خلاصه مدیریتی

شرح مسئله

امروزه تشکل‌های کارگری تقریباً در همه کشورهای جهان، فارغ از نوع نظام ایدئولوژیک، سیاسی و اقتصادی حاکم بر آنها با افت قدرت و فرسایشی قابل‌توجه نسبت به دهه‌های پیش مواجه شده‌اند تا جاییکه یکی از دغدغه‌های اصلی سازمان بین‌المللی کار در سال‌های اخیر، تلاش برای احیای تشکل‌های کارگری و ترمیم شکاف نمایندگی[1] بوده است؛][i][ اهمیت قضیه نیز آنجاست که امروزه ثابت شده‌ است که تقویت تشکل‌های کارگری علاوه بر سویه‌های مثبت انسانی، اگر در راستای توازن قدرت و حقوق، بین کارگران و کارفرمایان در محیط کار تعریف شود، به توسعه و افزایش بهره‌وری واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی می‌انجامد.][ii][

بر این اساس ضروری است تا ضمن آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری در ایران با استفاده از رویکرد منابع قدرت، سازوکارهایی به‌منظور ساماندهی به این تشکل‌ها و تقویت آنها جهت ایجاد موازنه در محیط کار در در دستور کار قرار گیرد.

یافته‌های پژوهش

ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران بر اساس دو منبع قدرت ساختاری و قدرت سازمانی-تشکیلاتی، حاکی از ضعف این تشکل‌ها در چهار محور کلیدی زیر است:

۱. امنیت و مصونیت نمایندگی: عدم تمدید قرارداد کاری نمایندگان شجاع و مطالبه‌گر در تشکل‌ها، کاهش توان چانه‌زنی کارگران در سطوح کارگاهی، منطقه‌ای و ملی، ترکیب معیوب اعضا در شورای عالی کار و وابستگی و عدم استقلال تشکل‌های کارگری، به متزلزل‌شدن جایگاه تشکل‌های کارگری می‌انجامد، امری که به‌معنای افت «قدرت سازمانی-تشکیلاتی» این تشکل‌هاست.

۲. نمایندگی از تشکل‌های کارگری: تضعیف سه‌جانبه‌گرایی به ضرر نماینده‌های تشکل‌های کارگری، گسترش کارگران فصلی و موقت (پریکاریات‌ها) و گسترش بخش غیررسمی اقتصاد کشور، موجب شده تا بسیاری از کارگران در ایران بدون داشتن چتر حمایتی ازسوی تشکل‌ها باشند. به‌عبارت‌دیگر تشکل‌های کارگری از بسیاری از کارگران، نمایندگی نمی‌کنند، وضعیتی که از آن به «بحران نمایندگی» یاد می‌شود و به‌معنای افت «قدرت سازمانی-تشکیلاتی» تشکل‌های کارگری است.

۳. امنیت در بازار کار: فقدان فرصت‌های کافی برای اشتغال و دستیابی به درآمد، تعهد ناکافی دولت‌ها به اجرای سیاست اشتغال کامل، نرخ بالای بیکاری، شکاف مهارتی و ناهماهنگی آموزش‌های فنی و حرفه‌ای با نیازهای بازار، پوشش ضعیف حمایت‌های اجتماعی به‌ویژه قانون بیمه بیکاری و نبود نظام چندلایه تأمین اجتماعی، به کاهش قدرت چانه‌زنی کارگران و تشکل‌های کارگری در بازار کار[2] می‌انجامد؛ امری که به‌معنای افت «قدرت ساختاری» تشکل‌های کارگری است.

۴. امنیت در بازتولید مهارت: فقدان فرصت‌های کافی و مطمئن برای آموزش‌های پایه، حرفه‌ای و کارآموزی به‌منظور توسعه ظرفیت‌های فردی و کسب صلاحیت‌ها و شایستگی‌های مورد نیاز برای انجام مشاغل، فقدان یادگیری‌های مستمر و گسترش کار کودکان، امنیت شغلی کارگران و به‌تبع آن، قدرت چانه‌زنی تشکل‌های کارگری را کاهش می‌دهد؛ اتفاقی که به‌معنای افت «قدرت ساختاری» تشکل‌های کارگری است.

راهکارهای سیاستی

ناظر به چهار محور معرفی‌شده به عنوان آسیب‌های تشکل‌های کارگری در ایران، ضروری است تا برخی راهکارهای سیاستی و تقنینی به‌منظور سامان‌دادن به این تشکل‌ها، به شرح زیر در دستورکار قرار گیرد:

• الزام نهادهای ذی‌ربط به اصلاح سازوکارهای مصونیت‌بخشی به نمایندگان تشکل‌های کارگری براساس اصلاح فصل ششم قانون کار؛
• احیای سه‌جانبه‌گرایی در شورای عالی کار و سایر نهادهای تصمیم‌گیری جمعی؛
• ایجاد ظرفیت در قانون تعاون برای تأسیس تعاونی‌های کارگرمالک؛
• گسترش شمول قانون کار برای کارگران غیررسمی؛
• طراحی سازوکارهای لازم به‌منظور متعهد کردن دولت‌ها به اجرای سیاست‌های اشتغال کامل؛
• اصلاح قوانین بیمه بیکاری براساس سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری و سند ملی کار شایسته؛
• تأسیس صندوق ملی بیمه بیکاری؛
• تقویت آموزش‌های فنی‌حرفه‌ای؛
• تقویت آموزش داخل سازمانی؛
• ایجاد نظام ملی مهارت و فناوری با رعایت اصل یکپارچگی، جامعیت و جلوگیری از موازی‌کاری؛

۱- مقدمه

به‌لحاظ تاریخی، تشکل‌های کارگری در ایران پدیده‌ای نوظهور است. به اعتقاد برخی از صاحب‌نظران تا قبل از انقلاب مشروطه، تشکل‌های کارگری به مفهوم امروزی آن وجود خارجی نداشته است. لذا، انقلاب مشروطه را می‌توان نقطه عطفی در تاریخ تحولات فکری ایران به‌شمار آورد که در آن جنبش کارگری ایران و نظام سیاسی جدیدی پایه‌ریزی شد.][iii][ شواهد تاریخی نیز مؤید آن است که تحکیم جنبش‌های کارگری در ایران، همواره با تحولات اجتماعی و اقتصادی کلان‌تر و جنبش دمکراسی‌خواهی و وضعیت جامعه مدنی پیوند داشته است.][iv][

این تحولات، آثار متفاوتی بر روابط کار صنعتی و تشکل‌های کارگری داشته است. ازاین‌رو، فرازوفرودهای جنبش شورایی کارگران در سال‌های نخست انقلاب اسلامی را نیز بدون توجه به رخداد انقلاب و رویدادهای پس از آن نمی‌توان بررسی کرد. بدون تردید، محیط سیاسی پیرامونی تشکل‌های کارگری، ساختار فرصت‌های سیاسی، ماهیت روابط دولت‌ها با نیروهای اجتماعی و ساختارهای غالب در اقتصاد سیاسی ایران، عامل مهم و تعیین‌کننده‌ای در تشکل‌یابی کارگران است که خود نیازمند آسیب‌شناسی و انجام مطالعه‌ای مستقل و جداگانه است؛ زیرا عملاً مطالعه تشکل‌های کارگری ایران معاصر، بدون در نظر گرفتن تحولات ایجاد شده در ساختار اجتماعی انباشت[3] و آرایش سیاسی[4] (رژیم توزیع قدرت و منابع) که در رابطه دولت با نیروهای اجتماعی و رژیم کنترل کار انعکاس می‌یابد، غیرممکن است.

واقعیت این است که امروزه تشکل‌های کارگری تقریباً در همه کشورهای جهان، فارغ از نظام سیاسی، ایدئولوژیک و اقتصادی حاکم بر آنها با کاهش نفوذ و فرسایشی قابل‌توجه مواجه شده‌اند. تا جایی‌که یکی از دغدغه‌های اصلی سازمان بین‌المللی کار در سال‌های اخیر، آینده تشکل‌های کارگری و تلاش برای احیای آنها و ترمیم شکاف نمایندگی[5] بوده است؛][v][ زیرا کاهش قدرت تشکل‌های کارگری نه‌تنها موجب توزیع ناعادلانه ثروت و افزایش نابرابری‌های درآمدی می‌‌شود، بلکه عملاً باعث زوال چانه‌زنی جمعی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد روابط کار و پیشران اصلی گفتگوی اجتماعی کارگران و کارفرمایان می‌شود. سازمان بین‌المللی کار در گزارش کمیسیون جهانی کار (2019) به چالش‌های مختلفی در حوزه جهان کار اشاره می‌کند که در صورت عدم رسیدگی، می‌توانند تهدیدی برای رفاه و چشم‌اندار شغلی و امنیت تمامی جمعیت جهان باشند. در این گزارش همچنین بر لزوم احیای تشکل‌های کارگری به‌منظور دستیابی به جهانی مبتنی‌بر تکثر، صلح و عدالت تأکید شده است.

