خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

 نقش و اهمیت برنامه هفتم توسعه ایجاب می‌نماید تا موضوعات اساسی و کلان در آن مورد توجه قرار گیرد و اشتغال‌زایی یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که هم از نظر تأمین معیشت و رفاه فرد و خانوار و هم از نظر افزایش رشد اقتصادی دارای اهمیت است؛ بنابراین انتظار بر این است که در برنامه هفتم توسعه رفع چالش‌های اشتغال‌زایی و راهکارهای افزایش اشتغال در کشور، مورد توجه ویژه قرار گیرد.

یافته‌های تحقیق

بررسی‌های این گزارش نشان ‌می‌دهد کلیت ورود برنامه هفتم توسعه به موضوع اشتغال محدود به تعیین یک هدف کمّی (یک میلیون اشتغال در سال) و یک ماده پیشنهادی (ماده 6) شده ‌است که در آن برخی از مسائل سمت تقاضای بازار کار در‌خصوص ایجاد و توسعه بنگاه‌های خرد و خانگی مورد توجه قرار گرفته است. در این ماده، گسترش اشتغال در مناطق روستایی و محروم از طریق فعالیت‌های تسهیل‌گری و شبکه‌سازی نهادهای عمومی غیر‌دولتی پیش‌بینی شده ‌است. در این ساختار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی متولی ایجاد اشتغال بوده و پیش‌بینی و تأمین منابع مالی بر‌عهده سازمان برنامه و بودجه است. مکانیزم تأمین مالی این ماده به‌صورت پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه و ارزان‌قیمت و با محوریت بانک مرکزی است که سهم بانک‌های عامل و وثایق را تعیین می‌کند. اما این ماده برای نحوه تعامل بین نهادهای عمومی غیر‌دولتی، این نهادها با بانک‌های عامل و با دستگاه‌های اجرایی، راهکاری پیشنهاد نداده است و نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی این موضوع، مشخص نیست. همچنین مکانیزم تأمین مالی و نظارت بر اجرای این ماده نیز اشکالات جدی دارد.

در فصل اشتغال برنامه، با آنکه صرفاً سمت تقاضای بازار کار مورد توجه قرار گرفته است، اما همه جوانب آن را پوشش نداده و صرفاً با رویکرد حمایتی و تأمین معیشت به آن پرداخته است و در این میان رویکرد توسعه‌ای اشتغال، کاهش اشتغال غیر‌رسمی، کاهش عدم توازن منطقه‌ای، ایجاد نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، گسترش و ایجاد اشتغال در بنگاه‌های کوچک و متوسط، ایجاد زنجیره ارزش و سازگاری با تحقق رشد ۸ درصدی اقتصاد، مغفول مانده ‌است. همچنین نحوه محاسبه و فروض لایحه در تعیین هدف کمّی ایجاد یک میلیون شغل مشخص نیست. در‌حالی‌که بر‌مبنای فروض مشخص ارائه شده در گزارش، پیش‌بینی محقق این است که اقتصاد ایران طی سال‌های آتی به یک میلیون و سیصد هزار نفر اشتغال در سال نیاز دارد‌.[1] همچنین به‌رغم عدم هدف‌گذاری لایحه در‌خصوص زنان، جوانان و قشر تحصیل‌کرده، پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان ‌می‌دهد که می‌بایست بیش از نیمی از اشتغال ایجاد شده طی سال‌های برنامه برای زنان و قشر تحصیل‌کرده باشد. همچنین این فصل برای رفع چالش‌های بازار کار (عدم توازن منطقه‌ای، عدم توازن جنسیتی، عدم تطابق شغلی و نرخ بالای بیکاری جوانان و قشر تحصیل‌کرده)، پیشنهاد خاصی ندارد و به‌طور‌کلی در احکام این فصل، اهتمامی در‌خصوص ایجاد وحدت‌رویه و رفع چالش‌های مهم سیاست‌های رونق تولید و اشتغال دیده نمی‌شود و این‌گونه به‌نظر می‌رسد که نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان الگوی فکری منسجم و واحدی برای اشتغال‌زایی و رونق تولید ندارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ارائه و پیشنهاد مواد الحاقی در‌خصوص هر‌یک از موارد فوق در تکمیل و اصلاح فصل اشتغال مؤثر خواهد بود؛ از‌جمله این موارد پیشنهاد تعیین رسته‌های اولویت‌دار کسب‌وکارهای خرد، کوچک و متوسط در افق پنج‌ساله برنامه، براساس ظرفیت تولید و اشتغال‌زایی و لحاظ فرایند زنجیره ارزش، در هر بخش (کشاورزی، صنعت، خدمات) احصا و نوع تأمین مالی هر‌یک از این اولویت‌ها توسط سازمان برنامه با همکاری وزارت صمت، وزارت اقتصاد و دارایی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت علمی فناوری ریاست‌جمهوری، اجرای دستمزد منطقه‌ای، دستمزد بر‌اساس سن، تکمیل نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، محاسبه شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری، گزارش ارزیابی عملکرد تسهیلات اشتغال‌زایی، احیای نظام استاد-‌شاگردی و ترویج آموزش‌های عملی و مهارتی، ایجاد سامانه نظارت بر عملکرد کاریابی‌ها در راستای افزایش تعداد و تقویت کاریابی‌های بخش خصوصی در سطح مناطق مختلف کشور، بازطراحی و اجرای رشته‌های تحصیلی و سرفصل‌های آموزشی متناسب با نیازهای بازار کار، ارائه راهکارهای تقنین و اجرایی برای افزایش مشارکت زنان در اقتصاد است.

