بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۴۳): نگاهی به حوزه محرومیت زدایی

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

کارشناس گروه مسائل اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

برنامه های پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به عنوان سند فرادست توسعه ای در میان مدت و جهت دهنده در حوزه های مختلف ازجمله اجتماعی تلقی می شود. قانونی برای تخصیص منابع و امکانات در گستره سرزمینی و گروه های مختلف اجتماعی تحت حاکمیت یک دولت است که در دوره مدرن، مبنای عملکرد برنامه ای دستگاه های اداره کشور است. ازاین رو، تدوین چنین برنامه هایی از وجوه گوناگون اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی واجد اهمیت است. با توجه به اهمیت شعار عدالت محوری و رفع تبعیض ها و نابرابری ها در کشور از یکسو و ازسوی دیگر نقش اساسی ای که برنامه های توسعه در این زمینه دارند، در این گزارش به بررسی لایحه پیشنهادی برنامه هفتم در حوزه محرومیت زدایی پرداخته شده است. تأمل بر این است که برای رفع محرومیت ها از چهره جامعه، آیا برنامه پیشنهادی هفتم توسعه در قیاس با برنامه پیش از خود گامی به جلو برداشته است یا خیر؟ آیا چنین امکانی را فراهم می نماید که بتوان متصور شد برنامه اخیر دغدغه محرومیت زدایی از جامعه را دارد؟ یا درواقع، برنامه ای که باید در راستای توسعه اجتماعی کشور و یکی از آنها محرومیت زدایی، تدوین شده باشد چنین هدفی را دنبال می کند؟
درباره محرومیت و محرومیت زدایی اجتماعی تعاریف مختلفی ارائه شده است، از تعاریف مبتنی بر شاخص های اقتصادی- مادی و اجتماعی گرفته تا ویژگی های روانی، اخلاقی و غیره. آنچه اینجا مورد نظر است محرومیت اجتماعی است، شامل مؤلفه های اقتصادی-رفاهی و اجتماعی؛ عدم برخورداری یا کم برخورداری از نیازهای اساسی مانند تغذیه، مسکن، اشتغال، آموزش، بهداشت، پوشاک و حمل ونقل. در این رابطه، تورنز می گوید محرومیت اجتماعی مفاهیم اقتصادی چون فقر، مفاهیم سیاسی همچون حقوق شهروندی و اجتماعی چون نابرابری جنسی را در برمی گیرد. محرومیت اجتماعی شامل دسترسی به مسکن مناسب، آموزش، اشتغال، تخصص، فضاهای خصوصی و عمومی مناسب است (تورنز، ۲۰۰۲: ۱۵۳ - ۱۵۲). اندیشمند دیگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی تونی فیتز پتریک است که تعریف او بیش از دیگران آنچه در این متن درباره محرومیت اجتماعی مورد نظر است را پوشش می دهد. زیرا در تعریف پتریک تأکید بر برابری اجتماعی و عدالت محوری است. او بر برابری در رفاه، برابری در منابع و دسترسی به آنها تأکید می کند. همچنین، به برابری در هزینه کردهای دولتی و منابع عمومی، برابری در درآمد نهایی و بازتوزیع ثروت، برابری در استفاده از خدمات اجتماعی و نتایج بهره وری از این خدمات اشاره می کند (پتریک، ۱۳۸۱: ۷۴ - ۷۳). بر این اساس، در اینجا، از منظر اینکه برنامه های توسعه چه نگاهی به مسئله مذکور به مثابه مجموعه فعالیت ها یا برنامه هایی که سبب رفع نقصان های مرتبط با محرومیت اجتماعی در کشور می شوند، به این برنامه ها نظر افکنده می شود.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

محرومیت‌زدایی و لایحه برنامه هفتم

در نگاهی تطبیقی به قانون برنامه‌های ششم و لایحه برنامه هفتم توسعه در رابطه با مسئله محرومیت‌زدایی نکات انتقادی و پیشنهادهای زیر قابل طرح‌ هستند. در ادامه به مواد مربوط که به مسئله محرومیت‌زدایی در لایحه آمده با منطقی مقایسه‌ای با برنامه قبل پرداخته شده‌ است.  

