خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح مسئله

در شرایطی که سیاستگذاری و قانونگذاری با موجی از تغییرهای سریع، پیچیده و اغلب غیرقابل پیش‌بینی در حوزه‌های مختلف فناوری، محیط‌زیست، اقتصاد و روابط بین‌الملل مواجه‌اند، نظام تقنین کشور نیز نیازمند بازنگری در رویکردها و ابزارهای خود برای مواجهه با آینده‌ای متلاطم و نامطمئن است. بر این اساس، آینده‌نگاری به‌عنوان یک فرایند نظام‌مند، مشارکتی و آینده‌محور، می‌تواند نقشی کلیدی در توانمندسازی نهاد قانونگذاری برای تقویت پایداری، تاب‌آوری و مسئولیت‌پذیری بین‌نسلی ایفا کند.

• نقطه‌نظرات/ یافته های کلیدی

این گزارش بر پایه بررسی تجربه‌های بین‌المللی و تحلیل شکاف‌های نهادی در نظام تقنین کشور، چهار سطح مکمل برای نهادینه‌سازی آینده‌نگاری در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌کند:

1.      نهادسازی: اولین گام در نهادینه‌سازی آینده‌نگاری، ایجاد ساختارهای پایدار و شناسنامه‌دار در درون قوه مقننه است. این شامل تأسیس واحدهای تخصصی، تأمین منابع انسانی و مالی، تثبیت جایگاه حقوقی و تصمیم‌سازی آینده‌نگاری در ساختار رسمی مجلس است. بدون نهادسازی، سایر تلاش‌ها در مسیر نهادینه‌سازی به‌واسطه نبود ثبات و فقدان مالکیت سازمانی، اثربخشی لازم را نخواهند داشت.

2.      فرایندسازی: آینده‌نگاری باید بخشی از فرایندهای جاری تقنین شود، نه فعالیتی حاشیه‌ای یا گزارش‌محور. تلفیق آن در مراحل مختلف سیاستگذاری شامل تشخیص مسئله، طراحی راه‌حل، ارزیابی پیشینی و پسینی قوانین، بررسی تقنینی و نظارت بر اجرا، به شکل‌گیری یک چرخه قانونگذاری آینده‌محور منجر خواهد شد.

3.      ابزارسازی: آینده‌نگاری بدون ابزارهای مشخص، صرفاً در سطح گفتمان باقی می‌ماند. طراحی و بومی‌سازی ابزارهایی مانند پیوست آینده، نقشه روندها، سناریوهای تطبیقی، تحلیل آثار متقابل و ماتریس عدم‌قطعیت، به تحلیلگران و نمایندگان کمک می‌کند تا با زبان مشترک و روش‌های کارآمد، آینده را به شکلی عینی و عملیاتی در تصمیم‌سازی دخیل کنند.

4.      فرهنگ‌سازی: مهم‌ترین و زیربنایی‌ترین سطح، تغییر در ذهنیت، نگرش و رفتار حرفه‌ای نخبگان قانونگذار است. بدون نهادینه‌سازی فرهنگ آینده‌نگری در میان نمایندگان، مشاوران و کارشناسان، هیچ ابزار یا ساختاری در بلندمدت باقی نخواهد ماند. آموزش، شبیه‌سازی، تجربه‌محوری و ترویج نگاه سیستمی و بلندمدت، بستر اصلی پایداری نهاد آینده‌نگر در مجلس است.

فرهنگ‌سازی آینده‌نگری در سیاستگذاری و قانونگذاری تنها در صورتی موفق خواهد بود که یکپارچگی واقعی میان ساختار، محتوا، فرایند، رفتار و زبان نهاد سیاستگذار با اصول آینده‌نگاری برقرار شود. تنها در این صورت است که آینده‌نگاری از سطح مفاهیم انتزاعی و مشاوره‌های گاه‌به‌گاه، به بخشی از عقلانیت تقنینی و حافظه نهادی پارلمان تبدیل می‌شود. مجلس آینده‌نگر، مجلسی است که نه‌تنها به بحران‌های امروز پاسخ می‌دهد، بلکه برای نسل‌های آینده برنامه‌ریزی می‌کند، تضادها و ریسک‌های آینده را از پیش شناسایی می‌کند و سیاست‌هایی انعطاف‌پذیر، تاب‌آور و اجتماعی‌محور تدوین می‌کند. این مسیر، زمان‌بر، پیچیده و چندمرحله‌ای است؛ اما با عزم نهادی، طراحی ساختاریافته و پیگیری مداوم، قابل تحقق است.

