خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

قانون «اصلاح ماده (۵) قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی» مصوب سال 1393، ‌سازمان تأمین اجتماعی را مکلف کرده بود تا برای تداوم پوشش بیمه تمام کارگران ساختمانی، 15 درصد از مجموع عوارض صدور پروانه‌های ساختمانی را دریافت کند ولی این منابع کفایت لازم را نداشت و باعث ایجاد صف شده بود. در اسفند سال 1401، مجلس شورای اسلامی با اصلاح این قانون، حق بیمه کارفرما برای هر مترمربع زیربنا در هر طبقه را از یک تا چهار درصد حداقل دستمزد ماهیانه همان سال تعیین کرد. با اجرای قانون، حق بیمه کارفرما افزایش زیادی نسبت به قبل داشت و به همین دلیل این قانون در شهریور ۱۴۰2 مجدداً اصلاح شد. مهمترین بخش اصلاحات جدید شامل تعیین سهم بیمه کارفرمایان به میزان 25 درصد عوارض مرتبط با پروانه‌های ساختمانی است که البته سازمان می‌تواند این مبلغ را تا 30 درصد عوارض افزایش دهد. گزارش حاضر برای بررسی دقیق عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در پیاده‌سازی این قانون تهیه شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

سازمان تأمین اجتماعی طی هفت مرحله، گزارش وضعیت بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی را برای کمیسیون اجتماعی مجلس ارسال کرده است. به‌رغم ارسال این گزارش‌ها، بررسی عملکرد این قانون به دلیل کمبود اطلاعات نیازمند راستی‌آزمایی است؛ بااین‌حال گزارش‌های واصله نتایج زیر را نشان می‌دهد:

1. در سال‌های 1389 تا آذرماه 1404، حدود 57 درصد از منابع لازم جهت بیمه کردن کارگران ساختمانی دریافت شده است.

2. در سال‌های 1389، 1390 و 1391 میزان درآمدهای حاصل از حق بیمه پرداختی متقاضیان پروانه، 10 تا 3 برابر منابع حاصل از حق بیمه سهم کارفرما بوده و از سال 1392 به بعد این نسبت به شدت کاهش یافته است.

3. با تغییر قانون از اسفند 1401 تا مهر 1402، میزان حق بیمه دریافتی نسبت به قبل رشد پیدا کرد ولی همچنان کسری مالی موجود را از بین نبرد. با تغییر مجدد قانون در مهرماه 1402، اگرچه منابع رشد پیدا کرده اما رشد آن از قبل کمتر بوده است.

4. از سال 1397 تا آذرماه 1404، تعداد افراد بیمه شده در قالب کارگر ساختمانی، از حدود 810 هزار نفر به حدود 582 هزار نفر کاهش یافته است.

5. از آبان‌ماه 1402 لغایت آذرماه 1404، مبالغ دریافتی از عوارض پروانه ساختمانی نسبت به 20 درصد سهم کارفرمایی، بیش از 10.4 هزار میلیارد تومان کسری داشته است.

6. از آبان‌ماه 1402 لغایت آذرماه 1404 ، حساب بیمه کارگران ساختمانی بیش از 9 هزار میلیارد تومان دارای کسری بوده است.

7. براساس تبصره ماده (6) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1386، دولت مکلف شده تا معادل سه درصدِ (۳%) مأخذ کسر حق بیمه را به سازمان پرداخت کند. درصورت پرداخت این مبلغ، حساب بیمه کارگران ساختمانی دارای کسری حدود 3.8 هزار میلیارد تومانی بود.

8. لازم است نحوه محاسبه هزینه‌های پرسنلی، اداری و کارگزاری در گزارش‌ها شفاف شود چراکه با توجه به تعداد کارگران و مستمری‌بگیران این بخش، متناسب بودن این مقدار هزینه محل ابهام است.

9. جهت بررسی دقیق‌تر، اطلاعات ماهیانه حساب بیمه کارگران ساختمانی و همچنین اطلاعات مربوط به منابع حاصل از حق بیمه پروژه‌های پیمانکاری ساختمانی مورد نیاز بوده که متأسفانه ارسال نشده است.