1. مقدمه

بازار کار همانند سایر بازارها، چالش‌ها و اولویت‌های خاص خود را دارد و از‌آنجایی‌که این بازار عرصه تعامل خانوار به‌عنوان نیروی کار و بنگاه‌های اقتصادی به‌عنوان موتور رشد اقتصادی است، هم از نظر تأمین معیشت و رفاه فرد و خانوار و هم از نظر تأمین رشد اقتصادی در مرکز توجه قرار دارد. بر این اساس می‌بایست در برنامه هفتم توسعه به‌عنوان سند سیاستگذاری میان‌مدت کشور، هدف‌گذاری صحیحی در‌خصوص رفع چالش‌های این حوزه پیش‌بینی گردد. قابل ‌ذکر است، اگر مدل برنامه‌ریزی کشور هسته‌ای (و نه جامع) نیز می‌بود، باز اشتغال (مقابله با بیکاری) از اصلی‌ترین محورهای آن نوع برنامه‌ریزی در ایران از نظر قریب به اتفاق کارشناسان محسوب‌ می‌شود.

نتایج بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که بازار کار کشور طی دهه اخیر از شوک‌های مختلف داخلی و بین‌المللی متأثر شده که در اثر این شوک‌ها هم سمت تقاضا و هم سمت عرضه بازار کار به‌شدت آسیب دیده ‌است. بر این اساس لازم است در احکام پیشنهادی برنامه هفتم توسعه این تحولات مدنظر قرار گیرد و از بطن آن مهم‌ترین چالش‌ها استخراج گردد و در‌نهایت با پیش‌بینی تداوم وضعیت موجود، تصویری از بازار کار در سال‌های برنامه هفتم توسعه داشته‌ باشیم. در این مطالعه ضمن انجام این دو، نوع ورود لایحه برنامه هفتم توسعه به مبحث اشتغال‌زایی تحلیل و بررسی می‌شود و در‌نهایت با جمع‌بندی مطالب، پیشنهادی اصلاحی برای تکمیل ارائه می‌گردد.

2. آسیب‌شناسی وضعیت بازار کار کشور

تجربه نشان داده است که بخشی از تحولات بازار کار ناشی از شوک‌های بیرونی است که تا مدتی روند متغیرهای بازار کار دستخوش تغییر می‌گردد و با تخلیه شوک، دوباره به مسیر قبل خود بر‌می‌گردند. آثار شوک ناشی از بیماری کرونا و برگشت متغیرهای بازار کار به روند قبل از شوک با کنترل بیماری، مصداق این نمونه است. این نوع تحولات غالباً نیازمند سیاستگذاری کوتاه‌مدت و خاص آن دوره است. اما نوع دیگر تحولات بازار کار متأثر از چالش‌های مزمن و درمان نشده در بازار کار است که رفع آن نیازمند سیاستگذاری‌های درست در میان‌مدت و کوتاه‌مدت است. در این مقوله نقش برنامه‌های توسعه پررنگ می‌شود. به‌عبارت‌دیگر انتظار بر این است که در برنامه‌های توسعه به‌خصوص برنامه هفتم، رفع یک یا چند چالش مزمن بازار کار هدف قرار گیرد و اثر بخشی سیاست به‌کار گرفته شده، بررسی و ارزیابی گردد. در این خصوص در ابتدا می‌بایست این چالش‌ها شناسایی و براساس شناخت درست، توصیه سیاستی ارائه گردد. بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد که طی 10 سال اخیر، مهم‌ترین چالش‌های بازار کار، عدم توازن منطقه‌ای، عدم توازن جنسیتی، عدم تطابق شغلی و نرخ بالای بیکاری جوانان و قشر تحصیل‌کرده و فقدان نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار است. این در‌حالی است که بررسی احکام برنامه هفتم توسعه نشان ‌می‌دهد که در‌خصوص رفع این چالش‌ها، تدابیر خاصی اتخاذ نشده و بدیهی است که بدون توجه و سیاستگذاری صحیح، عمق و شدت این چالش‌ها طی سال‌های آتی نیز بیشتر گردد.

2-1. عدم توازن منطقه‌ای

استان‌های کشور از نظر نوع بخش و فعالیت اقتصادی، رشد اقتصادی، اندازه بنگاه و بهره‌وری نیروی کار، در شرایط یکسانی نیستند. به‌این‌ترتیب بر‌اساس ساختار متفاوت تولید، نوع و ماهیت مشاغل و به‌تبع آن وضعیت رفاهی و معیشتی مناطق متفاوت است. با وجود این شرایط، قانون کار بدون هیچ انعطافی نسبت به نوع و اندازه بنگاه، نوع گروه هدف (زن، مرد، جوان و ...) اعمال می‌شود که نمونه بارز آن تعیین دستمزد سراسری و یکسان برای کل کشور است. این دو مقوله در کنار هم موجب شده تا تعدادی از کارگران کمتر از هزینه‌های معیشت و تعدادی بیشتر از هزینه‌های معیشت دریافت کنند و شاهد پدیده‌ شاغلین فقیر باشیم. یعنی درآمد حاصل از شغل نه‌تنها باعث رفاه برای خانوار نشده بلکه حتی وی را از زیر خط‌فقر نیز نجات نمی‌دهد. به‌این‌ترتیب ظرفیت بنگاه‌های اقتصادی در پرداخت هزینه‌های تولید نیز متفاوت بوده و در برخی مناطق، حیات بنگاه مرهون فعالیت و اشتغال غیر‌رسمی است. این در‌حالی است که ظرفیت تقنینی اجرای دستمزد منطقه‌ای در ماده (41) قانون کار وجود دارد و بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که دلایل و الزامات کافی برای اجرای دستمزد منطقه‌ای در کشور موجود است. بنابراین پیشنهاد می‌شود با توجه به چالش‌های پیش روی اجرای این طرح، در دو سال اول برنامه، دستمزد منطقه‌ای با توجه به تفاوت هزینه مسکن در استان‌های مختلف، به‌صورت پایلوت اجرا گردد و در سال‌های بعد با فراهم‌سازی زیرساخت‌های لازم و اصلاح معیارهای تعیین حداقل دستمزد، دستمزد منطقه‌ای به‌طور کامل اجرا گردد.‌^[2]