با توجه به آنچه ذکر شد احیای تشکل‌های کارگری در جهان معاصر از موضوعات محوری آینده‌پژوهی کار و از دغدغه‌های اصلی سازمان بین‌المللی کار بوده است. اگرچه، به‌لحاظ نظری فرض بر این است که تشکل‌های کارگری نیز همانند دیگر نهادهای اجتماعی در مواجهه با تحولات جهانی، خود را بازسازی و احیا کنند، بااین‌حال این پرسش که تشکل‌های موجود در صورت عدم نوسازی و احیای خود با چه پیامدهایی روبه‌رو خواهند شد، همچنان مسئله‌ای مهم در مطالعات آینده‌پژوهی کار است. در حال حاضر، تشکل‌های کارگری در بسیاری از جوامع صنعتی به‌دلیل بالا رفتن میانگین سنی اعضا و عدم رغبت جوانان به عضویت، در حال پیر شدن هستند. علاوه‌بر‌این، کاهش اشتغال در بخش رسمی، رواج انواع مشاغل غیراستاندارد، موقت و خوداشتغالی و گسترش اقتصاد دیجیتال و زنانه ‌شدن بازار کار ازجمله دلایل کاهش مشروعیت و نفوذ تشکل‌های کارگری در کشورهای درحال‌توسعه است.

نتایج مطالعات انجام‌شده در کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه نیز مؤید کاهش نرخ تراکم تشکل‌های کارگری و پوشش ضعیف پیمان‌های جمعی در دهه‌های اخیر است. بچلی[6] در تشریح وضعیت کنونی تشکل‌های کارگری، از عبارت «نگون‌بختی اتحادیه‌گرایی» استفاده می‌کند. او فقدان قدرت اجتماعی و سیاسی تشکل‌ها را دلیل اصلی «نگون‌بختی اتحادیه‌گرایی» در زمان کنونی می‌داند][vi][؛ بنابراین، هرگونه آسیب‌شناسی از وضعیت تشکل‌های کارگری و اقدام برای ساماندهی آن، مستلزم بررسی پویایی‌های قدرت و شناسایی منابع جدید و همچنین یافتن تبیینی برای فرسایش عاملیت تشکل‌های کارگری و ناتوانی آنها در بسیج و سازماندهی نیروی کار است. اگرچه بررسی عاملیت تشکل‌ها و کارآمدی آنها در جهانی که بنیان‌های تاریخی و سنتی قدرت تشکل‌ها، دچار تغییرات اساسی شده است، مهم می‌باشد اما واقعیت این است که ارائه تبیینی از عاملیت تشکل‌های کارگری عملاً بدون توجه به شرایط ساختاری محدودکننده یا توانمندکننده تشکل‌ها، امری غیرممکن است. ازاین‌رو، بحث از عاملیت و قدرت تشکل‌های کارگری و شرایط ساختاری مؤثر بر آن، جایگاه ویژه‌ای در مباحث آسیب‌شناسی و بازسازی و احیای تشکل‌های کارگری دارد. با توجه به اهمیت این موضوع، برخی از محققان در نقد ابهام‌های رویکرد منابع قدرت در مطالعه تشکل‌های کارگری، به شرایط ساختاری و بنیادی‌تری اشاره کرده‌اند؛ زیرا عاملیت تشکل‌های کارگری علاوه بر تأثیرپذیری از منابع قدرت و راهبردهای اتخاذ شده ازسوی تشکل‌ها، عمیقاً به محیط استراتژیک و نهادی کلان و روابط آنها با احزاب سیاسی و دولت‌ها و همچنین شرایط بنیادی‌تری، نظیر ساختار اجتماعی انباشت و شیوه‌های تولید و کنترل سرمایه وابسته است.][vii][ درمجموع، با توجه به قابلیت‌های رویکرد منابع قدرت در تبیین شرایط ساختاری مؤثر بر عاملیت تشکل‌های کارگری، در این گزارش از رویکرد منابع قدرت، به‌منظور آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری و بازسازی و احیای آنها استفاده می‌شود.

۲- پیشینه پژوهش

۱-۲- پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

حافظیان (۱۳۸۰) در کتابی با عنوان «تشکل های کارگری و کارفرمایی در ایران» به بررسی تاریخی تکوین و تحول تشکل‌های کارگری و کارفرمایی در ایران معاصر پرداخته است و فرازوفرودهای فعالیت این تشکل‌ها را از صدر مشروطه تا زمان معاصر بررسی کرده‌اند.][viii][

بیات (۱۴۰۱) در کتابی با عنوان «کارگران و انقلاب ۵۷»، به نقش بی‌بدیل کارگران در شکل‌گیری انقلاب اسلامی و همچنین تطوراتی که جنبش‌های کارگری پس از انقلاب اسلامی در صورت‌های مختلف تجربه کردند، پرداخته است.][ix][

ضرغام‌افشار و زندکریمخان (۱۴۰۱) نیز در دو پژوهش با عنوان «بررسی وضعیت تشکل‌های کارگری در ایران» با رویکرد تطبیقی، وضعیت تشکل‌های کارگری در ایران را با کشورهای مختلف از جمله فرانسه، مالزی، سوئد و ایالات متحده بررسی کرده و با توجه به بستر متفاوت این کشورها، جایگاه و حیطه وظایف و اختیارات تشکل‌های کارگری را واکاوی کرده‌اند.][x]و[xi][

گرگی و ضرغام‌افشار (۱۴۰۱) در پژوهشی با عنوان «تشکل‌های کارگری و حقوق کارگران در برنامه هفتم توسعه» در مهمترین مسائل جامعه کارگری را در هشت محور «امنیت در بازار کار»، «امنیت در استخدام»، «امنیت شغلی (ثبات و استمرار شغلی)»، «امنیت در بازتولید مهارت»، «ایمنی کار»، «امنیت درآمدی»، «امنیت و مصونیت نمایندگی» و «امنیت در دادخواهی» بررسی کرده‌اند.][xii][

در گزارش فعلی برخلاف عمده پژوهش‌های رایج در این حوزه که به شماری از مهمترین آنها اشاره شد، محور کار نه بر روی تاریخچه تشکل‌های کارگری، بلکه بر اساس آسیب‌شناسی و ارزیابی تشکل‌های کارگری ایران از منظر دو منبع قدرت ساختاری و قدرت سلازمانی-تشکیلاتی تعریف شده است.

۲-۲- سوابق تقنینی

در‌حالی‌که مدت‌هاست از تصویب قوانین بالادستی کشور درباره قاعده‌گذاری محیط کار (قوانینی چون قانون کار (1369)) می‌گذرد اما قواعد موجود در محیط کار، همچنان با بحران «کارآمدی و اثربخشی» مواجه هستند؛ تا‌آنجا‌که شاید بتوان  گفت یکی از چالش‌های مهم وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سال‌های اخیر، اصلاح همین قواعدی دانست که به دلایل مختلف نتوانسته‌اند خود را با مناسبات جدید انطباق دهند. چالش مهمی که آثار آن را می‌توان در تلاش بی‌سرانجام وزارتخانه مزبور در اجماع‌سازی بین ذی نفعان برای قاعده‌گذاری محیط کار یافت. امروزه شمار زیادی از صاحب‌نظران بر این باورند که قواعد موجود در محیط کار، به دلایل گوناگون با چالش‌هایی عمده در زمینه بازتولید کار و انباشت سرمایه، تحقق عدالت، بهره‌وری و امنیت نیروی کار و سرمایه‌گذاری مواجه است.][xiii][

با توجه به چنین محدودیت‌هایی، موضوع بهبود محیط کسب‌وکار و لزوم اصلاح مقررات کار براساس گفتمان کار شایسته، از زمان تصویب برنامه چهارم توسعه در سال 1383 وارد ادبیات برنامه‌ریزی و سیاستگذاری اقتصادی ایران شد. موضوعی که در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه نیز به اشکال مختلفی مورد تأکید قرارگرفته است. در‌این‌باره، ماده (101) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت را موظف می‌کرد تا پایان سال اول برنامه، براساس راهبرد «سه‌جانبه‌گرایی» (دولت، کارگر و کارفرما) برنامه توسعه کار شایسته را به‌عنوان گفتمان جدید کار تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. همچنین در بند «ز» و «ه» ماده (101) این قانون دولت موظف شده است تا به‌منظور انعطاف‌پذیری بازار کار، افزایش رقابت‌پذیری، بهبود محیط کسب‌وکار و تحقق اهداف کار شایسته، قوانین و مقررات ملی کار و تأمین اجتماعی را متناسب با استانداردها و مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی و تحولات جهانی کار، اصلاح کند. بااین‌حال، عدم تحقق این هدف در طول مدت اجرای برنامه چهارم باعث شد تا مجدداً در برنامه پنجم توسعه (139۴-139۰) بر لزوم اصلاح قانون کار تأکید شود. ماده (73) قانون برنامه پنجم توسعه، دولت را موظف می‌کرد تا به‌منظور همسو کردن منافع کارگران و کارفرمایان، انعطاف‌پذیری نظام حل اختلاف، تقویت بیمه بیکاری و تقویت تشکل‌های کارگری و کارفرمایی، اقدام‌های لازم را برای اصلاح قوانین کار و تأمین اجتماعی به‌عمل آورد. هرچند، در این دوره نیز، دولت‌های مختلف فقط به اقدام‌های محدودی نظیر ارسال لایحه اصلاح قانون کار به مجلس شورای اسلامی و استرداد آن و صدور آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری برای تنظیم روابط کار اکتفا کرده‌اند که بخش زیادی از آنها عمدتاً به‌دلیل مغایرت با قوانین و بعضاً موازین شرعی در سال‌های اخیر ازسوی دیوان عدالت اداری ابطال ‌شده است.