10. مطابق با اطلاعات آخرین گزارش ارسال شده، شیوه‌نامه ساماندهی بیمه کارگران ساختمانی با هماهنگی نهادهای مربوطه تدوین و کلیه فعالیت‌های مربوط به شناسایی و پذیرش کارگران توسط کارگروه‌های مذکور صورت می‌گیرد.

11. براساس قانون، درخصوص آن بخش از کارهای ساختمانی که در اجرای بند «۲» ماده (۲) این قانون صورت می‌گیرد، پرداختی سهم سازمان بابت صدور پروانه ساختمانی باید در محاسبه حق بیمه پیمانکار لحاظ شود. ضمن آنکه لازم است این مبالغ، در حساب بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی نیز لحاظ شود. بااین‌حال به دلیل فقدان گزارش‌دهی شفاف، لحاظ منابع حاصله از این بخش جهت بیمه‌ی کارگران ساختمانی محل تردید است.

12. سازمان تأمین اجتماعی، برای بیمه کردن کارگران ساختمانی جامانده، پیشنهاد افزایش حق بیمه سهم کارگر به 13.5 درصد را داده است. پذیرش و تصویب این پیشنهاد، تا زمان شفاف شدن منابع حاصل از حق بیمه قراردادهای پیمانکاری ساختمانی توصیه نمی‌شود.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پس از ارزیابی وضعیت عملکرد این قانون، پیشنهاد‌های سیاستی زیر قابل ارائه است:

۱. اجرای دقیق بند «ز» قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1402 و شفاف‌سازی منابع حاصل از حق بیمه پروژه‌های پیمانکاری ساختمانی در حساب بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی و افزایش تعداد کارگران بیمه شده به نسبت منابع ایجاد شده،

۲. تقویت بانک اطلاعاتی کارگران ساختمانی برای شناسایی بیمه‌شدگان غیرکارگر با تأکید بر اجرای دقیق تبصره «6» بند «الف» ماده واحده قانون،

۳. استفاده از ظرفیت ماده (5) جهت افزایش میزان مجموع عوارض تا معادل 30 درصد؛ درصورت عدم تکافوی منابع پس از انجام دو اقدام فوق،

4. استفاده از ظرفیت تشکل‌های کارگری جهت شناسایی و حذف افراد غیرکارگر بهره‌مند از بیمه کارگران،

۵. ارائه گزارش‌های آماری از وضعیت منابع و مصارف ماهیانه حساب بیمه کارگران ساختمانی در پایگاه اینترنتی سازمان.

1. مقدمه

در حالت معمول و در کارگاهی ثابت که محل کار، روزهای کاری و کارفرما مشخص و ثابت است، چالشی در رابطه بیمه‌ای کارگر، کارفرما و سازمان تأمین اجتماعی وجود ندارد؛ اما آنچه موجب شده تا نیاز به قانون مجزایی برای بیمه «کارگران ساختمانی» وجود داشته باشد؛ ماهیت این شغل و «ثابت نبودن روزهای کاری، محل کار و کارفرما» است. این ویژگی باعث شده برقراری رابطه بیمه‌ای بین کارگر و کارفرما به شکل معمول ممکن نباشد.

به‌عنوان مثال ممکن است یک کارگر ساده (ازجمله کارگرانی که در محل «کارگران آماده به کار» در هر شهر تجمع می‌کنند) در طول یک ماه بیش از 10 کارفرما داشته باشد و یا یک برق‌کار ساختمان در مدت یک سال به‌صورت هم‌زمان یا در بازه‌های زمانی متفاوت با چند کارفرما در تعامل باشد.

