خلاصه مدیریتی

دولت، به خواست عمومی برای حل مسائل عمومی باید مداخله کند؛ ظهور دولت در سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقداماتش است هرچند برخی از موارد فوق نمای تامی از دولت داشته و برخی نمای ناقص اوست. این گزارش سعی دارد بازنمایی دولت در سند سیاستهای کلی برنامه هفتم و همین‌طور لایحه برنامه هفتم توسعه را مبتنی‌بر شاخص‌هایی چون کارکرد دولت، سطوح تغییر و حوزه‌های مداخله بررسی کند؛ اینکه دولت چه چیزی را هدف گرفته و در چه سطحی بنای مداخله دارد؟

تبیین سرشت و سیمای بازنمایی‌شده دولت در لایحه برنامه توسعه از آن جهت اهمیت دارد که امکان ارجاع تمام اقدامات برنامه‌ای دولت به آن معانی کلی و جهت‌گیری‌های عالی را فراهم خواهد کرد. دولت مبتنی بر کارکردهای سیاست‌گذاری، تنظیم، تسهیل، تصدی و بازتوزیع، اقداماتی را در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد داده است. این اقدامات در سه سطح تغییر (تغییر رویکرد، اصلاح ساختار و وضع مقررات) و در هفت حوزه مداخله (اعم از اقتصادی، امور زیربنایی، فرهنگی و اجتماعی، علم، فناوری و آموزش، سیاسی و سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی و اداری، حقوقی و قضایی) دنبال شده‌است. با کدگذاری سیاست‌های کلی برنامه و لایحه برنامه هفتم بر اساس شاخص‌های فوق چند تحلیل در قالب توصیه‌های سیاستی قابل ارائه است:

• دولت به پارادایم برنامه‌‌‌ریزی با و توسط مردم با جدیت بیندیشد؛ رویکرد برنامه‌‌‌ریزی برای مردم پایدار نبوده و بروندادش به جهت عدم تفاهمات پیشینی با مردم، امکان اجرایی‌‌‌سازی اندکی خواهد داشت؛
• تغییر به‌معنای تحولی‌اش در رویکردهاست و این در حالی است که عمده تغییراتی که در لایحه پیش‌بینی شده‌است با وضع مقررات امکان تعقیب خواهد یافت؛
• سویه غلیظ اقتصادی لایحه برنامه هفتم در مضایق معیشتی امروز کشور جهت‌گیری مناسبی است اما دولت باید توجه داشته‌باشد برای حل مسائل معیشتی، کل آرایش برنامه‌ای دولت در تمام حوزه‌های مداخله باید متوجه امر اقتصاد شود. مثلاً تغییر مناسبات اجتماعی به نفع مطالبات اقتصادی از جمله آن بازآرایی‌هاست؛
• مداخله دولت در همه حوزه‌ها نه مطلوب است نه ممکن؛ دولت باید قدرت نمادین خود را خرج حوزه‌هایی بکند که لاجرم به مداخله است؛ ضمن آنکه عدم اقدام هم خود نوعی سیاست است و شاید بخشی از بار حکمرانی را بتوان به عدم‌اقدام‌های عامدانه (نه سهوی، تحمیلی، ایدئولوژیک و اکراه‌ی) متوجه کرد؛ در مواردی که مسئله هنوز جنبه عمومی پیدا نکرده یا دولت هزینه‌های واکنش را بیش از عدم‌واکنش می‌داند معمولاً عدم اقدام خواهد داشت؛
• به نظر می‌رسد دولت در لایحه تلاش داشته است که شأن تنظیمی داشته‌باشد غافل از آنکه اگر اقدامات تسهیل‌گرانه جهت توانمندسازی بازیگران بخش‌های مختلف انجام نشود با تنظیم مناسبی نیز مواجه نخواهیم بود و بخش‌ها توسط بازیگران بزرگ، رانت‌جو و تمامیت‌خواه تسخیر می‌شوند؛
• دولت برای تنظیم مناسب لازم است ابزارهای مناسب و اثربخشی فراهم کند. فقدان این ابزارها جهت‌گیری تنظیمی دولت را با موانعی مواجه کرده است؛ هنوز فرهنگ مناسبی در کشور در حوزه تنظیم وجود ندارد؛
• دولت، حساسیت خود را نسبت به مسائل عمومی با وضع مقررات نشان می‌دهد؛ اگر این رویه تشدید شود بار مقررات که عامل اختلال حکمرانی مطلوب و مقررات‌گذاری بهتر است افزایش خواهد یافت؛ برای رفع این بلیه حکمرانی لازم است مقررات‌زدایی نیز به‌صورت جدی در دستورکار دولت قرار گیرد؛
• تغییرات رویکردی یا مقرراتی با تغییرات ساختاری است که در وضع واقع تغییر محسوس ایجاد خواهد کرد؛ دولت برای هر تغییری باید به امر مدیریت تغییر بر اساس اصلاحات ساختاری فکر کند وگرنه با مجموعه‌ای از حرف‌های خوب و ایده‌های خلاقانه مواجه خواهد بود؛
• دولت نباید در لایحه برنامه توسعه از تصدی خدمات عمومی شانه خالی کند؛ هرگونه غفلت یا تغافل از مداخله در امور عمومی چون امنیت، سلامت و آموزش، صحنه را برای بازیگران منفعت‌جو خالی خواهد کرد؛
• به‌جهت عقب‌ماندگی‌های متراکم در حوزه عدالت و البته سرشت و غایاتی که دولت محترم دارد و دنبال می‌کند، زیبنده نیست که بخش بازتوزیعی نحیفی در لایحه برنامه هفتم داشته‌باشد. به‌‌‌خصوص در شرایطی که یکی از دلمشغولی‌‌‌های مهم مردم، تحقق عدالت اجتماعی است؛