• راهکارهای خط مشی گذارانه و اجرایی

·        ایجاد نهاد رسمی آینده‌نگاری در مجلس شورای اسلامی،

·        الزام‌آور شدن پیوست آینده‌نگر برای طرح‌ها و لوایح کلیدی،

·        تدوین دستورالعمل‌های عملیاتی برای استفاده از آینده‌نگاری در فرایند تقنین،

·        بومی‌سازی و آموزش ابزارهای آینده‌نگاری برای بدنه کارشناسی و نمایندگان،

·        تشکیل فراکسیون آینده‌نگری و شبکه مشاوران آموزش‌دیده در کمیسیون‌ها،

·        ایجاد سازوکار ارزیابی آینده‌نگر پسینی قوانین،

·        نهادینه‌سازی ارتباط نظام مند میان مجلس و نهادهای ملی آینده‌نگاری،

·        استفاده از روایت‌سازی و رسانه برای گفتمان‌سازی درباره قانونگذاری آینده‌نگر.

۱. معرفی مسئله

در جهانی که با شتاب فزاینده‌ای در عرصه‌های فناوری، محیط‌زیست، اقتصاد و جامعه مواجه است، قانونگذاری نمی‌تواند صرفاً بر داده‌های گذشته یا روندهای خطی و کوتاه‌مدت اتکا کند. سرعت تغییرها و پیچیدگی تحولات، نیازمند ابزارهایی است که نهاد قانونگذاری را به دیدگاهی سیستمی، آینده‌نگر و انعطاف‌پذیر مجهز کنند. در چنین بستری، آینده‌نگاری به‌عنوان فرایندی نظام مند، مشارکتی و راهبردی، امکان شناسایی نیروهای پیشران تغییر، سنجش پیامدهای بلندمدت سیاست‌ها و طراحی مسیرهای متنوع تصمیم‌گیری را فراهم می‌آورد.

کارکرد اصلی آینده‌نگاری در حوزه تقنین، عبور از تصمیم‌های واکنشی و مقطعی به‌سوی قانونگذاری آینده‌ساز، پیش‌نگر و تاب‌آور است. آینده‌نگاری با فراهم‌کردن چشم‌اندازهای چندگانه و تحلیل سناریوهای ممکن، به قانونگذاران کمک می‌کند تا فضای تصمیم‌سازی را از تنگنای اکنون خارج کرده و آن را به فرصت‌آفرینی برای نسل‌های آینده تبدیل کنند. این رویکرد ازیک‌سو موجب ارتقای کیفیت سیاستگذاری و ازسوی دیگر، موجب افزایش مشروعیت و پاسخ‌گویی نهادی در قبال منافع بین‌نسلی می‌شود.

آینده‌نگاری در بستر تقنین، نه‌فقط یک ابزار تحلیلی، بلکه یک «موتور تغییر نهادی» است که ظرفیت یادگیری، گفت‌وگو، نوآوری و هم‌راستایی سیاستی را در دل فرایندهای قانونگذاری نهادینه می‌سازد. با عبور از کارکرد صرفاً پژوهشی، آینده‌نگاری می‌تواند به هویت حرفه‌ای نظام قانونگذاری پیوند بخورد؛ هویتی که قانونگذار را نه‌تنها پاسخ‌گو به امروز، بلکه مسئول در قبال فردا نیز می‌سازد. این تحول فکری و نهادی، پیش‌نیاز کلیدی برای بازآفرینی تقنین در عصر عدم‌قطعیت و تغییرهای ساختاری است.

گزارش پیش‌رو در پاسخ به این ضرورت تدوین شده است. هدف آن ارائه چارچوبی عملیاتی برای نهادینه‌سازی آینده‌نگاری در نظام تقنین جمهوری اسلامی ایران است. در این گزارش، چهار سطح مکمل برای استقرار آینده‌نگاری پیشنهاد شده‌اند: نهادسازی، فرایندسازی، ابزارسازی و فرهنگ‌سازی. هر یک از این سطوح، بستری را برای انتقال آینده‌نگاری از یک گفتمان نظری به یک رفتار حرفه‌ای در فرایند قانونگذاری فراهم می‌سازد.

