خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

طرح کالابرگ الکترونیک از سال ۱۴۰۱ برای حمایت از هفت دهک پایین درآمدی (حدود ۶۰ میلیون نفر) در پاسخ به افزایش قیمت ناشی از حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی طراحی شد. این طرح، به‌عنوان یارانه شبه‌نقدی، با هدف تأمین نیازهای تغذیه‌ای اقشار کم‌درآمد و جبران زیان رفاهی ناشی از اصلاحات اقتصادی اجرا شد تا از وخامت معیشت در شرایط بحرانی، جلوگیری کند. با وجود نقش کلیدی در کاهش فشار اقتصادی، اجرای طرح در ابتدای سال 1403 متوقف گردید. هرچند که طرح پیش از آن نیز در یک الگوی همسان در دوره‌های زمانی منظمی اجرا نشده بود. اجرای طرح از ابتدا با چالش‌های بسیاری روبه‌رو بوده که مهم‌ترین آنها منابع مالی پایدار است که شاید اصلی‌ترین دلیل توقف طرح در ابتدای سال 1403 است. طرح از اسفندماه سال 1403 با تأمین منابع از طریق صندوق توسعه ملی مجدد به اجرا درآمد که تفاوت‌هایی در نحوه اجرا با اشکال قبلی داشت. این گزارش، با بررسی جنبه‌های قانونی، اجرایی و اجتماعی، راهکارهایی برای پایداری و کارایی طرح ارائه می‌دهد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

·        اجرای طرح فشار مالی سنگینی به دولت تحمیل کرده است. منابع طرح عمدتاً از درآمدهای موقت مثل منابع مربوط به شرکت ملی گاز (۴۳.۳ هزار میلیارد تومان) و برداشت از صندوق توسعه ملی (۷۳.۹ هزار میلیارد) تأمین شده‌اند. از‌آنجایی‌که این منابع پایدار نیستند، ادامه طرح در آینده با ابهام روبه‌رو است و خطر توقف یا کوچک شدن آن وجود دارد.

·        در آغاز اجرای طرح کالابرگ در سال ۱۴۰۱، دولت و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با چالش‌ها و سردرگمی‌هایی مواجه بودند، اما با گذشت زمان برخی نواقص رفع و اصلاحات مرحله‌ای بهبودهایی ایجاد کرد. با‌این‌حال، به‌نظر می‌رسد قانونگذار و مجری طرح هنوز در زمینه استمرار، به‌روزرسانی مبلغ یارانه و به‌ویژه تأمین مالی کالابرگ الکترونیک به جمع‌بندی دقیقی نرسیده‌اند.

·        کل اجرای طرح کالابرگ از انتهای سال ۱۴۰۱ تا پایان مرحله سوم در مردادماه سال ۱۴۰۴، حدود ۱۱۷.۲ هزار میلیارد تومان هزینه داشته که از محل‌های گوناگون فراهم آمده است.

·        میزان رضایت کلی از طرح نسبتاً قابل‌توجه بوده است؛ حدود ۵۲.۴ درصد رضایت زیاد یا خیلی زیاد داشته‌اند و ۳۸.۸ درصد رضایت کمی داشته‌اند. همچنین حدود ۶۵ درصد مردم دهک‌بندی دولت (پایگاه رفاه ایرانیان) را یا ناعادلانه یا کمی عادلانه دانسته‌اند، یعنی احساس کرده‌اند افراد نیازمند واقعی از طرح جا مانده‌اند یا افراد غیرمستحق مشمول شده‌اند.

·        در بخش اولویت‌ها، 42.4 درصد از دریافت‌کنندگان کالابرگ اذعان کرده‌اند ترجیح می‌دهند خود کالابرگ را دریافت کنند و 31.4 درصد تمایل دارند همین مبلغ کالابرگ را به‌صورت نقدی دریافت نمایند. با‌این‌حال، حاضر نیستند برای تبدیل اعتبار کالابرگ به یارانه نقدی هیچ مبلغی از اعتبار آنها کاسته شود. به‌عبارت‌دیگر، حدود 73.8 درصد جمعیت یا کالابرگ را به یارانه نقدی ترجیح می‌‎دهند یا حاضر به کاهش مبلغ یارانه برای دریافت نقدی نیستند.  

·        مهم‌ترین چالش‌های طرح عبارتند از: بار مالی بالای طرح، ناکارآمدی دهک‌بندی به‌عنوان تنها ابزار در شناسایی گروه‌های هدف، تأمین مالی ناپایدار و برخی تخلفات از اجرای طرح و خرید اقلام خارج از سبد تعیین شده.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

·        تأمین مالی پایدار: اتصال به درآمدهای ماده (45) قانون مالیات بر ارزش افزوده و تفکیک برنامه مرتبط با فقرای شدید از سایر گروه‌های هدف و تضمین افزایش سالیانه اعتبار کالابرگ فقرای شدید دست‌کم به میزان افزایش مالیات بر ارزش افزوده پرداختی سه دهک پایین درآمدی.