ناکامی دولت در اصلاح قواعد موجود در محیط کار موجب رقم‌خوردن وضعیتی شده است که می‌توان آن را «وصله‌پینه‌سازی» این قواعد، با دیگر قوانین جاری کشور، نظیر قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر دانست. نمونه‌ای دیگر از وضع مقررات کار در چارچوب رویکرد «وصله‌پینه‌سازی قانون کار» تصویب سند ملی کار شایسته توسط هیئت‌وزیران (1398) است.[7] اگرچه، هیئت‌وزیران در راستای تکالیف قانونی خود در بند «ز» ماده (4) و ماده (120) برنامه ششم توسعه، سند ملی کار شایسته پیشنهادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، اتاق تعاون ایران و سازمان برنامه‌ و بودجه کشور را به تصویب رسانده است،[8] اما واقعیت این است که هدف‌گذاری انجام‌شده در چارچوب این سند، بدون انجام اصلاحات واقعی ناظر به قاعده‌گذاری در محیط کار، فاقد عمق و اثربخشی لازم خواهد بود. گواه این مدعا نیز در تکالیف گزینشی این سند، برای دستگاه‌های اجرایی، نبود ضمانت‌های اجرایی لازم و فقدان رویکردی جامع و نظام‌مند به کار شایسته و جنبه‌های مختلف آن در سطوح کلان (ملی)، میانه (کارگاه) و خرد (کارگران) است.][xiv][

۳- اهمیت احیای تشکل‌های کارگری در ایران

اهمیت مطالعه روی تشکل‌های کارگری ازسویی به ابعاد انسانی موضوع برمی‌گردد که کارگران به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و مؤثرترین اقشار جامعه که به دلایل مختلف در طول تاریخ مورد اجحاف قرار گرفته‌اند را در محور خود قرار می‌دهد؛ امری که موجب شده این قشر همواره مورد تکریم و عنایت ویژه حضرت امام خمینی (ره) و رهبر معظم انقلاب اسلامی قرار گیرند.[9] ضمن آنکه جایگاه کارگران در آموزه‌ها و نصوص دینی ما نیز جایگاهی ویژه و منحصربه‌فرد بوده است و روایات فراوان و مؤکّدی در مورد تکریم کارگران و حفظ حقوق آنان وارد شده‌است.[10] به‌صورت طبیعی شکل‌گیری و تقویت تشکل‌های کارگری به سیاقی که این تشکل‌ها از پشتیبانی نهادی و ساختاری مطلوب برخوردار گردند، بستری مهم به‌منظور احیای جایگاه کارگران در جامعه و احقاق حقوق آنان خواهد بود.

بُعد بسیار مهم دیگری که اهمیت شکل‌گیری و تقویت تشکل‌های کارگری را در ایران نشان‌می‌دهد، نقش این تشکل‌ها در توسعه و افزایش بهره‌وری واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی است. تشکل‌یابی کارگران و نظام تصمیم‌گیری مشترک برخاسته از آن، با به‌رسمیت ‌شناختن صدای کارگران و ارائه مجاری رسمی و قانونی به کارگران برای بیان نگرانی‌ها و دغدغه‌های خود، مانع از جذب آنها توسط رهبران پوپولیست و احزاب راست‌گرای افراطی می‌شود.[11] علاوه‌بر‌این، نظام تصمیم‌گیری مشترک می‌تواند همکاری مدیریت و نیروی کار را در وضعیت‌های بحرانی جامعه، تسهیل کند. بااین‌حال، به‌رغم چنین مزیت‌هایی، تشکل‌یابی کارگران و آثار نظام تصمیم‌گیری مشترک بر سود اقتصادی شرکت‌ها، محل مناقشه است؛ اما درهرحال بسیاری از محققان، رابطه بین نظام تصمیم‌گیری مشترک و عملکرد اقتصادی و بهره‌وری شرکت‌ها را مثبت ارزیابی کرده‌اند. در این زمینه، کلوگه و ویلکه[12](۲۰۰۷) ضمن حمایت از استراتژی لیسبون[13] اتحادیه اروپا که مبتنی‌بر مشارکت فعال کارگران است، نشان می‌دهند کشورهایی که کارگران در آن از حقوق مشارکت برخوردارند، به‌طور متوسط در مقایسه با کشورهایی که فاقد چنین حقوقی هستند، به‌لحاظ شاخص رقابت‌پذیری جهانی مجمع جهانی اقتصاد[14] در رتبه‌بندی بهتری قرار دارند[[xv]].

همچنین مشارکت تشکل‌ها در هیئت نظارت شرکت‌ها، ابزار قدرتمندی برای نظارت و حسابرسی از عملکرد هیئت‌مدیره اجرایی و مدیران ارشد شرکت‌هاست. وجود تشکل‌های کارگری و نظام تصمیم‌گیری مشترک و مشارکت کارکنان در هیئت نظارت شرکت‌ها، علاوه بر افزایش شفافیت و تقویت مسئولیت‌پذیری جمعی و کاهش عدم تقارن اطلاعاتی، هزینه‌های نظارتی شرکت‌ها را نیز کاهش می‌دهد و از این طریق فرصت سوءاستفاده از منابع شرکت‌ها کاهش می‌یابد. مطالعات اخیر نیز وجود نظام مدیریتی دو لایه و مشارکت کارکنان در هیئت نظارت شرکت‌های آلمانی را عاملی مهم در افزایش ارزش شرکت‌ها و کاهش هزینه‌های نمایندگی می‌دانند. نتایج پژوهشی در 25 کشور اتحادیه اروپا نیز نشان داد که نرخ بهره‌وری نیروی کار در کشورهایی که حقوق مشارکت کارگران قوی‌تری دارند، بالاتر بوده و متقابلاً نرخ اعتصاب در آنها کمتر است.][xvi][

سازمان بین‌المللی کار نیز از ابتدای تأسیس تا حال حاضر، به‌صورت پیوسته بر رابطه دوسویه و متقابل بهره‌وری و تشکل‌یابی کارگران و مشارکت آنان در حوزه تصمیم‌گیری واحدهای کاری تأکید کرده است. این سازمان با طرح اکوسیستم بهره‌وری در سال 2021 تلاش کرده است تا ضمن شناسایی موانع و محدودیت‌های دستیابی به بهره‌وری و کار شایسته، به درک بهتری از رابطه دوسویه و تعاملی دو مفهوم بهره‌وری و تشکل‌یابی کارگران دست یابد.][xvii][ تصویر 1 عوامل مؤثر بر رشد بهره‌وری را در سه سطح خرد، میانه و کلان نشان می‌دهد. یکی از مضامین تکرارشونده در سطوح سه‌گانه اکوسیستم مذکور، ساختارسازی به‌منظور فراهم‌ کردن «گفتگوی اجتماعی کار» است. تأکید بر ساختارهایی که براساس آن تصمیم‌گیری‌ها در هریک از سطوح خرد، میانه و کلان، به‌صورت اشتراکی و تعاملی بین کارفرمایان و تشکل‌های کارگری صورت‌ می‌گیرد، به‌روشنی نشانگر اهمیت مشارکت نیروی کار در افزایش بهره‌وری است. به‌عبارت‌دیگر تشکل‌یابی کارگران و بالا رفتن توان چانه‌زنی آنان، علاوه‌بر توزیع عادلانه‌تر ارزش اضافه، به افزایش نرخ بهره‌وری نیز کمک می‌رساند.