این گزارش حاصل ترکیبی از تحلیل سیاستی، مرور تجربه‌های بین‌المللی و استخراج آموزه‌های نظری از ادبیات آینده‌پژوهی است. مخاطبان آن، نهادهای تقنینی، مراکز پشتیبان سیاستگذاری و کنشگران حکمرانی آینده‌نگر هستند که دغدغه‌ی پاسخ‌گویی پایدار، پیش‌دستانه و بین‌نسلی به مسائل کشور را دارند. امید است این تلاش، گامی مؤثر در جهت انتقال آینده‌نگاری از حاشیه به متن تقنین باشد.

در سال‌های اخیر، دفتر مطالعات حکمرانی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در راستای ارتقای کیفیت خط‌مشی‌گذاری و قانونگذاری، اقدام به تولید مجموعه‌ای از گزارش‌های پژوهشی کرده است که هر یک از آنها از زاویه‌ای خاص به ظرفیت‌های حکمرانی آینده‌نگر پرداخته‌اند. در جدول زیر، چهار نمونه از این گزارش‌ها فهرست شده‌اند که ارتباط مستقیم یا مکمل با موضوع «نهادینه‌سازی آینده‌نگاری در نظام تقنین» دارند.

گزارش «مسئله نوپدید: آینده‌نگری در قانونگذاری» (۱۴۰۲) با تکیه بر تجربه اتحادیه اروپا، به طراحی فرایندهای آینده‌نگر و نحوه هم‌راستا کردن نظام قانونگذاری با تحولات فناورانه و صنعتی پرداخته است و ازاین‌جهت، زمینه‌ای نظری و تطبیقی برای گزارش حاضر فراهم می‌آورد.

گزارش «الزامات خط‌مشی‌گذاری رفتاری» نیز هرچند به‌طور مستقیم به آینده‌نگاری نمی‌پردازد، اما با معرفی نهادهای بینش رفتاری و نحوه مداخله مؤثر شناختی در فرایند سیاستگذاری، یکی از رویکردهای مکمل آینده‌نگری را برجسته می‌سازد که در طراحی ابزارهای تعاملی و شناخت‌محور در آینده‌نگاری قابل استفاده است.

گزارش «چارچوب تدوین پیوست آینده» (۱۴۰۴) به‌طور مستقیم به یکی از ابزارهای کاربردی برای ورود آینده‌نگری به چرخه تقنین اشاره دارد و می‌تواند به‌عنوان حلقه اتصال بین ساختار تقنین و آینده‌نگاری محسوب شود.

درنهایت، هرچند گزارش «مجلس‌نگار (۱): صورت‌بندی مسئله دفاتر نمایندگان» تمرکز اصلی‌اش بر نهادهای نمایندگی در حوزه‌های انتخابیه است، اما به‌واسطه روش‌شناسی مسئله‌محور و تجربه‌نگر، با اهداف فرهنگ‌سازی آینده‌نگری و افزایش حساسیت نسبت به نیازهای محلی در هم‌راستایی کامل است.

جدول 1. پیشینه پژوهشی 

مأخذ:تلفیق مطالعات توسط نگارندگان 
 

این گزارش‌ها، زمینه تحلیلی مناسبی برای تکمیل شناخت نسبت به ظرفیت‌ها، نیازها و ابزارهای نهادینه‌سازی آینده‌نگری در نظام قانونگذاری کشور فراهم کرده‌اند و به‌عنوان پیشینه‌ مؤثر در تدوین چارچوب پیشنهادی این گزارش نقش ایفا کرده‌اند.

