویت نمایندگان کارگر در هیئت‌مدیره شرکت‌ها، مدیریت تضاد و پیشگیری از اعتصابات کارگری و همکاری بیشتر کارگران با سهام‌داران است. این مزیت در سازمان‌هایی که کارگران صرفاً به‌وسیله تشکل‌های کارگری نمایندگی می‌شوند، به‌ندرت دیده‌ می‌شود[2]. علاوه‌بر این، حضور نمایندگان کارگر در هیئت‌مدیره شرکت‌ها باعث می‌شود تا شرکت‌ها با شفافیت و نظارت بیشتری اداره شوند[29] همچنین تنوع اعضای هیئت‌مدیره می‌تواند کیفیت نظارت و تصمیم‌گیری‌های شرکت را افزایش داده و مانع از تصمیم‌گیری‌های آنی و کوتاه‌نگر شود. علاوه‌بر این، به‌واسطه حضور نمایندگان کارگران در ساختار حکمرانی شرکت‌ها و نظام تصمیم‌گیری مشترک، امکان تبادل بهتر اطلاعات، بین هیئت‌مدیره و تشکل‌های کارگری فراهم می‌شود[30] .برخی از صاحب‌نظران، بر‌مبنای مفهوم عدالت توزیعی، وجود نظام تصمیم‌گیری مشترک در سطح شوراهای کار و هیئت‌مدیره شرکت‌ها را برای توزیع عادلانه ثروت و ارزش اضافه، بین عوامل تولید ضروری می‌دانند. برخی دیگر نظام تصمیم‌گیری مشترک را مانع از شکل‌گیری انحصار و تمرکز قدرت اقتصادی و سیاسی و راهکاری برای محافظت از جامعه و دولت‌های دمکراتیک در برابر خطرات ناشی از انباشت ثروت و قدرت بی‌رویه شرکت‌ها معرفی کرده‌اند.

تمرکز ثروت و قدرت باعث می‌شود تا شرکت‌ها از منابع خود برای تضعیف نهادهای دمکراتیک استفاده‌ کنند. در مقابل، نظام تصمیم‌گیری مشترک، به‌واسطه تقسیم کرسی‌های هیئت‌مدیره یک شرکت بین سهام‌داران و کارکنان، پادزهر برای خطرات ناشی از حق انحصاری سهام‌داران و مالکان در کنترل و اداره شرکت‌هاست. درحالی‌که نظام تصمیم‌گیری مشترک، با تفکیک حق مالکیت کارفرما از حق اداره و کنترل کارگاه و پذیرش حق مشارکت کارگران در تصمیم‌سازی‌ها، عملاً کارکرد و نقشی مشابه با تفکیک قوا را ایفا می‌کند، بااین‌حال، تصمیم‌گیری مشترک را نباید صرفاً ابزاری برای محافظت از کارگران در برابر تصمیمات یک‌طرفه و خودسرانه کارفرمایان یا بهبود حاکمیت شرکتی و ارتقای عملکرد سازمانی شرکت‌ها در نظر گرفت؛ زیرا این نوع نگاه حداقلی به نظام تصمیم‌گیری مشترک، عملاً کارکردهای بالقوه‌ای را که این نظام برای جامعه دارد، نادیده می‌گیرد؛ کارکردهایی که فراتر از دغدغه‌های اقتصادی و پرسنلی کارکنان یک سازمان است.

نظام تصمیم‌گیری مشترک، سازوکاری برای صیانت از فرایندهای دمکراتیک و مهار قدرت و نفوذ اقتصادی و سیاسی بیش از حد شرکت‌هاست. البته، نگرانی از سوءاستفاده شرکت‌ها از قدرت بی‌رویه‌شان و پیشنهاد استقرار نظام تصمیم‌گیری مشترک برای جلوگیری از وقوع چنین انحراف‌هایی، به‌دلیل بدبینی به شرکت‌ها و کلیشه‌هایی نظیر بدذاتی کارفرمایان نیست؛ همچنان که باور به اصل تفکیک قوا و کارکردهای مهم آن در صیانت از دمکراسی‌ها، مستلزم نگاه بدبینانه به رؤسای‌جمهور، نمایندگان مجلس و قضات نمی‌باشد. به‌این‌ترتیب برای نشان‌ دادن پیامدهای منفی حاصل از تمرکز قدرت شرکت‌ها و اثبات ضرورت نظام تصمیم‌گیری مشترک، نیازی به داشتن نگرش بدبینانه به شرکت‌ها و فرض بدخواه‌ بودن مدیران و کارفرمایان نیست. هرچند، به‌طورمعمول فرض بر این است که شرکت‌های بزرگ ممکن است از منابع مالی و فناوری خود برای تضعیف عملکرد نهادهای دمکراتیک استفاده‌ کنند.

درمجموع، مزیت دیگر نظام تصمیم‌گیری مشترک، کاهش گرایش طبقات اجتماعی، به‌ویژه کارگران و شاغلین فقیر به ایدئولوژی‌های پوپولیست است. نظام تصمیم‌گیری مشترک با به‌رسمیت ‌شناختن صدای کارگران و ارائه کانال‌های رسمی و قانونی به کارگران برای بیان نگرانی‌ها و دغدغه‌های خود مانع از جذب آنها توسط رهبران پوپولیست و احزاب راست‌گرا یا چپ‌گرای افراطی می‌شود. علاوه‌بر این، نظام تصمیم‌گیری مشترک می‌تواند همکاری مدیریت و نیروی کار را در وضعیت‌های بحرانی جامعه، تسهیل کند.

اما در ایران، علاوه‌بر آنکه در‌خصوص «نظام اداره شرکت‌ها»، قانون منسجم و مدونی وجود ندارد، در مقررات پراکنده قانونی و همچنین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با این موضوع نیز رویکرد یکپارچه و واحدی اتخاذ نشده است[31]. با‌این‌حال و در عمل، به‌دلایل مختلف ازجمله سیطره «قاعده تسلیط» در واحدهای کاری، قواعد محیط کار با الگوی «سهام‌دارمحوری» قرابت بیشتری دارد. براساس این قاعده هر سطح از مشارکت کارگران یا نماینده‌های تشکل‌های کارگری در حوزه تصمیم‌گیری، خلاف حق تسلط کارفرمایان بر دارایی و حقوقشان ارزیابی شده و به‌دلیل مخالفت با شرع، رد می‌شود. حتی در موارد پیش‌پاافتاده‌ای همچون «اتخاذ تدابیر برای پیشگیری از حوادث و بیماری‌های ناشی از کار»، «موعد و محل و نحوه پرداخت مزد یا مزایا»، «تنظیم برنامه و سازماندهی خدمات اجتماعی مربوط به واحد کاری»، «ترتیب استفاده فردی یا جمعی کارکنان از انواع مرخصی» و ...، تشکل‌های کارگری تنها امکان ارائه نظر مشورتی خود به مدیریت را دارند و تصمیم نهایی با مدیریت خواهد بود. حتی مصونیت‌بخشی به نماینده تشکل‌های کارگری به این صورت که قرارداد کاری نماینده تا اتمام دوره جاری فعالیت تشکل، به‌صورت خودکار تمدید شود، نقیض قاعده تسلیط ارزیابی شده و با آن مخالفت می‌شود و فرایند تصمیم‌گیری در این موارد کاملاً سهام‌دارمحور تعریف شده است[15].