مقدمه

در سال‌های اخیر سخن رایجی شنیده می‌شود که جنبش خصوصی‌سازی و جهانی‌سازی^[1] قدرت دولت را کاهش داده است. درواقع، از طریق تمرکززدایی، دولت ملی به‌طور داوطلبانه قدرت را به نهادهای حکمرانی محلی، منطقه‌ای و غیردولتی واگذار کرده است؛ و همین‌طور از طریق افزایش وابستگی‌های متقابل بازار در سطح جهانی، مجبور شده‌است قدرت را با نهادهای حکمرانی بین‌المللی یا فراملی و شرکت‌های چند‌ملیتی تقسیم کند. بنابراین، دولت‌های ملی دیگر یک انحصار بلامنازع^[2] به‌عنوان موقعیتی اختصاصی^[3] برای تعریف منافع مشترک ندارند. دیگر دولت تنها عامل تخصیص ارزش‌های عمومی از طریق تهیه خط‌مشی، اجرا و ارائه خدمات^[4] نیست. با این وجود (به‌رغم انحصار ضعیفی که دولت همچنان واجد آن است)، دولت‌ها هنوز بازیگران منحصر‌به‌فردی در حوزه عمومی هستند. قدرت‌های عمومی (به‌ویژه مشروعیت و اقتدار،^[5] که با انواع قانون اساسی، قوانین، مالیات و استفاده از اجبار از طریق نیروی فیزیکی^[6] پشتیبانی می‌شود) که به حکومت‌ها واگذار شده‌است، همچنان منابع ضروری برای اقدام جمعی برای همه بازیگران دیگر در حکمرانی هستند. از همه اینها گذشته، عموم مردم از دولت‌ها و بخش‌های عمومی خود انتظار دارند که به نیازهای جمعی واقعی آنها پاسخ دهند؛ و این کار را به‌شکل مشروع، به‌موقع، مؤثر و به روشی منطقاً کارآمد انجام دهند[7] [1] در‌عین‌حال که نهادهای عمومی باید در مبارزه سیاسی بر سر خط‌مشی‌ها باقی مانده و بتوانند موجودیت و قدرت عمومی خود (انحصار خشونت، مالیات، قانون‌گذاری) را بر‌اساس منافع عمومی توجیه کنند [3]. با این وجود، اصطلاحاتی مانند «شکست دولت»^[8] و «مقررات‌زدایی»^[9] معمولاً برای انتقاد از خط‌مشی‌های اقدام[10] استفاده می‌شود که به‌طور ضمنی نشان می‌دهد که انفعال[11] دولت همیشه برتر از اقدام دولت است؛ زیرا اقدام دولت منشأ مسائل است، در‌حالی که انفعال دولت راهی به‌سوی رفاه و کامیابی است.[4] از طرفی دیگر، جنبش خصوصی‌سازی و جهانی‌سازی^[12] هم قدرت دولت‌ها را کاهش داده است.[1] با همه این اوصاف یعنی در شرایط شکست دولت، خصوصی‌سازی و انفعال دولت، از اهم اقدامات دولت، تعیین دستور کار یا دستورگذاری^[13] (به‌نوعی اولویت‌دهی مسائل) است یعنی کدام مسائل از دستور کار نظام‌مند باید به دستور کار رسمی منتقل شود.[5] مجموعه‌ای از عوامل فوق‌الذکر، رفته‌رفته دولت را از عرصه اقدام عمومی تهی کرده است و اقدام و عمل دولت‌ها را منشأ مسائل و مشکلات عمومی جلوه می‌دهد. مثلاً، بینش‌های حاصل از نظریه انتخاب عمومی نشان می‌دهد که مداخلات دولت اغلب به‌دلیل مسائل اصیل-وکیل^[14] و منفعت شخصی سیاست‌مداران و مقامات دولتی در دستیابی به اهداف خود شکست می‌خورند.[6]

به‌رغم تلاش‌هایی که برای کوچک‌سازی دولت انجام می‌شود تقاضای معتنابه‌ی نیز برای مداخله دولت جهت حل مسائل عمومی صورت می‌پذیرد که دولت را مکلف به اقدامات سیاستی و برنامه‌ای می‌کند. تعداد کشورهای دارای برنامه توسعه ملی[15] در سال‌های اخیر بیش از دو برابر شده‌است (از حدود 62 کشور در سال 2006 به 134 کشور در سال 2018 رسیده است) و بیش از 80 درصد جمعیت جهان اکنون در کشوری زندگی می‌کنند که از یک برنامه توسعه ملی برخوردارند [7].

این گزارش قصد دارد آرایش و سرشت حکمرانانه لایحه را ناظر به کارکردهای حکمرانی (سیاستگذاری، تنظیم، تسهیل، تصدی و بازتوزیع) و همین‌طور سطوح حکمرانی (تغییر رویکرد، اصلاح ساختار و وضع مقررات) بررسی کند.

منطق حکمرانی دولت که مستفاد از تحلیل فوق است، بن‌مایه مناسبی برای نمایندگان مجلس شورای اسلامی خواهد بود تا از آن رهگذر، برخی انحرافات، موازی‌کاری‌ها، اتلاف منابع و غفلت‌هایی که احیاناً در مواد لایحه نسبت به منطق گفتمانی مطلوب حکمرانی در نظام جمهوری اسلامی وجود دارد را شناسایی و ارزیابی کنند. بخش‌های این گزارش به این شرح سازماندهی شده که در بخش اول به پارادایم‌های موجود در حوزه برنامه توسعه ملی پرداخته شده‌است. در ادامه سیمای دولت به‌عنوان محور حکمرانی در کشور به تصویر آمده است. سپس تحلیلی از سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه و همین‌طور لایحه برنامه توسعه هفتم که تمام مواد در سه لایه کارکردهای حکمرانی، سطوح تغییر و حوزه‌های مداخله کدگذاری شده ارائه گردیده و درنهایت توصیه‌های سیاستی و نتایج آمده است.

1. پارادایم‌های برنامه‌ریزی

با مروری بر ادبیات برنامه‌های توسعه ملی خواهیم دید که در سنت برنامه‌ریزی دو پارادایم رقیب با دو جنس عقلانیت فنی و ارتباطی حاضر است:

الف) پارادایم فنی اداری

اولین پارادایم (که مبتنی‌بر نظریه‌های عقلانیت خطی است) پارادایم برنامه‌ریزی کلاسیک بوده که برنامه‌ریزی را «تلاشی سازمان‌یافته، آگاهانه و مستمر برای انتخاب بهترین گزینه‌های موجود جهت دستیابی به اهداف خاص» می‌داند. این پارادایم که برخوردار از رویکردی جامع و منطقی است عبارت از نقشه راهی[16] است که از بالا توسط کارشناسان بی‌طرف (تکنوکرات‌ها) با دسترسی به تمام داده‌های لازم و ظرفیت تحلیلی تقریباً نامتناهی تعیین و هدایت می‌شود. درواقع در این پارادایم برنامه‌ریزی به مثابه فرایندی است که در آن تکنوکرات‌ها که توسعه را به مثابه یک «مسئله» تنظیم می‌کنند، بهترین تکنیک‌ها (مانند مدل‌سازی خطی، مدل‌سازی ورودی خروجی، تحلیل هزینه فایده و تحلیل مسیر بحرانی) را برای بهترین داده‌های موجود اعمال می‌کنند. این امر به آنها امکان می‌دهد تا خط‌مشی‌ها و اقدامات بهینه را طوری شناسایی کنند که بتوان از رهگذرش به اهداف توسعه (از نرخ رشد اقتصادی تا بهبود توسعه انسانی) دست‌یافت [7]. پارادایم فنی اداری که حامل عقلانیت مدرن است چهار ویژگی مهم دارد: خود را محاط در سطح اکولوژیک و محیطی می‌داند؛ به‌دنبال دقیق‌ترین اطلاعات و علم از این محیط اکولوژیک است، در انتخاب هدف همواره عملی بودن را ملاک قرار می‌دهد و درنهایت اینکه در برنامه‌ریزی‌های خود دائماً در تعقیب کارآمدی است [9].