·        کاهش جامعه هدف: محدودسازی جامعه هدف به نیازمندان به‌خصوص فقرای شدید، کودکان، زنان سرپرست خانوار و سالمندان نیازمند و معلولین و بیماران خاص در راستای اهداف مواد (30) و (31) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

·        اصلاح شیوه شناسایی: اصلاح شیوه دهک‌بندی و تکمیل اطلاعات و ترکیب پایگاه‌داده اطلاعات رفاه ایرانیان با داده‌های میدانی و مردمی (با کمک خیرین و سازمان‌های مردم‌نهاد و از طریق پنجره واحد حمایت اجتماعی) برای دقت و عدالت بیشتر.

·        بهبود روش اجرا: از‌جمله اتصال زنجیره‌ عرضه کالاهای اساسی از واردات مواد اولیه تا فروشنده‌های خرد به سازوکار اعتباری کالابرگ برای کاهش تخلفات و تنوع‌بخشی به سبد بر‌اساس منطقه جغرافیایی و الگوی مصرف مناطق.

 1. مقدمه

در حال حاضر، طرح کالابرگ الکترونیک به‌عنوان یکی از حمایت‌های مهم دولت برای هفت دهک پایین درآمدی جامعه شناخته می‌شود. این طرح اساساً در پاسخ به نگرانی‌های فزاینده درباره دسترسی به مواد غذایی کافی در میان اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر با هدف تأمین حداقل نیازهای تغذیه‌ای این گروه‌ها در شرایط تورمی اقتصاد کشور طراحی و اجرا شد. ماجرای طرح کالابرگ الکترونیک به اصلاحات اقتصادی ابتدای سال ۱۴۰۱ بازمی‌گردد، زمانی که دولت با تغییر قیمت ارز برای کالاهای اساسی، یارانه‌های غیرمستقیم را به یارانه‌های مستقیم تبدیل کرد و در ادامه، از ماه‌های پایانی همان سال، کالابرگ الکترونیک را به‌عنوان یک سیاست حمایتی مکمل معرفی نمود تا خلأهای ناشی از این تغییرات را پُر کند و اطمینان حاصل شود که حمایت‌ها مستقیماً به سمت نیازهای ضروری هدایت شوند. با وجود اینکه اجرای این طرح در طول سال‌های اولیه با نوسانات و عدم انسجام کافی همراه بود (از‌جمله تغییرات مکرر در جامعه هدف و میزان یارانه اعتباری)، اما به‌ویژه با افزایش اعتبار یارانه‌ای در پایان سال ۱۴۰۲، به یکی از ستون‌های اصلی حمایت از هفت دهک‌ درآمدی تبدیل شد و نقش کلیدی در کاهش فشارهای اقتصادی بر خانوارهای کم‌درآمد ایفا کرد. پس از تغییر دولت، یارانه کالابرگ الکترونیک با برخی اصلاحات در نحوه اجرا ادامه یافت و حتی در شرایط چالش‌برانگیز پس از جنگ تحمیلی ۱۲‌روزه، تداوم این طرح اهمیت دوچندانی یافت.

این گزارش با هدف ارائه یک ارزیابی جامع و همه‌جانبه از اجرای طرح کالابرگ الکترونیک از آغاز تا امروز، به بررسی جنبه‌های مختلف آن می‌پردازد. در این گزارش ابتدا ردپای قانونی این طرح در قوانین و مقررات بررسی می‌شود. سپس نحوه اجرای طرح از مراحل اولیه تا تغییرات اخیر مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در ادامه نظرات و بازخوردهای مردم با اتکای به نظرسنجی اخیر انجام شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس مورد تحلیل قرار می‌گیرد تا تصویر کاملی از پذیرش اجتماعی آن شکل گیرد. در پایان نیز، با آسیب‌شناسی دقیق این عناصر، پیشنهادهایی عملی ارائه خواهد شد تا منجر به کارآمدی و پایداری طرح در آینده شود.

2. پیشینه

با توجه به اینکه اجرای طرح کالابرگ الکترونیک از سال ۱۴۰۱ آغاز شده است، این سیاست هنوز در مراحل ابتدایی اجرا قرار دارد و به همین دلیل، مطالعات و گزارش‌های تحلیلی گسترده‌ای درباره آن منتشر نشده است. در میان منابع موجود، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در چند گزارش به‌صورت رسمی به بررسی ابعاد مختلف این طرح پرداخته است. مطالعات انجام‌ شده توسط این مرکز، اگرچه محدود هستند، اما از معدود منابع تحلیلی موجود درباره عملکرد و چالش‌های کالابرگ الکترونیک به‌شمار می‌آیند. فهرست این دو گزارش در جدول زیر ارائه شده است.