به‌عنوان مثال در تبصره ذیل ماده (۷) قانون حمایت از معلولان تصریح شده است که قیمت‌ تمام‌ شده خدمات مراکز توان‌بخشی باید با مشارکت انجمن عالی مراکز غیردولتی توان‌بخشی تعیین شود؛ اما در تمام این قانون نشانی از انجمن صنفی مددکاران، کاردرمان‌ها، مربی‌ها و سایر کارگرانی که نقش اساسی در توان‌بخشی و توانمندسازی معلولان دارند، دیده نمی‌شود. در صورتی که در فرایند قانونگذاری ذیل ماده (۱۴۳) قانون آیین‌نامه داخلی به‌صراحت تشکل‌های کارگری در کنار اتاق‌های بازرگانی و صنفی برای ایفای نقش تعریف ‌شده‌اند. به‌این‌ترتیب جایگاه تشکل‌های کارگری در حوزه تصمیم‌گیری و نظارت، وابسته به نظر مدیران دولتی بوده و ساختار حقوقی مناسب برای مشارکت نهادمند این تشکل‌ها تعبیه نشده است.

به‌رغم سیطره رویکرد سهام‌دارمحوری در محیط‌های کاری و برخی قوانین مرتبط در این حوزه در ایران، در قوانین بالادستی به‌خصوص قانون کار، ظرفیت بالایی برای تعریف فرایند تصمیم‌گیری جمعی و حرکت به‌سمت رویکردهای ذی‌نفع‌محور وجود دارد که می‌تواند مطمح‌نظر سیاستگذار قرار گیرد. به‌عنوان مثال ماده (139) قانون کار مبنی‌بر «حل مشکلات حرفه‌ای یا شغلی و یا بهبود شرایط تولید و یا امور رفاهی کارگران از خلال مذاکرات و پیمان‌های دسته‌جمعی کار» از پتانسیل خوبی برای اتخاذ سیاست فوق برخوردار است. اهمیت این ماده وقتی دانسته می‌شود که بدانیم مشکلات پیش‌پاافتاده‌ای همچون اتخاذ تدابیر برای پیشگیری از حوادث و بیماری‌های ناشی از کار، با نظر نهایی کارفرمایان و نه با تصمیم‌گیری مشترک تعریف می‌شود. ماده (140) قانون کار نیز پیمان‌های دسته‌جمعی را به‌شرح زیر تعریف کرده است: «پیمان دسته‌جمعی کار عبارت است از پیمانی کتبی که به‌منظور تعیین شرایط کار فی‌مابین یک یا چند شورا یا انجمن صنفی و یا نماینده قانونی کارگران از یک‌طرف و یک یا چند کارفرما و یا نمایندگان قانونی آنها ازسوی دیگر و یا فی‌مابین کانون‌ها و کانون‌های عالی کارگری و کارفرمایی منعقد می‌شود». بنابراین استفاده از ظرفیت این مواد، می‌تواند مرحله‌ای مؤثر برای حرکت به‌سمت ذی‌نفع‌محوری باشد. اصلاحی که می‌تواند گامی مهم در ایجاد موازنه بین کارگران و کارفرمایان در شرکت و کارگاه مربوطه باشد؛ موازنه‌ای که نقشی بی‌بدیل در تشکیل فضایی پویا، با‌نشاط، اخلاقی و حتی مساعد به‌منظور ایجاد بالاترین میزان بهره‌وری در محیط کار تفسیر شود.

به‌دلیل مزیت‌هایی که پیش از این ذکر شد، اتحادیه اروپا در دهه‌های اخیر تلاش کرده ‌است از طریق وضع قوانین و مقررات، مشارکت کارگران را در تصمیم‌گیری شرکت‌ها افزایش دهد. شواهد موجود نیز نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر، به‌دنبال افزایش نابرابری‌های درآمدی و کاهش سهم نیروی کار از سود شرکت‌ها و درآمد ملی و کاهش تراکم و تمرکز اتحادیه‌های کارگری، توجه به مدل آلمانی «تصمیم‌گیری مشترک» و الگوهای نمایندگی غیراتحادیه‌ای نظیر شوراها افزایش یافته ‌است. همچنین برخی از صاحب‌نظران، استفاده از اشکال غیراتحادیه‌ای نمایندگی کارکنان، به‌ویژه تجربه شوراهای کار آلمان را با توجه به افزایش «شکاف نمایندگی» و کاهش شدید تراکم اتحادیه‌های کارگری آمریکا و بریتانیا در دهه‌های اخیر، امری ضروری دانسته و آن را الگویی مطلوب برای کشورهای مزبور می‌دانند[32].

در بین احزاب و جریان‌های سیاسی کشورهای مختلف نیز، حزب دمکرات آمریکا و احزاب کارگری و محافظه‌کار بریتانیا، کانادا و استرالیا، در سال 2018 نسبت به الگوبرداری از نظام تصمیم‌گیری مشترک آلمان ابراز تمایل کرده‌اند. در بریتانیا، گزارش بولاک که به‌ سفارش دولت تهیه‌ شده بود، خواستار نمایندگی کارگران در هیئت‌مدیره شرکت‌ها شد. حزب کارگر بریتانیا نیز در سال‌های اخیر پیشنهاد کرده‌ است تا در واحدهای بالای 250 نفر کارگر، نظام تصمیم‌گیری مشترک، الزامی و یک‌سوم از کرسی‌های هیئت‌مدیره واحدهای مزبور به نمایندگان کارگران تخصیص داده شود. توماس پیکتی نیز در تحلیل خود از سرمایه در قرن بیست‌و‌یکم، بر لزوم گسترش حقوق تصمیم‌گیری مشترک تأکید کرده ‌است[33].