2-2. عدم توازن جنسیتی

عدم توجه به نقش زنان به‌عنوان عامل تولید در رشد اقتصادی، اشتغال‌زایی پایین زنان و نادیده گرفتن این بخش از جمعیت در سن کار(50 درصد جمعیت در سن کار)، باعث شده که همواره نرخ مشارکت زنان بسیار پایین‌تر و در حد یک‌پنجم نرخ مشارکت مردان باشد. این در‌حالی است که به‌رغم تحقق بالاترین مشارکت مردان در اقتصاد، ما همچنان نیازمند رونق تولید و رشد اقتصادی هستیم. بنابراین اقتضای این دوره ایجاب می‌کند که به پتانسیل زنان و افزایش مشارکت زنان در اقتصاد، به‌عنوان عامل دیگر تولید، توجه ویژه‌ای گردد و این ضرورت سیاستگذاری در این خصوص را نشان ‌می‌دهد. بنابراین انتظار این است که در برنامه هفتم توسعه، راهکارهای افزایش مشارکت اقتصادی زنان و سهم زنان در تحقق رشد ۸ درصدی اقتصاد مد‌نظر قرار گیرد.

2-3. نرخ بالای بیکاری جوانان

یکی دیگر از چالش‌های موجود در بازار کار ایران، نرخ بالای بیکاری جوانان است. در حال حاضر 37 درصد از جمعیت در سن کار را جوانان 15 تا 34‌ساله تشکیل می‌دهند و در حدود 67 درصد از جمعیت بیکار و 33 درصد از شاغلین را این گروه سنی شامل می‌شوند. میزان بیکاری و مشارکت اقتصادی این گروه سنی، از‌این‌جهت که در سن میانی سیکل زندگی و مهم‌ترین سن برای فعالیت، خلق ارزش افزوده و پس‌انداز است، بسیار مهم می‌باشد. این در‌حالی است که در بسیاری از کشورها برای مقابله با بیکاری و اشتغال‌زایی برای جوانان، اقداماتی صورت گرفته است که یکی از این محورها استراتژی تعیین حداقل دستمزد به‌صورت سن است. به این معنی که با هدف جذب نیروی کار جوان و بی‌تجربه حداقل مزد برای این گروه‌ها نسبت کمتری از حداقل دستمزد کلی در ‌نظر گرفته ‌می‌شود. لذا با توجه به اینکه در حال حاضر چالش اصلی، تقویت ورود نیروی کار جوان و بی‌تجربه به بازار کار است، چنین ابتکاراتی در حوزه دستمزد می‌تواند تا حدی راهگشا باشد.

2-4. عدم تطابق شغلی

چالش نهادینه شده دیگر، عدم سیاستگذاری مناسب آموزشی، فقدان ارتباط بین صنعت و دانشگاه و عدم تطابق شغلی در گروه جوان و قشر تحصیل‌کرده است. به‌طوری‌که طی 10 سال اخیر بیکاران فارغ‌التحصیل در حدود 40 درصد از بیماران کل کشور بوده‌اند و در‌عین‌حال سهم شاغلین این گروه از کل شاغلین در حدود 25 درصد است. در این حالت خاص، سیاست‌های اصلاحی دولت از قبیل اصلاح و تقویت خدمات کاریابی و استخدامی، آموزش بازار کار و آموزش‌های فنی و حرفه‌ای، نظام استاد‌-شاگردی و ... می‌تواند نقش به‌سزایی داشته‌ باشد.‌^[3]

2-5. فقدان نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار

اطلاعات بازار کار در ارائه علامت درست به سیاستگذاران برای تصمیم‌گیری، کاهش هزینه شغل‌یابی برای نیروی کار و بنگاه‌ها، افزایش انطباق بین عرضه و تقاضای بازار کار، کاهش هزینه مبادله، افزایش کارایی نظام آموزشی و سایر سیاست‌های تنظیمی بازار کار نقش مؤثری دارد. این در‌حالی است که در حال حاضر آسیب‌شناسی نظام اطلاعات بازار کار ایران نشان‌ می‌دهد که این حوزه دارای چالش‌های متعددی از‌جمله فقدان الگو و راهبرد مشخص در‌خصوص سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و سازماندهی آماری، نبود متولی مشخص، پراکندگی و موازی‌کاری، فقدان مکانیسم نظارتی و فقدان تکلیف قانونی مصرح برای همکاری و هماهنگی بین نهادهای متولی آمار و اطلاعات بازار کار است. همچنین علاوه‌بر عدم استقرار نظام جامع ثبتی مبنا، در داده‌های موجود نیز ضعف‌هایی وجود دارد؛ که از جمله آن می‌توان به فقدان عملکرد مشخص از کاریابی‌ها، نبود داده‌های کارگاه‌های خرد و کوچک، عدم استخراج داده‌هایی نظیر اندازه‌گیری مهارت، فرصت‌های شغلی خالی، آمار سازمان‌های آموزشی و مهارت‌آموزی کشور اشاره کرد [1]. رفع این موارد نیازمند الزامات تقنین و اجرایی است که بخشی از آن می‌تواند در احکام برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی و ابلاغ گردد.