جدول 1. مروری بر مطالعات گذشته در موضوع کالابرگ الکترونیک

3. لزوم سیاستگذاری در حوزه تغذیه

دغدغه سیاستگذاران در زمینه تغذیه و امنیت غذایی در کشور، ریشه در شواهد آماری مربوط به الگوی مصرف خانوارهای ایرانی دارد. بررسی داده‌های طرح هزینه و درآمد خانوار مرکز آمار ایران در بازه زمانی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۳ در شکل 1 نشان می‌دهد که مصرف سرانه بسیاری از کالاهای اساسی در سیزده سال اخیر با روندی نزولی مواجه بوده است. مطابق نتایج به‌دست ‌آمده از این داده‌ها، میزان مصرف اقلامی نظیر برنج، ماکارونی، گوشت قرمز، حبوبات و قند و شکر طی این دوره کاهش قابل‌توجهی یافته است. این روند نزولی را می‌توان ناشی از شرایط اقتصادی و معیشتی نامطلوب دهه ۱۳۹۰ دانست، دوره‌ای که تحت تأثیر تحریم‌های اقتصادی و به‌ویژه پیامدهای ناشی از همه‌گیری ویروس کرونا، قدرت خرید و درآمد قابل ‌تصرف خانوارها به شکل معناداری کاهش یافت. هرچند در همین بازه زمانی، مصرف برخی اقلام نظیر تخم‌مرغ و گوشت مرغ رشد نسبی نشان داده است، اما این افزایش مصرف عمدتاً نتیجه جایگزینی این اقلام با کالاهای گران‌تر و کمتر در دسترس‌تر نظیر گوشت قرمز و برنج بوده که ناشی از تغییر در قیمت‌های نسبی اتفاق افتاده و لزوماً بیانگر بهبود در وضعیت تغذیه خانوارها نیست. علاوه‌بر‌این، بخشی از تغییرات مشاهده ‌شده در ترکیب سبد غذایی خانوارها را می‌توان به تحول تدریجی در الگوی مصرف و ذائقه غذایی طی سال‌های اخیر نسبت داد. با وجود این، شدت کاهش مصرف در برخی اقلام اساسی مانند گوشت قرمز و برنج به‌گونه‌ای است که مصرف سرانه آنها در سال ۱۴۰۳ تقریباً به نصف سطح مصرف در سال ۱۳۹۰ رسیده است. چنین افتی می‌تواند به‌معنای کاهش جدی در تأمین ریزمغذی‌ها و درشت‌مغذی‌های ضروری مورد نیاز بدن بوده و در بلندمدت پیامدهایی همچون افت سطح سلامت عمومی، افزایش شیوع سوءتغذیه، کاهش بهره‌وری نیروی انسانی و افزایش هزینه‌های درمانی کشور را به‌همراه داشته باشد. تداوم این روند زنگ خطری برای نظام سیاستگذاری تغذیه و رفاه اجتماعی است، زیرا در صورت بی‌توجهی می‌تواند پیامدهای گسترده‌ای بر امنیت غذایی و توسعه انسانی کشور بر‌جای گذارد.

مأخذ‌: محاسبات تحقیق (داده‌های هزینه درآمد خانوار).

لازم به ذکر است؛ روند کاهشی مصرف اقلام اساسی غذایی در سال‌های اخیر به‌طور مستقیم بر میزان کالری دریافتی خانوارهای کشور تأثیر گذاشته و موجب کاهش تدریجی مصرف سرانه کالری شده است. بررسی داده‌های طرح هزینه و درآمد خانوار و نتایج ارائه‌ شده در شکل ۲ نشان می‌دهد که میانگین و میانه مصرف سرانه کالری در طول سال‌های مورد مطالعه روندی نزولی را طی کرده‌اند. در این شکل، میزان کالری مصرفی با خط آستانه حداقلی ۲۱۰۰ کالری که به‌عنوان سطح پایه مورد نیاز برای تأمین انرژی روزانه انسان در نظر گرفته می‌شود، مقایسه شده است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، میانگین مصرف سرانه کالری در سال ۱۴۰۱ و میانه مصرف سرانه کالری در سال ۱۳۹۶ از این خط حداقلی عبور کرده و به زیر سطح استاندارد رسیده‌اند. این وضعیت نشان‌دهنده آن است که بخش قابل‌توجهی از جمعیت کشور در سال‌های اخیر نتوانسته‌اند نیاز انرژی روزانه خود را به‌طور کامل تأمین کنند. کاهش مصرف کالری در‌واقع تنها به‌معنای افت انرژی دریافتی نیست، بلکه بیانگر عدم تأمین هم‌زمان ریزمغذی‌ها و درشت‌مغذی‌های ضروری مورد نیاز بدن است، موضوعی که در بلندمدت می‌تواند پیامدهای نامطلوبی همچون افزایش بروز سوءتغذیه، کاهش سطح سلامت عمومی و افزایش آسیب‌پذیری جمعیت در برابر بیماری‌ها و همچنین کاهش قدرت یادگیری کودکان را به‌همراه داشته باشد. داده‌ها و شواهد موجود در شکل ۲، به‌روشنی بیانگر آن است که مسئله سوءتغذیه در کشور از جنبه آماری و سیاستی دارای موضوعیت جدی است و نمی‌توان آن را نادیده گرفت. بر این اساس، اجرای سیاست‌های حمایتی هدفمند در قالب طرح‌های کالایی و تغذیه‌ای مانند طرح کالابرگ الکترونیک برای تضمین دسترسی خانوارها به حداقل نیاز کالری و ریزمغذی‌های حیاتی، ضرورتی انکارناپذیر و یکی از اولویت‌های اساسی نظام سیاستگذاری در حوزه امنیت غذایی محسوب می‌شود.