مشارکت کارکنان در هیئت نظارت شرکت‌ها، ابزار قدرتمندی جهت نظارت و حسابرسی از عملکرد هیئت‌مدیره اجرایی و مدیران ارشد شرکت‌هاست. وجود نظام تصمیم‌گیری مشترک و مشارکت کارکنان در هیئت نظارت شرکت‌ها، علاوه‌بر افزایش شفافیت و تقویت مسئولیت‌پذیری جمعی و کاهش عدم تقارن اطلاعاتی، هزینه‌های نظارتی شرکت‌ها را نیز کاهش می‌دهد و از این طریق فرصت سوءاستفاده از منابع شرکت‌ها کاهش می‌یابد. مطالعات اخیر نیز وجود نظام مدیریتی دو لایه و مشارکت کارکنان در هیئت نظارت شرکت‌های آلمانی را عاملی مهم در افزایش ارزش شرکت‌ها و کاهش هزینه‌های نمایندگی می‌دانند؛ به‌عبارت‌دیگر، رابطه مثبتی بین نظام «حاکمیت شرکتی ذی‌نفع‌محور» و کاهش «هزینه‌های نمایندگی» شرکت‌ها در این کشور وجود دارد. نتایج پژوهشی در 25 کشور اتحادیه اروپا نیز نشان داد که نرخ بهره‌وری نیروی کار در کشورهایی که حقوق مشارکت کارگران قوی‌تری دارند، بالاتر بوده و متقابلاً نرخ اعتصاب در آنها کمتر است[2].

با توجه به آنچه ذکر شد فاصله الگوهای اداره واحدهای کاری در ایران از الگوی «ذی‌نفع‌محوری» (که در آن، سهام‌داران و ذی‌نفعان، به‌طور مشترک کنترل و اداره یک شرکت را بر‌عهده دارند)، موجب کاهش نفوذ و قدرت چانه‌زنی تشکل‌های کارگری در واحدهای کاری شده است. درحالی‌که می‌توان با تغییر تدریجی الگوی اداره شرکت‌ها، واحدهای کاری را به‌مثابه سیستمی طراحی کرد که در آن منافع افراد مختلف، اعم از سهام‌داران، کارگران، مصرف‌کنندگان و ... با یکدیگر ادغام شده باشد؛ امری که بستری مساعد به‌منظور افزایش رضایت جمعی، رشد مسئولیت‌پذیری کارگران، ممانعت از اختلال درروند تولید و کاهش ارزش واحد کاری، مدیریت بهینه تضاد و پیشگیری از اعتصابات کارگری و همکاری بیشتر کارگران با سهام‌داران را فراهم می‌آورد.

3-1-2. عدم امنیت مطلوب در دادخواهی (اطمینان از دادرسی منصفانه، سریع و منعطف)

نظام روابط کار صنعتی از عناصر مختلفی تشکیل شده است. دراین‌باره، کارفرما و کارگر دو عنصر اصلی نظام روابط صنعتی بوده و تعامل و تضاد نیز ازجمله خواص ساختاری این نظام محسوب ‌می‌شود. اما اساساً یک نظام روابط کار صنعتی کارآمد، مستلزم برخورداری از محیطی آرام و مبتنی‌بر هم‌افزایی و توافق بین کارگر و کارفرماست. با‌این‌وجود، ازآنجاکه وقوع تضاد امری محتمل و اجتناب‌ناپذیر است، دستیابی به محیطی مبتنی‌بر مصالحه و توافق، بدون وجود مدیریت تضاد و سازوکارهای حل اختلاف امری ناممکن است. وجود سازوکارهای مدیریتی مساعد در حل‌وفصل تضاد و در پی آن، ممانعت از تبدیل تضادهای بالقوه موجود در محیط کار به اختلاف‌های کارگران با کارفرمایان، نقش بسزایی در بهبود فضای کسب‌وکارها دارد. به‌این‌ترتیب، اثربخشی، کارایی و کیفیت مدیریت تعارضات، به‌عنوان یکی از ویژگی‌های ساختار اجتماعی انباشت، نقش برجسته‌ای در ارتقای مناسبات محیط کار و بهبود روند تولید دارد. عدم وجود یک نظام حل اختلاف انعطاف‌پذیر و مؤثر، می‌تواند تضادهای بالقوه موجود در محیط کار را به‌شکل اعتصابات کارگری، تحصن و یا طرح دادخواست و شکایت در مراجع حل اختلاف بروز دهد.

با‌این‌وجود، شکل‌ گرفتن اختلاف در محیط کار را نمی‌توان فی‌نفسه بد یا خوب ارزیابی کرد. آنچه در این خصوص اهمیت دارد، چگونگی مواجه با آن است. اختلاف بین کارفرما و کارگر در صورتی کارکردی مثبت خواهد داشت که به‌واسطه آن بتوان منافع واحد تولیدی را تأمین کرد. ازاین‌رو، برخی از صاحب‌نظران (نظیر مارگریسون)، روابط کار را فرایند تبدیل تضاد در محیط کار به قواعد و مقررات کار (پیمان‌ها و توافقات دسته‌جمعی) می‌دانند[34]. این وضعیت معرف آن است که تضادهای بالقوه یک سازمان در صورت مدیریت مؤثر، می‌تواند مبنایی برای توافق و انعقاد پیمان‌های دسته‌جمعی باشد.

اختلاف‌های کارگری و کارفرمایی عمدتاً در دو حالت فردی (اختلاف ناشی از نقص قوانین محیط کار) و جمعی (اختلاف بر سر منافع) شکل می‌گیرد. تعارضات جمعی غالباً به‌شکل تحصن، اعتصاب و توقف تولید و اختلاف‌های فردی به‌صورت شکایت و دادخواست در مراجع حل اختلاف کار منعکس می‌شود. هم‌اکنون فقدان سازوکارهای جایگزین برای حل اختلاف کار و اتخاذ رویه‌های صرف قضایی در رسیدگی به اختلاف‌های کاری، ازجمله موانع اصلی تولید و سهولت کسب‌وکار در بخش روابط کار محسوب‌ می‌شود. چنین وضعیتی بازنگری در نظام حقوقی حل اختلاف در محیط کار را ضروری می‌سازد.