۳. معرفی آینده‌نگاری و ضرورت آن در تقنین و سیاستگذاری

آینده‌نگاری به‌معنای علمی و نظام‌مند تأمل درباره آینده‌های احتمالی و مطلوب است که با هدف افزایش توان بشر در شکل‌دهی به آینده خود، توسعه یافته و توان سیاسی و اجتماعی او را تقویت می‌کند. این رویکرد می‌کوشد با تحلیل روندها، الگوهای تحول و نگرش‌های متنوع درباره آینده، کنش‌گری افراد و نهادها را در مواجهه با سطوح بالای عدم‌قطعیت ارتقا دهد [1]  و ابزاری است برای ایجاد اجماع و هم‌راستایی میان گروه‌ها و نهادهای مختلف، به‌گونه‌ای که از تصمیم‌گیری‌های بخشی، مقطعی یا کوتاه‌مدت جلوگیری شود. این فرایند با فراهم‌کردن فضایی برای یادگیری جمعی، تبادل دیدگاه‌ها و شکل‌گیری درک مشترک از مسائل پیش‌رو، ظرفیت یادگیری نهادی و نوآوری را تقویت می‌کند و موجب افزایش تاب‌آوری سیاست‌ها در برابر تغییرها و عدم‌قطعیت‌ها می‌شود. همچنین، آینده‌نگاری تنها یک فعالیت تحلیلی نیست، بلکه به‌عنوان موتور تغییر، نقش بنیادینی در نهادینه‌سازی فرهنگ نگاه بلندمدت و آینده‌محور در فرایندهای سیاستگذاری ایفا می‌کند [2].

این فرایند با ایجاد بسترهایی برای طراحی سیاست‌های نوآورانه و بلندمدت، کشورها را در برابر تغییرهای سریع جهانی توانمند می‌سازد. همچنین از طریق سناریوپردازی، تصمیم‌سازی را در سطوح مختلف حکمرانی تسهیل می‌کند و با تقویت گفت‌وگوی سیاستی و یادگیری جمعی، به هم‌سویی و اجماع میان ذی‌نفعان کمک می‌کند. افزون‌بر این، آینده‌نگاری ظرفیت نظام‌های سیاستگذاری را برای شناسایی و مدیریت ریسک‌ها و فرصت‌های نوظهور ارتقا می‌دهد و زمینه‌ساز حکمرانی پیش‌نگر در مواجهه با چالش‌های پیچیده و در حال ظهور می‌شود [3].

آینده‌نگاری فراتر از پیش‌بینی صرف است؛ فرایندی ترکیبی و نظام مند که مبتنی‌بر گردآوری اطلاعات آینده‌محور، شکل‌دهی دیدگاه‌های بلندمدت و مشارکت فعال ذی‌نفعان است؛ هدف آن، آگاه‌سازی تصمیم‌های حال حاضر و تسهیل اقدام جمعی برای آینده است [4]. این فرایند یک فعالیت صرفاً تکنوکراتیک یا تحلیلی نیست، بلکه فرایندی اجتماعی است که مشارکت ذی‌نفعان مختلف را می‌طلبد. این بدان معناست که در بستر قانونگذاری، باید آینده‌نگری را ابزاری برای ایجاد «گفت‌وگوی نظام مند درباره آینده» میان نمایندگان، ذی‌نفعان محلی و ملی و متخصصان موضوعی دانست [5]. ضمن اینکه نه صرفاً ابزاری پژوهشی، بلکه یک قابلیت نهادی کلیدی برای سیاستگذاری بلندمدت است که از طریق ساختاردهی، تعامل میان‌بخشی و تقویت هم‌افزایی در سیستم، می‌تواند قابلیت پایداری سیاست‌ها را افزایش دهد [6].

اما سیستم تقنین و سیاستگذاری چه در عرصه ادبیات و چه در عمل به ضرورت بهره‌گیری از نگاه‌های بلندمدت و آینده‌‌نگر پی برده است. در این خصوص دلایلی می‌توان ذکر کرد:

نخست، آینده‌نگاری به‌عنوان ابزاری کلیدی برای حساس‌سازی نظام حکمرانی نسبت به تحولات بلندمدت و پیچیده عمل می‌کند. استفاده از آینده‌نگاری در سیاستگذاری موجب افزایش تاب‌آوری، ارتقای توان انطباق‌پذیری سیاست‌ها و تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شواهد در مواجهه با عدم‌قطعیت‌ها می‌شود [7],[8]. دوم، مطالعات نشان می‌دهد آینده‌نگاری ازطریق سناریونویسی، تحلیل روندها و تعامل با ذی‌نفعان، درک عمیق‌تری از پیامدهای قانونگذاری ایجاد کرده و سیاستگذاران را قادر می‌سازد تصمیم‌های پیش‌نگرانه‌تری اتخاذ کنند [9]، [11]. سوم، آینده‌نگاری با فراهم‌سازی فضای گفت‌وگوی چندجانبه، موجب تقویت فرایندهای یادگیری جمعی و شکل‌گیری اجماع بین نسلی در قانونگذاری می‌شود [12]. چهارم، در کشورهای پیشرو مانند فنلاند، گسترش حکمرانی پیش‌نگر به نهاد قانونگذاری سبب طراحی سازوکارهای منسجم‌تر برای ارزیابی آینده‌محور سیاست‌ها شده است [13],[14]. پنجم، ادبیات نظری جدید نیز آینده‌نگاری را بخشی ضروری از سیاستگذاری مسئولانه و شفاف می‌داند که به شکلی نظام‌مند، منافع نسل‌های آینده را وارد فرایندهای تقنین می‌کند [15]. درمجموع، آینده‌نگاری نه‌فقط ابزار تحلیل آینده، بلکه سازوکاری نهادی برای عقلانیت، مشروعیت و کیفیت در سیاستگذاری و تقنین است.

با وجود ظرفیت‌های گسترده آینده‌نگاری در ارتقای کیفیت تقنین، تجربه کشورها و مطالعات مختلف نشان می‌دهد که نهادینه‌سازی این رویکرد در فرایندهای قانونگذاری با موانع متعددی روبه‌روست. یکی از مهم‌ترین موانع، فشار زمان در فرایند قانونگذاری است؛ به‌گونه‌ای که نمایندگان و بدنه کارشناسی معمولاً با حجم انبوهی از لوایح، طرح‌ها، جلسات و پیگیری‌های محلی درگیرند و فرصت کافی برای مشارکت در فرایندهای تحلیلی و بلندمدت ندارند. در چنین شرایطی، آینده‌نگاری که به مشارکت، تعمق و بررسی سناریوهای مختلف نیاز دارد، ممکن است «لوکس» یا غیرعملیاتی تلقی شود.

افزون‌بر این، تسلط نگاه کوتاه‌مدت و چرخش‌های سریع در ترکیب نهاد تقنین، موجب می‌شود اولویت‌ها، بیش از آنکه بر پایه چشم‌اندازهای آینده تنظیم شوند، تابع فشارهای سیاسی و منافع آنی باشند. این امر باعث می‌شود پذیرش آینده‌نگاری به‌عنوان ابزاری برای تصمیم‌سازی بلندمدت با تردید مواجه شود. ازسوی دیگر، نبود سازوکارهای ساختاری برای پیوند سیستماتیک بین آینده‌نگری و فرایندهای تصمیم‌گیری قانونی، موجب می‌شود خروجی‌های آینده‌نگاری (اگر هم تولید شوند) در تصمیم‌های تقنینی انعکاس نیابند یا به‌عنوان اسناد ضمیمه و غیرالزام‌آور باقی بمانند.

در سطح فرهنگی و نهادی نیز، چالش‌هایی نظیر «درک محدود نسبت به چیستی و کارکرد آینده‌نگاری»، نبود زبان مشترک میان آینده‌پژوهان و قانونگذاران و مقاومت بدنه بوروکراتیک در برابر تغییر، از موانع جدی نهادینه‌سازی آینده‌نگری در مجلس هستند. برخی ساختارهای تقنینی، به‌ویژه در نظام‌هایی با تمرکز شدید بوروکراسی یا نبود استقلال تحلیلی نهادهای پژوهشی وابسته به مجلس، ظرفیت کافی برای جذب و اجرای فرایندهای آینده‌نگارانه ندارند. همچنین، اگر آینده‌نگاری بدون سازوکارهای رسمی برای انتقال به تصمیم‌گیران باقی بماند، به‌تدریج به فعالیتی نمایشی، تشریفاتی و بی‌اثر تبدیل می‌شود.