تصویر 1. اکوسیستم مؤثر بر رشد بهره‌وری][xviii][

گفتنی است تقویت تشکل‌های کارگری، به‌منظور ایجاد «موازنه» در محیط کار است که می‌تواند به رشد نرخ بهره‌وری در محیط ‌کار بینجامد. درواقع یکی از مهم‌ترین اصول در تشکیل یک فضای پویا، با نشاط، اخلاقی و مساعد به‌منظور ایجاد بالاترین میزان بهره‌وری در محیط کار، توجه به حقوق متقابل کارگران و کارفرمایان و ایجاد توازن میان آنهاست.][xix][ برهم‌خوردن این توازن از هر سمت به ناکارآمدی کل مجموعه می‌انجامد. اگر این توازن به‌نفع مدیران و کارفرمایان برهم‌خورد، به استثمار کارگران و تضییع حقوق آنان می‌انجامد و این مسئله به‌صورت طبیعی روی تعهد و کارآمدی کارکنان تأثیر منفی گذاشته و درنهایت عملکرد کل مجموعه را با بحران روبه‌رو می‌کند. از‌سوی‌دیگر ضعف هیئت‌مدیره نیز تأثیرات زیان‌باری بر نحوه اداره واحدهای مربوطه و بازدهی آنها می‌گذارد.][xx][

۴- رویکرد منابع قدرت

در سال‌های اخیر از رویکرد منابع قدرت، به‌عنوان مقوله‌ای تحلیلی برای تبیین و آسیب‌شناسی عاملیت تشکل‌ها و جنبش‌های کارگری و بازسازی و احیای آنها در جوامع سرمایه‌داری استفاده شده است. خاستگاه این رویکرد، به اواخر دهه 1960 هم‌زمان با کشف مجدد «طبقه» و افول نظریه «پایان ایدئولوژی» ازسوی برخی محققان و فعالان اجتماعی، برمی‌گردد. دوره‌ای که با پیدایش جنبش دانشجویی و ظهور مجدد تضادهای صنعتی، هژمونی پلورالیسم، نئوکورپوراتیسم و مارکسیسم ارتدکس به چالش کشیده شد.][xxi]و[xxii][ این رویکرد بر ظرفیت بالقوه جنبش‌ها و تشکل‌های کارگری برای مواجهه با نابرابری‌های موجود در محیط کار تأکید می‌کند][xxiii][ و بر این فرض استوار است که کارگران در صورت سازمان‌یافتگی و بسیج جمعی منابع قدرت، می‌توانند با موفقیت از منافع جمعی خود دفاع کنند.

این رویکرد، چارچوب مناسبی برای مطالعه وضعیت تشکل‌های کارگری و امکان‌سنجی احیای آنهاست. اکثر مطالعات انجام‌ شده در مناطق مختلف جهان تحت ‌تأثیر این رویکرد، بازسازی و احیای تشکل‌های کارگری را منوط به دسترسی تشکل‌ها به منابع مختلف قدرت و ظرفیت و ابتکار عمل آنها برای شناسایی و دستیابی به منابع جدید می‌دانند.][xxiv][ به باور این محققان، هرگونه راهبردی برای احیای تشکل‌های کارگری باید بر رابطه قدرت و عاملیت در تشکل‌های کارگری و عناصر سازنده آن متمرکز شود؛ زیرا بدون شناسایی این عناصر و نحوه عملکرد آنها، توسعه راهبردهای مؤثر برای احیای تشکل‌ها غیرممکن خواهد بود.][xxv][ اکثر مطالعاتی که با رویکرد منابع قدرت به بررسی وضعیت تشکل‌های کارگری پرداخته‌اند بر چهار نوع قدرت تأکید کرده‌اند. در این گزارش نیز براساس منابع چهارگانه قدرت، به آسیب‌شناسی تشکل‌های کارگری در ایران پرداخته می‌شود (در گزارش بعدی تشکل‌های کارگری از منظر قدرت اجتماعی و قدرت نهادی بررسی خواهند شد). تصویر ۲ اشکال چهارگانه منابع قدرت تشکل‌های کارگری و روابط متقابل بین آنها را نشان‌می‌دهد.

تصویر ۲. اشکال چهارگانه منابع قدرت تشکل‌های کارگری و روابط متقابل بین آنها][xxvi][

۵- قدرت ساختاری

قدرت ساختاری به جایگاه و موقعیت کارگران و تشکل‌های کارگری در نظام اقتصادی و بازار کار اشاره دارد.][xxvii]و[xxviii][ نوعی منبع قدرت اولیه[15] که کارگران به‌طور بی‌واسطه و بدون وابستگی و نیاز به تشکل‌ها و احزاب سیاسی برای پیگیری منافع جمعی‌شان، به آن دسترسی دارند.][xxix][ رایت، قدرت ساختاری را به دو زیرمجموعه تقسیم می‌کند: نخست، «قدرت چانه‌زنی در بازار کار»[16] که به‌طور مستقیم از بازار پر تقاضا برای نیروی کار ناشی می‌شود؛ عواملی نظیر نرخ پایین بیکاری، اجرای سیاست‌های اشتغال کامل، برخورداری کارگران از مهارت و تخصص‌های کمیاب و نیاز کارفرمایان به آن، عدم وابستگی کارگران به کارفرما و دستمزد پرداختی برای تداوم معیشت و امکان خروج کامل آنها از بازار کار و گذراندن زندگی از راه مشاغل غیردستمزدی، امنیت در بازار کار و وجود نظام بیمه بیکاری فراگیر (سیاست‌های کالازدایی از بازار کار)، ازجمله متغیرهای مؤثر و ارتقادهنده قدرت ساختاری هستند.

شکل دیگر قدرت ساختاری کارگران، «قدرت چانه‌زنی در محل کار»[17] است که از موقعیت راهبردی گروه خاصی از کارگران در یک نقطه از تولید یا یک بخش کلیدی صنعت ناشی می‌شود. چنین قدرتی زمانی تحقق می‌یابد که کارگران در روند تولید به‌طور همبسته درگیر شده و توقف کار در یک بخش کلیدی بتواند باعث اخلال در روند تولید در مقیاسی وسیع شود. نوعی قدرت لجستیک[18] و مختل‌کننده که از موقعیت حساس کارگران در نقاط استراتژیک خط تولید ناشی می‌شود که در صورت به‌کارگیری آن می‌تواند کل خط تولید یک کارخانه را متوقف سازد؛ بنابراین، توانایی کارگران برای ایجاد اختلال در روند تولید ارزش اضافه، تعیین‌کننده قدرت چانه‌زنی آنان در محل کار است. این نوع قدرت به میزان بیشتری در میان کارگران بخش صادرات با بهره‌وری و ارزش ‌افزوده بالا و شیوه‌های تولیدی متمرکز و یکپارچه فوردیستی وجود دارد.

تبعات توقف عملیات کار در این بخش‌ها، بسیار فراتر از محل کار است. بااین‌حال، قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار، نه‌تنها در فرایند تولید، بلکه در دیگر نقاط چرخه سرمایه نیز اعمال می‌شود. برای ‌مثال، اعتصاب رانندگان و کارگران بخش حمل‌ونقل به‌دلیل قدرت لجستیکی بالا و توان تأثیرگذاری بر مسیرهای حمل‌ونقل و کانال‌های توزیع و گردش سرمایه و نیروی کار از اهمیت بسزایی برخوردار است[19].][xxx][ در این‌گونه موارد، قدرت ساختاری کارگران خارج از محل کار اعمال می‌شود که این امر امکان ارتباط و ائتلاف آنها را با دیگر جنبش‌های اجتماعی ممکن می‌سازد.][xxxi][ بااین‌حال، برخلاف شیوه تولید انبوه فوردیستی که به‌دلیل بالا بودن قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار، سرمایه در اثر اقدام مستقیم کارگران در نقطه تولید عمیقاً آسیب‌پذیر بود، تغییرات پسافوردیستی در نظام تولید و فرایند کار، از قبیل برون‌سپاری و رواج قراردادهای مثلثی (پیمانکاری) و دیگر اشکال جداسازی عمودی در سازمان تولید، به‌دنبال تضعیف قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار است. در این وضعیت جدید تلاش می‌شود تا قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار را با جابه‌جایی مراکز تولید، تغییر در روش‌های سازماندهی تولید و انباشت سرمایه و دیگر شیوه‌های منطقی‌سازی و کاهش هزینه‌های تولید محدود کند.][xxxii][

علاوه‌بر‌این، یکی از روش‌های رایج به‌منظور تضعیف قدرت ساختاری کارگران، این است که از طریق ایجاد نوعی بیکاری انضباطی که به سپاه ذخیره کار می‌انجامد، هزینه جابه‌جایی نیروی کار به نفع کارفرمایان کاهش داده ‌می‌شود. از این منظر، میزان قدرت ساختاری کارگران، تابعی از توانایی کارفرمایان برای جایگزین‌سازی نیروی کار و برون‌سپاری مشاغل است.][xxxiii][ از‌سوی‌دیگر، رشد روزافزون فناوری‌های نوین و تغییرات پیاپی شیوه‌های تولید و تقسیم‌ کار شدید و به‌ تبع آن مهارت‌زدایی از نیروی کار و افزایش شکاف مهارتی کارگران، قدرت ساختاری نیروی کار را کاهش داده است. درمجموع، قدرت ساختاری کارگران، در هر دو بعد، تابعی از درجه کالایی‌شدن زندگی روزمره و شدت وابستگی مزدی کارگران به کارفرمایان و بازار کار است. بنابراین، هرچقدر کارگران وابستگی مزدی بیشتری به کارفرمایان داشته‌ باشند، به همان نسبت توان چانه‌زنی آنها در محل کار ضعیف‌تر است و هرچقدر وابستگی و بقای نیروی کار به بازار و انجام کار دستمزدی بیشتر باشد، به همان میزان قدرت چانه‌زنی تشکل‌های کارگری در بازار کار کاهش می‌یابد. این امر به‌خوبی ماهیت متغیر و پویای قدرت ساختاری نیروی کار را طی زمان و ادوار تجاری مختلف نشان‌ می‌دهد.][xxxiv][