ب) پارادایم مذاکره‌ای تفسیری

پارادایم دوم (که مبتنی‌بر نظریه‌های جدیدتر ارتباط و مذاکره است) ابتنا بر عقلانیت مبتنی‌بر همکاری یا عقلانیت ارتباطی دارد. در این پارادایم، توسعه ملی ناظر به فرایندی مذاکره‌ای و البته با رویکردی آینده‌محور ارجاع به وضعیت آشفتگی و به‌هم‌ریختگی توسعه‌ای[17] دارد که شهروندان آن را حس و دریافت کرده و تنها تا حدودی توسط صاحب‌نظران به‌صورت نظری درک می‌شود. این داده‌های موجود، اغلب از هم‌گسیخته، جزئی و با کیفیت پایین است و از‌این‌رو مستعد پیش‌بینی‌های دقیق مبتنی‌بر منطق دوتایی[18] (یا علت و معلولی) نیست، بلکه فقط با منطق فازی[19] قابل تحلیل است. بنابراین، برنامه‌ریزی به‌عنوان فرایندی از ارتباط و مذاکره درباره آینده مطلوب تلقی می‌شود، که شامل تعامل افراد متعددی است که از پایگاه‌های قدرت مختلف چانه‌زنی و مذاکره می‌کنند تا به اهدافی دست یابند که میزانی منعکس‌کننده منافع شخصی آنها و در‌عین‌حال مبتنی‌بر ارزش‌های مشترک است [7]. برنامه توسعه ملی در قالب ایده عقلانیت ارتباطی هابرماس (1987) نقطه درگیری درباره آینده است و نباید آن را مجموعه‌ای از تصمیمات دانست، بلکه بیش از آنکه انتخاب‌هایی از نظر فنی مطلوب و از نظر سیاسی امکان‌پذیر باشد یک عنصر مهم و مستمر از مشورت اجتماعی بوده که مستلزم مذاکره دائمی درباره اهداف، خط‌مشی‌ها و اقدامات است،. بنابراین برنامه‌های ملی به‌جای خاتمه یک عمل تکنیکی تحلیلی عینی، بخشی از یک «گفتگو» اجتماعی مستمر است، و به همین دلیل، فرآیند برنامه‌ریزی به اندازه محتوای نهایی برنامه مهم است [7].

فاضلی [10] نیز با قرار دادن امر برنامه‌ریزی در بافت تاریخی خود از سه نوع پارادایم برنامه‌ریزی با ترتیب زمانی و با مختصات زیر یاد می‌کند:

جدول 1. پارادایم‌های برنامه‌ریزی توسعه[10]

آنچه از پارادایم‌های پیش‌گفته بر‌می‌آید هرچه از نظر زمانی جلوتر آمدیم امر فرهنگ در برنامه‌ریزی نه به‌عنوان یک بخش که به‌عنوان یک رویکرد و یک منظر برای نزدیک شدن به پدیده‌ها پررنگ‌تر شده‌است و هرچه فرهنگ با ماهیت زمینه‌محور، معرفت‌شناختی و تاریخی خود اهمیت بیشتری بیابد نقش انسان کنشگر به‌عنوان ایجادکننده یا تمهیدگر موقعیت برنامه فعالاته‌تر خواهد بود. بنابراین برنامه نه صرفاً با غایت تحقق اغراض و اهداف خارج از هویت جمعی این انسان کنشگر که کاملاً از مسیر فعال‌سازی و میدان‌داری اوست که قوام و دوام خواهد یافت و همین معناست که فرایند برنامه‌ریزی را به‌اندازه بلکه بیش از برایند آن مهم خواهد کرد.

آنچه از روند پارادایم یک برنامه‌ریزی در سطح جهان و البته موافق ذائقه داخلی ما از برنامه شاهدیم دلالت بر کنشگری فعال عامه در کلیت برنامه‌ریزی اعم از مسئله‌مندسازی، تدوین برنامه، اجرای برنامه و نظارت بر حسن اجرای برنامه دارد. این توضیح دال بر غیبت دولت در امر برنامه به‌عنوان مسیر گفتگو، تفاهم و توافق دولت ملت نیست بلکه تغییر نقش دولت و تغییر سطوح تغییر ناظر به حوزه‌های مختلف مداخله را نتیجه می‌دهد.

2. سیمای دولت در برنامه

موقعیت برنامه‌ریزی در هر نظام سیاسی در جهان، برخوردار از سرشت تغییردهندگی و تکامل‌بخشی است؛ یعنی دولت پیشابرنامه با دولت پسابرنامه تفاوت معتنابه‌ی خواهد داشت وگرنه ضرورت نگاشت برنامه زیر سؤال خواهد رفت. این تغییر و آن تکامل محصول انتخاب است؛ انتخاب‌هایی برنده که مبین رویکرد و ساخت و بافت دولت از یک‌سو و تعیین‌کننده تکالیف و مسئولیت‌هایش از‌سوی دیگر است. هرگونه گریز از انتخاب‌گری با آرمان‌خواهی‌های غیر‌مماس به واقعیات و هرگونه بلندپروازی بدون لحاظ شرایط امکان تحقق، بی‌شک برنامه را از حیز انتفاعات عینی خارج کرده و به‌نوعی بیانیه‌خوانی مبدل خواهد کرد. در‌حالی‌که موقف انتخاب، شدیداً موقفی سیاسی است، یعنی بستر تخصیص آمرانه ارزش‌های متعین نظام سیاسی و متعاقباً تقسیم‌کننده منافع و مضاری مشخص میان ذی‌نفعان هر حوزه مسئله‌مند است. اما نکته اساسی در انتخاب‌گری دولت‌ها آن است که هر انتخابی به نوبه خود و مجموعه انتخاب‌ها به‌نحو مجموعی مبین سیمای دولت در عرصه حکمرانی است. دولت، سیما و مختصات نشانه‌شناختی خود را از رهگذر سیاست‌ها، برنامه‌ها و اجراییاتش در ذهن جوامع هدف و غیر‌هدف جلوه‌گر می‌کند. نکته اساسی در برنامه‌های توسعه آن است که دولت چه سیما و شمایلی از خود را در قالب مواد برنامه توسعه 5 ساله و به‌طور خاص در برنامه هفتم ارائه داده است؟