شکل 2. نمودار میانه و میانگین مصرف کالری سرانه در روز در مقایسه با معیار 2100 کالری

مأخذ‌: همان.

4. سبد کالابرگ الکترونیک

شاید بتوان گفت مهم‌ترین هدف طرح کالابرگ الکترونیک، تأمین سطحی از نیازهای غذایی گروه‌های هدف است. از‌این‌رو، انتخاب اقلام تشکیل‌دهنده سبد کالای این طرح اهمیت ویژه‌ای دارد. برای ارزیابی سبد کالای طرح کالابرگ الکترونیک نیازمند معیاری برای قضاوت هستیم. در این زمینه، «انستیتو تحقیقات تغذیه‌ای و صنایع غذایی کشور» دو الگوی اصلی با عنوان «سبد غذایی مطلوب» و «سبد غذایی مقرون‌به‌صرفه» را تدوین و معرفی کرده است. سبد غذایی مطلوب قادر است صد درصد نیاز کالری روزانه هر فرد (2401 کیلو کالری در روز) را پوشش دهد؛ در‌حالی‌که سبد غذایی مقرون‌به‌صرفه حدود ۹۵ درصد این نیاز، یعنی 2386 کیلو کالری را تأمین می‌کند. پیش‌‌شرط و منطق طراحی هر دو سبد بر این اساس استوار است که بتوانند ۸۰ درصد از ریزمغذی‌های کلیدی شامل آهن، کلسیم، ویتامین ریبوفلاوین و ویتامین A را فراهم کنند، زیرا فرض بر این است که تأمین این چهار ریزمغذی کلیدی می‌تواند به‌دلیل کفایت و ارزش تغذیه‌ای منابع غذایی تأمین‌کننده آنها، تضمین‌کننده سایر ریزمغذی‌ها مورد نیاز انسان نیز باشد.

بر‌اساس مقایسه‌ای که در جدول ۲ میان سبد غذایی مقرون‌به‌صرفه انستیتو تحقیقات تغذیه‌ای و صنایع غذایی کشور و سبد کالابرگ انجام شده، مشاهده می‌شود که در سبد مقرون‌به‌صرفه برای هر قلم کالا مقدار مشخصی تعیین شده است. مبنای اجرای طرح کالابرگ تا سال ۱۴۰۲ نیز بر همین اساس بود، به این معنا که مقدار معینی از هر کالا برای افراد مشخص و مصرف آن تا حدی الزام‌آور بود. اما در مدل جدید اجرای طرح، میزان انعطاف و آزادی خانوارها در انتخاب کالا افزایش یافته است؛ به‌طوری‌که مصرف از هر قلم سبد کالابرگ اکنون اختیاری بوده و افراد می‌توانند بر‌اساس نیاز و ترجیح خود تصمیم بگیرند. با‌این‌حال، بررسی تطبیقی میان اقلام نشان می‌دهد که به‌جز در مورد نان، سبزی‌ها و میوه‌ها (که با رنگ قرمز مشخص شده‌اند)، ترکیب سبد کالابرگ از نظر نوع اقلام تا حد زیادی با سبد مقرون‌به‌صرفه هم‌پوشانی دارد (اقلام با رنگ سبز)؛ البته به‌استثنای گوشت ماهی و مغذی‌‌های خوراکی که در سبد کالابرگ وجود ندارند (رنگ زرد).

در نگاه نخست، افزایش آزادی انتخاب در سبد جدید طرح کالابرگ اقدامی مطلوب به‌نظر می‌رسد، چرا‌که می‌تواند موجب افزایش رضایت و مطلوبیت گروه‌های هدف شود. با‌این‌حال، چنانچه این آزادی در عمل منجر به تغییر الگوی مصرف و تمایل بیشتر خانوارها به خرید اقلام ارزان‌تر مانند قند و شکر گردد، پیامدهای آن از منظر سلامت و امنیت غذایی در بلندمدت نگران‌کننده خواهد بود. در‌چنین حالتی، ممکن است بخش قابل‌توجهی از کالری مورد نیاز از منابعی تأمین شود که از نظر تغذیه‌ای ارزش چندانی ندارند. از‌این‌رو، یکی از چالش‌های مهم مدل جدید طرح کالابرگ، نحوه کنترل و هدایت این آزادی در انتخاب سبد غذایی است تا هدف اصلی طرح، یعنی ارتقای امنیت غذایی و سلامت تغذیه‌ای خانوارهای هدف، دچار خدشه نشود.