3.پیش‌بینی وضعیت بازار کار طی سال‌های برنامه

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان‌ می‌دهد در فاصله سال‌های 1393 تا 1397 حدود 4/3 میلیون نفر به جمعیت در سن کار افزوده شد که از این تعداد 3/5 میلیون نفر به جمعیت فعال و باقی به جمعیت غیر‌فعال اضافه گردید. بررسی ساختار افزایش جمعیت فعال در دوره مذکور حاوی واقعیت‌های مهمی است. بخش عمده‌ای از افزایش جمعیت فعال در این دوره مربوط به زنان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی بوده است. نتایج بررسی‌های این مرکز نشان‌می‌دهد تحولات مذکور نشئت گرفته از یک تغییر بنیادی در بازار کار و تغییر تصمیم جوانان برای ورود به بازار کار و خارج نماندن از بازار کار به منظورِ تحصیلات، خانه‌داری یا علل دیگر است. در‌حالی‌که با وقوع شوک کرونا از انتهای سال ۱۳۹۸ روند مذکور طی سال‌های بعد متوقف گردید. مشخصه بارز این دوران، تحولات بخش عرضه بازار کار و افزایش نرخ مشارکت بوده و سمت تقاضای بازار کار تغییر خاصی نداشته است. به‌طوری‌که همچنان شاهد گسستگی بین رشد اقتصادی و اشتغال هستیم و با آنکه در این دوره، به‌طور میانگین سالیانه 600 هزار نفر به تعداد شاغلین اضافه می‌شود، اما اشتغال ایجاد شده در بنگاه‌های زیر پنج نفر کارکن و ناپایدار است. بنابراین با توجه به اینکه پیش‌بینی می‌شود تغییر خاص یا محسوسی در شرایط تقاضای بازار کار طی سال‌های آتی نداشته باشیم می‌توان فرض کرد که در صورت عدم تحمیل شوک خارجی، عرضه بازار کار همچنان به روند خود قبل از شوک کرونا ادامه بدهد و روند نرخ مشارکت مشابه سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷ باشد. با این مفروضات می‌توان تصویر بازار کار در افق برنامه هفتم را پیش‌بینی نمود. در ادامه این مفروضات ارائه شده ‌است.

الف) جمعیت در سن کار: برای جمعیت در سن کار پیش‌بینی مرکز آمار ایران از جمعیت بالای 15 سال کشور طی سال‌های برنامه استفاده شده ‌است.

ب) نرخ مشارکت: نرخ مشارکت طی سال‌های برنامه مشابه سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷ افزایش یابد (برای زنان 1/27 درصد و برای مردان 1/19 درصد). همچنین کاهش نرخ مشارکت در‌نتیجه کرونا طی سال‌های برنامه جبران گردد. با چنین مفروضاتی نرخ مشارکت نیروی کار طی سال‌های برنامه بایستی به‌طور متوسط 1/7 واحد درصد (برای زنان 1/9 و برای مردان 1/4 واحد درصد) افزایش یابد.

ج) نرخ بیکاری: نرخ بیکاری در سال‌های برنامه به‌اندازه نرخ بیکاری سال ۱۴۰۱ خواهد بود.

د) فارغ‌التحصیل دانشگاهی: فرض شده رشد جمعیت فعال فارغ‌التحصیل دانشگاهی به نسبت سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷ از افزایش جمعیت فعال افزایش یابد. (طی دوره مذکور از هر دو نفر افزایش جمعیت فعال یک نفر فارغ‌التحصیل دانشگاهی بوده است.)

هـ) جوانان: رشد جمعیت جوانان بر‌اساس پیش‌بینی مرکز آمار ایران [4] حدود صفر درصد در نظر گرفته شده ‌است.

جدول 1. پیش‌بینی شاخص‌های بازار کار در افق برنامه هفتم توسعه

مأخذ: محاسبات محقق از طرح آمارگیری نیروی کار در سال‌های مختلف.

بر‌اساس مفروضات مذکور جریان جمعیت ورودی به بازار کار به‌شکل ارائه شده در جدول ۱ خواهد بود. همان‌گونه که در این جدول مشاهده می‌شود اگر روند نرخ مشارکت گروه‌های مختلف جمعیتی مشابه دوران قبل از کرونا (1393 تا 1397) باشد اقتصاد ایران در سال‌های آتی به‌طور متوسط سالیانه نیاز به ایجاد اشتغال 1300 هزار نفر دارد که حدود نیمی از این تعداد بایستی برای زنان باشد. همچنین بر‌اساس برآورد این جدول جنس جمعیت ورودی به بازار کار در سال‌های آتی نیز مشابه سال‌های قبل بیشتر فارغ‌التحصیلان دانشگاهی خواهد بود. در چنین شرایطی برنامه هفتم بایستی راهکارهای مشخصی برای مواجهه با جمعیت مذکور و ایجاد زمینه اشتغال برای آنها داشته ‌باشد.

4. آسیب‌شناسی برنامه هفتم توسعه در حوزه اشتغال

آسیب‌شناسی برنامه هفتم توسعه در حوزه اشتغال از دو منظر احکام کلی و جزئی قابل بررسی و تحلیل است.