راه حل در نظر گرفته شده برای این چالش، جدا کردن رابطه مستقیم موجود بین کارگر و کارفرما بوده است؛ به این صورت که کارگران حق بیمه خود را نه به کارفرما، بلکه به‌صورت مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی می‌پردازند. ازسوی دیگر کارفرمایان نیز فارغ از تعداد کارگران مورد استفاده، براساس یک معیار مشخص (که متغیر و محل مناقشه بوده است) حق بیمه خود را به سازمان تأمین اجتماعی می‌پردازند. البته این جدا کردن رابطه کارگر و کارفرما و تأمین بخشی از سهم حق بیمه کارگر به‌صورت مستقل، موجب شده است که به‌دلیل انتفاع مالی ناشی از این مابه‌التفاوت، برخی از افراد که کارگر نیستند نیز خود را به صف بیمه کارگران ساختمانی اضافه کنند تا از این مزیت بهره‌مند شوند.

در کنار تقاضای مازاد ایجاد شده توسط افراد غیرکارگر،‌ آنچه تاکنون موجب چالش در این مقوله بوده، کافی نبودن اعتبارات دریافتی از «کارفرمایان» برای بیمه کارگران بوده است که باعث شده تا پدیده «سهمیه‌بندی بیمه» در این حوزه به‌وجود بیاید. به این صورت که هرساله بسته به اعتبار موجود، تعداد سهمیه‌های مشخصی به شهرهای مختلف اختصاص می‌یابد و درصورتی که تعداد کارگران ساختمانی در یک شهر بیشتر از سهمیه‌های اختصاص یافته باشد؛ کارگران باید در صف انتظار برای بیمه باقی بمانند که این مورد یکی از اصلی‌ترین گلایه‌های این قشر است.

برای حل این چالش، مجلس شورای اسلامی تاکنون در قوانین متعددی به اصلاح قانون مربوط به بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی پرداخته است بااین‌وجود براساس گزارش‌های ارسالی ازسوی سازمان تأمین اجتماعی، حتی پس از اصلاح قانون در مهرماه 1402، محدودیت‌های بودجه‌ای جهت ارائه بیمه به همه کارگران از میان نرفته است. مطابق اطلاعات ارائه شده، کسری منابع حاصله از محل اجرای قانون بیمه کارگران ساختمانی در بازه‌ 1389 تا آذر 1404 بیش از 295 هزار میلیارد ریال (با نرخ ثابت) بوده است. همچنین برمبنای این اطلاعات، مستقل از اینکه افراد بیمه شده به‌صورت واقعی کارگر ساختمانی هستند یا خیر،‌ در بهمن ماه 1404، تعداد افراد بیمه شده در قالب بیمه کارگران ساختمانی 582,496 نفر بوده است؛ این در حالی است که مطابق اظهارات انجمن‌ صنفی کارگران ساختمانی، تعداد کارگران ساختمانی در کشور حدود یک میلیون و دویست هزار نفر است که درصورت صحت این آمار، بیش از ششصد هزار نفر در صف پوشش بیمه‌ای کارگر ساختمانی هستند. با توجه به کسری موجود در حساب کارگران ساختمانی و هم‌چنین عدم ارائه شدن بیمه اجتماعی به بخشی از این افراد، گزارش حاضر به بررسی نحوه اجرای قانون ذکر شده و چالش‌های اجرای کامل آن پرداخته است.

شایان ذکر است جهت ارائه تحلیل متقن، مرکز پژوهش‌های مجلس طی نامه‌های رسمی با سازمان تأمین اجتماعی و دیوان محاسبات کشور جهت ارسال اطلاعات مکاتبه کرده که به‌رغم پیگیری‌های مکرر، اطلاعات تکمیلی و متقن ازسوی این نهادها ارسال نشده؛ لذا صرفاً به اطلاعات ارسالی به کمیسیون اجتماعی مجلس اکتفا شده است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

سوابق مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس در حوزه بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی اعم از گزارش‌های راهبردی و اظهارنظرهای کارشناسی به همراه توضیحات مختصری از هر یک در جدول 1 آمده است.