۳-۱. ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران براساس قدرت ساختاری

همان‌طور که اشاره شد سنجش قدرت ساختاری کارگران و تشکل‌های کارگری در ایران براساس دو مؤلفه «قدرت چانه‌زنی در بازار کار» و «قدرت چانه‌زنی در محل کار» سنجیده می‌شود. قدرت چانه‌زنی در بازار کار نیز با معیار «امنیت در بازار کار»[20] ارزیابی می‌شود که شامل شاخص‌هایی چون «سهم بودجه تخصیص‌یافته دولت به سیاست‌های بازار کار»، «نرخ بیکاری»، «نسبت اشتغال کل افراد جامعه»، «نسبت بیماران تحت پوشش بیمه بیکاری» و «متوسط نرخ رشد سالانه تولید ناخالص داخلی در دهه گذشته (به‌عنوان معیاری از فرصت‌های اقتصادی)» می‌شود. تحقیقات نشان می‌دهد که با توجه به نبود فرصت‌های کافی برای اشتغال و دستیابی به درآمد، تعهد ناکافی دولت‌ها به اجرای سیاست اشتغال کامل، نرخ بالای بیکاری، پوشش ضعیف حمایت‌های اجتماعی به‌ویژه قانون بیمه بیکاری و نبود نظام چندلایه تأمین اجتماعی، امنیت در بازار کار ایران به وضعیتی مسئله‌برانگیز مبتلاست.][xxxv][

یکی از مؤلفه‌های مهمی که به افزایش قدرت چانه‌زنی کارگران در بازار کار می‌انجامد، امنیت در بازتولید مهارت و برخورداری کارگران از مهارت و تخصص‌های مورد تقاضای بازار است. مهارت‌های فوق امنیت شغلی کارگران و به تبع آن قدرت چانه‌زنی آنان را افزایش می‌دهد. امنیت در بازتولید مهارت، به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های کار شایسته، به موقعیتی اطلاق می‌شود که در آن همه کارگران و حتی افراد بیکار بتوانند به‌طور منظم مهارت‌های خود را به‌روز کرده و دانش، مهارت‌ها و شرایط لازم را برای انطباق با نیازهای شغلی جدید و کاهش شکاف مهارتی کسب کنند. ازاین‌رو، بهترین راه برای کاهش شکاف اجرایی ناشی از تغییرات فناوری و تحولات بازار کار، توسعه شرایط لازم به‌منظور یادگیری برای همه کارگران و توانمندسازی آنان از طریق بازتولید مهارت شمرده می‌شود. بر این اساس محل کار مناسب به مکانی اطلاق می‌شود که در آن به بازتولید مهارتی کارگران عنایت می‌شود.

بر این اساس، یکی از مباحث مهم سازمان بین‌المللی کار درباره آینده کار، چالش‌های مربوط به توسعه مهارت‌ها و یادگیری مادام‌العمر است. این سازمان در اعلامیه صدمین سالگرد تأسیس خود، بر اهمیت توسعه مهارت‌ها برای همه کارگران در طول زندگی کاری‌شان تأکید می‌کند. این اعلامیه همچنین بیان می‌کند که رسیدگی به شکاف‌های مهارتی موجود و ایجاد نظام یادگیری مادام‌العمر، مسئولیت مشترک حاکمیت و شرکای اجتماعی و همه ذی‌نفعان اعم از تشکل‌های کارگری و کارفرمایی است و بر حصول اطمینان از پاسخگویی نظام‌های آموزش رسمی و غیررسمی به نیازهای بازار کار و افزایش ظرفیت مهارتی کارکنان برای بهره‌مندی از فرصت‌های شغلی و کار شایسته تأکید می‌کند. امری که مستلزم تجدیدنظر در الگوهای کنونی آموزش ‌و پرورش و وجود دوره‌های کارآموزی باکیفیت است که آموزش در حین کار و یادگیری خارج از کار را با هم ترکیب می‌کند و به افراد امکان می‌دهد که دانش، مهارت‌ها و شرایط شغلی موردنیاز را فراگرفته و دانش و مهارت‌های خود را به‌روز کرده یا مهارت‌های جدیدی را برای پیشرفت شغلی کسب کنند. به‌دلیل اهمیت این موضوع، سازمان بین‌المللی کار در کنفرانس سال 2022 بر لزوم تنظیم استانداردی به‌منظور «کارآموزی با‌کیفیت» و همچنین به رسمیت شناخته ‌شدن نقش دوره‌های کارآموزی با هدف توانمندسازی افراد و تسهیل گذار آنها از دنیای آموزش به دنیای کار تأکید کرده است.][xxxvi][

دوره‌های «کارآموزی با‌کیفیت» نقش بسزایی در بازتولید و ارتقای مهارت نیروی کار در همه سنین دارند و بخش مهمی از نظام یادگیری مادام‌العمر محسوب می‌شوند.[21] در راستای این هدف، سازمان بین‌المللی کار بر نقش سازمان‌های کارگری و کارفرمایی در تدوین استانداردهای کارآموزی و توسعه مهارت‌آموزی و یادگیری‌های مادام‌العمر تأکید می‌کند. حق دسترسی کارگران به آموزش‌های مهارتی و یادگیری مادام‌العمر در هر مرحله از زندگی کاری و لزوم مشارکت سازمان‌های کارگری برای تحقق این هدف، از دیگر موضوع‌های مورد تأکید سازمان بین‌المللی کار است که نقش بسزایی در بازتولید مهارت‌ها، کاهش فقر مهارتی و قابلیتی و ایجاد توسعه پایدار دارد. بااین‌حال، گفتگوی کارشناسان مرکز با متخصصان این حوزه نشانگر وجود شکاف مهارتی و عدم تطابق مهارت‌ها در بازار کار ایران است.[22]

در حال حاضر، عدم‌تطابق مهارت‌ها،[23] ازجمله نگرانی‌های عمده نظام مهارتی کشور است تا‌جایی‌که برخی از صاحب‌نظران این حوزه، بخشی از بیکاری موجود را نتیجه عدم تطابق مهارت‌ها با نیازهای بازار کار دانسته‌اند.][xxxvii][ گسترش آموزش‌های مهارتی به کارگران بخش غیررسمی و توانمندسازی کارگران غیررسمی برای دسترسی و مشارکت در توسعه مهارت‌ها و یادگیری مادام‌العمر از دیگر موضوع‌های مغفول نظام مهارتی ایران است. علاوه‌بر‌این، عدم ارتباط و تناسب آموزش‌های فنی ‌و حرفه‌ای با نیازهای بازار کار، عدم نیازسنجی آموزش‌های مهارتی براساس سند ملی آمایش سرزمین، شکاف بین آموزش‌های مهارتی، صنعتی و دانشگاهی، تعدد و موازی‌کاری قوانین و نهادهای متولی اجرای آموزش‌های مهارتی و ناهماهنگی در اجرای سیاست‌های نظام مهارتی کشور به‌دلیل فقدان نظام ملی مهارت و فناوری با یکپارچگی و جامعیت لازم، تنها برخی از آسیب‌های جدی نظام مهارتی کشور و سازمان فنی ‌و حرفه‌ای است که لزوم برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری برای اصلاح آن را ضروری می‌سازد.][xxxviii][

علاوه بر آنچه ذکر شد، سیطره شیوه‌های تولید پسافوردیستی در نظام تولید و فرایند کار، از قبیل برون‌سپاری و رواج قراردادهای مثلثی (پیمانکاری) و دیگر اشکال جداسازی عمودی در سازمان تولید، به تضعیف قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار انجامیده است. در این وضعیت جدید، قدرت چانه‌زنی کارگران در محل کار با تمرکززدایی از مراکز تولید، تغییر در روش‌های سازماندهی تولید و انباشت سرمایه و دیگر شیوه‌های منطقی‌سازی و کاهش هزینه‌های تولید، کاهش می‌یابد.