هم‌اکنون ایران به‌لحاظ سازوکارهای تنظیم روابط کار و حل اختلاف وضعیت مطلوبی ندارد. در عمل این عرصه با حجم بزرگی از پرونده‌های شکایت و نارضایتی گسترده متقاضیان همراه است. گسترش اعتراضات جمعی کارگران در کنار دادخواست‌های فردی در سال‌های اخیر، در غیاب سازوکارهای جمعی حل اختلاف‌ها به چالشی بزرگ در نظام کسب‌وکار ایران بدل شده است؛ آن هم در شرایطی که در قانون کار ظرفیت‌های مختلفی برای مدیریت اختلاف‌های فردی و جمعی پیش‌بینی شده است. برای مثال طبق ماده (157) قانون کار «هر نوع اختلاف بین کارگر و کارفرما که ناشی از اجرای این قانون یا پیمان‌های دسته‌جمعی باشد، در مرحله نخست از طریق سازش مستقیم بین کارگر و کارفرما در شورای اسلامی کار و در‌صورتی‌که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد، از طریق انجمن صنفی کارگران و یا نمایندگان قانونی کارگران و کارفرما حل‌وفصل خواهد شد». قانونگذار در این ماده مراجعه به مراجع دولتی حل اختلاف را صرفاً پس از شکست رویه‌های صنفی در سازش طرفین نزاع، مجاز دانسته ‌است. به‌عبارت دقیق‌تر مدیریت حل اختلاف در محیط کار را در درجه اول برعهده کارگران و کارفرمایان و تشکل‌های آنان گذارده ‌است. این در شرایطی است که هم‌اکنون الگوی غالب در نظام دادرسی کار، محوریت مراجع دولتی حل اختلاف کار است.

همچنین فصل هفتم قانون کار نیز با‌عنوان «مذاکرات و پیمان‌های دسته‌جمعی»، سازوکار مؤثری را در حل‌وفصل اختلاف‌های جمعی کار پیش‌بینی کرده است. اما این فصل و مواد (139) تا (146) آن در عمل مغفول مانده، تا‌جایی‌که تعداد پیمان‌های دسته‌جمعی کار در سراسر کشور در سال 1396، تنها 12 پیمان بوده است (البته پیمان‌های اعلام شده در این گزارش، همگی قرارداد پاداش افزایش تولید موضوع ماده (47) قانون کار است و نمی‌توان آنها را پیمان محسوب کرد. تعداد پیمان‌های دسته‌جمعی منعقد شده در سال 1400 در کل کشور، 48 مورد بوده است[35].

بااین‌حال، برخلاف کاهش محسوس تعداد پیمان‌های جمعی کار در سطوح مختلف، شاهد گرایش فزاینده کارفرمایان، به تصویب آیین‌نامه‌های انضباطی کاری هستیم؛ امری که به‌طور مشخص بیانگر تغییر در سیاست‌های تنظیمی روابط کار است. به‌عبارت‌دیگر، تفاوت زیاد بین شمار پیمان‌های جمعی کار و آیین‌نامه‌های انضباطی در محیط کار به‌وضوح نشانه چرخش سیاست‌های روابط کار و گرایش رو به‌ رشد کارفرمایان ایران به‌سوی سیاست‌های تنبیهی و انضباطی در مدیریت و کنترل نیروی کار به‌جای سیاست‌ها و رویه‌های مبتنی‌بر گفت‌و‌گو، مشارکت و توافق جمعی است.

کاهش شدید تعداد پیمان‌های جمعی در نظام روابط کار صنعتی ایران در‌حالی است که در سال‌های اخیر شاهد تغییر الگوی پیگیری مطالبات کارگری از کنش‌های فردی (ارائه دادخواست توسط کارگر به مراجع حل اختلاف) به‌سمت کنش‌های جمعی کارگری (تحصن و اعتصابات کارگری) است. امری که لزوم استفاده از ظرفیت مغفول فصل هفتم قانون کار و پیمان‌های جمعی را ضروری می‌سازد؛ اما برخلاف ایران، در کشوری مثل چین، که در مدیریت بهینه تعارضات محیط کار کشوری پیشرو محسوب ‌می‌شود، دولت، با اصلاحات ساختاری، اتحادیه‌های کارگری و کارفرمایی را تشویق کرده است تا از پیمان‌های دسته‌جمعی در مدیریت منازعات کارگری در سطوح مختلف کارگاهی، منطقه‌ای و ملی استفاده‌ کنند[36].

تصویر 4 نیز نرخ پوشش پیمان‌های دسته‌جمعی کار را در 98 کشور جهان نمایش می‌دهد (در این تصویر کشورهایی که امکان دسترسی به آمار و اطلاعات آنها درباره نرخ پوشش چانه‌زنی جمعی وجود نداشته است با رنگ خاکستری مشخص ‌شده‌اند).

تصویر 4. نرخ پوشش چانه‌زنی جمعی در 98 کشور جهان (سازمان بین‌المللی کار-2021)

اینها در شرایطی است که دادخواست‌ها و شکایت‌های فردی ثبت‌ شده در مراجع حل اختلاف کار روندی افزایشی داشته است[37]. هم‌اکنون رویکرد غالب در تنظیم روابط کار و حل‌وفصل اختلاف‌های محیط کار در ایران از نوع شکایت‌محور است. عدم استفاده از روش‌های حل اختلاف جایگزین و رویکردهای پیشگیرانه و صنفی، باعث تراکم پرونده‌ها و دادخواست‌های ثبت ‌شده در مراجع دولتی حل اختلاف کار شده است، تا‌آنجا‌که به‌استناد گزارش‌های پژوهشی، یکی از گلوگاه‌های فساد در این حوزه، مراجع حل اختلاف کار هستند[38]. علاوه‌بر‌این، نارضایتی کارفرمایان و کارگران از فرایند دادرسی در این مراجع موضوع مهم دیگری است که در اکثر گزارش‌های پژوهشی و سیاستی به آن اشاره شده است.

با توجه به اهمیت مدیریت بهینه اختلافات در محیط کار، سازمان بین‌المللی کار برحسب شاخص «توانایی در اجماع‌سازی»، اقدام به مقایسه نظام‌های روابط کار کرده است. تصویر ۵ براساس شاخص اجماع‌سازی و توانایی نظام‌های کاری در برقراری هماهنگی بین منافع متضاد کارگران و کارفرمایان، نظام‌های مذکور را به دو نوع مؤثر و غیر‌مؤثر تقسیم کرده است. در یک نظام موفق روابط کار صنعتی و در یک سیستم مؤثر، تصمیم‌گیری‌های مهم با اجماع شروع می‌شود و حل‌وفصل اختلاف‌ها عمدتاً از طریق سازوکارهای اجماعی در دستور کار قرار می‌گیرد. اجماع در این نوع نظام، از طریق ابزارهای گفت‌و‌گو اجتماعی نظیر سازش، مصالحه، میانجی‌گری، داوری و توافقات جمعی حاصل می‌شود. در این نوع از نظام‌، طرفین نزاع تنها در صورت شکست سازوکارهای اجماع‌محور، به نهادهای قضایی (مراجع رسمی حل اختلاف و دادگاه‌های کار) مراجعه می‌کنند. درنتیجه، توسل به قدرت و انجام اعتصاب در این نوع نظام‌، غالباً به‌عنوان آخرین راه‌حل و به‌صورت موردی استفاده می‌شود.