نکات نقادانه:

  • در برنامه هفتم به مسئله محرومیت‌زدایی توجه چندانی نشده است و درواقع، ذیل نگاه مبتنی‌بر رشدگرایی اقتصادی، آن‌هم غیرواقع‌بینانه، نوعی غیاب بدان تحمیل شده‌ است. این موضوع از منظر مضمون‌شناسی برنامه قابل تأمل است. این درحالی است که در برنامه ششم توسعه، بحث توانمندسازی محرومان و فقرا، توسعه زیرساخت‌های خدمات الکترونیکی در مناطق محروم و روستایی، تأمین نیروی انسانی بخش درمان در مناطق محروم، اشتغال محرومان و نیازمندان بومی و همچنین کمک مشارکت گرفتن از بسیج سازندگی در رفع محرومیت مناطق مختلف، مورد تأکید قرار گرفته بود،[1] بندهایی که به‌طور مستقیم به موضوع محرومیت‌زدایی توجه کرده به‌شرح زیر است:
  • بندهای «ب»، «پ» و «ح» از ماده (۶):

ماده(۶)- بهمنظور توسعه اشتغال بهویژه اشتغالهای حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاههای خانگی، خرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی، از سال اول برنامه، اقدامات زیر انجام میگیرد:

ب) وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است با همکاری دستگاههای اجرایی و نهادهای توسعهای، برای ایجاد یا توسعه کسب‌وکارهای خرد خانگی) تا دو نفر شاغل (، کارگاههای خرد) تا هفت نفر شاغل (و کوچک) تا بیست نفر شاغل (، اقدامات زیر را انجام دهد.

پ) تسهیلات اعطایی به کسبوکارهای خرد خانگی و کارگاههای خرد بهصورت قرضالحسنه و درخصوص کارگاههای کوچک بهصورت تسهیلات ارزانقیمت است.

یک مورد آن نیز مربوط به ساخت‌، تکمیل‌، تجهیز و توسعه اماکن و فضاهای فرهنگی‌، هنری و ورزشی در مناطق‌ محروم و کم‌برخوردار است.

ح) سازمان امور مالیاتی کشور موظف است، هزینهکرد اشخاص حقوقی در ساخت، تکمیل، تجهیز و توسعه اماکن و فضاهای فرهنگی، هنری و ورزشی در مناطق محروم و کمبرخوردار با هماهنگی و تأیید وزارتخانههای ورزش و جوانان و فرهنگ و ارشاد اسلامی بهصورت صد در صد (100%) بهعنوان هزینههای قابل قبول مالیاتی تلقی نماید (بند «ح» ماده (75)).

یک‌بار نیز درباره حمایت از «مسکن محرومین» سخن به میان آمده است. بند «ب» از ماده (۵۴):

 بهمنظور تأمین هزینههای مسکن محرومین و اعتبارات بخش مسکن از طریق صندوق ملی مسکن نسبت به فروش متمرکز حداکثر سی درصد (۳۰ ٪) از زمینهای پهنه مسکونی با رعایت تشریفات قانونی و سایر قوانین و مقررات مربوطه اقدام نماید.

سخنی از توسعه صنعتی خاص این مناطق، توان‌افزایی آموزشی و مهارتی این گروه‌ها و حمایت‌های ویژه از آنان که نیازمند آن هستند، در میان نیست. شاید بدبینانه باشد، اما می‌توان ادعا کرد این پرداختن مختصر نیز بیشتر رفع تکلیف در مقام گفتار و ادعاست. نگرشی با مبنایی غیردقیق که تصمیم چندانی برای دستگیری از محرومان و توان‌افزایی آنان ندارد.

 

 

این مسئله از این جهت برای ما موضوعیت می‌یابد که وقتی برنامه با واقعیت همخوانی نداشته باشد سبب هدررفت منابع کشور خواهد شد. زیانهایی که در پی غیرواقعبینی در برنامههای کلان ملی رخ میدهند، معمولاً بیشترشان، از منظر اجتماعی متوجه طبقات محروم و از منظر منطقهای متوجه مناطق محرومتر خواهد شد. درنتیجه، بیش از آنکه به منجر شود، سبب محرومیتزایی بیشتر در مناطق و طبقات محروم کنونی و گسترش محرومیت در دیگر مناطق و طبقات خواهد شد. زیرا نقاط و طبقات فرادست همواره با سازوکارهای مختلف بحرانها و مسائل را به طبقات محرومتر منتقل میکنند.

 

در مورد آموزش‌عالی ذیل: بند «ت» ماده (96):

بهمنظور ارتقای کیفیت و بهره‌وری خدمات رفاه دانشجویی، منابعی که از محل اعتبارات عمومی برای کمک به تغذیه و خدمات رفاهی دانشجویان اختصاص مییابد، به صندوقهای رفاه دانشجویان هریک از وزارتخانههای علوم تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی پرداخت میشود. صندوقهای مذکور مکلفند بهنحوی برنامهریزی و اقدام نمایند که در مدت قانونی تحصیل برمبنای سرانههای استاندارد رفاهی مقاطع تحصیلی مختلف پنجاه درصد (50 %) از کمک هزینه تغذیه و خدمات رفاهی دانشجو در قالب اعتبار خرید غذا بهصورت مستقیم در اختیار دانشجویان قرار گیرد و باقیمانده از محل تسهیلات دانشجویی تأمین گردد. بازپرداخت تسهیلات دانشجویی موضوع این بند تابع مقررات صندوقهای یادشده و در زمان مقرر قانونی خواهد بود.