4-1. اظهار‌نظر در‌خصوص رویکرد کلی برنامه هفتم در حوزه اشتغال

لایحه برنامه هفتم [2] در دو بخش اهداف کمّی و احکام صریح و ضمنی پیشنهادی به موضوع اشتغال پرداخته ‌است. به‌عبارت‌دیگر در فصل اشتغال لایحه، احکام صریح مربوط به اشتغال‌زایی آورده شده‌، اما بدیهی است که ارتقا و رشد هر‌یک از بخش‌های اقتصادی، به‌طور غیر‌مستقیم بر اشتغال اثرگذار خواهد بود و به‌این‌ترتیب هر‌یک از فصول لایحه (امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی، بهبود نظام مدیریت یکپارچه منابع آب، رفع ناترازی‌های انرژی، تسریع در اجرای طرح‌های کلان پیشران و زنجیره ارزش، توسعه ساخت مسکن، افزایش سهم ترانزیت و اقتصاد دریا‌محور در اقتصاد ملی، ارتقای نظام سلامت، ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه، بهبود جایگاه و منزلت زن و خانواده و رشد جمعیت، افزایش نقش میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی، بهبود وضعیت تأمین اجتماعی و سیاست‌های حمایتی، بهبود سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی، افزایش سهم و نقش شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی (دیجیتال)، ارتقای نظام علمی، فناوری و پژوهشی، ارتقای نظام آموزشی)، به‌طور ضمنی اشتغال را هم در بردارد. اما از‌آنجایی‌که صراحتاً در هر‌یک از این فصول، هدف‌گذاری صریح و مشخصی در‌خصوص اشتغال دیده نمی‌شود، جهت جلوگیری از اطاله کلام به آن نمی‌پردازیم.

هدف کمّی مرتبط با اشتغال در لایحه برنامه رشد 3/5 درصدی(یک میلیون نفر در سال) اشتغال می‌باشد. اما به‌دلیل عدم ارائه سند پشتیبان برای برنامه هفتم توسط دولت محترم، اطلاعی از نحوه هدف‌گذاری مذکور یا جزئیات بیشتر در‌خصوص جامعه هدف مورد نظر وجود ندارد. همچنین سازگاری این هدف با رشد اقتصادی ۸ درصدی محل ابهام است. ضمن اینکه بررسی سابقه افزایش اشتغال در کشور طی دهه اخیر نشان‌ می‌دهد که بدون پیش‌بینی تحولاتی خاص در بخش تقاضای بازار کار، امکان تحقق اشتغال یک میلیون نفری در سال و ایجاد اشتغال پایدار دشوار خواهد بود. البته بررسی‌های محقق نشان ‌می‌دهد که در صورت تداوم روند متغیرهای بازار کار مشابه دوران قبل از کرونا، می‌بایست یک میلیون و سیصد هزار نفر در سال اشتغال ایجاد شود و اگر بنا باشد این مشاغل پایدار باشند لازم است سیاست‌هایی در جهت تقویت تقاضای بازار کار از‌سوی دولت اتفاق بیفتد. این در‌حالی است که در لایحه هیچ راهکاری برای تحقق یک میلیون شغل ارائه نشده است. علاوه‌بر‌این مبنای محاسبه هدف کمّی، ایجاد یک میلیون اشتغال در سال مشخص نیست. در‌حالی‌که محاسبات این گزارش بر‌مبنای فروض مشخصی انجام شده‌ است و نکته مهم‌تر آنکه در این محاسبه، سهم زنان، جوانان و قشر تحصیل‌کرده مشخص شده ‌است. در‌حالی‌که در لایحه، متناسب با گروه‌ها و جامعه هدف خاص مثل زنان، جوانان، مناطق مختلف و قشر تحصیل‌کرده هدف‌گذاری خاصی ارائه نشده است. البته در ماده (80) لایحه به افزایش نرخ مشارکت زنان به‌طور ضمنی و بدون پیش‌بینی راهکار مشخصی پرداخته شده و در بند «ض» ماده (29)[4] نیز بخشی از عنوان درآمدی مالیات اجتماعی را برای اشتغال جوانان در نظر گرفته است. در بند «الف» ماده (60) لایحه نیز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شده ‌است، در ارائه حمایت‌ها و مشوق‌ها برای ایجاد یا توسعه طرح‌های کسب‌وکار و ایجاد اشتغال، اولویت را به جمعیت فعال مناطق جنوب کشور اختصاص دهد. و در ماده (96) نیز به‌طور تلویحی ارتباط بین صنعت و دانشگاه آمده است،^[5] اما غالب موضوع این ماده تأمین مالی کمک‌هزینه تحصیل است.

صرف‌نظر از اهداف، انسجام بین محتوای احکام پیشنهادی یا دسته‌بندی مشخصی از احکام در متن لایحه وجود ندارد. به‌طور‌کلی، به‌نظر می‌رسد احکام مذکور برای رفع چالش‌های بازار کار ناکافی و نیازمند تکمیل می‌باشند.

