نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری، دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
چکیده
در دولت سیزدهم طرح های مختلف لغو روادید ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مطرح و پیگیری شده است؛ به گونه ای که می توان از این حوزه به عنوان یکی از محورهای تمرکز معاونت گردشگری وزارت مذکور یاد کرد. از بررسی سیاست لغو روادید در سایر کشورها این گونه برداشت می شود که نتیجه قابل انتظار از آن، رشد و رونق گردشگری ورودی و درنتیجه توسعه اقتصادی است؛ بنابراین کلیت سیاست مذکور از نظر کارآمدی پذیرفته شده است؛ اما سازوکار پیشبرد این سیاست در داخل کشور به گونه ای است که پیامدهای مورد انتظار از آن محقق نشده است. با واکاوی قوانین بالادستی مشخص است که ماده (۹) قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب سال ۱۳۸۲ در رابطه با سیاست لغو روادید، شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری را ملزم به تشکیل جلساتی در این رابطه کرده که در دولت سیزدهم چنین اتفاقی رخ نداده است؛ هرچند وزارت مذکور با تکیه بر سند راهبردی توسعه گردشگری مصوب ۱۳۹۹/۰۴/۲۹ هیئت وزیران اقدامات مرتبط با لغو روادید را پیگیری کرده است. شایان ذکر است عموم دستگاه های اجرایی نسبت به سیاست لغو روادید، نگرش مثبتی دارند؛ اما دلایل عدم موفقیت طرح های لغو روادید، مسائلی مانند فقدان زیرساخت های لازم برای تسهیل ورود گردشگران، عدم تأمین ملاحظات برخی دستگاه ها، چالش های ارائه خدمات بیمه ای، ضعف زیرساخت های خدماتی و نیاز به تسهیلگری مطلوب تر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی عنوان شده است. تاکنون به دلایل ذکر شده دستگاه های اجرایی با پیشنهادهای ارائه شده برای لغو روادید همراهی نکرده اند. لذا ازآنجاکه اولویت کشور در حوزه گردشگری باید مبتنی بر اولویت و با توجه به ارتقای گردشگری داخلی صورت گیرد، لزوم بازنگری در سیاست های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از تمرکز بر گردشگری ورودی به گردشگری داخلی توصیه می شود. همچنین پیشنهاد می شود تا شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری نگاشت نهادی تقسیم کار بین دستگاهی حوزه لغو روادید را تدوین و به تصویب هیئت وزیران برساند. همچنین در انتخاب طرح های لغو روادید لازم است تا سنجه هایی مانند اشتراکات سیاسی، فرهنگی و مذهبی، دارا بودن آستانه جمعیتی متناسب با کشور ایران و عدم رسوب گردشگران کشورهای هدف پس از ورود به کشور مدنظر قرار گیرد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله:
سیاست لغو روادید ازجمله راهکارهایی است که کشورها برای افزایش جذب گردشگران خارجی از آن بهره میگیرند و کلیت آن در جهت رونق گردشگری ورودی مورد تأیید است. ازآنجاکه وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در دولت سیزدهم، سیاست مذکور را بهعنوان یکی از مهمترین اولویتها معرفی کرده است، کارآمدی اقدامات در این حوزه نیازمند بررسی است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی:
بررسی طرحها و عملکرد وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی حاکی از آن است که اقدامات انجام شده در حوزه لغو روادید بدون امکانسنجی لازم و توجه به ملاحظات خاص لغو روادید صورتگرفته و هیچیک از طرحها به مرحله اجرا نرسیده است.
مسائلی چون عدم تأمین زیرساختهای لازم در حوزههای مختلف، عدم تأمین ملاحظات برخی دستگاهها، چالشهای ارائه خدمات بیمهای، ضعف زیرساختهای خدماتی و نیاز به تسهیلگری مطلوبتر وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بهعنوان دلایل ناموفق بودن سیاست لغو روادید مطرح هستند.
پیشنهادها راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
توسعه گردشگری کشور باید در راستای توسعه گردشگری داخلی و با تأکید بر بخشبندی بازار گردشگری ورودی صورت گیرد و طرحهای لغو روادید نیز باید منطبق با اولویتهای کشور تدوین شود. به این معنا که توسعه گردشگری کشور همچون توسعه زیرساختها باید برمبنای گردشگری داخلی صورت گیرد؛ زیرا توسعه بر این مبنا نیازهای گردشگران ورودی را برطرف میکند؛ اما توسعه برمبنای گردشگری ورودی توسعه گلخانهای را در پی دارد که نیازهای گردشگران داخلی را پوشش نمیدهد.