از منظری دیگر می‌توان موانع ساختاری و بوروکراتیک در برابر آینده‌نگاری را بررسی کرد. مطالعه‌ای [16] به شکلی دقیق، دلایل ناکارآمدی آینده‌نگاری در بدنه‌های دولتی را تشریح می‌کند. نخستین عاملی که اشاره می‌شود، تله «کارایی» در بوروکراسی است. بوروکرات‌ها اغلب مفهوم کارایی را به‌صورت کمی می‌سنجند و برای نشان دادن کارایی خود، تمایل به تولید حجم بالایی از اطلاعات و داده‌ها دارند. این امر به بار اضافی اطلاعات منجر شده و باعث تأخیر در تصمیم‌گیری یا تعویق نامحدود آن می‌شود. دومین عامل پرهیز از ریسک و «تنزیل آینده» است. کارمندان و پژوهشگران دولتی ممکن است برای پرهیز از ریسک، از پرداختن به مسائل دشوار اما مهم خودداری کرده و بر روی مسائل ساده‌تر تمرکز کنند^. این فرایند به «تنزیل آینده» منجر می‌شود که نتیجه آن برنامه‌ریزی و نتایج ضعیف است. عامل سوم چرخه معیوب تصمیم‌گیری است. تصمیم‌گیران سطح میانی، که با حجم بالای اطلاعات روبه‌رو هستند، تصمیم‌گیری را به سطوح بالاتر خود محول می‌کنند. تصمیم‌گیران سطح بالا (سیاستمداران) معمولاً به‌دلیل درگیری با مسائل روزمره، به مسائل بلندمدت علاقه‌ای ندارند. سیاستمداران به‌طور فزاینده‌ای از مسائل دشوار دوری کرده و آنها را به بدنه بوروکراسی ارجاع می‌دهند. این کار دو اثر مخرب دارد: سیاستمداران از مسئولیت خود شانه خالی می‌کنند و بوروکرات‌ها که وظیفه‌شان انتخاب سیاسی نیست، در موقعیت نامناسبی قرار می‌گیرند. این چرخه به غیرحرفه‌ای شدن بخش‌های پژوهشی، اداری و سیاسی شدن آنها منجر می‌شود.

گزارش دیگری [17] به دلایل اصلی فقدان ترجمه تفکر بلندمدت در سیاستگذاری اشاره می‌کند:

•                   فشار کوتاه‌مدت سیاسی: کشش برای پاسخ به فشارهای سیاسی کوتاه‌مدت بسیار قوی‌تر از انتظار برای در نظر گرفتن بلندمدت است.
•                      فقدان آشنایی با شواهد آینده‌نگاری: سیاستگذاران به داده‌های کمی عادت دارند و ممکن است داده‌های کیفی و روایی که در آینده‌نگاری استفاده می‌شود را نپذیرند.
•                      سیلوهای سازمانی: تفکر بلندمدت نیازمند همکاری بین‌بخشی است، درحالی‌که بیشتر سیستم‌های سیاستی در سیلوهای کاری مجزا عمل می‌کنند.
•                      راحت نبودن با تصور آینده: سیاستگذاران اغلب با برون‌یابی روندهای گذشته راحت‌تر هستند تا تصور کردن آینده‌های جدید.

به‌علاوه مطالعه‌ای [16] به شکلی موشکافانه و واقع‌گرایانه توضیح می‌دهد که چرا با وجود پذیرش گسترده ضرورت آینده‌نگری، ادغام آن در فرایندهای رسمی دولت و سیاستگذاری، اغلب با موانع ساختاری و ادراکی روبه‌روست. یکی از کلیدی‌ترین موانع، سردرگمی در فهم ماهیت متفاوت مسائل است.

•                     مسائل خوش‌ساختار : این نوع مسائل عمدتاً به گذشته یا وضعیت موجود مربوط هستند. آنها از داده‌های کافی، چارچوب‌های نظری ثابت و روابط علّی روشن برخوردارند و می‌توان آنها را با روش‌های متعارف علوم تجربی، مدل‌سازی و تحلیل کمی حل کرد.
•                      مسائل بد‌ساختار : این دسته از مسائل معمولاً مربوط به آینده‌ می‌شوند، دارای عدم‌قطعیت‌های بسیار، تعاملات پیچیده، ابعاد کیفی و متضاد و دیدگاه‌های متکثر ذی‌نفعان. تعریف خود مسئله نیز ممکن است از فردی به فرد دیگر متفاوت باشد. این‌ها همان «مسائل غامض» یا پیچیده هستند، مانند تغییرهای اقلیمی، سیاستگذاری فناوری، امنیت غذایی و سیاست جمعیتی.