برای پاسخ به این پرسش باید به دو نکته درباره انتخاب‌های دولت اشاره داشت:

نکته اول آنکه هر انتخابی[20] محصول یک وضعیت مسئله‌آفرینی[21] است؛ بنابراین هرجا در سیاستگذاری یا برنامه‌ریزی‌های دولت با عدم انتخاب مواجه بودیم باید پی به بی‌مسئله بودنش (عدم توجه دولت به مسئله عمومی) ببریم. خیلی از مواضع سیاستی و یا برنامه‌ای بسیاری از دولت‌ها تنها به‌جهت تضمین منافع آنها در زمین اقتصاد سیاسی است و از هرگونه نیت و عزم برای حل مسئله تهی است. سیمای دولت در نسبتش با مسئله هویدا خواهد بود؛ بنابراین یک پرسش اساسی همیشه در مقابل برنامه‌ها قرار دارد و آن اینکه روح برنامه متمایل به اقتصاد سیاسی و میل به بقای دولت است یا دغدغه‌مندی نسبت به موقعیت مسائل[22] و مسئله‌مند کردن آنها؟ پاسخ به این سؤال چندان مشکل نیست زیرا تلاش برای حل مسئله قابل تشخیص است هرچند مسیر فهم، صورت‌بندی و حل مسئله مقبول نباشد در‌عین‌حال که بی‌مسئلگی نیز در برنامه‌ها یا سیاست‌ها ظهور روشنی دارد و نیازمند درایت و فطانت عمیق نیست.

نکته دوم آنکه هر انتخاب در‌عین‌حال که می‌تواند با یک تحلیل علّی و البته در ساحت نظر حلّال یک مسئله باشد اما از طرف دیگر به‌صورت کاملاً نمادین دلالت بر فطانت دولت نسبت به مسائل عمومی داشته و این معنا را در ذهن عموم متبادر می‌کند که دولت در قالبی مشخص و با رویکردی خاص به فکر حل مسائل ایشان است. نباید در نظم سیاسی و حکمرانی[23] کشور اجازه داد فعل تشریفاتی و تشدید نمودها[24] نسبت به بودها، نیات و انگیزه‌های مسئولان را درنوردد و منابع عمومی کشور را بی‌جهت هزینه کند.[25]

با ذکر این دو شاخص مهم که سیمای دولت را به‌طورکلی و عمومی متجلی می‌کند در این نوشتار قصد داریم در قالب تشکیل یک ماتریس، کارکردهای دولت و سطوح تغییر آن را به بحث بگذاریم.

کارکردهای دولت به‌معنای عام را باید در 5 عنوان جست: "سیاستگذاری"، "تنظیم‌گری"، "تسهیل‌گری"، "تصدی‌گری" و "بازتوزیع". کارکرد سیاستگذاری حدود کلی عمل دولت را با اتکا به منافع عمومی و در قالب اهداف بلندمدت مشخص می‌کند و مأخذ از نظریه سیاستی مشخص و البته هنجاری در بخش‌های مختلف حکمرانی است. تنظیم‌گری عبارت از مداخلاتی است که به‌دنبال تعقیب سیاست‌های حکمرانی و تحقق منافع عمومی از مجرای تغییر رفتار اجتماعی است این مداخلات در قالب مقررات‌گذاری، آگاه‌سازی، رصد و ارزیابی، داوری و حل منازعات، اعمال مقررات و مجازات، وضع سازوکار و تعیین استاندارد قابل انجام است. تسهیل‌گری نیز به‌معنای توانمندسازی (آموزشی، توسعه‌ای، ترویجی و...) و هم‌افزایی میان بازیگرانی که به تأمین کالا و خدمات اشتغال دارند و ایجاد زیرساخت برای آن فعالیت‌ها جهت انجام فعالیت اثربخش است؛ تصدی‌گری همان شأن تأمین‌کنندگی کالا و خدمات توسط خود دولت و البته ناظر به کالاها و خدمات عمومی است و درنهایت بازتوزیع نیز که به یک اعتبار قسمی از تنظیم‌گری به‌معنای عام و به اعتبار دیگر شأن مستقل حاکمیتی است که پس تمام اقدامات دولت و آثاری که آن اقدامات به‌جای خواهد گذارد و در راستای تحقق عدالت، رفع فقر و کاهش فاصله طبقاتی انجام خواهد گرفت. دولت در تمام این اقدامات اصلی‌ترین شأن خود یعنی نمایندگی را ایفا می‌کند که تجلی این نمایندگی در تعیین جهت هنجاری حرکت دولت، تغییر رفتار اجتماعی، توانمندسازی بازیگران، تأمین کالا و خدمات و درنهایت ایجاد عدالت و رفع فقر خواهد بود [14]. البته موارد دیگری نیز تحت عنوان کارکرد دولت می‌توان یاد کرد که در این نوشتار به موارد پنج‌گانه فوق بسنده می‌کنیم.

جدول 2. مدل مفهومی تحلیل لایحه برنامه هفتم

دولت تحقق کارکردهای پنج‌گانه فوق را در سه سطح تغییر می‌تواند تعقیب کند: تغییر رویکرد، ایجاد ساختار و وضع مقررات؛ آنجا که دولت با اتکا به ارکان گفتمانی خود در سطح باورهای بنیادین حاکم بر سیاست‌ها و برنامه‌ها دست به تغییر می‌زند تغییر رویکرد را دنبال می‌کند؛ جایی که با وضع قواعد، ایجاد هنجار یا تدوین راهبرد می‌خواهد روابط و مناسبات میان عناصر انسانی و غیرانسانی را به نفع غایت مشخص و هدف متعینی تغییر دهد به اصلاح ساختار مبادرت می‌کند و درنهایت با وضع قانون، ایجاد مقرره یا تمکین نسبت به آرا وحدت رویه به تعریف تضامینی جهت حمایت از اراده‌اش خواهد پرداخت.