درمجموع، تضعیف توان چانه‌زنی کارگران و تشکل‌های کارگری موجب شده تا شمار پیمان‌های جمعی کار، موضوع فصل هفتم قانون کار در سطوح مختلف کارگاهی، منطقه‌ای و ملی در صنایع و بخش‌های مختلف سطحی قابل‌پذیرش نباشد. همچنین در سطح کلان نیز توان چانه‌زنی کارگران وضعیتی نامطلوب دارد. در سطح کلان، ساختار سه‌جانبه شورای عالی کار به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد تصمیم‌گیر جمعی در سطح ملی (موضوع فصل دهم قانون کار)، پس از تدوین «دستورالعمل اجرایی تشکیل و نحوه اداره شورای عالی کار» موضوع ماده (170) قانون کار مصوب 1387/1/15 هیئت ‌وزیران به‌شکلی عمیق متزلزل شده‌ است. دستورالعمل مزبور پس از 18 سال از زمان تصویب قانون کار، ازسوی هیئت ‌وزیران در سال 1387 تصویب شد. در این مصوبه و اصلاحات بعدی آن، در ترکیب اعضا و کیفیت حضور آنان در جلسات شورای عالی کار تغییراتی داده شد؛ به این شکل که ترکیب 9 نفره اعضای شورای عالی کار (سه نفر نمایندگان دولت، سه نفر نمایندگان کارگران و سه نفر نمایندگان کارفرمایان) که در قانون کار مصوب 1337 و 1369 ازسوی قانونگذار تصریح شده بود، به‌موجب ماده (5) دستورالعمل مذکور به 11 نفر افزایش یافت. هرچند عضویت رئیس سازمان استاندارد در شورای مذکور، مستند به قانون نظام استاندارد است، اما افزایش سهم دولت در شورای عالی کار، با توجه به تغییرات بعدی این دستورالعمل، چالش‌هایی را حول سه‌جانبه‌گرایی قرار داده است.

در ماده (5) این دستورالعمل، شرط رسمیت‌ یافتن جلسات، حضور حداقل هفت نفر از اعضا دانسته شده‌ است، البته مشروط به آنکه در هر جلسه دو نفر از نمایندگان گروه کارگری و دو نفر از نمایندگان گروه کارفرمایی در جلسات شورا حاضر باشند؛ بنابراین، به‌موجب این ماده، رسمیت ‌یافتن جلسات شورای عالی کار، مشروط به حضور نمایندگان کارفرمایی و کارگری شده است. با وجود این، در اصلاحات بعدی این دستورالعمل و مطابق با ماده «۵» تصویب‌نامه ۱۳۸۷ هیئت‌ وزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی[24]، عبارت «مشروط به اینکه در هر جلسه دو نفر از گروه کارگری و دو نفر از گروه کارفرمایی حضور داشته باشد» از متن ماده (5) دستورالعمل یادشده حذف شد. حذف این عبارت از ماده (5) دستورالعمل مذکور، به‌طور ضمنی به‌معنای رواج یک‌جانبه‌گرایی، حذف نمایندگان کارگر و کارفرما از مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیر جمعی در سطح ملی و تضعیف توان چانه‌زنی کارگران و همچنین ترویج رویه‌ای غلط در فرایند تصمیم‌گیری جمعی در نهاد سه‌جانبه شورای عالی کار بوده است. این امر باعث می‌شود تا دولت و کارفرمایان با توجه به نصاب حداکثری نمایندگان خود در شورای عالی کار، همواره قدرت چانه‌زنی بالاتری در تصمیم‌گیری‌ها و مصوبات شورا داشته باشند.

به‌این‌ترتیب افزایش سهم نمایندگان دولت و اصلاحات بعدی مرتبط با ماده (5) دستورالعمل اجرایی تشکیل و نحوه اداره شورای عالی کار، به تضعیف اصل سه‌جانبه‌گرایی در شورای عالی کار و کاهش توان چانه‌زنی کارگران در سطح ملی و در پی آن، کاهش مقبولیت و مشروعیت مصوبات شورای عالی کار انجامیده است. این در حالی است که لزوم توجه به سه‌جانبه‌گرایی در تصمیمات شورای عالی کار، همواره در اسناد و منابع مختلف داخلی و خارجی حقوق کار (به‌خصوص مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار) مورد تأکید قرار گرفته است.

درمجموع، تحقیقات موجود نشان‌می‌دهد که توان چانه‌زنی تشکل‌های کارگری، در سطوح سه‌گانه خرد (محل کار)، میانه (بازار کار) و کلان (شورای عالی کار، نهادهای تصمیم‌گیری جمعی در سطح ملی) وضعیت مطلوبی ندارد. ازجمله مهم‌ترین علل مؤثر در تضعیف توان چانه‌زنی کارگران در سطوح خرد و میانه عبارتند از: بیکاری ساختاری، کوچک ‌بودن اندازه کارگاه‌ها و واحدهای تولیدی در اقتصاد ایران، تغییر الگوی اشتغال و رواج‌ یافتن قراردادهای موقت و مثلثی (پیمانکاری)، عدم تعادل در عرضه و تقاضای نیروی کار، عدم مصونیت نمایندگان کارگر در انجام وظایف نمایندگی به‌دلیل قراردادهای موقت، عدم امنیت شغلی، ضعف تشکل‌های کارگری و دورشدن آنها از اهداف صنفی، مهارت پایین کارگران، ارزان‌سازی نیروی کار و اهمال دولت‌ها در امر نظارت بر حسن اجرای قانون کار ازسوی کارفرمایان و همچنین بی‌توجهی به اجرای جنبه‌های کیفری حقوق کار، به‌خصوص اعمال ضمانت‌های اجرایی درج ‌شده در فصل یازدهم قانون کار.

با توجه به آنچه ذکر شد قدرت ساختاری تشکل‌های کارگری در ایران چه به‌لحاظ قدرت چانه‌زنی در بازار کار و چه در محیط کار در شرایطی نامطلوب به سر می‌برد. بر این اساس به‌منظور احیای قدرت ساختاری کارگران و تشکل‌های کارگری لازم است اموری چون طراحی سازوکارهای لازم به‌منظور متعهد کردن دولت‌ها به اجرای سیاست‌های کلی اشتغال و اصلاح قوانین بیمه بیکاری براساس سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری و سند ملی کار شایسته و همچنین ایجاد نظام ملی مهارت و فناوری با رعایت اصل یکپارچگی، جامعیت و جلوگیری از موازی‌کاری در دستور کار قرار گیرد. صورت‌بندی آنچه ذکر شد را می‌توان در جدول ۱ ملاحظه کرد.

جدول 1. ارزیابی وضعیت کارگران و تشکل‌های کارگری براساس مؤلفه قدرت ساختاری

۴. قدرت سازمانی- تشکیلاتی[28]

قدرت سازمانی-تشکیلاتی، به‌عنوان مفهومی با ابعاد چندگانه، به ظرفیت و توانایی تشکل‌ها برای عضوگیری، بسیج و سازماندهی اعضا در انجام اقدامات جمعی (اعتصابات[29] و چانه‌زنی جمعی) اشاره دارد.][xxxix]و[xl][ این نوع قدرت، نتیجه تشکیل سازمان‌های جمعی کارگران (احزاب و تشکل‌های کارگری) است][xli][ و تشکل‌ها از طریق آن می‌توانند قدرت ساختاری ضعیف خود را جبران کنند. تشکل‌های کارگری همچنین می‌توانند از قدرت سازمانی و اجتماعی خود برای به‌دست ‌آوردن قدرت نهادی استفاده‌ کنند.

 قدرت سازمانی-تشکیلاتی را می‌توان با سازماندهی و جذب گروه‌های جدید، تخصیص منابع زیرساختی، ارتقای سطح مهارت و آموزش‌های اعضا و به‌کارگیری فنون نوین ارتباطی[30] و شیوه‌های نوین مشارکت تقویت کرد.][xlii][ ازآنجاکه قدرت سازمانی‌-تشکیلاتی تشکل‌ها از توانایی آنها برای عضوگیری و نمایندگی منافع جمعی کارگران ناشی می‌شود، لذا در غیاب راهبردی شمول‌گرا، توانایی تشکل‌ها برای سازماندهی و عضوگیری از کارگران صرفاً محدود به بخش رسمی اقتصاد می‌شود. درنتیجه، عملاً بخش چشمگیری از کارگران شاغل بخش غیررسمی از شمول عضویت در تشکل‌های کارگری حذف می‌شوند. با توجه به بازارهای کار دوگانه و پراکندگی نیروی کار، این نوع راهبرد حصرگرایانه عضوگیری، نه‌تنها مانعی برای همبستگی کارگران است، بلکه در عمل قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌های کارگری را که از تنوع و همبستگی اعضا ناشی می‌شود، شدیداً تضعیف و محدود می‌سازد.][xliii][

این نوع قدرت به‌واسطه ارتباطات تشکل‌ها تقویت می‌شود و عمیقاً به اثربخشی ساختارهای سازمانی و سطح انسجام درونی[31] تشکل‌ها وابسته‌ است.][xliv][ قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌ها، بر‌اساس شاخص تراکم یا تعداد کارگران عضو تشکل‌، زیرساخت‌های سازمانی، کارایی سازمان، میزان مشارکت فعال اعضا و انسجام درونی و بیرونی تشکل‌های کارگری سنجش می‌شود. به‌طورکلی، فرض بر این است که تشکل‌هایی که اعضای بیشتری دارند، از قدرت سازمانی-تشکیلاتی بیشتری برخوردارند تا ‌جایی‌که برخی از محققان، نرخ تراکم تشکل‌ها را مترادف با قدرت تشکل‌ها می‌دانند.