بسیاری از چالش‌های راهبردی که مجلس شورای اسلامی با آنها مواجه است، به دسته مسائل بد‌ساختار تعلق دارند. ازجمله: مواجهه با پیامدهای هوش مصنوعی، حکمرانی داده، فروپاشی منابع آبی، ناترازی نظام بازنشستگی یا آینده‌ جمعیت. این مسائل با ابزارهای معمول تقنین، پاسخ مناسب نمی‌گیرند و نیازمند بهره‌گیری از آینده‌نگری و تفکر سیستمی‌اند.

۴. ایجاد آینده‌نگاری در ساختار تقنین

آینده‌نگاری و حکمرانی پیش‌نگر به‌معنای ادغام تفکر آینده‌محور در فرایند تصمیم‌گیری و خط مشی گذاری است؛ به‌طوری‌که چالش‌های آینده به‌عنوان بخشی از دغدغه‌های سیاستگذاری امروز تلقی شوند. این رویکردها با بهره‌گیری از روش‌هایی مانند پویش محیطی و توسعه سناریوهای جایگزین، ظرفیت نهادی برای پیش‌بینی و مدیریت تغییرها را افزایش داده و امکان تدوین استراتژی‌های تغییر نهادی قبل از وقوع بحران را فراهم می‌کنند. آینده‌نگاری با رویکرد سیستمی، به جای نگاه خطی و رویدادمحور، به شناسایی الگوهای تغییر، روابط متقابل و پیچیدگی‌های نظام سیاستگذاری کمک می‌کند و سیاستگذاران را قادر می‌سازد پیامدهای بلندمدت تصمیم‌ها را بهتر ارزیابی کنند [11] [18].

نقش‌‌هایی که آینده‌نگاری در تحلیل سیاست ایفا می‌کند عبارت‌اند از:

1.      تعیین اولویت‌ها: با شناسایی و رتبه‌بندی موضوع‌های حیاتی، به تعیین اولویت‌ها کمک می‌کند [10].

2.      شکل‌دهی به آینده: آینده‌نگاری به دولت‌ها و جوامع کمک می‌کند تا ظرفیت کاوش و آمادگی مستمر برای آینده را برای تطبیق و شکل دادن به آن ازطریق سیاست‌های بهتر، کسب کنند [19].

3.      غنی‌سازی مباحثات سیاستی: با تزریق شواهد و نگاه آینده‌نگر، به سیاستگذاران امکان می‌دهد روندهای نوظهور و تأثیرات گسترده انتخاب‌های سیاستی را درک کنند [10].

4.      آینده‌نگاری به‌مثابه یک ابزار سیاسی: آینده‌نگاری می‌تواند به ابزاری برای «کنترل» تبدیل شود، زمانی که یک آینده خاص را به‌‌‌‌عنوان «اجتناب‌ناپذیر» معرفی می‌کند (اصل TINA: هیچ جایگزینی وجود ندارد) [9].

5.      راهنمایی در تصمیم‌گیری: با ارائه یک دیدگاه آینده‌نگر و مبتنی‌بر شواهد، پیش‌بینی ریسک‌ها، کشف فرصت‌ها و شفاف‌سازی بده‌بستان‌های سیاستی را تسهیل می‌کند [10].

6.      نوآوری در سیاست: برانگیختن تفکر جدید در مورد بهترین سیاست‌ها برای مواجهه با فرصت‌ها و چالش‌هایی که خود آینده‌نگاری در اختیار سیستم تصمیم‌گیری می‌گذارد [19].

علاوه‌بر آینده‌نگاری، برای بهبود فرایندهای پیش‌بینی سیاست‌های بلندمدت، می‌توان از رویکردهای مکملی نیز استفاده کرد. رویکردهای سیستمی به‌جای رویکردهای خطی که برای شناسایی الگوهای تغییر و روابط متقابل در نظام سیاستگذاری به کار می‌آیند؛ بهبود فرایند پیش‌بینی با همکاری بین‌نهادی و ایجاد شبکه‌های تخصصی و همکاری بین نهادهای مختلف، که به شناسایی روندها و پیامدهای احتمالی سیاست‌ها کمک می‌کنند؛ مشارکت ذی‌نفعان که موجب می‌شود دیدگاه‌های متنوع در تدوین و بازبینی قوانین لحاظ شوند و نهادینه‌سازی آینده‌نگاری به‌صورت ساختاری در فرایندهای سیاستگذاری به بخشی جدایی‌ناپذیر از تصمیم‌گیری‌ها تبدیل شود [18].