تشکیل جلسات شورایعالی میراثفرهنگی و گردشگری برای بهرهبرداری از ظرفیت ماده (9) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 در جهت ایجاد هماهنگی بین دستگاههای همکار برای لغو روادید لازم بهنظر میرسد.
ارائه طرحهای مختلف لغو روادید[1] ازسوی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در دولت سیزدهم، نشان از در اولویت قرارگرفتن این سیاست دارد؛ اما کارآمدی آن نیازمند ارزیابی عملکرد است. این درحالی است که مطابق ماده (9) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری، ارائه طرحهای پیشنهادی برعهده شورایعالی میراثفرهنگی و گردشگری است[1]؛ اما تاکنون در دولت سیزدهم این شورا تشکیل جلسه نداده است.[2] اقدامات انجام شده در این حوزه را میتوان برگرفته از ظرفیت سند راهبردی توسعه گردشگری مصوب 1399/4/29 هیئتوزیران که نقدهای محتوایی به آن وارد است[3] دانست[2].
از طرفی مسئله اولیه و اصلی گردشگری کشور، گردشگری داخلی است و اقدام مؤثر برای این حوزه، سیاستگذاری برای دسترسپذیر کردن گردشگری داخلی برای عموم مردم است،[4] لذا اقدامات و سیاستهای اعلامی وزارت مذکور در سالهای اخیر که مرتبط با حوزه گردشگری ورودی است، نیازمند بررسی و اولویتشناسی است که بررسیها نشان میدهد [5] پیامد مطلوب و اثرگذاری قابلتوجهی بههمراه نداشته است.[6] شایان ذکر است در برنامههای اعلامی وزیر میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی برای رأی اعتماد، بیشترین تأکید بر توسعه گردشگری داخلی با محوریت خانواده اختصاص داشته است.[7] جدای از مطالب مذکور سؤال اصلی اینجاست که چرا حتی با وجود اهمیت لغو روادید در اسناد بالادستی و ارائه طرحهای مختلف لغو روادید ازسوی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، هیچکدام از این طرحها به سرانجام نرسیدهاند و بهترین گزینه برای عملیاتیشدن این سیاست در شرایط حاضر کشور چیست؟
تسهیل و لغو روادید مسافرتی بین کشورها از ابتداییترین مراحل رشد گردشگری برای هر کشوری خصوصاً در زمینههای همکاریهای منطقهای و بینالملل محسوب میشود. درحقیقت کشورها با اتخاذ این سیاست آمادگی لازم را در جهت افزایش تبادلات خارجی دارند و با اعمال سیاست درهای باز از طریق لغو روادید، عزم خود را برای پذیرش گردشگران ورودی به کشورشان نشان میدهند. اگر این سیاست بهدرستی و در تناسب با سایر سیاستها در حوزه ارتباطات بینالمللی و گردشگری داخلی اعمال شود، تأثیر مثبتی بر رونق بخش گردشگری خواهد داشت[3]. بررسی کشورهایی همچون ترکیه، امارات و... نشان از لغو روادید گسترده با سایر کشورها دارد[4، 5].