4-2. اظهارنظر در‌خصوص مواد فصل اشتغال لایحه برنامه

همانطور که گفته شد ماده (6) تنها حکم صریح پیشنهادی لایحه در‌خصوص اشتغال‌زایی است. بنابراین شناخت گلوگاه‌ها و موانع اجرای سیاست‌های اشتغال‌زایی به‌خصوص بند «الف» تبصره «18» قوانین بودجه سنواتی که یکی از مهم‌ترین سیاست‌های رونق تولید و اشتغال در کشور طی سال‌های اخیر بوده است، می‌تواند در تکمیل و اصلاح این ماده کمک مؤثری نماید. بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد که به‌رغم سابقه ۶‌ساله سیاستگذاری در حوزه اشتغال در قوانین بودجه سنواتی (از سال 1396 تاکنون)، عملکرد موفقی از آن ثبت نشده است. نتایج بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان‌ می‌دهد [3] عدم پیش‌بینی منابع مالی پایدار، یکی از دلایل عدم موفقیت در عملکرد اجرایی این سیاست‌هاست. اما در‌عین‌حال، عدم توجه به شروط لازم برای تولید و اشتغال (ثبات اقتصاد کلان، تسهیل محیط کسب‌وکار و ...)، فقدان رویکرد توسعه‌ای، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور و توزیع رانت در قالب توزیع ناکارآمد منابع از‌جمله مهم‌ترین موانع موفقیت تبصره «18» قوانین بودجه سنواتی است. همچنین تغییرات متمادی متولی ایجاد اشتغال و چرخش‌های سیاستی متعدد، فقدان الگوی فکری منسجم و واحد در بدنه اجرایی و نظام تصمیم‌گیری کشور در‌خصوص راهکارهای اشتغال‌زایی و رونق تولید نیز مزید بر علت است. بر این اساس انتظار می‌رود برنامه هفتم توسعه در‌خصوص ایجاد این وحدت‌رویه و رفع چالش‌های فوق‌الذکر، تعیین تکلیف نماید. اما قبل از آن لازم است جزئیات و محتوای ماده (6) لایحه بررسی و تحلیل گردد.

همانطور که گفته شد ماده (6) لایحه ذیل فصل اشتغال، تنها ماده پیشنهادی برنامه هفتم توسعه در حوزه اشتغال است. قبل از ارائه پیشنهاد برای تکمیل و اصلاح این ماده می‌بایست مفاد آن بررسی و تحلیل گردد. بررسی این ماده در چند بخش رویکرد کلی، ساختار اجرایی، مکانیزم تأمین مالی و نظارت قابل بررسی است.

الف) رویکرد ماده به اشتغال

در صدر این ماده، توسعه اشتغال به‌ویژه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاه‌های خرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی، به‌عنوان هدف اصلی ماده (۶) لایحه بیان شده ‌است. اما آنچه که از بطن ماده به‌دست می‌آید این است که اولاً با توجه به تأکید لایحه بر ایجاد اشتغال در مناطق محروم و روستایی و توجه به ایجاد کسب‌وکارهای خرد و خانگی، نشان‌دهنده رویکرد حمایتی این ماده به بحث اشتغال‌زایی است و رویکرد توسعه‌ای اشتغال مغفول مانده‌ است. در جهت تکمیل این ماده بهتر است رویکرد توسعه‌ای به اشتغال از قبیل توسعه بنگاه‌های خرد و متوسط با توجه به زنجیره ارزش مد‌نظر قرار گیرد و متولی اجرای آن تعیین گردد.

همچنین رویکرد این ماده از نظر عملکرد ملی و استانی مبهم است و صرفاً در تبصره «1» بند «ب» عبارت عملکرد واحدهای استانی آمده است و دقیقاً مشخص نیست منظور از واحدهای استانی چیست و نحوه هماهنگی و متولی آن کجاست؟

ب) ساختار اجرایی ماده

در مکانیزم اجرایی این ماده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی ایجاد و توسعه کسب‌و‌کار خرد و خانگی معرفی شده ‌است و هم‌زمان مسئول هماهنگی و تعیین سهمیه سالیانه دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی در ایجاد و توسعه کسب‌وکارها و مسئول انتخاب نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار برخوردار از مدل، تجربه و شبکه تسهیل‌گری است.

البته تعیین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی اجرای، با توجه به رویکرد حمایتی این ماده و نقش وزارت تعاون به‌عنوان تأمین‌کننده رفاه کشور منطقی است، اما وظایف تنظیم‌گری وزارت کار در ایجاد اشتغال، از‌جمله مهارت‌آموزی، آموزش و ... مغفول مانده‌ است.

در بند «الف» ماده (6) لایحه، سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان مسئول تأیید صلاحیت مؤسسات و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار معرفی شده ‌است که جای بحث دارد. زیرا در قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب (۱399/۱۱/۱5)، فرایند کسب و صدور مجوز کاملاً تبیین شده ‌است و نیازی به این ماده در برنامه هفتم توسعه نیست و اگر این تکلیف فراتر از قانون مذکور است، می‌بایست شاخص‌ها و یا معیارهای آن مشخص شود. البته مؤسسات و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار که در حال حاضر فعالیت دارند مطمئناً قبلاً مجوز فعالیت گرفته‌اند، بنابراین تأیید صلاحیت مجدد توسط سازمان بی‌ربط خواهد بود. علاوه‌بر‌این تکلیف تعیین‌ شده، در خور شأن و شرح وظایف سازمان برنامه و بودجه نیست.

در سطح خردتر نهادهای توسعه‌ای غیردولتی (مانند بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) و کمیته‌امداد امام‌خمینی‌(ره)؛ سازمان‌های خیریه‌ای؛ سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی) دارای مدل و شبکه تسهیل‌گری، به‌عنوان مجریان این ماده معرفی‌شده‌اند. این در‌حالی است که در‌خصوص نحوه تعامل این نهادها با یکدیگر و با دستگاه‌های اجرایی و بانک مرکزی و نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در این خصوص، راهکاری پیشنهاد نشده است.