جدول 1. پیشینه پژوهشی [1]

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

موضوع بیمه کارگران ساختمانی از سال‌های پیش از انقلاب مورد توجه قانونگذار بوده است. توجه به این موضوع برای اولین بار در سال 1339 و پس از آن به سال 1352 بر‌می‌گردد. بعد از تصویب قانون اختصاصی در رابطه با بیمه کردن کارگران ساختمانی، با توجه به وضعیت خاص این فعالیت، پرچالش‌ترین موضوع «نحوه اخذ حق بیمه از کارفرمایان» بوده است و همین موضوع در موارد زیادی باعث انجام اصلاحات در قوانین مربوطه شده است. در جدول 2 پیشینه تقنینی این موضوع به تفصیل آمده است.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی [1]

3. تعداد کارگران ساختمانی در ایران و وضعیت پوشش بیمه‌ای آنان

یکی از سؤالات مهم در زمینه بیمه کارگران ساختمانی، تعداد این افراد در اقتصاد ایران است. طبیعتاً پیش نیاز هر طرح بیمه‌ای اطلاع از تعداد افراد مشمول طرح است به‌گونه‌ای که بتوان با تأمین منابع لازم، زمینه پایداری آن را فراهم ساخت. البته باید توجه داشت بنابر اطلاعات غیررسمی، تعداد قابل توجهی از کارگران ساختمانی در ایران را اتباع افغانستانی تشکیل می‌دهند که در این گزارش به این افراد نپرداخته‌ایم. براساس گزارش‌های سازمان تأمین اجتماعی به کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی، تعداد کارگران ساختمانی بیمه‌پرداز فعال، بازنشسته، ازکارافتاده و بازمانده در جدول 3 آمده است.

جدول 3. وضعیت پوشش بیمه‌ای کارگران ساختمانی [11]

براساس اطلاعات موجود در جدول 3، نسبت پشتیبانی بیمه کارگران ساختمانی همواره در حال کاهش بوده و در بهمن ماه سال 1404، به عدد 4.1 رسیده است. درصورت وجود اطلاعات مربوط به تعداد کارگران جدید بیمه شده، تعداد افراد شناسایی شده غیرکارگر بهره‌مند از بیمه کارگران ساختمانی و تعداد افراد بازنشسته و ازکارافتاده جدید، تحلیل‌های عمیق‌تری از تغییرات ساختار جمعیتی کارگران ساختمانی بیمه شده قابل ارائه خواهد بود ولی متأسفانه این اطلاعات ازسوی سازمان تأمین اجتماعی منتشر نمی‌شود.

4. بررسی گزارش عملکرد اجرای قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی

مطابق با بند «ج» قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1402/06/22، «سازمان تأمین اجتماعی مکلف است ضمن ایجاد حساب واحد برای کلیه عملیات مالی موضوع این قانون وجوه حاصل از درآمدهای تحقق یافته و سرمایه‌گذاری انجام شده و سود حاصل از سرمایه‌گذاری را صرفاً برای بیمه کردن کارگران ساختمانی مصرف کرده و گزارش عملکرد درآمد و هزینه و خسارت پرداختی افراد تحت شمول را به تفکیک هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های اجتماعی و عمران مجلس شورای اسلامی ارائه کند». سازمان تأمین اجتماعی در اجرای این بند قانونی، تعداد هفت گزارش به شرح زیر به کمیسیون اجتماعی ارائه داده است.

جدول 4. گزارش‌های سازمان تأمین اجتماعی به کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی [12]

حق بیمه‌های وصولی سازمان اعم از حق بیمه سهم بیمه شده (7 درصد)، حق بیمه پرداختی متقاضیان پروانه ساختمانی و هم‌چنین حق بیمه سهم کارفرمایی (20 درصد) و کسری حق بیمه پرداختی متقاضیان پروانه ساختمانی در جدول 5 ارائه شده است.

جدول 5. گزارش حق بیمه‌های وصولی از بیمه شدگان و متقاضیان پروانه‌های ساختمانی از سال 1389 لغایت آذرماه سال 1404 (میلیون ریال) [12]

* براساس بند «89» قانون بودجه سال 1392 کل کشور، در 9ماهه سال 1392 پرداخت حق بیمه و ارائه اسناد در زمان صدور پروانه ساختمان موضوع قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی در شهرها و روستاهای کشور متوقف و سازمان امور مالیاتی مکلف به پرداخت 900 میلیارد تومان از محل منابع مالیات بر ارزش افزوده به‌عنوان حق بیمه سهم کارفرما برای بیمه کارگران ساختمانی شد. لذا در این سال علاوه‌بر منابع حاصل از عوارض پروانه ساختمانی، 900 میلیارد تومان منابع مالیاتی باید اضافه شود.