3. کدگذاری و تحلیل سیاست‌های کلی و لایحه برنامه هفتم

1-3. تحلیل‌های حکمرانانه ناظر به سطوح تغییر در سیاست‌های کلی برنامه هفتم

1-1-3. کدام عقلانیت، کدام ارزش؛ دوران لایحه برنامه میان عقلانیت ارزشی و ابزاری

حکومت‌ها در ایران معاصر و به‌صورت خاص دولت پس از انقلاب اسلامی همیشه در مقابل یک ابرمسئله به نام "پیشرفت" قرار داشته و مساعی خود را نیز در طول تاریخ معاصر البته با نوساناتی به‌سمت بومی‌سازی پیشرفت متمایل کرده است (مشروطه، نهضت ملی شدن صنعت نفت، انقلاب اسلامی و... همگی پاسخ‌های مشخص جامعه ایران به مسئله پیشرفت است)؛ هرچند گاهی با نشستن بر جریان رویکردهای پساتوسعه پست‌مدرن به‌نوعی تجدد ستیزی تن داده است و گاهی با استقرار در اندیشه و معرفت دینی به‌دنبال غرب‌ستیزی و البته یافتن مدل جمع میان مظاهر تجدد و سنت بوده است، اما در طول همین تاریخ و باز به‌صورت خاص بعد از انقلاب اسلامی چالش سنت و تجدد همیشه دامن‌گیر حاکمیت بوده است. تجددی که بر عقلانیت ابزاری تکیه دارد و در مواقف معتنابه‌ی با ارزش‌های برآمده از سنن دینی و ملی ایرانی در تعارض یا تزاحم. چون منطق معرفتی جمهوری اسلامی به‌دنبال مدل جمع میان عقلانیت ارزشی (مندرج در سنت‌های دینی و بومی) و عقلانیت ابزاری (مندرج در جهان معنایی تجدد) است باید در قالب مدل تلفیق سیاست‌ها و برنامه‌هایش در این راستا را توضیح داد.

این حرکت تلفیقی را به‌صورت شایع در گفتمان عدالت و پیشرفت و الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت می‌توان دید و توضیح داد. بنابراین لایحه برنامه هفتم نیز در این راستا قابل ارزیابی است؛ جایی‌که در مقدمه هم به تعقیب و تصریح عدالت می‌پردازد و هم از رشد اقتصادی می‌گوید.

سیر تطور نظریات اداره امور عمومی را هم که ببینیم در قالب یک حرکت پاندولی نهایتاً در یک وضعیت مرکب از عقلانیت ابزاری و عقلانیت ارزشی آرام گرفته است. اداره امور عمومی سنتی[26] که در منتهی‌الیه راست پاندول قرار داشته، ابتنا بر عقلانیت ابزاری دارد، رفتار انسان را کاملاً عقلایی توضیح می‌دهد، ارزش محوری‌اش کارایی و اقتصاد است و نقش خود را به‌عنوان یک مجری صرف تنزل داده است؛ اداره امور عمومی جدید[27] نیز در منتهی‌الیه چپ پاندول قرار داشته که معتقد به انسان اخلاقی است، ارزش محوری‌اش عدالت بوده و به دولت تنها نقش مجری را تفویض می‌کند.

دولت در میان این دو سر طیف در حرکت است و حرکت در برخی یا بسیاری از موارد به رخدادهایی ابتنا دارد که در سطح ملی یا بین‌المللی در حال وقوع است:

• گاهی به‌جهت فقدان کارایی بخش دولتی متمسک به سازوکارهای بخش خصوصی می‌شود؛
• گاهی به‌جهت همان ناکارایی‌ها به واگذاری و خصوصی‌سازی متمایل می‌شود؛
• گاهی به ارزش‌های بخش خصوصی متمایل شده و با بوروکراسی‌زدایی، مقررات‌زدایی، مشتری‌گرایی، تسهیل‌گری، تمرکززدایی و... به‌دنبال بازآفرینی دولت می‌رود؛
• نسخه تعدیل‌شده عقلانیت ارزشی را باید در حکمرانی کل‌گرا دید؛ در‌عین‌حال که ارزش محوری‌اش کارایی است اما به ارزش‌های انسانی چون عدالت هم متوجه بوده و به‌دنبال مدل جمع می‌رود؛
• در سر دیگر طیف، دولت خود را با انسان اخلاقی مواجه می‌داند بنابراین به‌دنبال عدالت می‌رود هرچند در اداره امور عمومی جدید، مجری است، در اداره دمکراتیک، انسجام‌بخش است و در خدمات عمومی جدید نیز خادم مطلق؛
• نسخه تعدیل‌یافته این رویکردها را باید در مدیریت ارزش عمومی یافت. در این رویکرد دولت که خود را مواجه با انسان پیچیده می‌بیند با راهبردهایی که می‌شناسد به‌دنبال خلق ارزش عمومی است[15].

لایحه برنامه هفتم از آنجا که فاقد گفتمان مشخص(و یا مصرّح) در حکمرانی یا اداره امور عمومی است لاجرم در این حرکت پاندولی چرخش‌های معتنابهی خواهد داشت هرچند به‌صورت طبیعی، ناگزیر بر استقرار در میانه پاندول و تلفیق عقلانیت ارزشی و ابزاری است.

در این حرکت پاندولی، تغییر رویکردها با تم عقلانیت ابزاری و ارزشی و ترکیبی دیده می‌شود:

جدول 3. رویکردهای مندرج در سیاست‌های کلی برنامه هفتم

بر اساس ماتریس فوق چند تحلیل به‌دست می‌آید:

• محوریت خلق ارزش‌های عمومی با خانواده و البته با اتکا به بازخوانی تاریخ و تمدن اسلامی ایرانی است؛
• دولت در تمام حوزه‌ها موظف به تغییر رویکرد می‌باشد؛
• عمده تغییر رویکردها در حوزه‌های مختلف بر عقلانیت ابزاری ابتنا دارد؛
• دولت در اجرای عدالت اجتماعی دو طرح مهم تأمین اجتماعی چندلایه و آمایش سرزمین را باید تعقیب کند؛
• دولت برای تعمیق کارایی حکمرانی اتکا به ابزار مالیات دارد.
• سیاست کوچک‌‌‌سازی دولت در لایحه برنامه هفتم همچنان ادامه دارد و این در حالی است که رویکردهای بزرگ‌‌‌سازی و کوچک‌‌‌سازی، سال‌‌‌هاست که جای خود را در کشورهای مختلف به متناسب‌‌‌سازی و چابک‌‌‌سازی داده است؛ اقتضائات نهادی برای تحقق حکمرانی شایسته است که اندازه دولت را تعیین می‌‌‌کند.