ج) ساختار تأمین مالی

مکانیزم تأمین مالی در این ماده به‌شکل پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه و ارزان‌قیمت است. در این راستا سازمان برنامه موظف شده منابع مورد نیاز را در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی نماید، اما منبعی پایدار برای تأمین مالی پیش‌بینی نشده است. همچنین تعیین وثایق و سهمیه بانک‌های عامل بر‌عهده بانک مرکزی تعیین ‌شده است. این در‌حالی است که نوع بانک‌های عامل و معیار تعیین سهم مشخص نشده است. اعطای تسهیلات به متقاضیان نیز بر‌مبنای تعهد دهیاران و معتمدین (در مناطق روستایی) و معتمدین محلی (در مناطق شهری) پیش‌بینی شده ‌است. این موضوع با توجه به وثایق تعیین ‌شده برای تسهیلات و اینکه امکان نظارت را کم‌رنگ می‌کند، محل انتقاد است.

د) مکانیزم نظارت

در ماده (6) لایحه، ساختاری برای نظارت بر عملکرد این ماده پیش‌بینی نشده و از این نظر انتقاد جدی وارد است.

5.پیشنهادها و مواد الحاقی

بررسی و تحلیل فصل اشتغال لایحه برنامه هفتم توسعه چند نکته مهم را نشان ‌می‌دهد:

1. در احکام این فصل، اهتمامی در‌خصوص ایجاد وحدت‌رویه و رفع چالش‌های مهم سیاست‌های رونق تولید و اشتغال دیده نمی‌شود و این‌گونه به‌نظر می‌رسد نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان الگوی فکری منسجم و واحدی برای اشتغال‌زایی و رونق تولید ندارد و طبعاً این در برنامه هفتم توسعه دور از انتظار است.
2. مستندات و مبنای محاسبه هدف کمّی ایجاد یک میلیون شغل در طی سال‌های برنامه مشخص نیست. ضمن اینکه هدف کمّی ایجاد یک میلیون شغل با پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس از اشتغال مورد نیاز طی سال‌های برنامه (به‌طور متوسط یک میلیون و سیصد هزار نفر)، فاصله دارد.
3. برنامه هدف‌گذاری کمّی در‌خصوص روند متغیرهای بازار کار در طی سال‌های برنامه (نرخ مشارکت، نرخ بیکاری و اشتغال مورد نیاز) به تفکیک زنان، جوانان و قشر تحصیل‌کرده ندارد.
4. در ماده (6) فصل اشتغال برنامه، با آنکه سمت تقاضای بازار کار مورد توجه قرار گرفته، اما همه جوانب آن پوشش داده نشده است. از‌جمله رویکرد توسعه‌ای اشتغال، کاهش اشتغال غیر‌رسمی، کاهش عدم توازن منطقه‌ای، ایجاد نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، گسترش و ایجاد اشتغال در بنگاه‌های کوچک و متوسط، ایجاد زنجیره ارزش.
5. رویکرد غالب این فصل نگاه حمایتی و تأمین معیشت به اشتغال است و طبیعتاً تحقق رشد ۸ درصدی اقتصاد از این محل ابهام دارد.
6. این فصل برای رفع چالش‌های سمت عرضه بازار کار (عدم توازن منطقه‌ای، عدم توازن جنسیتی، عدم تطابق شغلی و نرخ بالای بیکاری جوانان و قشر تحصیل‌کرده،) پیشنهاد خاصی ندارد.
7. در ماده (6) لایحه برنامه هفتم به‌عنوان تنها حکم اشتغال‌زایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف به گسترش و ایجاد اشتغال در مناطق روستایی و محروم از طریق فعالیت‌های تسهیل‌گری و شبکه‌سازی نهادهای عمومی غیردولتی شده‌ است. تأمین منابع مالی بر‌عهده سازمان برنامه و بودجه بوده و مکانیزم تأمین مالی این ماده به‌صورت پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه و ارزان‌قیمت و با محوریت بانک مرکزی است که هم‌زمان سهم بانک‌های عامل و وثایق را نیز می‌بایست تعیین ‌کند.
8. در این ماده، نحوه تعامل بین نهادهای عمومی غیر‌دولتی، این نهادها با بانک‌های عامل و با دستگاه‌های اجرایی، مبهم است و نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در این خصوص، مشخص نیست.
9. در ماده (6) لایحه، ساختاری برای نظارت بر عملکرد این ماده پیش‌بینی نشده و از این نظر انتقاد جدی وارد است.
10. وظایف تنظیم‌گری وزارت کار در ایجاد اشتغال، از‌جمله مهارت‌آموزی، آموزش و ... مغفول مانده ‌است.
11. ساختار اجرایی ملی و استانی این ماده مبهم بوده و به‌تبع نهادهای متولی اجرا و نحوه هماهنگی در سطح استان‌ها محل ابهام است.
12. تعیین سازمان برنامه به‌عنوان تأیید صلاحیت مؤسسات و ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار با توجه به مفاد قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب (۱399/۱۱/۱5) محل اشکال است.
13. منابع پایداری برای تأمین مالی این ماده پیش‌بینی نشده است.
14. برای تعیین وثایق و سهمیه بانک‌های عامل، معیار مشخص نشده است.
15. اعطای تسهیلات به متقاضیان نیز بر‌مبنای تعهد دهیاران و معتمدین (در مناطق روستایی) و معتمدین محلی (در مناطق شهری) پیش‌بینی شده‌ است. این موضوع با توجه به وثایق تعیین‌ شده برای تسهیلات و اینکه امکان نظارت را کم‌رنگ می‌کند، محل انتقاد است.