مطابق با اطلاعات ارائه شده در جدول 5، در سال‌های 1389، 1390 و 1391 میزان درآمدهای حاصل از حق بیمه پرداختی متقاضیان پروانه، 10 تا 3 برابر منابع حاصل از حق بیمه سهم کارفرما بوده است. این درحالی است که از سال 1392 به بعد این نسبت به شدت کاهش یافته است و این تراز دچار کسری شده است. شکل 1 این تغییرات را به خوبی نشان می‌دهد.

شکل 1. وضعیت کسری حق بیمه عوارض پروانه نسبت به حق بیمه کارفرمایی (هزار میلیارد ریال) [12]

با توجه به تغییرات قانون در این سال‌ها، به نظر می‌رسد دلیل اصلی این کاهش، تغییر مأخذ دریافت حق بیمه در قانون بیمه کارگران ساختمانی از «حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای‌‌عالی ‌کار و برمبنای ارزش ‌معاملاتی املاک و متراژ و طبقات ساختمان» به «15 درصد از مجموع عوارض صدور پروانه از مالک» در سال 1393 بوده است.

هم‌چنین تحلیل داده‌های فوق نشان می‌دهد با تغییر قانون از اسفند 1401 تا مهر 1402، میزان حق بیمه دریافتی نسبت به قبل رشد پیدا کرده و روند روبه افزایش کسری را متوقف کرده ولی همچنان کسری موجود را از بین نبرده است. با تغییر مجدد قانون در مهرماه 1402، میزان کسری برای بار دیگر رو به افزایش گذاشته است؛ بااین‌حال نسبت حق بیمه حاصل از عوارض به حق بیمه کارفرمایی در حال افزایش است (نمودار آبی رنگ).

به‌طورکلی در سال‌های 1389 تا آذرماه 1404، حدود 57 درصد منابع لازم جهت بیمه کردن کارگران ساختمانی توسط سازمان تأمین اجتماعی دریافت شده است. هم‌چنین در مدت زمان آبان‌ماه 1402 لغایت آذرماه 1404 (از زمان آخرین اصلاح قانون تا آخرین گزارش سازمان)، مبالغ دریافتی از عوارض پروانه ساختمانی نسبت به 20 درصد سهم کارفرمایی، بیش از 10.4 هزار میلیارد تومان کسری داشته است.

5. بررسی وضعیت حساب بیمه کارگران ساختمانی بعد از تغییر قانون در مهرماه 1402

مطابق با بند «ج» ماده واحده قانون «قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی اصلاحی 1401/11/05» سازمان تأمین اجتماعی مکلف شده است تا حساب واحدی برای کلیه عملیات مالی موضوع این قانون ایجاد کند. این سازمان در آخرین گزارش خود، حساب درآمد و هزینه‌های بیمه کارگران ساختمانی از آبان 1402 لغایت آذر 1403 را به صورت زیر آورده است. 

جدول 6. حساب درآمدها و هزینه‌های کارگران ساختمانی از آبان 1402 لغایت آذر 1404 [12]

تحلیل این گزارش نشانگر کسری 90,021 میلیارد ریالی این حساب است. شکل 1 وضعیت اجزای درآمدها و هزینه‌های حساب بیمه کارگران ساختمانی را به نمایش گذاشته است.

شکل 2. اجزای درآمد و هزینه حساب بیمه کارگران ساختمانی از آبان 1402 تا آذرماه 1404 (میلیارد ریال) [11]

البته موضوعی که لازم است سازمان تأمین اجتماعی در مورد آن شفاف‌سازی کند، نحوه محاسبه هزینه‌های اجرائی است؛ چراکه این هزینه به صورت مجموعه برای انجام امور همه مشترکین سازمان انجام می‌شود و با توجه به تعداد کارگران و مستمری‌بگیران مربوط به این بحث، معقول بودن این مقدار هزینه محل تردید است.