تصویر ۵. ویژگی نظام‌های مؤثر و غیر‌مؤثر روابط کار در مدیریت تعارضات و اختلافات کار[39]

در مقابل، یک نظام غیر‌مؤثر و ناکارآمد، همان‌گونه که در تصویر 5 نمایش داده ‌می‌شود به‌صورت وارونه و با اجتناب و به‌عبارت‌دیگر، عدم پیگیری مطالبات ازسوی مراجع ذی‌ربط شروع می‌شود و متعاقباً توسل به عنصر قدرت (اعتصاب) ازسوی کارگران در این سیستم، رواج گسترده‌ای دارد.

تصویر 6. مؤلفه‌های مرتبط با عناصر سه‌گانه «قدرت، حقوق و اجماع» در نظام روابط کار صنعتی[6]

به‌این‌ترتیب، می‌توان مدعی شد که استفاده از سازوکارهای اجماعی در مدیریت اختلاف‌ها و حل‌وفصل تضادها در سطوح مختلف (ملی، منطقه‌ای و کارگاهی)، نوعی مزیت برای واحدهای کاری محسوب‌ می‌شود که می‌تواند شرایط را برای بهبود فضای کسب‌وکار، افزایش تاب‌آوری اقتصادی و ارتقای شاخص رقابت‌پذیری فراهم کند. بااین‌حال، ضعف در اجماع‌سازی، باعث شده تا گفت‌وگوی سه‌جانبه ملی در مورد یکی از مهم‌ترین مسائل کشور، یعنی اصلاح قانون کار، همچنان بی‌نتیجه باقی بماند.

وضعیت فوق به‌همراه رشد فزاینده دادخواست‌های ثبت‌ شده در مراجع حل اختلاف کار در سال‌های اخیر، لزوم استفاده از نظام‌های حل اختلاف جایگزین با هدف منعطف‌ کردن روند رسیدگی به منازعات محیط کار را ضروری کرده ‌است. موضوعی که نه‌تنها در ماده (157) قانون کار به آن اشاره ‌شده، بلکه در ماده (73) قانون برنامه پنجم توسعه نیز تصریح شده است. در ماده (73) این قانون و بندهای آن، دولتموظف شده تا پایان سال برنامه، اقدام‌های قانونی را برای اصلاح قوانین کار و تأمین اجتماعی به‌منظور ایجاد انعطاف‌پذیری برای حل اختلاف کارگران و کارفرمایان و همسو کردن منافع آنان با رویکرد حمایت از تولید و همچنین رعایت اصل سه‌جانبه‌گرایی و تقویت تشکل‌های کارگری به عمل آورد. بااین‌حال، در همه سال‌های پس از برنامه پنجم، نه‌تنها اقدام خاصی برای اصلاح قوانین مربوطه انجام نشده است، بلکه اهتمام چندانی نیز ازسوی وزارتخانه متبوع در دولت‌های مختلف، به‌منظور انعطاف‌پذیری دادرسی کار و مدیریت منازعات کارگری مشاهده نشده است.

3-۱-3. بحران نمایندگی در تشکل‌های کارگری

همان‌طور که در قسمت اول این گزارش نیز اشاره شد باوجود توسعه کمّی تشکل‌های کارگری، ضریب‌نفوذ و شاخص تراکم تشکل‌های موجود، بسیار کم است. درنتیجه، تنها درصد ناچیزی از کارگران کشور، عضو تشکل‌های کارگری هستند. این امر باعث پدید آمدن وضعیتی شده که از آن به «بحران نمایندگی» تشکل‌های کارگری تعبیر می‌شود؛ به این معنا که تشکل‌های کارگری موجود تنها درصد بسیار ناچیزی از کارگران کشور را نمایندگی می‌کنند[38]. بحران نمایندگی علل مختلف ساختاری و قانونی دارد که در این قسمت تنها به برخی زمینه‌های قانونی و نهادی شکل‌گیری این وضعیت اشاره می‌شود.

یکی از بسترهای نهادی که به بحران نمایندگی تشکل‌های کارگری دامن می‌زند، مربوط به تبصره «4» ماده (131) قانون کار است. طبق این تبصره، «کارگران در یک واحد، فقط می‌توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی یا نماینده کارگران را داشته‌ باشند». به‌این‌ترتیب اگر در یک واحد کاری، یکی از سه مدل تشکل رسمی مندرج در فصل ششم قانون کار فعال باشد؛ اما به هر دلیل، به ناکارآمدی مبتلا شده باشد، امکان تأسیس تشکل دیگر از دو مدل باقی‌مانده وجود ندارد. ازآنجاکه انحلال تشکل موجود و تأسیس مجدد تشکلی دیگر نیز مصائب خاص خود را دارد، در عمل، شاهد ابقای تشکل ناکارآمد اولیه خواهیم بود و به‌این‌ترتیب هیچ مجرای مطلوبی برای پیگیری مطالبات کارگران وجود نخواهد داشت. همین مسئله زمینه دلسردی کارگران از تشکل موجود را فراهم آورده و موجب می‌شود کارگران، تشکل مذکور را نماینده‌ای واقعی برای خود تلقی نکنند[6].

یکی دیگر از مواد قانونی که بحران نمایندگی در تشکل‌های کارگری را تعمیق می‌کند مربوط به بند «د» ماده (167) قانون کار است. مطابق این بند، در‌حالی تعیین نمایندگان کارگری عضو شورای عالی کار به کانون عالی شوراهای اسلامی کار واگذار شده است که به‌نظر نمی‌رسد تشکل یاد شده نسبت به دیگر تشکل‌های قانونی (به‌خصوص مجمع نمایندگان کارگر)، حائز اکثریت باشد. قانونگذار در بند مذکور، معیار و ضابطه مشخصی را نیز برای انتخاب نمایندگان کارگر عضو شورای عالی کار مشخص نکرده و این، خود بحران نمایندگی کارگران را تشدید کرده است. ضمن آنکه، طبق استانداردهای بین‌المللی، شوراهای کار عمدتاً ماهیت تنظیم‌گری در محیط کار داشته و تشکل صنفی شمرده نمی‌شوند و لذا تأسیس آنها بیش از آنکه بر‌پایه اصل (26) قانون اساسی باشد، نشئت‌گرفته از اصل (104) این قانون است. به این معنی که هدف اولیه قانونگذار از تأسیس این نهاد، ایجاد تشکل مشورتی و تنظیم‌گر برای مدیریت واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی بوده است.