جدول 2. مقایسه سبد غذایی مقرون‌به‌صرفه با سبد طرح کالابرگ الکترونیک [7]

5. قوانین و مقررات مرتبط با کالابرگ الکترونیک

طرح کالابرگ الکترونیک به‌عنوان یکی از ابزارهای حمایتی دولت در حوزه رفاه اجتماعی، برای نخستین‌بار در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به‌صورت رسمی مطرح گردید و به دولت این اختیار را داد تا در‌خصوص حذف برخی کالاها از سبد تخصیص ارز ترجیحی اقدام کند، البته این مجوز مشروط به جبران زیان رفاهی وارد شده به مصرف‌کنندگان از طریق سازوکاری مانند کالابرگ الکترونیک بود تا اطمینان حاصل شود که خانوارها از دسترسی به کالاهای اساسی محروم نشوند. این رویکرد اولیه نشان‌دهنده تلاش قانونگذار برای تعادل میان اصلاحات اقتصادی و حفظ سطح رفاه عمومی بود، جایی که کالابرگ الکترونیک به‌عنوان ابزاری برای توزیع هدفمند یارانه‌ها و جلوگیری از افزایش قیمت کالای اساسی ناشی از حذف ارز ترجیحی دیده می‌شد.

در قانون بودجه سال ۱۴۰۲، این طرح بار دیگر در دستور کار سیاستی قرار گرفت، اما این‌بار زیر چتر تبصره هدفمندی یارانه‌ها جای گرفت و به‌طور خاص در بند «ی» تبصره «۱۴» این قانون، از محل اعتبارات مصارف هدفمندی و جداول متفرقه بودجه، یارانه‌ای مازاد بر یارانه‌های پیشین در قالب کالابرگ الکترونیکی جهت حمایت معیشتی از دهک‌های پایین درآمدی پیش‌بینی گردید تا خانوارهای فقیر بتوانند به کالاهای اساسی دسترسی آسان‌تری داشته باشند و مصرف خوراکی‌های خود را نسبت به دوره‌های قبل هموار سازند. قانونگذار در این بند به صراحت بر ماهیت جدید و اضافی این یارانه نسبت به یارانه‌های قبلی تأکید کرده بود، اما در‌عین‌حال، تأمین منابع آن را از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها و اعتبارات متفرقه تعیین نمود که این روش برای یک یارانه شبه‌نقدی تقریباً پایدار چندان منطقی به‌نظر نمی‌رسد. با وجود این، به‌دلیل ناکافی بودن منابع پیش‌بینی شده، در مصوبه هیئت‌وزیران برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیک، منابع لازم از درآمدهای شرکت ملی گاز تأمین شد، هرچند این منبع نیز نمی‌توانست تضمین‌کننده پایداری بلندمدت اعتبارات مورد نیاز برای چنین طرحی باشد.

ادامه این روند در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز مشاهده می‌شود، جایی که در جزء «۲» بند «الف» تبصره «۸» (که همان تبصره هدفمندی یارانه‌هاست) کالابرگ الکترونیک به‌عنوان یکی از مصارف اعتبارات هدفمندی تعیین گردید و به‌نظر می‌رسد قانونگذار قصد داشته بخشی از یارانه نقدی را به این شکل اختصاص دهد، بدون آنکه صریحاً مشخص کند آیا این یارانه مازاد بر یارانه‌های قبلی است یا خیر و یا اینکه جامعه هدف این طرح چه کسانی هستند که این ابهام در‌نهایت منجر به محدود شدن اجرای آن تا انتهای طرح فجرانه تا اردیبهشت‌ماه سال ۱۴۰۳ شد و بعد از آن، طرح متوقف گردید.

بعد از گذشته حدود یک سال، در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، بند «ت» تبصره «13» دو رویکرد متفاوت نسبت به کالابرگ الکترونیک اتخاذ کرده است، نخست مشمولان یارانه نقدی می‌توانند به‌صورت داوطلبانه شیوه دریافت یارانه خود را از نقدی به کالابرگ تغییر دهند و دوم، دولت موظف است از محل درآمدهای حاصل از حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی و همچنین منابع پیش‌بینی ‌شده در ماده (۴۵) قانون مالیات بر ارزش افزوده، از ۴۰۰ هزار خانوار دچار فقر شدید از طریق کالابرگ الکترونیک حمایت کند تا تمرکز بر لایه‌های آسیب‌پذیر جامعه افزایش یابد. این تبصره در کنار بند «پ» تبصره «5» همان قانون، که به جبران زیان رفاهی خانوارها ناشی از اصلاح نرخ ارز ترجیحی اشاره دارد، قرار گرفته و با توجه به سابقه این موضوع در سال ۱۴۰۱، به‌نظر می‌رسد منظور قانونگذار از این حمایت، همان کالابرگ الکترونیک یا یارانه نقدی باشد تا آثار منفی احتمالی اصلاح قیمت ارز بر سبد معیشت خانوارها کاهش یابد. این دو تبصره گامی رو به جلو در قانونگذاری طرح کالابرگ الکترونیک بود؛ زیرا ضمن تعیین جامعه هدف، محل تأمین منابع را نیز مشخص کرده و تلاش شده منابع به‌صورت پایدار در قانون پیش‌بینی شود.