هم‌چنین باید توجه کنیم براساس تبصره ماده (6) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1386، دولت مکلف شده تا معادل سه درصد (۳%) مأخذ کسر حق بیمه به عنوان سهم مشارکت خود به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت کند. درصورتی که دولت سهم 3 درصدی خود را به حساب مذکور واریز می‌کرد، حساب این دوره دارای کسری 3.8 هزار میلیارد تومانی می‌شد. بااین‌حال، به دلیل اینکه دولت همه بدهی خود به سازمان را تسویه نمی‌کند، برای محاسبه دقیق‌تر باید میزان بدهی تسویه شده در سال، به ازای هر فرد محاسبه شود. این موضوع نیاز به اطلاعات دقیق‌تر دارد که در حال حاضر دسترسی به این اطلاعات وجود ندارد.

6. نگاهی بر چالش حق بیمه پروژه‌های پیمانکاری

براساس بند «2» ماده (2) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، مقرر شده آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها ازطریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود، حق بیمه کارگران پیمانکار براساس ماده‌ (۳۸) قانون تأمین اجتماعی وصول شود.

علاوه‌بر این براساس بند «ز» قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی اصلاحی 1401/11/5، در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی موضوع بند «۲» ماده (۲) این قانون، پرداختی سهم سازمان تأمین اجتماعی بابت صدور پروانه ساختمانی در محاسبه حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی پیمانکار لحاظ می‌شود. سازمان تأمین اجتماعی مکلف است حق بیمه سهم کارفرمایی را در فهرست حقوق و مزد ماهیانه کارگران ساختمانی شاغل تا سقف مبلغ مذکور منظور کرده و مفاصاحساب مربوط را مطابق مواد (۳۸) و (۵۲) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354/4/3 صادر کند.

با توجه به این قوانین، بخشی از درآمد‌های سازمان تأمین اجتماعی در زمینه انجام کارهای ساختمانی، از محل حق بیمه پروژه‌های پیمانکاری تأمین می‌شود. بااین‌حال سازمان تأمین اجتماعی اطلاعات شفافی از این درآمدها منتشر نکرده و در گزارش‌های خود به کمیسیون‌ اجتماعی مجلس نیز اطلاع دقیقی از این منابع نیست. شایان ذکر است برای موشکافی دقیق‌تر گزارش‌های واصله، مرکز پژوهش‌های مجلس در نامه مورخ 6 خرداد 1404 به شماره 11000/3441-82 به سازمان تأمین اجتماعی، اطلاعات دیگری ازجمله وضعیت منابع حاصل از حق بیمه پیمان را درخواست کرده که به‌رغم پیگیری‌های متعدد، پاسخی از آن سازمان دریافت نشده است.

طبیعتاً براساس قانون، منابع حاصل از حق بیمه پروژه‌های پیمانکاری نیز ازجمله منابع حساب بیمه کارگران ساختمانی خواهد بود و لازم است سازمان با احتساب این منابع در این حساب، اقدام‌های لازم جهت بیمه کردن کارگران پشت نوبت را فراهم سازد؛ موضوعی که باعث شده انجمن‌های کارگری نسبت به این موضوع اعتراض شدیدی داشته باشند.

7. نقدی بر ایجاد حساب مجزا برای اصناف و مشاغل مختلف در بیمه‌های اجتماعی

براساس بند «ج» قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی اصلاحی 1401/11/5، سازمان تأمین اجتماعی مکلف شده ضمن ایجاد حساب واحد برای کلیه عملیات مالی موضوع این قانون، وجوه حاصل از درآمدهای تحقق یافته و سرمایه‌گذاری انجام شده و سود حاصل از سرمایه‌گذاری را صرفاً برای بیمه کردن کارگران ساختمانی مصرف کند.