2-1-3. تغییر ساختار به نفع تحقق برنامه

میزان تحقق برنامه‌های 6 گانه توسعه بعد از انقلاب اسلامی حدود 30 درصد است (به نقل از سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) و البته علل مختلفی را باید برای توضیح این رخداد بررسی و ارزیابی کرد. اما یکی از مهم‌ترین (شاید مهم‌ترین) عللی که برنامه‌های توسعه که سرشت اقدام و کنش دارند معطوف به تحقق اهداف برنامه عمل نمی‌کنند، فقدان نگاه ساختاری به‌عنوان زمینه اقدامات است. شناخت ساختارهای موجود است که قدرت تحلیل انگیزه و انتفاعاتی که ذی‌نفعان از نظم فعلی برخوردارند را می‌دهد و امکان مدیریت و بازطراحی ساختار را نیز فراهم می‌کند. جهت‌گیری برنامه توسعه در کلیت و اجزایش باید به‌سمت تغییر و تکمیل ساختارها جهت تحقق اقدامات کارا، نتیجه‌بخش و اثربخش باشد. سیاست‌های کلی برنامه هفتم تمهیداتی برای اصلاح ساختارهای حکمرانی در بخش‌های مختلف دیده است که برخی از آنها عبارتند از:

اصلاح ساختار بودجه دولت، تغییر ساختار مدیریت آب‌های سطحی، اجرای طرح‌های عظیم پیشران، تقویت کارایی و اثربخشی رسانه‌ملی، برقراری حاکمیت ملی در فضای مجازی، روزآمدی و ارتقای نظام آموزشی و پژوهشی کشور، تحول ارزشی در نیروی انسانی دستگاه دیپلماسی، بهینه‌سازی سازوکارهای عمومی و دستگاهی برای مصون‌سازی و ارتقای تاب‌آوری در قبال تهدیدات، تحول در نظام اداری، هوشمندسازی فرایندهای ارائه خدمات قضایی، حمایت حقوقی و قضایی از سرمایه‌گذاری، امنیت اقتصادی و بهبود محیط کسب‌وکار (برخی مواد سیاست‌های کلی برنامه هفتم)،

در مداخلات ساختاری دولت در سیاست‌های کلی برنامه هفتم با چند موضع مواجه هستیم: موضع تحول، اصلاح، تقویت، حمایت و ایجاد.

جدول 4. تغییرات ساختاری مندرج در سیاست‌های کلی برنامه هفتم

چند نکته از ماتریس فوق قابل استخراج است:

• عمده مداخلات ساختاری دولت در سیاست‌های کلی برنامه هفتم به‌نحو تقویت ساختاری است؛ معنای این گزاره آن است که ساختارهای موجود به رسمیت شناخته‌شده‌اند و تنها باید با اتکا به شاخص‌های کارایی و اثربخشی بهبود یابند؛
• در بخش تحول ساختاری، دولت باید در دو موضوع ایجاد تحول کند: اداره و منابع انسانی؛
• بیشترین کمّیت مداخلات ساختاری در بخش اقتصادی است در‌حالی‌که در بخش سیاسی، مداخله ساختاری دیده نمی‌شود؛

3-1-3. مقررات‌گذاری

یکی از سطوح مهم تغییر، مقررات‌گذاری تنظیمی است. البته مقررات‌زدایی نیز خود نوعی تنظیم بوده که دولت مبتنی‌بر سیاست‌های کلی برنامه هفتم به هر دو شکل تنظیم، تکلیف شده ‌است:

جدول 5. وضعیت مقررات‌گذاری در سیاست‌های کلی برنامه هفتم

از جدول فوق نیز استفاده می‌شود که عمده مداخلات دولت در سطح تنظیم به‌نحو مقررات‌زدایی است. یعنی بار مقررات، مقررات متعارض با یکدیگر و همین‌طور متباین با هدف قانون‌گذار، مقررات زائد، مقررات مبهم و مانند آن از‌جمله عوامل مهم عدم تحقق حکمرانی مطلوب است. در‌عین‌حال که در برخی حوزه‌ها نیاز به مقررات جدید نیز است.

2-3. تحلیل حکمرانانه سیاست کلی برنامه هفتم

تمام گزاره‌ها و مواد سیاست‌های کلی برنامه هفتم بر‌اساس دو لایه کارکردهای حکمرانی و سطوح تغییر کدگذاری شد که ماتریس زیر به‌دست آمد:

جدول 6. تعیین سرشت مواد سیاست‌های کلی از نظر کارکردهای دولت و سطوح تغییر

همان‌طور که در جدول بالا مشخص است کارکرد عمده حکمرانانه دولت در تدوین برنامه هفتم توسعه از جهت کمّی، سیاستگذاری و سطح تغییراتی که دنبال می‌کند نیز رویکردی است. در‌عین‌حال کارکرد بازتوزیع‌ی دولت برای تحقق عدالت، رفع فقر و کاهش شکاف طبقاتی بسیار نحیف و در بخش مقررات‌گذاری و مقررات‌زدایی مغفول است.

جدول 7. توزیع کارکردهای دولت و سطوح تغییر در حوزه‌های مختلف حکمرانی

در ماتریس بالا نیز مشخص شده که کارکردهای دولت و همین‌طور کیفیت سطوح تغییر در حوزه‌های مختلف حکمرانی در سیاست‌های کلی برنامه چگونه توزیع شده‌است. سیاستگذاری با غایت تغییر رویکرد در بخش زیربنایی قابل توجه است. در بخش علم، فناوری و آموزش اقدام تنظیمی، در بخش فرهنگی اجتماعی، تصدی، در بخش اداری، حقوقی و قضایی، سیاستگذاری و در بخش سیاسی و سیاست خارجی و همین‌طور اقتصادی و اداری حقوقی، تسهیل وجود ندارد.

3-3. تحلیل حکمرانانه مواد لایحه برنامه هفتم توسعه

لایحه برنامه نیز در سه لایه کارکردهای حکمرانی، سطوح تغییر و حوزه‌های مداخله کدگذاری شد که ماتریس‌های استخراج شده و موارد تحلیلی به شرح ذیل است:

ابتدا مواد مختلف لایحه مبتنی‌بر سه لایه فوق جای‌گذاری شده‌اند.

جدول 8. جایابی مواد لایحه برنامه مبتنی‌بر سه لایه کارکردهای حکمرانی، سطوح تغییر و حوزه‌های مداخله

در ادامه نیز فراوانی مواد در سه لایه مشخص شده ‌است.