‌در‌نهایت با جست‌وجو در قوانین بلند‌مدت برای ردپای کالابرگ الکترونیک به ماده (31) قانون برنامه هفتم پیشرفت می‌رسیم، جایی که قانون به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مجوز داده تا با هدف کاهش فقر و از طریق شناسایی خانوارهای کم‌درآمد تا دهک هفتم، کالابرگ الکترونیکی برای اقلام ضروری ارائه دهد که این امر نشان‌دهنده گسترش دامنه حمایتی به سطوح گسترده‌تری از جامعه است. در این قانون گروه هدف طرح حداکثر هفت دهک اول درآمدی تعیین شده که این رویکرد از مهرماه سال ۱۴۰۲ مبنای اجرای طرح کالابرگ الکترونیک بوده است. به‌نظر می‌رسد، این بند از قانون اصلی‌ترین ابزار برنامه هفتم برای کاهش فقر مطلق (و یا شدید) به سمت صفر است؛ چرا‌که تقریباً این بند از قانون تنها مورد قانونگذاری حمایتی ذیل شاخص‌های هدف برنامه در ماده (30) (یعنی صفر شدن نرخ فقر مطلق) بوده که حمایت جدید را مازاد بر حمایت‌های گذشته مجاز دانسته است.

جدول 3. طرح کالابرگ الکترونیک در قوانین کشور [6]

از‌آنجا‌که قوانین الزام‌آور مرتبط با طرح کالابرگ الکترونیکی عمدتاً به‌صورت کلی و بدون جزئیات اجرایی تدوین شده‌اند، دولت برای پیاده‌سازی این طرح، به‌تدریج آیین‌نامه‌های اجرایی و مصوبات لازم را بر‌اساس نیازهای اجرایی تهیه کرده است. نقطه آغاز این فرایند به ماه‌های پایانی سال ۱۴۰۱ بازمی‌گردد، زمانی که در جلسه یکصد‌و‌یکم ستاد هماهنگی اقتصادی دولت، اولین مصوبه مرتبط با کالابرگ الکترونیکی تصویب شد. این مصوبه اجرای آزمایشی و موقت طرح را در استان هرمزگان، با سبدی مشخص از کالاهای خوراکی و بدون هیچ یارانه تشویقی برای مشمولان، پیش‌بینی کرده بود. با ورود به سال ۱۴۰۲، که یارانه کالابرگ علاوه‌بر یارانه نقدی همچنان در قانون بودجه تکرار شده بود، دولت مصوبه‌ای دیگر برای واریز مبالغ یارانه کمک‌معیشتی مشمولان به حساب مجری طرح (شرکت فارا) توسط سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها تدوین کرد. هر‌چند تا زمان تدوین این تصویب‌نامه در دولت، اجرای کالابرگ به‌صورت محدود و تنها برای سه دهک پایین درآمدی در حال اجرا بود.

در اواسط سال ۱۴۰۲، گام مهم‌تری برداشته شد و دولت آیین‌نامه اجرایی تبصره «14»  قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور را تصویب کرد که بخشی از آن به کالابرگ اختصاص یافته بود. در این آیین‌نامه تصریح شده که ۳۸ هزار میلیارد تومان از محل فروش داخلی و صادرات محصولات گازی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها واریز شود تا با هدف حفظ قدرت خرید خانوارها، صرف اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی شود. پیش از این مصوبه، اجرای طرح هزینه چندانی نداشت و در قوانین و مصوبات قبلی، هیچ ردپایی از تأمین منابع مالی مشخص دیده نمی‌شد، اما از این نقطه به بعد، با تأمین هزینه‌ها از طریق شرکت گاز، دولت نه‌تنها جامعه هدف را گسترش داد، بلکه یارانه تشویقی کالابرگ را در قالب طرح‌های فجرانه از بهمن‌ماه ۱۴۰۲ افزایش داد و این روند تا اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۳ ادامه یافت. این تغییرات، ضمن افزایش قابل‌توجه مشارکت مشمولان، هزینه‌های اجرای طرح را به‌طور چشمگیری بالا برد و همین امر، تردیدهایی در مورد ادامه آن ایجاد کرد. با‌این‌حال، در اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۳، دولت تصویب‌نامه‌ای برای استمرار اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی تدوین کرد، هرچند با تغییر دولت در ماه‌های ابتدایی همان سال، این تصویب‌نامه به سرانجام نرسید. در‌نهایت، به‌‌رغم اینکه قانون بودجه سال ۱۴۰۳، یارانه نقدی و کالابرگ الکترونیکی را به‌صورت یکپارچه و ادغام شده در نظر گرفته بود و منبع مازاد چندانی برای کالابرگ پیش‌بینی نشده بود، دولت در انتهای سال ۱۴۰۳ تصمیم به ادامه اجرای طرح گرفت و تصویب‌نامه‌ای جدید در‌خصوص حمایت معیشتی از هفت دهک پایین درآمدی (معادل ۶۰ میلیون نفر) از طریق کالابرگ الکترونیکی صادر کرد. منابع این تصویب‌‌‌نامه از طریق منابع صندوق توسعه ملی‌ تأمین شد و اجرای آن به سه مرحله دیگر در سال ۱۴۰۴ کشیده شد. بدین‌ترتیب، طرح کالابرگ در مصوبات هیئت‌دولت، روندی که از یک نسخه آزمایشی محدود و بدون یارانه اضافی در هرمزگان آغاز کرده بود را به یک سیاست حمایتی با جامعه هدف گسترده تبدیل کرد.