مجموع عوامل فوق موجب می‌شود تشکل‌های کارگری که قاعدتاً باید نهادی برای نمایندگی از کارگران باشد، در عمل و به‌دلیل نقصان‌های قانونی نتوانند این انتظار طبیعی ازسوی کارگران را اجابت کنند و وضعیتی رقم بخورد که از آن به «بحران نمایندگی» یاد می‌شود.

با توجه به آنچه ذکر شد، قدرت نهادی تشکل‌های کارگری در ایران بنا‌بر برخی شاخص‌ها همچون «دخیل‌ کردن کارگران و تشکل‌ها در فرایند تصمیم‌گیری واحدهای کاری»، «بسترسازی نهادی برای نمایندگی صحیح تشکل‌ها از کارگران»، «نقش‌آفرینی تشکل‌ها در دادرسی منصفانه، سریع و منعطف»، وضعیت مطلوبی ندارد. در گزارش اول از این مجموعه نیز[15] نشان داده شد که این تشکل‌ها به‌لحاظ «مصونیت‌بخشی حقوقی به نمایندگان کارگران» و «شمول‌پذیری قواعد قانون کار برای کارگران مختلف» وضعیت قابل‌قبولی ندارند. بر این اساس، به‌منظور احیای قدرت نهادی کارگران و تشکل‌های کارگری لازم است اموری همچون «بازطراحی نظام تصمیم‌گیری در واحدهای کاری»، «استقرار نظام جایگزین حل اختلاف کار (ADR)» و «گسترش و تقویت پیمان‌های دسته‌جمعی و افزایش ضریب پوشش آن در صنایع مختلف»، در دستور کار قرار گیرد. صورت‌بندی آنچه ذکر شد را می‌توان در جدول 2 ملاحظه کرد.

جدول 2. ارزیابی وضعیت کارگران و تشکل‌های کارگری براساس مؤلفه قدرت نهادی

4.قدرت اجتماعی

قدرت اجتماعی، به دامنه عمل تشکل‌های کارگری برای همکاری پایدار با سایر گروه‌ها و سازمان‌های جامعه و همچنین میزان حمایت جامعه از مطالبات آنها اشاره دارد. لازمه دستیابی تشکل‌های کارگری به چنین قدرتی، خروج آگاهانه آنها از سطح محل کار و ائتلاف با محیط اجتماعی کلان‌تر است. امری که مستلزم ورود به حوزه عمومی و طرح مباحث همگانی و فرهنگی است. تشکل‌های کارگری از طریق دستیابی به این نوع قدرت می‌توانند با تعمیم و پیوند مطالبات خود با خواست‌های کلان جامعه، آن را به مطالبه‌ای عمومی تبدیل کنند؛ به‌نحوی‌که جامعه به‌مثابه یک کل، مطالبات تشکل‌های کارگری را متعلق به خود دانسته و پذیرای آن شود[3]. علاوه‌بر این، توان چانه‌زنی و اهرم فشار تشکل‌های کارگری از طریق ائتلاف با دیگر گروه‌های جامعه و گسترش پایگاه حمایتی خود فراتر از محل کار افزایش می‌یابد. به همین دلیل، تشکل‌های کارگری از طریق کاربرد قدرت اجتماعی، حضور در حوزه عمومی و ائتلاف‌سازی با دیگر گروه‌های جامعه و احزاب سیاسی می‌توانند قدرت سازمانی و نهادی محدود و ضعیف خود را جبران کرده و در بلندمدت قدرت ساختاری خود را در بازار کار افزایش دهند[۵] و [۷].

قدرت اجتماعی به دو زیرمجموعه تقسیم می‌شود:

۱. «قدرت ائتلافی» که به‌معنای ارتباط و ائتلاف تشکل‌های کارگری با شبکه‌ها و دیگر کنشگران و جنبش‌های جامعه و همچنین توانایی آنها برای بسیج و فعال ‌کردن شبکه‌های اجتماعی است که به‌معنای ورود به تعهدات متقابل و تعقیب اهداف مشترک از طریق مجموعه‌ای از ائتلاف‌های محلی، ملی و فراملی است که در این رابطه می‌توان به دو نوع ائتلاف اشاره کرد:

الف) ائتلاف‌های اجتماعی که بیشتر جنبه اجتماعی داشته و به‌صورت پیوندهای افقی بین تشکل‌های کارگری با سازمان‌های غیردولتی، سازمان‌های حقوق بشر، کارگران بخش غیررسمی، جنبش‌های دانشجویی، محیط‌ زیستی، زنان و بیماران و گروه‌های حامی مصرف‌کنندگان انجام‌ می‌شود. این نوع ائتلاف‌ها به جذابیت بیشتر تشکل‌های کارگری و افزایش نفوذ عمومی آنها و بالا رفتن نرخ تراکم تشکل‌های کارگری فراتر از محل کار می‌انجامد. ازسوی دیگر، تشکل‌های کارگری به‌دلیل برخورداری بیشتر آنها از قدرت نهادی در مقایسه با دیگر سازمان‌های غیردولتی یا جنبش‌های اجتماعی، به‌صورت بالقوه «سخن‌گوی» جذابی در کمپین‌های مشترک هستند.

ب) نوع دیگری از ائتلاف‌سازی تشکل‌های کارگری، ائتلاف سیاسی با احزاب است که نوعی ادغام عمودی در درون احزاب سیاسی محسوب‌ می‌شود. خطر اصلی ائتلاف سیاسی برای تشکل‌های کارگری، از بین رفتن استقلال آنها [۷] و شکل‌گیری روابط نامتقارن کلاینتلیستی (پشتیبان- حامی) است. ازسوی دیگر، به‌دلیل ناپایداری ائتلاف‌های سیاسی، اغلب محققان، انجام ائتلاف‌های اجتماعی را برای تشکل‌های کارگری مناسب‌تر می‌دانند[۷].

۲. دومین الگوی قدرت اجتماعی، «قدرت گفتمانی» است که به‌معنای توانایی تشکل‌های کارگری برای ارائه چارچوب‌های تفسیری و عملی و منابع روایی معتبر و نوین از مشکلات و وضعیت خود و ارائه راهکارهای بدیل برای برون‌رفت از آنهاست. منابع روایی جدید، به‌عنوان مجموعه‌ای از ارزش‌ها و ادراکات مشترک باید بتوانند نقصان تشکل‌ها را به‌نحوی صورت‌بندی کند که تخیل فعالان و کنشگران و باور آنها به کارآمدی تشکل‌های کارگری را تقویت کرده و هویت جمعی یکپارچه‌ای را در میان آنها ایجاد کند[۱].