بااین‌حال، قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌ها، صرفاً از طریق نرخ تراکم و تعداد کارگران عضو تشکل تعیین نمی‌شود، بلکه در کنار آن، توجه به دیگر متغیرها، نظیر کارایی سازمانی (استفاده مؤثر و کارآمد از منابع زیر‌ساختی مادی-انسانی)، مشارکت اعضا، همبستگی (انسجام) درونی تشکل‌ها برای غلبه بر بحران‌ها، همبستگی بیرونی[32]( میزان حک‌شدگی شبکه‌ای) و منابع روایی[33] نیز ضروری است[34]. درمجموع، برای سنجش و اندازه‌گیری قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌ها، ضروری است تا بین قدرت عددی تشکل‌ها و توانایی عملی آنها برای بسیج اعضا تمایز قائل شویم. تصویر ۳ اجزای سازنده و مؤثر بر قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌های کارگری را نشان‌می‌دهد.

تصویر ۳. اجزای سازنده و مؤثر بر قدرت سازمانی-تشکیلاتی تشکل‌های کارگری][xlv][

۴-۱. ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران براساس قدرت سازمانی-تشکیلاتی

در ایران قدرت تشکل‌های کارگری همسو با اکثر کشورهای جهان به دلایل مختلفی چون سیطره سیاست‌های پسافوردیستی، تمرکززدایی از محیط‌های کاری و ... رو به افول گذارده است. به موازات سخت ‌شدن شرایط اقتصادی و کاهش قدرت تشکل‌ها، مشکلات عدیده‌ای نیز برای کارگران رخ داده است؛ ازجمله به تعویق افتادن مکرّر حقوق آنان (به‌صورتی‌که بعضاً بیش از یک سال پرداختی جدید دریافت نمی‌کنند)، اخراج بی‌قاعده آنان تحت تعابیری چون طرح تعدیل کارگران، موقتی‌سازی قراردادهای کار (که علاوه بر آسیب ‌زدن به امنیت شغلی و روانی کارگران، امکان مطالبه حقوق مصرح آنان را نیز تا حد زیادی از آنان سلب کرده است) و کاهش قدرت چانه‌زنی کارگران در انعقاد قراردادهای کاری. افت جایگاه تشکل‌های کارگری و کاسته‌ شدن از تراکم تشکل‌ها در محیط‌های کاری، علل و صورت‌بندی‌های مختلفی دارد که برخی از مهم‌ترین آنها عبارتند از: محدودیت حیطه اختیارات این تشکل‌ها (به‌خصوص در حوزه تصمیم‌گیری)؛ فقدان مصونیت شغلی و قانونی برای نمایندگان کارگران در تشکل‌ها که شجاعت و جسارت پیگیری حقوق کارگران را به محاق می‌برد؛ وجود نقصان‌های قانونی در فرایند انتخابات این تشکل‌ها که در مراحل مختلف تشخیص صلاحیت تا برگزاری انتخابات، مانع از نمایندگی این تشکل‌ها ازسوی نمایندگان مطلوب کارگران می‌شود.][xlvi][

به‌این‌ترتیب موضوع تشکل‌یابی کارگران و ممانعت از تبعیض، مداخله و اعمال‌نفوذ مقامات اجرایی در تشکل‌ها و روابط کارگران با کارفرمایان و در عوض اهتمام دولت در اجرای وظایف و کارکردهای خود، به‌عنوان نهادی حمایت‌گر و تنظیم‌کننده، یکی از مهم‌ترین چالش‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در دهه‌های اخیر بوده است.

۱-۱-۴. بحران نمایندگی تشکل‌های کارگری

به‌رغم توسعه کمی تشکل‌ها، شاخص تراکم و ضریب نفوذ تشکل‌های کارگری موجود، بسیار اندک است. درنتیجه، تنها درصد ناچیزی از کارگران کشور، عضو تشکل‌های کارگری هستند. این امر باعث وضعیتی شده‌ است که از آن به «بحران نمایندگی» تشکل‌های کارگری یاد می‌شود؛ به این معنی که تشکل‌های کارگری موجود تنها درصد بسیار اندکی از کارگران کشور را نمایندگی می‌کنند. برخی از این مشکلات ناشی از کاستی‌ها و ابهام‌های موجود در فصل ششم قانون کار و برخی نیز به نحوه اجرای قانون و رویکرد و سلایق شخصی، سیاسی و گروهی مدیران برمی‌گردد. این در حالی است که یکی از اقدام‌ها و تکالیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در بخش اهداف‌محوری سند ملی کار شایسته مصوب هیئت‌وزیران (1388)، تضمین حقوق بنیادین کار ازجمله آزادی انجمن‌ها و تشکل‌های مستقل است.][xlvii][

علاوه‌بر‌این، بند «د» ماده (167) قانون کار در حالی تعیین نمایندگان کارگری عضو شورای عالی کار را به کانون عالی شوراهای اسلامی کار واگذار کرده است که به‌نظر نمی‌رسد تشکل یادشده نسبت به دیگر تشکل‌های قانونی، (به‌ویژه مجمع نمایندگان کارگر) حائز اکثریت باشد؛ بنابراین قانونگذار در بند مذکور، معیار و ضابطه مشخصی را برای انتخاب نمایندگان کارگر عضو شورای عالی کار مشخص نکرده است و این، خود بحران نمایندگی کارگران را تشدید کرده است. ضمن آنکه، طبق استانداردهای بین‌المللی، شوراهای اسلامی کار اساساً ماهیتی تشکلی و صنفی نداشته و لذا تأسیس آنها بیش از آنکه برپایه اصل (26) قانون اساسی باشد، نشئت‌ گرفته از اصل (104) این قانون است. به این معنی که هدف اولیه قانونگذار، ایجاد تشکل مشورتی و تنظیم‌گر برای مدیریت واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی بوده است.

اگر بحران نمایندگی کارگران در شورای عالی کار منشأیی قانونی داشته و مستند به بند «د» ماده (167) قانون کار است، این بحران در هیئت‌های حل اختلاف عمدتاً سویه‌ای فراقانونی داشته و نتیجه عدم‌توجه به معیار «تشکل حائز اکثریت»، در تعیین نمایندگان کارگری عضو هیئت‌های حل اختلاف (موضوع ماده (160) قانون کار) است. به‌این‌ترتیب فقدان یک رویه روشن برای تعیین معیار نمایندگی، خطر جانب‌داری سیاسی را به‌همراه خواهد داشت و درنهایت می‌تواند به کاهش مشروعیت تشکل‌ها و نمایندگان کارگرانی شود که نمی‌توانند به‌درستی از کارگران نمایندگی کنند.

تصویر ۴. گزارش شاخص حقوق جهانی (ITUC-2021) درباره میزان حمایت‌های قانونی و عملی صورت گرفته از حق تشکل‌یابی آزاد و مستقل، حق اعتصاب][xlix][

۳-۱-۴. فقدان نمایندگی در بخش غیررسمی بازار کار

یکی دیگر از موانع اصلی بر سر راه تشکل‌یابی کارگران در ایران، گسترش بخش غیررسمی بازار کار است. گسترش بخش غیررسمی یا به بیانی دیگر، فرایند غیررسمی‌سازی بخش رسمی بازار کار، موجب تجزیه و تکه‌تکه شدن نیروی کار و رواج گسترده اشتغال پاره‌وقت و ناقص می‌شود، رویه‌ای که عملاً راهبردهای سنتی تشکل‌یابی در چارچوب تشکل‌های سنتی کارگری را در خیلی از موارد بی‌اثر کرده است. ازاین‌رو، امروزه بر راهبردهای نوین سازماندهی جمعی کار و تشکل‌یابی، نظیر تعاونی‌های کارگرمالک، مراکز کارگری و بنگاه‌های خویش‌فرمایی کارگری تأکید می‌شود. تصویر ۵ سهم جمعیت شاغل کشور را در سال ۱۳۹۸ (از 15 سال به بالا) به تفکیک بخش رسمی و غیررسمی و خانوار نشان‌ می‌دهد. همان‌گونه که مشخص است، بیش از یک‌سوم جمعیت شاغل کشور در بخش غیررسمی فعالیت دارند.