این را نیز باید یک پسرفت نسبت به برنامه ششم دانست که لااقل چنین بار مالی‌ای که به‌نظر می‌رسد طبقات محروم از آن لطمه بیشتری خواهند خورد به جامعه تحمیل نمی‌کرد.

 

  • فقر مطلق که عموماً در رابطه با گروه‌های محروم‌تر مطرح می‌شود، در برنامه هفتم با هدف «حذف فقر مطلق» آن هم توسط «دولت» عنوان شده‌ است. این موضوع نسبت به قانون برنامه ششم توسعه که به فقر مطلق و رفع آن مستقیماً نپرداخته است، . بااین‌حال وعده رساندن فقر مطلق به صفر تا پایان برنامه هفتم توسعه، چندان در دسترس نیست، زیرا تاکنون در برخوردارترین و مرفه‌ترین کشورهای جهان نیز چنین امری تحقق نیافته است.
  • نکته دیگر در رابطه با توجه مثبت برنامه به افزایش کیفیت زندگی در کانون‌های مهاجرفرست است که معمولاً مناطق محروم را شامل می‌شود. ذیل: بند «خ» ماده (۸۵):

خ) جلوگیری از توسعه حاشیهنشینی با رویکرد تقویت کیفیت زندگی کانونهای مهاجرفرست (مهاجرت معکوس) و توزیع متناسب فرصتها، فعالیتها، جمعیت و ساماندهی مهاجرت در کشور با رعایت اسناد و مصوبات شورای‌عالی آمایش سرزمین.

اما مسئله این است که این موضوع به‌صورت دستوری نامشخص، کلی و غیرعملیاتی است. ضمن اینکه، «مهاجرت معکوس» در شرایط فعلی که مثلاً خدمات و تسهیلات ارائه شده در مناطق شهری حداقل 15 برابر مناطق روستایی است، خواسته‌ای بلندپروازانه و دست‌نیافتنی می‌نماید.

این موضوع، در قیاس با برنامه ششم از منظر سنجش‌ناپذیربودن نیز قابل نقد است. درحالی که در برنامه ششم میزان دقیق ده‌درصدی (۱۰٪) برای کاهش سالیانه جمعیت حاشیه‌نشین و مهاجرت معکوس به مبادی را نیز ذکر کرده بود،[2] اما لایحه پیشنهادی برنامه هفتم از این منظر گنگ و مبهم است و هیچ معیار قابل سنجشی را بیان نمی‌کند.

  • توجه به ظرفیت صنعت گردشگری: علاقه به بوم‌گردی در کشور رو به گسترش است و در صورت تمهیدات و تسهیلاتی برای گسترش گردشگران خارجی در ایران می‌تواند به محرومیت‌زدایی از برخی مناطق مستعد گردشگری کمک کند. بند «ث» ماده (83):

ث) وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف است با هماهنگی وزارت راه و شهرسازی و سایر دستگاههای مربوط، آییننامه ساماندهی صدور مجوز ایجاد پروژههای گردشگری با کاربری ترکیبی (تجاری یا ویلایی یا گردشگری) و امکان فروش و پیشفروش تأسیسات و واحدها براساس طرح مصوب، در محدوده و حریم شهرها و روستاها با اخذ مجوز از دستگاههای اجرایی ذی‌ربط صرفاً در اراضی با کاربری گردشگری مندرج در طرحهای جامع و تفصیلی شهر یا طرح هادی روستا را ظرف مدت شش‌ماه پس از ابلاغ برنامه، تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران برساند.

در برنامه ششم توسعه نیز این موضوع مورد توجه قرار گرفته بود[3] و حفظ این موضع در برنامه هفتم واجد اهمیت است.

  • توجه به ظرفیت خیرین و منابع وقفی نیز نکته‌ای مثبت در زمینه محرومیت‌زدایی است. این ظرفیتی است که در جامعه ایران وجود دارد و در صورت هدایت منابع مردمی در این زمینه و توأماً جهت‌دهی به سازمان اوقاف که منابع گسترده‌ای در اختیار دارد از این ظرفیت مناسب در راستای محرومیت‌زدایی بهره جست.