تصویر 7. سازوکار ارتقای قدرت اجتماعی تشکل‌های کارگری[7]

به‌این‌ترتیب، در سال‌های اخیر گرایش روزافزون در کشورهای جنوب و شمال جهان، به‌سوی نوع جدیدی از تشکل‌یابی جنبش اجتماعی به‌وجود آمده است. در حال حاضر، نمونه‌های موفقی از تشکل‌گرایی جنبش اجتماعی در سراسر جهان وجود دارد که بر‌پایه گفتمان جدید همکاری و ائتلاف با دیگر جنبش‌های اجتماعی جامعه تشکیل شده‌اند[3]. علاوه‌بر این، از دهه 1990، تشکل‌گرایی جنبش اجتماعی به مفهومی رایج در بسیاری از کشورهای جهان تبدیل ‌شده است تا‌جایی‌که در برخی از کشورها نظیر ایالات ‌متحده از این مفهوم برای توصیف احیای تشکل‌های کارگری استفاده می‌شود[2].درمجموع، «قدرت اجتماعی» بیان‌کننده این واقعیت است که تشکل‌های کارگری چگونه از طریق تعامل با دیگر بازیگران اجتماعی قدرت کسب کنند.

4-1.ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران براساس قدرت اجتماعی

جامعه کارگری در ایران به‌خصوص پس از انقلاب اسلامی به‌واسطه نقش مؤثری که در پیروزی انقلاب ایفا کردند و همچنین به‌دلیل جایگاهی که این قشر در فرهنگ سنتی و مذهبی کشور داشته‌اند، همواره از جایگاه اجتماعی برجسته‌ای برخوردار بوده‌اند. اما جایگاه اجتماعی فوق به‌دلایل مختلف تبدیل به «قدرت اجتماعی» برای آنها نشده است. ازسویی «قدرت ائتلافی» این تشکل‌ها که به‌معنای ارتباط و ائتلاف تشکل‌های کارگری با شبکه‌ها و دیگر کنشگران و جنبش‌های جامعه است، به‌شکلی مطلوب شکل نگرفته ‌است. مهم‌ترین عامل در این زمینه، ضعف تشکل‌های اجتماعی و سازمان‌های مردم‌نهاد در متشکل‌ شدن، یا به‌عبارت‌دیگر، نقصان در تشکل‌یابی آنهاست. تشکل‌های مردم‌نهاد به‌دلایل مختلف ساختاری، نهادی و فرهنگی هنوز در جامعه ایران به‌شکل مطلوب مستقر و نقش‌آفرین نشده‌اند[3].در چنین شرایطی به‌صورت مبنایی امکان شکل‌گیری ارتباطات وثیق و مستمر بین تشکل‌های کارگری و سایر تشکل‌های اجتماعی شکل نمی‌گیرد و به‌این‌ترتیب یکی از بسترهای مهم به‌منظور تکوین قدرت اجتماعی برای تشکل‌های کارگری از بین می‌رود.

یکی دیگر از زمینه‌های مستعد به‌منظور ارتقای قدرت اجتماعی برای تشکل‌های کارگری، ائتلاف سیاسی این تشکل‌ها با احزاب سیاسی است که می‌تواند بستر افزایش چانه‌زنی‌های این تشکل‌ها برای تحقق مطالبات صنفی‌شان باشد. اما به‌دلیل شکل ‌نگرفتن اصولی احزاب در ایران، ائتلاف‌های سیاسی عمدتاً ناپایدار بوده‌اند. وضعیتی که خود را به‌شکل ائتلاف‌های موقتی و احزاب خلق‌الساعه در آستانه انتخابات مختلف نشان می‌دهد. در چنین شرایطی ائتلاف با احزاب سیاسی، می‌تواند بستری برای از بین رفتن استقلال تشکل‌ها و استفاده ابزاری از آنها شود و برخلاف مزایایی که برای آن متصور بود، گرفتار روابط نامتقارن کلاینتلیستی (پشتیبان- حامی) شوند. به‌این‌ترتیب، یکی دیگر از بسترهای مهم برای بسط قدرت اجتماعی کارگران (ائتلاف‌های سیاسی) در ایران به‌دلیل مهیا نبودن بستر مساعد برای آن از بین می‌رود.

همچنین شکل‌گیری «قدرت گفتمانی» برای تشکل‌های کارگری نیز مستلزم تعیین دستور کار فعالی به‌منظور احصای مشکلات کارگری در یک زمینه کلان‌تر، حول آرمان عدالت اجتماعی (که از مبانی اصلی انقلاب اسلامی بود) و یافتن متحدان جدید و بسیج و سازماندهی نیروهای اجتماعی است. در‌صورتی‌که تشکل‌های کارگری نتوانند الگوهای تفسیری و عملی جدیدی از مسائل خود ارائه دهند، پایه‌های قدرت ائتلافی و گفتمانی آنها به‌سرعت فرومی‌پاشد. به همین دلیل، توانایی تشکل‌های کارگری در ایران به‌منظور ارائه روایت‌های فراگیر به‌عنوان چارچوب مرجع برای اقدام تشکل‌ها، عامل تعیین‌کننده‌ای در احیای آنها محسوب‌ می‌شود.

گفتنی است که تحولات ساختاری در مناسبات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی جوامع و اعمال برخی از محدودیت‌های عملی می‌تواند پایه‌های قدرت اجتماعی اعم از قدرت ائتلافی و گفتمانی تشکل‌های کارگری را تضعیف کند. به‌عنوان‌مثال قدرت گفتمانی تشکل‌های کارگری آمریکا و بسیاری از کشورهای اروپایی، به‌طور نسبی از اواخر دهه 1970 به‌دنبال فرایند جهانی‌سازی و فراگیر شدن گفتمانی که امر اجتماعی را مطرود می‌کرد، کاهش یافت و تشکل‌های کارگری ازسوی مخالفان، به‌دلیل ناتوانی در ارائه بدیلی مناسب در عصر جهانی‌ شدن، مورد نکوهش و انتقاد قرار گرفتند. از‌سوی دیگر، ساختار بسته تشکل‌های صنفی و عدم به‌روزرسانی آنها در ایران، عملاً تبدیل به مانعی در برابر کارگران برای یافتن متحدان جدید و ائتلاف با دیگر جنبش‌ها و نیروهای اجتماعی شده است. به‌این‌ترتیب، در عصر سرمایه‌داری پسافوردیستی که مشخصه آن کاهش هزینه‌های تولید و کنترل هرچه بیشتر محل کار از طریق کاربرد فناوری‌های نوین، رواج انواع مشاغل غیررسمی، موقتی‌سازی قراردادهای کار و پراکندگی و تکه‌تکه شدن نیروی کار در زنجیره‌های تأمین به گروه‌های اصلی و پیرامونی است، تلاش صرف تشکل‌های کارگری، برای پیشبرد مطالبات جمعی کارگران و دستیابی به توافقی پایدار با کارفرمایان و دولت، بدون شکل‌ دادن به گفتمانی فراگیر، بسندگی کافی را نخواهد داشت.