مطابق گزارش سازمان جهانی گردشگری (UNWTO)، مدتهاست که این سازمان طرح نیاز به پیشبرد تسهیلات سفر را بهعنوان وسیلهای برای ارتقای توسعه گردشگری و افزایش مزایای اجتماعی- اقتصادی مورد بررسی قرار داده است و به این نتیجه مهم دست یافته است که سهم گردشگرانی که قبل از سفر خود به روادید نیاز دارند همچنان رو به کاهش است [6]. براساس آمار این سازمان در سال 2008، تنها 23 درصد از جمعیت جهان میتوانستند برای رسیدن به مقصد، بدون دریافت ویزای معمولی اقدام به خروج از کشور کنند. اهمیت این اقدام بهگونهای گزارش شده است که در سال 2015، این عدد به 39 درصد افزایش یافت که ۱۸ درصد از آن به سفرهای بدون ویزا، 15 درصد ویزای بدو ورود (ویزای فرودگاهی) و 6 درصد باقیمانده نیز ویزای الکترونیکی دریافت میکردند.[8] تحقیقات مشترک سازمان جهانی گردشگری (UNWTO) و شورای جهانی سفر و گردشگری (WTTC) در مورد تأثیر تسهیل صدور روادید بر اقتصادهای [9]G20، اقتصادهای همکاری اقتصادی آسیا، اقیانوسیه و انجمن کشورهای جنوب شرقی آسیا بهوضوح نشان میدهد که سیاست تسهیل و لغو روادید میتواند تقاضای ورود به کشورها را افزایش دهد، موجب رشد صادرات شود و مشاغل بیشتری بهدنبال اعمال این سیاست در مقاصد گردشگری بهوجود آید [7]. [10]
ارزیابی اسناد بالادستی کشور، الزامات قانونی سیاست لغو روادید را مشخص کرده که این مهم نشان از اهمیت این موضوع نزد مراجع ذیصلاح و نظام سیاستگذاری کشور دارد. قوانین و اسناد این حوزه بهشرح ذیل هستند:
مطالعه تسهیل سفر UNWTO در سال 2013، نشان داد، تسهیل ویزا باعث افزایش 20 تا 25 درصدی ورودی بینالمللی به یک کشور میشود.[18] ازاینرو بسیاری از کشورهای جهان ازجمله برخی از کشورهای همسایه در راستای افزایش ورود اتباع خارجی و جذب گردشگر، اقدام به افزایش تسهیلات در حوزه لغو روادید کردهاند. جدول ذیل توصیفی در رابطه با رتبه و وضعیت برخی کشورها در سیاست لغو روادید است [6].
جدول 1. بررسی کشورهای منتخب در مورد لغو روادید و تحلیل آن[19]
ردیف |
نام کشور |
تعداد تفاهمنامههای لغو روادید |
مقایسهها و تحلیلها |
1 |
ترکیه |
ترکیه به 74 کشور دنیا مجوز ورود گردشگر بدون روادید را داده است؛ یعنی بیش از 7 برابر تفاهمنامههای لغو روادید ایران |
با سیاستهای تسهیل در ویزا رشد سفر به ترکیه بین سالهای 2012 تا 2015 بهطور متوسط 3.4 درصد بوده است که سریعتر از رشد تخمینی (2.0٪) گزارش شده است.[20] |
2 |
اندونزی[21] |
این کشور تسهیلات بدون ویزا را برای 169 کشور در نظر گرفته است که حداکثر اقامت هر کدام تا 30 روز معتبر است. |
اندونزی در رتبه 30 جهان قرار گرفت و در سال 2015، 10.4 میلیون مهاجر بینالمللی دریافت کرد که نسبت به سال قبل 10.3 درصد افزایش داشت. |
3 |
قطر |
به 93 کشور دنیا مجوز ورود به کشور خود را بدون روادید داده است. |
از زمان اعمال این تغییرات، ورودی سالبهسال از هند 18 درصد، از چین 43 درصد و از روسیه 366 درصد افزایش یافته است.[22] |
4 |
روسیه |
مجوز ورود گردشگران 36 کشور را بدون روادید صادر کرده است. |
تسهیل ویزا توسط دولت روسیه بین سالهای 2000 تا 2010 منجر به افزایش ورود گردشگران بین 2 تا 89 درصد با میانگین 21 درصد، در طی 10 سال شد.[23] |
5 |
چین |
به 22 کشور اجازه اقامت 30 روزه را داده است. همچنین گردشگران 59 کشور میتوانند بدون روادید به استان هاینان[24] چین سفر کنند. |
مطابق گزارش سازمان جهانی گردشگری افزایش 41 درصدی گردشگران ورودی به چین در کمتر از یک سال درنتیجه لغو روادید رخ داده است.[25] |
در ایران لغو روادید مستلزم همکاری و همافزایی بین دستگاههای متعدد است.[26] برخی از این دستگاهها بهعنوان حلقه اولیه تصمیمگیری و تعدادی دیگر نیز دستگاههای ثانویه بهحساب میآیند. وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بههمراه وزارت امور خارجه بهعنوان دستگاه اولیه این حوزه شناخته میشوند.
وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را میتوان بهعنوان متولی اصلی حلقه اولیه شناخت؛ زیرا مطابق ماده (9) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 [1] و سند راهبردی توسعه گردشگری مصوب سال 1399 هیئتوزیران [2]، طرحهای پیشنهادی برای لغو روادید با سایر کشورها ازسوی این وزارتخانه مطرح میشود؛ لذا نقش میانجیگری و تسهیلگری این وزارت در موفقیت طرحهای لغو روادید حائز اهمیت است.
همچنین در حلقه ثانویه، وزارت کشور بهعنوان سیاستگذار و ناظر مسائل امنیتی، وزارت اطلاعات بهعنوان ناظر ورود اتباع و گردشگران و فراجا بهعنوان مجری برخی زیرساختهای امنیتی، سایر دستگاههای همکاری و تصمیمگیرنده در این حوزه هستند.
طبق بررسیهای انجام شده تمامی دستگاههای همکار نظر مساعدی در قبال اجرای سیاست لغو روادید دارند،[27] اما مطالبات متفاوت، تخصصی و خاص هر دستگاه و لزوم میانجیگری فعالتر وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در این حوزه، عملیاتیشدن این وضعیت را رقم میزند [11].
علیرغم تأکید دستگاههای همکار به تأمین زیرساختها در حوزههای مختلف متناسب با توسعه ورود گردشگران، این حوزه عملکرد قابلقبولی نداشته است. همچنین ملاحظات سیاسی و امنیتی در قبال طرحهای پیشنهادی برای لغو روادید با برخی کشورها نیازمند بررسی بیشتر است.[28] در ادامه مهمترین دلایل عدم موفقیت سیاست لغو روادید ارائه میشود [11]:
برای تبیین عمیقتر موضوع و با توجه به نکات فوق میتوان این مسائل را بهصورت ذیل دستهبندی کرد:
جدول 2 : مسائل اولیه و ثانویه لغو روادید
دستهبندی مسائل |
مسائل |
|
اولیه |
کاستیها در حمایت از سیاست لغو روادید |
· نادیده گرفتنملاحظات سیاسی و امنیتی. · عدم وجود زیرساختها متناسب با افزایش گردشگر. · محدودیتهای بینالمللی بهواسطه تحریمهای نامشروع آمریکا. · عدم تسهیلگری کافی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی. · فقدان قانون یا مصوبه برای رفع تعارضات بین دستگاهی. |
ثانویه |
جهتگیری نادرست سیاست لغو روادید |
· ضعف در ارائه خدمات بیمه. · چالش لغو روادید یک طرفه. · آمار و ارقام نادرست و ضعیف. · ضعف در زیرساختهای رفاهی. |
لغو روادید سیاستی صحیح و جهانی در راستای توسعه گردشگری ورودی است؛ اما این مهم باید در راستای توسعه ظرفیتهای کشور و با توجه به وضعیت گردشگری داخلی صورت گیرد. بررسیها نشان میدهد که تلاشهای اخیر در حوزه طرحهای لغو روادید به دلایل اولیهای مانند عدم رعایت ملاحظات سیاسی و امنیتی در تصویبنامههای پیشنهادی، عدم وجود زیرساختهای لازم در مبادی ورودی و خروجی و درون کشور متناسب با افزایش گردشگر خارجی، فقدان قانون یا مصوبه برای تقسیمکار بهتر بین دستگاهها و کاستیهای ثانویهای چون فقدان آمار دقیق، ضعف در ارائه خدمات بیمهای و ضعف در زیرساختهای رفاهی، ناموفق بوده است. ظرفیت شورایعالی میراثفرهنگی و گردشگری موضوع ماده (9) قانون تشکیل سازمان میراثفرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 میتواند برخی از تصمیمگیریهای بین بخشی را تسهیل کند و ناهماهنگیهای بهوجود آمده میان دستگاهها را بهبود بخشد. وضعیت فعلی نشان از عدم رعایت خواستههای تخصصی برخی دستگاهها برای اجرای سیاستهای لغو روادید دارد. بنابراین در راستای رفع موانع این حوزه پیشنهادهای ذیل مفروض است:
گزیده سیاستی / مدیریتی برای بهبود طرحهای لغو روادید شورایعالی میراث فرهنگی و گردشگری باید نگاشت نهادی و تقسیمکار بین دستگاهی این حوزه را به تصویب هیئت وزیران رساند و سنجههایی چون اشتراکات فرهنگی، سیاسی و مذهبی، دارا بودن آستانههای جمعیتی و عدم رسوم گردشگران مدنظر قرار گیرد. |