جزء «۱» بند «ج» ماده (70) : نیازسنجی، جانمایی و اولویتبندی پروژههای توسعهای و پیادهسازی اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین در حوزه بهداشت و درمان و تهیه نظام تجهیز منابع با تأکید بر مشارکت خیرین، کمکهای مردمی، مولدسازی داراییها و استفاده از منابع بودجه عمومی تا پایان سال اول برنامه.

بند «پ» ماده (۹۲): سازمان مکلف است نسبت به تنظیم و اجرای سیاست‌های حمایتی از خیرین مدرسهساز و منظور نمودن معادل کمکهای تحقق یافته آنان جهت تکمیل طرحهای (پروژههای) نیمهتمام خیرین در بودجه سنواتی اقدام نماید، منوط به اینکه تعیین ساختگاه با مجوز آموزش‌وپرورش و مبتنی‌بر اسناد آمایش سرزمین صورت گیرد.

در برنامه ششم توسعه نیز موضوع مشارکت خیرین مورد توجه قرار گرفته بود.[4]

جمع‌بندی و پیشنهادها

درمجموع، لایحه برنامه هفتم توسعه دور از واقع‌بینی و بلندپروازانه و ازاین‌رو روشن است که اهدافش چندان دست‌یافتنی نیست. این برنامه نقصان‌هایی اساسی دارد که در حوزه محرومیت‌زدایی حتی از برنامه ششم توسعه که خود از این منظر مورد انتقاد بود نیز ضعیف‌تر به‌نظر می‌رسد. این برنامه احتمالاً در حوزه محرومیت‌زدایی نیز موفق نخواهد بود. نقدها و اندک نکات قوت برنامه در حوزه محرومیت‌زدایی ذیل هر مورد توضیح داده شد و بهتر است برای قوت برنامه، ضعف‌های مذکور رفع شده و برنامه از این منظر اصلاح شود. علاوه‌بر آن، چند نکته دیگر برای تقویت لایحه برنامه هفتم در ادامه پیشنهاد می‌شود:

  • در برنامه به‌صورت دقیق و با اعداد و ارقام مشخص شود کدام وزارتخانه‌ها یا سازمان‌ها و به چه میزانی از افق انتظار برنامه، مثلاً در پیشبرد فرایند مهاجرت معکوس از حاشیه شهرها، رفع فقر مطلق و ایجاد اشتغال را در هر سال (به چه میزان با مداخله مستقیم و به چه میزان با جلب مشارکت مردمی) عهده‌دار خواهند بود.
  • اشتغال و تصاحب فرصت‌های شغلی در کنار نیاز به سرمایه یا منابع و تجهیزات لازم، در جهان تکنوکراتیک کنونی نیاز به مهارت تخصصی دارد. اگر فرصت‌های شغلی وعده‌ داده شده نیز محقق شود، طبعاً گروه‌های محروم که تخصص کمتری دارند، امکان کمتری نیز برای جذب در این مشاغل دارند. لذا، به‌نظر می‌رسد در راستای محرومیت‌زدایی، لازم است مهارت‌افزایی تخصصی و شغلی در مورد گروه‌های محروم در برنامه گنجانده شود، به‌گونه‌ای که بتوانند در فرصت‌های شغلی ایجادشونده جایگاهی شایسته به‌دست آورد.
  • با توجه به اینکه لایحه برنامه هفتم رویه‌ای در پیش گرفته است که از یکسو، دولت مسئولیت‌های حمایتی خود را با توجه به آنچه ذکر شد، کاهش داده است و از طرفی گروه‌ها و مناطق محروم بیش از سایر گروه‌ها شکننده‌اند، لازم است مجلس نوعی پایش سالیانه در حوزه محرومیت‌زدایی برای: 1) مناطق محروم و 2) گروه‌های محروم در دیگر مناطق در نظر بگیرد. بازخورد سالیانه آن از طریق بررسی شاخص‌های نیازهای اساسی زندگی و محیطی در ارتباط با مسئولیت وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و نهادهای مختلف سنجش و از طریق سازوکار مجلس پیگیری شود.

 

گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)

نظر به اینکه هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم بر اساس سیاست‌های کلی برنامه هفتم «پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» بوده است، انتظار می‌رفت این برنامه نگاهی جامع به برقراری تعادل منطقه‌ای و آمایش سرزمین داشته‌باشد و عدالت را با عنایت به توسعه منطقه‌ای فراهم کند که در برنامه فعلی در حوزه‌های مختلف، موضوع محرومیت‌زدایی مغفول واقع شده‌است.

 

1. لایحه برنامه هفتم توسعه