ایجاد شفافیت مالی در میزان منابع و مخارج انجام شده، مهم‌ترین مزیت جداسازی حساب به شمار می‌رود و ازاین‌جهت این ایده، در راستای فراهم شدن امکانی برای بیمه شدن همه کارگران ساختمانی مطرح شده است. با توجه به عدم تأمین کسری منابع دریافت شده از عوارض پروانه نسبت به 20 درصد کارفرمایی در پی تغییر قوانین این حوزه، این ایده نتوانسته هدف بیمه شدن همه کارگران را محقق کند. موضوع ایجاد حساب واحد برای اقشار مختلف در سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان یک صندوق با مزایای معین (DB)، مسئله‌ای است که باید ابعاد آن به‌خصوص از منظر نقش بازتوزیعی صندوق‌های بازنشستگی مورد بررسی دقیق‌تر قرار گیرد.

«بازتوزیع نظام‌های بازنشستگی می‌تواند هم درون‌نسلی و هم بین‌نسلی باشد. بازتوزیع درون‌نسلی به شکل‌هایی مانند پرداخت مستمری حداقلی، محاسبه دوره‌های غیرحق‌بیمه‌ای در سوابق، مبنای محاسبه و سقف مستمری وجود دارد. بازتوزیع بین‌نسلی از این واقعیت ناشی می‌شود که در نظام مبتنی‌بر فرایند پرداخت جاری (pay-as-you-go)، حق بیمه جمعیت در سن اشتغال، مستمری بازنشستگان را تأمین می‌کند. با توجه به این‌که گروه‌های نسلی از نظر اندازه با هم تفاوت دارند، بازتوزیع بین نسل‌ها نیز رخ می‌دهد» [13].

هم‌چنین «نظام‌های بازنشستگی می‌توانند نوعی بازتوزیع درآمد در طول زندگی افراد ایجاد کنند و بدین‌ترتیب نقش مالیات‌های تصاعدی بر درآمد سالیانه را تکمیل کنند. این بازتوزیع معمولاً به این شکل است که مستمری افراد کم‌درآمد، نسبت به حقوق دوران کارشان درصد بیشتری را تشکیل می‌دهد (نرخ جایگزینی بالاتر). به این ترتیب، بخشی از مصرف دوران بازنشستگی برای افراد کم‌درآمد به صورت یارانه، تخصیص داده می‌شود. از آنجا که هیچ‌کس از آینده درآمدهای خود در طول عمر مطمئن نیست، چنین سیستمی نوعی بیمه در برابر احتمال درآمد پایین به شمار می‌رود. علاوه‌بر این، بازتوزیع می‌تواند به نفع خانواده‌ها نیز باشد. مثلاً ممکن است یک زوج متأهل، با وجود پرداخت حق‌بیمه‌ای مشابه یک فرد مجرد، مستمری بیشتری دریافت کنند» [14].

موضوع بازتوزیع می‌تواند در میان مشاغل مختلف شرکت‌کننده در طرح بیمه‌ای، به‌گونه‌ای عمل کند که مشاغل با ریسک بالاتر ازسوی مشاغل با ریسک کمتر حمایت شوند. از این منظر جداسازی حساب اقشار و مشاغل مختلف در صندوق بیمه‌ای، این قابلیت را از بین خواهد برد؛ ازاین‌جهت، مشاغل پرریسک در آینده دچار مشکلات بیشتری خواهند شد. به این ترتیب، حرکت به سمت جداسازی حساب اقشار مختلف با این استدلال که در حال حاضر به دلیل نسبت پشتیبانی بالای آنها، منابع مالی زیادی به حساب واریز می‌شود و می‌توان این منابع را به همان قشر تخصیص داد؛ به‌خصوص اگر ماهیت شغل پرریسک باشد، می‌تواند در آینده اختلالاتی در صندوق به وجود بیاورد.