جدول 4. مروری بر مقررات و مصوبات دولت در‌خصوص طرح کالابرگ الکترونیک

6. تطبیق اجرای طرح با قوانین مرتبط                            

با اصلاح قیمت ارز ترجیحی برای کالاهای اساسی در سال ۱۴۰۱، قوانین بودجه و برنامه هفتم توسعه هدف اصلی خود را در جلوگیری از کاهش مصرف این کالاها در اثر تورم دنبال کردند. در این چارچوب، طرح کالابرگ الکترونیک به‌عنوان مکملی برای یارانه نقدی طراحی شد تا حداقل‌های معیشتی گروه‌های کم‌درآمد را تأمین کند. با‌این‌حال، یارانه نقدی به‌دلیل ثابت ماندن مبلغ آن، به‌مرور زمان ارزش واقعی خود را از دست داد و کالابرگ الکترونیک، هرچند تا حدی به‌روز شد، اما اجرای آن نامنظم و مقطعی بود. ارزیابی میزان انطباق اجرای این طرح با قوانین مصوب، راهکار مؤثری به‌منظور شناسایی نقاط ضعف قانون یا عملکرد اجرایی است. اگرچه قوانین بودجه به‌طور‌کلی به موضوع کالابرگ پرداخته‌اند، اما مقایسه شیوه اجرا با این قوانین، اطلاعات ارزشمندی در اختیار قرار می‌دهد.

در قانون بودجه سال ۱۴۰۱، دولت موظف شده بود از طریق کالابرگ الکترونیک زیان رفاهی مصرف‌کنندگان کالاهای اساسی را جبران کند، اما در بیشتر ماه‌های این سال تنها به پرداخت یارانه نقدی بسنده شد و اجرای کالابرگ محدود و آزمایشی، بر‌اساس مصوبه ستاد هماهنگی اقتصادی در دو ماه پایانی سال صورت گرفت. سال ۱۴۰۲، با تأکید تبصره «۸» قانون بودجه بر پرداخت یارانه کالابرگ الکترونیک مازاد بر یارانه نقدی، اجرای این طرح وارد مرحله جدیدی شد، اما با فراز و نشیب‌هایی همراه بود. ابتدا دولت بدون یارانه تشویقی و برای تمامی خانوارهای یارانه‌بگیر، طرح را اجرا کرد که با قانون بودجه مصوب همان سال مغایرت داشت. سپس از خرداد‌ماه ۱۴۰۲، یارانه تشویقی برای سه دهک پایین درآمدی پرداخت شد، در‌حالی‌که قانون بر حمایت از پنج دهک تأکید داشت. از شهریور‌ماه همان سال، یارانه تشویقی ۱۲۰ هزار تومانی برای پنج دهک درآمدی اجرایی شد که تا حد زیادی با قانون بودجه همسو بود، هرچند دریافت کالابرگ نیازمند آورده نقدی بود. در ادامه، طرح «فجرانه» از بهمن‌ماه ۱۴۰۲ تا اردیبهشت ۱۴۰۳ با یارانه تشویقی ۲۲۰ هزار تومانی برای خرید ۱۱ قلم کالای اساسی و حمایت از هفت دهک درآمدی اجرا شد.

قانون بودجه سال ۱۴۰۳، یارانه کالابرگ را در یارانه نقدی ادغام کرد و با توجه به عدم تغییر قابل‌توجه در اعتبار تخصیصی نسبت به سال قبل، گویی دولت و مجلس اراده جدی برای اجرای مستقل این طرح نداشتند. با‌این‌حال، برنامه هفتم پیشرفت که سال ۱۴۰۳ آغاز اجرای آن بود، در ماده (۳۱) دولت را مجاز به پرداخت یارانه کالابرگ مازاد بر یارانه نقدی برای هفت دهک کرده است، این بند به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی برنامه هفتم جهت رسیدن به هدف برنامه یعنی صفر کردن نرخ فقر مطلق شناخته می‌شود. اجرای طرح در سال ۱۴۰۳ به‌دلیل تغییر دولت و زمان‌بر بودن استقرار دولت جدید تا اسفند همان سال به تأخیر افتاد. در اسفندماه ۱۴۰۳، با تأمین اعتبار از صندوق توسعه ملی، مرحله جدید طرح کالابرگ آغاز شد که در آن یارانه برای سه دهک پایین درآمدی به ۵۰۰ هزار تومان و برای چهار دهک بعدی به ۳۵۰ هزار تومان افزایش یافت. این مرحله با اصلاحاتی نظیر حذف الزام آورده نقدی، آزادی در انتخاب اقلام سبد و امکان ذخیره اعتبار اجرا شد. ادامه اجرای این شیوه در سال ۱۴۰۴ نیز در دو مرحله بر‌اساس تبصره‌های قانون بودجه و ماده (۳۱) برنامه هفتم پیشرفت انجام شد، هرچند تفاوت‌هایی در تأمین مالی به چشم می‌خورد. برای نمونه، بند «ت» تبصره «۱۳» قانون بودجه منابع اجرای طرح برای فقیرترین اقشار را از حذف یارانه نقدی سه دهک بالاتر درآمدی و منابع ماده (۴۵) قانون مالیات بر ارزش افزوده پیش‌بینی کرده بود، اما منابع مالی طرح از اسفند‌ماه ۱۴۰۳ تا شهریورماه ۱۴۰۴ از صندوق توسعه ملی تأمین شد. به‌نظر می‌رسد مبنای دولت برای شروع مجدد طرح کالابرگ الکترونیک در اسفندماه سال 1403 ماده (31) قانون برنامه هفتم است؛ چرا‌که نحوه اجرا، گروه هدف و میزان یارانه با این قانون تناسب بیشتری دارد تا آنچه که در قانون بودجه سال 1404 آورده شده است.