تصویر ۵. سهم جمعیت شاغل 15 ساله و بیشتر به تفکیک بخش رسمی و غیررسمی و خانوار (۱۳۹۸) [[l]]

جدول ۲ نیز جمعیت شاغل کشور (15 سال به بالا) را برحسب وضعیت اشتغال (رسمی یا غیررسمی) به تفکیک جنس، تعداد ساعت کار معمول در هفته در شغل اصلی (اشتغال ناقص) و مناطق در سال 1398 مشخص می‌کند.

جدول ۲. جمعیت شاغل (15 ساله به بالا) برحسب وضع اشتغال (رسمی یا غیررسمی) به تفکیک تعداد ساعت کار معمول در هفته در شغل اصلی، جنس و مناطق (1398)][li][

۴-۱-۴. عدم ‌مصونیت کافی تشکل‌های کارگری

عدم مصونیت کافی برای تشکل‌های کارگری و نمایندگان آنان، از دیگر موانع قدرت‌یابی تشکل‌های کارگری است. امنیت و مصونیت نمایندگان تشکل‌های کارگری ازجمله مؤلفه‌هایی است که تحقق آن در عمل، بدون اصلاح فصل ششم قانون کار و رفع کاستی‌های حقوقی آن و بهره‌برداری آگاهانه قوانین مربوطه از مقاوله‌نامه‌های بنیادین سازمان بین‌المللی کار (87 و 98) ناممکن است. به‌عنوان نمونه، در ماده (2) مقاوله‌نامه شماره 87 سازمان بین‌المللی کار تصریح شده است که کارگران و کارفرمایان می‌توانند بدون نیاز به کسب اجازه قبلی اقدام‌های لازم به‌منظور تشکیل سازمان‌هایی به میل خود را انجام دهند یا به سازمان‌های موجود بپیوندند (به‌شرط آنکه اساسنامه‌های آنها را رعایت کنند). همچنین در ماده (3) این مقاوله‌نامه، کارگزاران دولتی از هرگونه مداخله‌ای منع شده‌اند که این حق را محدود یا مانعی برای اعمال قانونی آن ایجاد کند. علاوه‌بر‌این، حق تشکیل اتحادیه (کنفدراسیون و فدراسیون) و ممنوعیت حق انحلال یا توقیف سازمان‌های کارفرمایی و کارگری از طرق اداری، از دیگر حقوق اولیه (مواد (4) و (5)) موجود در این سند است. بنابراین تشکیل آزادانه تشکل‌های کارگری، عدم ترس از تبعیض و تهدید، مصونیت نمایندگان تشکل‌ها از اهرم‌های فشار کارفرمایان، استقلال تشکل‌ها و آزادی اشخاص در مرحله عضویت و خروج از آنها، ازجمله خصوصیات مهم تشکل‌های کارگری و کارفرمایی محسوب می‌شود[36].][lii][

عدم‌ مصونیت نمایندگان کارگران در تشکل‌ها عمدتاً به‌دلیل فقدان امنیت شغلی آنان است. به‌عبارت‌دیگر از‌آنجا‌که قسمت زیادی از کارگران با قراردادهای موقت یک‌ساله و کمتر، مشغول به کار هستند، عدم ‌مصونیت فوق باعث می‌شود تا مدیریت یک مجموعه این امکان را داشته باشد تا به‌سادگی قرارداد نمایندگان مطالبه‌گر و شجاع کارگران را هم‌زمان با پایان مدت قرارداد، تمدید نکرده و همکاری با آنان را پایان دهد. این امر گاهی در زمانی اتفاق می‌افتد که ما‌ه‌های زیادی تا پایان دوره فعالیت تشکل، زمان باقی مانده است. به‌این‌ترتیب نمایندگان تشکل به‌تدریج جسارت لازم برای پیگیری حقوق کارگران را از دست می‌دهند. آنچه مسئله را پیچیده‌تر می‌کند، سیطره «قاعده تسلیط» بر فضاهای حقوقی کسب‌وکارها به‌خصوص کسب‌وکارهای خصوصی است. برمبنای این قاعده، بسیاری از تضامینی که به‌منظور ادامه فعالیت نمایندگان تشکل‌های کارگری درنظر گرفته می‌شود، خلاف حق تسلط کارفرمایان بر دارایی و حقوقشان ارزیابی شده و به‌دلیل مخالفت با شرع، رد می‌شود.

نکته حائز اهمیت آن است که در کنار قاعده تسلیط، قواعد بسیار مهم و تعیین‌کننده دیگری چون قاعده «لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام» نیز در قواعد فقهی وجود دارد که می‌تواند به بسیاری از احکام، قید بزند. توضیح آنکه در سازوکار فعلی و به دلایلی که شرح آن ذکر شد، نماینده تشکل‌های کارگری مصونیت کافی ندارد و به‌راحتی می‌توان با عدم تمدید قرارداد نمایندگان شجاع، امکان مطالبه‌گری را از آنها سلب کرد و به‌این‌ترتیب برای باقی نمایندگان نیز، جسارت و شجاعت پیگیری حقوق کارگران از بین می‌رود. آنچه اهمیت موضوع را بیشتر می‌کند آن است که قرارداد کاری قریب‌به‌اتفاق کارگران، یک سال یا کمتر از یک‌سال است و با سررسید موعد قرارداد، به‌سادگی امکان تصفیه کارگران مطالبه‌گر به‌وجود می‌آید. به‌این‌ترتیب و از‌آنجا‌که امکان پیگیری حقوق بدیهی کارگران از میان می‌رود، ضرر معتنابهی به کارگران وارد می‌آید که امکان محروم شدن آنها را از بسیاری از حقوق بدیهی و اولیه فراهم می‌آورد. اما با استفاده از قاعده «لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام» می‌توان سازوکاری را تعریف کرد که ضمن محترم ‌شمردن حقوق مالکیت کارفرمایان با تدارک ‌دیدن قواعدی، مصونیت‌ نمایندگان کارگری حفظ شود تا از نقض حقوق آنها و وارد آمدن ضرر‌های قابل‌توجه به تشکل‌ها ممانعت به‌عمل‌ آید. گفتنی است ذیل اصل (44) قانون اساسی نیز تصریح شده است: «مالکیت در این سه بخش تا ‌جایی‌که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است‌.» درحقیقت یکی از شروط مورد حمایت ‌بودن حق مالکیت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آن است که این حق به قیمت وارد آمدن ضرر و زیان به جامعه نباشد.][liii][

یکی از مهم‌ترین علل بروز این وضعیت، عدم‌ تفکیک بین «مالکیت» سرمایه واحد کاری و حق انحصاری «اداره» آن واحد است. درحقیقت شکل‌گیری این انگاره که مالکیت سرمایه کارگاه، ملازم با اداره انحصاری کارگاه است و برای کارفرما حق انحصاری برای اداره امور کارگاه ایجاد خواهد کرد، موجب پیدایی وضعیت آسیب‌زای فوق می‌شود.

صورت‌بندی آنچه از ارزیابی تشکل‌های کارگری در ایران براساس قدرت سازمانی-تشکیلاتی ذکر شد، در جدول ۳ نشان داده‌ شده است.

جدول ۳. ارزیابی وضعیت کارگران و تشکل‌های کارگری براساس مؤلفه قدرت سازمانی-تشکیلاتی

جمع‌بندی و پیشنهادها

تقویت تشکل‌های کارگری علاوه بر سویه‌های مثبت انسانی، اگر در راستای توازن قدرت و حقوق، بین کارگران و کارفرمایان در محیط کار تعریف شود، به توسعه و افزایش بهره‌وری واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی می‌انجامد. نتایج پژوهش‌ها نشان‌ می‌دهد کشورهایی که کارگران در آن از حقوق مشارکت در سطوح مختلف برخوردارند، به‌طور متوسط در مقایسه با کشورهایی که فاقد چنین حقوقی هستند، به‌لحاظ شاخص رقابت‌پذیری جهانی مجمع جهانی اقتصاد[39] در رتبه‌بندی بهتری قرار دارند. نتایج پژوهشی در 25 کشور اتحادیه اروپا نشان‌ می‌دهد نرخ بهره‌وری نیروی کار در کشورهایی که حقوق مشارکت کارگران قوی‌تری دارند، بالاتر بوده و متقابلاً نرخ اعتصاب در آنها کمتر است. بر این اساس با توجه به اینکه تشکل‌های کارگری در ایران از‌لحاظ «قدرت ساختاری» و «قدرت سازمانی-تشکیلاتی» به آسیب‌هایی چون «عدم ‌امنیت و مصونیت نمایندگی»، «بحران نمایندگی از تشکل‌های کارگری»، «عدم امنیت شغلی در بازار کار» و «فقدان سازوکار مشخص برای بازتولید مهارت» مبتلاست، پیشنهادهایی که در جدول ۴ مطرح شده در دستور کار قرار گیرد:

جدول ۴. مهم‌ترین محورهای پیشنهادی به‌لحاظ سامان‌یابی تشکل‌های کارگری