کلیت موارد فوق نشان‌ می‌دهد که برای تکمیل و اصلاح فصل اشتغال لایحه برنامه هفتم می‌بایست دو اقدام صورت گیرد.:

1. ماده (6) لایحه اصلاح و تکمیل گردد.
2. در بخش بعدی بر‌اساس خلأ‌های موجود در فصل اشتغال و چالش‌ها و نیازهای سیاست‌های اشتغال‌زایی کشور، احکام الحاقی ارائه گردد.

5-1. اصلاح ماده (6) لایحه

در جدول زیر پیشنهادهایی برای اصلاح ماده (6) لایحه ارائه شده ‌است.

جدول 2. اظهارنظر در‌خصوص احکام لایحه برنامه هفتم توسعه

5-2. تکمیل رویکرد توسعه‌ای اشتغال

همان‌طور که گفته شد یکی از معضلات مهم در سیاست‌های رونق تولید و اشتغال، نامشخص بودن رویکرد توسعه‌ای دولت در این سیاست‌هاست. به‌عبارت‌دیگر در این سیاست‌ها، تابع هدف سیاستگذار و اولویت‌بندی مشخص در اشتغال‌زایی و رونق تولید و اجزای سیاستیِ این تابع هدف نامشخص است. این در‌حالی است که برخلاف انتظار در برنامه هفتم توسعه نیز، تدابیری برای این رویکرد اتخاذ نشده است، بنابراین در تکمیل این خلأ ماده الحاقی زیر ارائه می‌گردد.

5-3. تکمیل نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار

اطلاعات بازار کار به‌عنوان عامل نهادی و زیرساختی در ایجاد اشتغال و نظارت بر فرایند آن به‌حساب می‌آید، اما تاکنون هم در سیاست‌های ایجاد اشتغال و هم در لایحه برنامه هفتم به این مسئله کم‌توجهی شده ‌است. در‌حالی ‌که این فرایند از نظر تعیین متولی مشخص، تأمین مالی، تولید داده مورد نیاز و هماهنگی‌های اجرایی نیازمند سیاستگذاری است، لذا مواد الحاقی زیر در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد می‌گردد.

5-4. کاهش نرخ بیکاری جوانان

همانطور که گفته شد برنامه هفتم توسعه هم در تعیین اهداف کمی و هم احکام توصیفی به کاهش نرخ بیکاری جوانان توجهی نکرده ‌است. در‌حالی‌که بخشی از این چالش‌ها با اصلاحات تقنین از‌جمله اجرای دستمزد سنی قابل رفع است.

5-5. عدم تطابق شغلی

عدم تطابق شغلی و فقدان رابطه بین نظام آموزش و مهارتی با تقاضای بازار کار، یکی از چالش‌های جدی بازار کار قشر تحصیل‌کرده به‌خصوص در توزیع استانی است. این در‌حالی است که پیش‌بینی روند متغیرهای بازار کار در طی سال‌های برنامه نشان‌ می‌دهد که می‌بایست بیش از نیمی از اشتغال‌های ایجاد شده برای قشر تحصیل‌کرده باشد. بنابراین لازم است در‌خصوص راهکارهای افزایش این تطابق و جذب نیروی کار جوان تحصیل‌کرده به بازار کار، تدابیر ویژه‌ای اتخاذ گردد. در این راستا مواد الحاقی زیر پیشنهاد می‌گردد.

5-6. رفع عدم توازن منطقه‌ای

همان‌طور که گفته شد عدم توازن منطقه‌ای یکی از چالش‌های اصلی و نهادینه شده در بازار کار است و بخشی از این چالش، منشأ تقنین دارد. به‌عنوان مثال کشور ما ایران با مساحت زیاد و پراکندگی جغرافیایی، دارای سطوح مختلفی از هزینه‌ معیشت در نقاط مختلف است. به همین جهت به‌نظر می‌رسد تعیین یک حداقل دستمزد کشوری در کل ایران نمی‌تواند پاسخ‌گوی تفاوت‌های منطقه‌ای در هزینه‌های معیشت باشد و با آنکه ماده (41) قانون کار نیز، تفاوت‌های منطقه‌ای در تعیین حداقل دستمزد را به رسمیت شناخته است و به سیاستگذار این امکان را داده تا حداقل دستمزد را بر‌اساس تفاوت هزینه‌های معیشت، برای نقاط مختلف کشور تعیین کند. با‌این‌حال تاکنون تعیین دستمزدهای منطقه‌ای در کشور ما محقق نشده و با تعیین دستمزد سراسری و واحد، هرساله بر تشدید عدم توازن منطقه‌ای دامن می‌زنیم.

5-7. افزایش نرخ مشارکت زنان

همان‌طور که گفته شد با آنکه زنان نیمی از جمعیت در سن کار کشور بوده و در نظام مهارت‌آموزی و دانش پابه‌پای مردان حضور دارند، اما در فرایند رشد اقتصادی و بازار کار کمترین مشارکت را دارند و تاکنون در عرصه سیاستگذاری این مهم مغفول مانده‌ است. بنابراین لازم است برنامه هفتم توسعه، آغازگر تحول و انعطاف در بازار کار زنان و افزایش سهم آنان در اقتصاد کشور باشد.