جدول 9. فراوانی مواد لایحه مبتنی‌بر سه لایه کارکردهای حکمرانی، سطوح تغییر و حوزه‌های مداخله

تحلیل دو ماتریس فوق در حوزه‌های مداخله به شرح زیر است:

الف) حوزه اقتصادی

• بخش اقتصاد یکی از دو اولویت مداخلات دولت را در پنج سال آینده تشکیل خواهد داد؛
• عمده تغییر در عملکرد دولت در پنج سال آینده در حوزه اقتصاد را مقررات تشکیل می‌دهد و کمترین سطح تغییر معطوف به تغییر رویکردی است؛
• در حوزه اقتصادی عمده تمرکز دولت بر مقررات و بعد از آن ساختار است که این نشان‌دهنده عدم جهت‌گیری دولت در تغییر رویکردهاست؛
• براساس برنامه هفتم توسعه، مسیر تحقق عمده برنامه‌های دولت در حوزه اقتصاد بر‌پایه کارکرد سیاستگذاری و سپس تنظیم‌گری دولت استوار است؛
• تمرکز ناچیز دولت بر کارکرد تسهیل‌گری و بازتوزیعی، با اهداف دولت مبنی‌بر مردمی‌سازی اقتصاد و حمایت شایسته از اقشار آسیب‌پذیر و کم‌برخوردار کشور همخوانی ندارد.

ب) حوزه امور زیربنایی

• در پنج سال آینده به حوزه امور زیربنایی (با 41 ماده)، بالاترین توجه از نظر کمیت مواد شده‌ است؛
• سطح تغییرات در حوزه زیربنایی از دیدگاه دولت، سطح مقررات است و تغییر در رویکردها و ساختارها نسبتاً کمتر است؛
• براساس برنامه هفتم توسعه، مسیر تحقق عمده برنامه‌های دولت در حوزه امور زیربنایی، بر‌پایه کارکرد سیاستگذاری و سپس تسهیل‌گری دولت استوار است. به‌عبارت دیگر دولت از طریق مقررات در تلاش است سیاست‌های این حوزه را تبیین کند؛
• درمجموع می‌توان ادعا کرد در حوزه امور زیربنایی رویه دولت با قبل تغییر چشمگیری نخواهد داشت و همچنان نقش پررنگ دولت در این بخش احساس می‌شود.

ج) حوزه فرهنگی و اجتماعی

• در برنامه هفتم توسعه، دولت با شمایل تنظیم‌گرانه در حوزه فرهنگی و اجتماعی ورود کرده است؛
• سطح تغییرات در این حوزه از دیدگاه دولت، سطح مقررات است؛ به‌عبارت دیگر دولت در تلاش است از طریق مقررات به تنظیم‌گری عرصه فرهنگی و اجتماعی کشور مبادرت ورزد؛
• عمده تغییر دولت در این حوزه، چرخش رویکردی از تصدی‌گری به تنظیم‌گری است.

د) حوزه علم، فناوری و آموزش

• در برنامه هفتم توسعه، دولت قصد دارد از طریق مقررات، نسبت به تبیین سیاست‌های این حوزه اقدام کند؛
• دیدگاه دولت برای پیشبرد برخی از اهداف فناورانه خود، تغییر در سطح رویکردهاست؛
• در پنج سال آینده شاهد کمترین میزان تغییر در ساختارهای حوزه علم و فناوری و آموزش خواهیم بود و این به این معناست که دولت تغییرات رویکردی خود را نیز با مقررات پیش خواهد برد که این می‌تواند تحقق این هدف را زیر سؤال ببرد.

هـ) حوزه سیاسی و سیاست خارجی

• در برنامه هفتم توسعه، کمترین سخن از این حوزه و البته حوزه دفاعی و امنیتی به میان آمده است که این خود نشان از روح تصدی‌گرایانه دولت و عدم میل به تغییر رویکردی اوست؛
• مسیر تحقق تصدی‌گری دولت، همان‌گونه که قابل پیش‌بینی بود، در سطح مقررات و ساختار است و نشانی از تغییر رویکردها نیست؛
• عدم تغییر در رویکردها، با اهداف دولت در‌خصوص روابط خارجی و امور سیاسی داخل کشور همخوانی ندارد.

و) حوزه دفاعی و امنیتی

• در برنامه هفتم توسعه، کمترین سخن از این حوزه و البته حوزه سیاسی و سیاست خارجی به میان آمده است که این خود نشان از روح تصدی‌گرایانه دولت و عدم میل به تغییر رویکردی او در این حوزه است؛
• سطح تغییرات در تصدی‌گری دولت، در سطح ساختار است و نشانی از تغییر در رویکردها نیست.

ز) حوزه اداری، حقوقی و قضایی

• حوزه اداری، حقوقی و قضایی از دیدگاه دولت در پنج سال آینده (با 15 ماده)، یکی از سه حوزه مهم در کشور می‌باشد که برخوردار از برنامه معتنابه است؛
• سطح تغییرات در این حوزه از دیدگاه دولت، سطح تغییر ساختارهاست اگرچه تغییرات در رویکردها نیز نقش پررنگی در این حوزه دارد؛
• براساس برنامه هفتم توسعه، مسیر تحقق عمده برنامه‌های دولت در این حوزه، بر‌پایه کارکرد سیاستگذاری و سپس تنظیم‌گری دولت استوار است. به‌عبارت دیگر دولت از طریق تغییر ساختارهای خود در تلاش است سیاست‌های این حوزه را تبیین کند؛
• در‌مجموع می‌توان ادعا کرد در این حوزه، دولت تا حدود زیادی به‌دنبال تغییر تحول‌گرایانه است البته با حفظ نقش پررنگ خود در مقام سیاست‌گذار، تنظیم‌گر و تا حتی تصدی‌گر.

نتیجه‌گیری

اگر بخواهیم دولت را در سیاست‌های کلی و لایحه برنامه (هرچندتطابق معتنابه‌ی میان لایحه با سیاست‌های کلی وجود دارد) از جهت فرم و شاکله حکمرانی بازنمایی شده‌اش و آنچه که میل دارد به نمایش بگذارد یا آنچه از او فهم و دریافت می‌شود نام بگذاریم شاید بتوان آن را "دولت تنظیم" نام نهاد. دولت تنظیم به‌نوعی به‌دنبال تغییر نقش دولت از انجام مداخلات ایجابی به تنظیم‌گری با فاصله است؛ فاصله‌ای که نه صرفاً با دستور و کنترل که با قاعده‌گذاری جبران می‌شود. دولت با وضع، پایش و اجرای قاعده و با ایجاد انحصار مشروع به اعمال حکمرانی می‌پردازد. این قاعده‌گذاری مبتنی‌بر استعاره دولت هوشمند، دولت ریسک، دولت محدود و دولت غیرمتمرکز قابل توضیح است[16]. اما این تنظیم را در سه سطح تغییر رویکرد، اصلاح ساختار و مقررات‌گذاری(و همین‌‌‌طور مقررات‌زدایی) و در حوزه‌های هفت‌گانه مداخله دنبال کرده است.