8. تحلیلی بر کسری حساب بیمه کارگران ساختمانی

«در نظام‌های بیمه اجتماعی مبتنی‌بر مزایای معین که به روش پرداخت‌به‌هنگام (PAYG) یا تأمین مالی جزئی اداره می‌شوند، بخش مهمی از تعهدهای جاری از محل حق‌بیمه‌های جاری تأمین می‌شود. ازاین‌رو، انتقال منابع و ریسک میان نسل‌ها از ویژگی‌های سازوکار تأمین مالی این نظام‌هاست. در چنین نظام‌هایی، برابری درآمدها و هزینه‌ها در هر دوره کوتاه‌مدت، به‌تنهایی معیار سنجش پایداری مالی و اکچوئری نیست؛ بلکه ارزیابی پایداری مستلزم بررسی بلندمدت جریان حق‌بیمه‌ها، تعهدها، ذخایر و تحولات جمعیتی و اقتصادی است. بااین‌حال، این امر نافی ضرورت تأمین نقدینگی لازم برای ایفای تعهدات جاری یا رعایت الزام‌های قانونی مربوط به حساب‌های اختصاصی نیست» [14].

به عبارت دیگر درصورت وجود کسری در این حساب، نمی‌توان حکم داد همه کسری باید از بیمه‌پردازان فعلی یا ازطریق افزایش عوارض جبران شود. به عبارت دیگر ارائه مزایای کوتاه‌مدت و بلندمدت به ذی‌نفعان، تنها در ازای دریافت کل حق بیمه تعیین شده در قانون خواهد بود؛ یعنی درصورتی که سازمان بتواند به هر طریقی کل حق بیمه قانونی (30 درصد حداقل حقوق سالیانه) را دریافت کند، حتی درصورت وجود کسری در یک حساب خاص و در یک بازه زمانی معین، نمی‌توان و نباید جلوی ورود اعضا گرفته شود؛ بلکه اگر ناترازی در کلیت طرح بازنشستگی وجود دارد، لازم است با انجام اصلاحات لازم، وضعیت را به سامان رساند. 

9. جمع‌بندی و ارائه توصیه سیاستی

سازمان تأمین اجتماعی پس از تغییر قانون در مهرماه 1402، طی هفت مرحله اطلاعاتی از وضعیت حساب بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی به مجلس ارسال کرده که مطابق این اطلاعات، به‌رغم تغییرات مکرر ماده (5) قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی، این قانون همچنان نتوانسته کسری منابع حاصل از صدور پروانه ساختمانی نسبت به سهم کارفرمایی را تأمین کند.

در مدت زمان آبان ماه 1402 لغایت آذرماه 1404 (از زمان آخرین اصلاح قانون تا آخرین گزارش سازمان)، مبالغ دریافتی از عوارض پروانه ساختمانی نسبت به 20 درصد سهم کارفرمایی، بیش از 10.4 هزار میلیارد تومان کسری داشته است. ضمن آنکه در این مدت‌زمان حساب بیمه کارگران ساختمانی حدود 9 هزار میلیارد تومان کسری داشته است.

نکته قابل توجه آن که در گزارش‌های سازمان، اطلاعاتی از بدهی دولت از محل سهم 3 درصدی خود وجود ندارد و برای تدقیق میزان کسری لازم است به این موضوع نیز پرداخته شود. موضوع مهم و مغفول در گزارش‌های سازمان، میزان منابع وصولی سازمان از محل حق بیمه پیمان است که در تصمیم‌گیری در مورد ادامه روند بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی، مهم و تأثیرگذار است.

در پایان باید گفت قانون اخیر در پوشش بیمه‌ای کارگران ساختمانی ناموفق بوده؛ اما اینکه آیا در مرحله اول، برای تأمین منابع نیازمند اصلاح قانون هستیم یا خیر، مشخص نیست چرا که به دلیل نبود شفافیت، منابع حاصل از حق بیمه پیمان مشخص نیست و احتمال هزینه کردن منابع مربوط به این حوزه در سایر بخش‌ها، جدی است.

در جدول  7 توصیه‌های سیاستی لازم جهت اجرای بهتر قانون حاضر ارائه شده است.

جدول 7. پیشنهاد توصیه سیاستی

* تداوم یا تقویت اقدام‌ها

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.