بنابر آنچه ذکر شد، تشکل‌های کارگری با تمرکز بر ایجاد گفتمان‌هایی فراگیر با محوریت مطالبات صنفی و البته پرهیز از سیاست‌زدگی می‌توانند به ارتقای قدرت اجتماعی خود مبادرت ورزند.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

جایگاه تشکل‌های کارگری در سال‌های اخیر در خیلی از کشورهای جهان با افول همراه بوده است که دلایل متعددی ازجمله کنترل هرچه بیشتر محل کار از طریق کاربرد فناوری‌های نوین، رواج انواع مشاغل غیررسمی، موقتی‌سازی قراردادهای کار و پراکندگی و تکه‌تکه شدن نیروی کار در زنجیره‌های تأمین به گروه‌های اصلی و پیرامونی دارد. با وجود این، به‌دلیل آنکه پژوهش‌های مختلف نشان‌دهنده نقش بی‌بدیل این تشکل‌ها در بهبود وضعیت نیروی انسانی و کمک آنها در توسعه و افزایش بهره‌وری واحدهای کاری است، لذا یکی از اهداف اصلی سازمان بین‌المللی کار در سال‌های اخیر، تلاش برای ارزیابی وضعیت این تشکل‌ها و احیای آنها و ترمیم شکاف نمایندگی بوده است. نتایج مطالعات نشان می‌دهد کشورهایی که کارگران در آن از تشکل‌های قوی و حقوق مشارکت در سطوح مختلف برخوردار بوده‌اند، به‌طور متوسط در مقایسه با کشورهایی که فاقد چنین حقوقی هستند، به‌لحاظ شاخص رقابت‌پذیری جهانی مجمع جهانی اقتصاد، در رتبه‌بندی بهتری قرار دارند.

در همین راستا رویکرد منابع قدرت، به‌عنوان رویکرد اصلی برای ارزیابی و آسیب‌شناسی عاملیت تشکل‌ها و جنبش‌های کارگری و بازسازی و احیای آنها در جوامع مختلف در مطالعات معتبر، در دستور کار قرار گرفته است. این رویکرد، چارچوب مناسبی برای مطالعه وضعیت تشکل‌های کارگری و امکان‌سنجی احیای آنها در اختیار سیاستگذار قرار می‌دهد. اکثر پژوهش‌های انجام‌ شده در نقاط مختلف جهان متأثر از این رویکرد، بازسازی و احیای تشکل‌های کارگری را منوط به دسترسی تشکل‌ها به منابع مختلف قدرت و ظرفیت و ابتکار عمل آنها برای شناسایی و دستیابی به منابع جدید می‌دانند. بر این اساس رویکرد فوق بر چهار نوع قدرت تأکید دارد: ساختاری، سازمانی- تشکیلاتی، نهادی و اجتماعی.

جدول 3 منابع چهارگانه قدرت تشکل‌های کارگری، نحوه کاربست قدرت و سازوکار تأثیرگذاری آن را در سطوح مختلف نشان می‌دهد.

جدول 3. سطوح منابع قدرت کارگران و تشکل‌های کارگری[3]

بر این اساس، با توجه به اینکه تشکل‌های کارگری در ایران به‌لحاظ «قدرت نهادی» و «قدرت اجتماعی» بنا‌بر برخی شاخص‌ها همچون «دخیل‌ کردن کارگران و تشکل‌ها در فرایند تصمیم‌گیری واحدهای کاری»، «بسترسازی نهادی برای نمایندگی صحیح تشکل‌ها از کارگران»، «نقش‌آفرینی تشکل‌ها در دادرسی منصفانه، سریع و منعطف»، «قدرت گفتمانی و توان ائتلاف‌سازی فراتر از مرزبندی‌های رایج» وضعیت مطلوبی ندارد؛ لذا به‌منظور احیای قدرت نهادی کارگران و تشکل‌های کارگری پیشنهاد می‌شود امور زیر در دستور کار قرار گیرد:

• استفاده از ظرفیت فصل هفتم قانون کار برای تغییر تدریجی الگوی اداره شرکت‌ها، از الگوی سهام‌دارمحوری به ذی‌نفع‌محوری. در‌حقیقت می‌توان واحدهای کاری را به‌مثابه سیستمی طراحی کرد که در آن منافع افراد مختلف، اعم از سهام‌داران، کارگران، مصرف‌کنندگان و ... با یکدیگر ادغام شده باشد. با ‌این‌ رویکرد، بسته به ماهیت مسائل، سازوکار تصمیم‌گیری به‌گونه‌ای طراحی می‌شود که تمام ذی‌نفعان در فرایند تصمیم‌گیری شرکت می‌کنند. رویکرد فوق، بستری مساعد فراهم می‌آورد که افزایش رضایت جمعی، رشد مسئولیت‌پذیری کارگران، ممانعت از اختلال درروند تولید و کاهش ارزش واحد کاری، مدیریت بهینه تضاد و پیشگیری از اعتصابات کارگری و همکاری بیشتر کارگران با سهام‌داران قسمتی از پیامدهای آن خواهد بود.
• با توجه به ماهیت غیر‌پیشگیرانه و واکنشی نظام رسیدگی به اختلاف‌های کار، عدم استفاده از رویکردهای اجماع‌محور در رسیدگی به دعاوی فردی و جمعی کار و غلبه روش‌های قضایی و حقوقی، اطاله دادرسی و فرسایشی‌ شدن فرایند رسیدگی به دعاوی کار و فقدان نظام جایگزین حل اختلاف و روش‌های صنفی (نظیر میانجی‌گری و سازش)، پیشنهاد می‌شود نهادهای ذی‌ربط به اصلاح فرایندهای دادخواهی در محیط کار، استقرار نظام جایگزین حل اختلاف کار و تقویت و گسترش پیمان‌های دسته‌جمعی (براساس فصل هفتم قانون کار) و افزایش ضریب پوشش آن در صنایع مختلف ملزم شوند.
• با توجه به بروز بحران نمایندگی در جامعه کارگری پیشنهاد می‌شود «احیای سه‌جانبه‌گرایی در محیط کار، شورای عالی کار و سایر نهادهای تصمیم‌گیری جمعی» و همچنین «گسترش شمول قانون کار برای کارگران غیررسمی»، در دستور کار قرار گیرد.