به‌نظر می‌رسد دولت در اصلاح تنظیم مجدد لایحه به چند نکته باید توجه کند:

• دولت به پارادایم برنامه‌‌‌ریزی با و توسط مردم با جدیت بیندیشد؛ رویکرد برنامه‌‌‌ریزی برای مردم پایدار نبوده و بروندادش به جهت عدم تفاهمات پیشینی با مردم، امکان اجرایی‌‌‌سازی اندکی خواهد داشت؛
• دولت در لایحه برنامه بنا دارد بسیاری از تغییرات را در قالب وضع مقررات جدید دنبال کند و این با درخواست تحولی که از دولت وجود دارد چه در منویات و تأکیدات رهبر معظم انقلاب و چه در افواه عمومی در تباین است؛ تغییرات باید در سطح رویکردها بوده و اصلاح ساختارها و وضع مقررات جدید یا زدودن مقررات پیشین نیز در خدمت تحقق رویکردهای تحولی بیاید؛
• عمده تمرکز دولت در حوزه اقتصاد است و این جهت‌گیری به‌دلیل اوضاع سخت معیشتی نامناسب نیست؛ اما نکته‌ای که دولت باید متوجه آن باشد آن است که تمام حوزه‌های دیگر که تحت عناوین غیر اقتصادی است نیز باید در خدمت تأمین معیشت مردم بیاید. بسیاری از مسائل امروز که در حوزه اقتصاد برچسب می‌خورند همچون تورم، علل و آثار فرهنگی و اجتماعی دارد؛ لذا نمی‌توان امر مصرف به‌عنوان نمود و تجلی وضع فرهنگی کشور و یا امر توزیع با سرشتی کاملاً اجتماعی را اقتصادزدایی کرد و در عین حال به اصلاح الگوی مصرف یا بازطراحی الگوی توزیع نیز تأکید نمود؛
• در بخش سیاست‌گذاری، دولت میل به اقدام[28] وضع سیاست‌های متعدد زیادی دارد و این در حالی است که موقعیت دولت تنظیم‌گر ایجاب می‌کند که دولت به عدم اقدام[29] متمایل باشد. عدم اقدام یعنی دولت از کنار بسیاری از موقعیت‌های مسئله بدون مداخله و البته عالماً عامداً عبور کند. دولت منابع محدودی دارد و البته قدرت نمادین دولت نیز محدود است لذا اگر بنا باشد در تمام حوزه‌های مسئله‌‌‌خیز مداخله کند هم از قدرت نمادینش کاسته خواهد شد و هم امکان اثرگذاری لازم را از دست خواهد داد.
• موضع تسهیل دولت که ناظر به توانمندسازی بازیگران و ایجاد هم‌افزایی میان آن‌هاست مقدمه مناسبی برای تنظیم است؛ لذا هر موضع تنظیمی دولت فرع به یک موضع تسهیل باید باشد تا هیچ بخشی توسط بازیگران بزرگ، رانت‌جو و تمامیت‌خواه تسخیر[30] نشود.
• هنوز فرهنگ مناسبی در کشور در حوزه تنظیم وجود ندارد؛ نه ابزارهای کارآمدی، نه میل جمعی بازیگران به تنظیم، نه نهادهای ذی‌صلاح و قدرتمند برای تنظیم، نه فراتنظیم (تنظیم نظیم‌گران) مناسبی و مانند آن. هرگونه میل و جهت تنظیمی دولت فرع به ایجاد فرهنگ و آهنگ تنظیم است؛ یعنی دولت در عین حال که به منافع ذی‌نفعان توجه دارد منفعت عمومی را نیز تعقیب می‌کند. هرگونه تغییر در امر اجتماعی به اجتماع و همراستاسازی منافع ذی‌نفعان آن حوزه با منفعت عامه میسور خواهد بود؛
• بسیاری از مداخلات دولت در امور عمومی در لایحه برنامه هفتم توسعه از جنس وضع مقررات است. طبیعی است که وضع مقررات هم حساسیت دولت نسبت به حل مسائل عمومی را به مردم نشان می‌دهد و هم در برخی شرایط، امکان حل مسئله را مهیا می‌کند؛ اما بیم‌ی که در این میان وجود دارد آنکه کاهش بار مقررات در قالب مقررات‌زدایی یا رفع تعارضات قانونی و یا تعقیب اهداف قانون‌گذار به‌عنوان مقررات‌گذاری شناخته نشده و دولت، وجود و اثربخشی خود را به وضع مقررات بیشتر و ایجاد بار مقررات بالاتر معنا بخشی کند؛
• بسیاری از تغییرات در میدان، فرع به تغییرات ساختاری است؛ مطلقاً نباید تغییر رویکرد یا وضع مقررات جدید را به مثابه تغییرات در وضع واقع نگریست بلکه باید ساختار ایجاد فرم جدید حکمرانی را با تغییر مناسبات ذهنی، زبانی، عینی و اجتماعی برای ارتکاب افعال جدید مهیا کرد؛ فعل فرهنگی محصول تمهید ساختاری فرهنگی است و برنامه توسعه باید اعداد و ایجاد این ساختار جدید را جهت‌گیری کرده باشد؛
• دولت همچنان باید در حوزه خدمات عمومی آموزش، امنیت و سلامت طلایه‌داری کند و از هرگونه واسپاری این حوزه‌ها به مکانیسم بازار اجتناب کند؛ راه‌حل‌های بازاری شکست بازار در این حوزه‌ها طرفی از تعقیب منفعت و مصلحت عمومی نخواهد داشت و دولت همچنان یگانه بازیگر این حوزه‌هاست.

به‌جهت عقب‌ماندگی‌های متراکم در حوزه عدالت و البته سرشت و غایاتی که دولت محترم دارد و دنبال می‌کند، زیبنده نیست که بخش بازتوزیعی نحیفی در لایحه برنامه هفتم داشته‌باشد. به‌‌‌خصوص در شرایطی که یکی از دلمشغولی‌‌‌های مهم مردم، تحقق عدالت اجتماعی است؛ همچنان مسیر پیشرفت از عدالت می‌‌‌گذرد.