در آغاز اجرای طرح کالابرگ در سال ۱۴۰۱، دولت و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با چالش‌ها و سردرگمی‌هایی مواجه بودند، اما با گذشت زمان برخی نواقص رفع و اصلاحات مرحله‌ای بهبودهایی ایجاد کرد. با‌این‌حال، به‌نظر می‌رسد قانونگذار و مجری طرح هنوز در زمینه استمرار، به‌روزرسانی مبلغ یارانه و به‌ویژه تأمین مالی کالابرگ الکترونیک به توافق نرسیده‌اند، این ناهماهنگی باعث شده است اجرای طرح به‌طور کامل منطبق بر قوانین مصوب نباشد. بنابراین، هرچند طرح کالابرگ در اجرا پیشرفت‌هایی داشته، اما برای تحقق کامل اهداف خود (حمایت پایدار از معیشت خانوارهای کم‌درآمد و کاهش فقر مطلق) نیازمند هماهنگی بیشتر میان قانونگذاری و اجراست تا بتواند به شکلی اثربخش به وظایف خود عمل کند.

7. مسیر مالی کالابرگ؛ مروری بر هزینه‌های طرح

همچنان‌که در جای‌جای این نوشتار به آن اشاره شده، چالش اصلی طرح کالابرگ الکترونیکی، تأمین منابع پایدار است. اجرای این طرح به‌صورت مرحله‌ای و واکنشی، بدون پیش‌بینی دقیق منابع مورد نیاز، نه‌تنها منجر به هدررفت بخشی از منابع می‌شود، بلکه فشار بودجه‌ای سنگینی بر بخش‌های مرتبط بودجه‌ای وارد می‌کند و این مسئله ریشه در نبود استراتژی حمایتی مشخص برای مقابله با فقر دارد. ردپای این سردرگمی در تأمین مالی‌ از ابتدای مسیر کالابرگ الکترونیک تا‌کنون در قوانین، مقررات و حتی اجرای طرح دیده می‌شود؛ تا پیش از شهریورماه سال ۱۴۰۲، زمانی که جامعه هدف طرح محدود و میزان یارانه تشویقی ناچیز بود، طرح کالابرگ به‌دلیل استقبال کم‌رنگ جامعه هدف، هزینه قابل‌توجهی به‌همراه نداشت، اما با اجرای طرح فجرانه از انتهای سال ۱۴۰۲ تا ابتدای سال ۱۴۰۳، هزینه‌های طرح به‌طور چشمگیری افزایش یافت. در‌مجموع، تا شهریورماه سال ۱۴۰۳ (که مطالبات فروشگاه‌ها برای اجرای طرح تا اردیبهشت‌ماه همان سال محاسبه شده) طرح کالابرگ حدود ۴۳.۳ هزار میلیارد تومان هزینه داشته که بخش عمده‌ای از آن از طریق فروش یا صادرات محصولات شرکت ملی گاز تأمین شده است. با استقرار دولت جدید در سال 1403 در انتهای همان سال، اجرای طرح کالابرگ در مرحله اول، با مشارکت کمتر نسبت به دو مرحله بعدی، ۲۲.۷ هزار میلیارد تومان هزینه داشت، سپس در مرحله دوم به ۲۷.۹ هزار میلیارد تومان رسید و در‌نهایت مرحله سوم با ۲۳.۳ هزار میلیارد تومان به پایان رسید. منابع این مراحل، همان‌طور که پیشتر ذکر شد، از صندوق توسعه ملی تأمین گردید. در‌نتیجه، کل اجرای طرح کالابرگ از انتهای سال ۱۴۰۱ تا پایان مرحله سوم در مردادماه سال ۱۴۰۴، حدود ۱۱۷.۲ هزار میلیارد تومان هزینه داشته که از محل‌های گوناگون فراهم شده است.

شکل 3. نمودار بودجه مصرفی برای طرح کالابرگ الکترونیک [8]