می‌توان ۹ معیار برای طراحی حکمرانی آینده‌نگر ارائه کرد که می‌تواند راهنمای تدوین، ارزیابی و بازبینی قوانین و مقررات باشد [20]:

1. شناسایی صریح نیازهای نسل‌های آینده و مسائل آینده: با توجه به نیازهای نسل‌های آینده و مسائل مرتبط با آنها به‌طور ساختاری در فرایند قانونگذاری نهادینه شود (مثلاً تعیین نگهبان نسل‌های آینده).
2. فرایند تصمیم‌گیری نظام‌مند: تصمیم‌ها باید براساس فرایندی شفاف، با تعریف دقیق مسئله، معیارهای ارزیابی، گزینه‌های تصمیم و ارزیابی پیامدهای هر گزینه انجام شود.
3. تمایل به اجماع‌سازی: تصمیم‌های آینده‌نگر باید با هدف اجماع و منافع مشترک گرفته شود، نه رقابت و حذف اقلیت‌ها.
4. تشویق به حضور افراد خردمند: فرایندهای قانونگذاری باید به جای افراد صرفاً سیاسی، افراد خردمند، خلاق و آینده‌نگر را جذب و مشارکت دهند.
5. مشارکت گسترده و مؤثر شهروندان: مشارکت شهروندان باید فراتر از رأی‌گیری و نظرسنجی باشد و به بحث و گفت‌وگوی عمیق درباره آینده منجر شود.
6. جلوگیری از لابی‌گری منافع خاص: قوانین و مقررات آینده‌نگر باید از نفوذ منافع خاص کوتاه‌مدت مصون باشند.
7. توازن منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت: باید سازوکاری برای ایجاد تعادل میان نیازهای فعلی و منافع بلندمدت نسل‌های آینده وجود داشته باشد.
8. ثبات در تعهدات بلندمدت: سیاست‌ها و برنامه‌های بلندمدت نباید با تغییرهای کوتاه‌مدت سیاسی دستخوش تغییر شوند.
9. ترویج یادگیری و بهبود مستمر: نهادهای آینده‌نگر باید یادگیری نهادی و بازنگری مداوم خود را در دستور کار قرار دهند.

۵. سنت‌ها و رویکردهای آینده‌نگاری برای حکمرانی پیش‌نگر

در پژوهشی [18] هفت سنت و رویکرد اصلی برای پیوند آینده‌نگاری و حکمرانی معرفی می‌شود که هرکدام می‌توانند در تدوین، ارزیابی و بازبینی قوانین و مقررات نقش داشته باشند:

1.      آینده‌نگاری علم، فناوری و نوآوری: قدیمی‌ترین شکل آینده‌نگاری دولتی که از دهه ۱۹۶۰ برای هدایت تخصیص منابع پژوهشی و تعیین اولویت‌های راهبردی در حوزه علم و فناوری شکل گرفت. امروزه این رویکرد با مشارکت ذی‌نفعان، تحلیل سیستمی و توجه به چالش‌های کلان اجتماعی تکامل یافته و به ابزار سیاستگذاری و تعیین اولویت‌های قانونگذاری تبدیل شده است. اهداف کلیدی آن جهت‌دهی به تدوین سیاست‌ها، تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری، شناسایی فرصت‌ها و تهدیدها، ترویج تفکر راهبردی و آینده‌نگر در سیاستگذاری است.

2.      دمکراسی پیش‌نگر: رویکردی مبتنی‌بر مشارکت گسترده شهروندان و ذی‌نفعان در فرایندهای آینده‌نگاری و سیاستگذاری است. این سنت با هدف ترکیب مشارکت مردمی و آگاهی نسبت به آینده، به سیاستگذاران کمک می‌کند تا دیدگاه‌ها و ارزش‌های متنوع را در تدوین و بازبینی قوانین لحاظ کنند و زمینه اجماع و مشروعیت اجتماعی را فراهم آورند. ابزارهای کلیدی آن کارگاه‌های آینده، تحلیل لایه‌ای علّی، روش‌های مشارکتی و گفت‌وگو محور است.

3.      کمیسیون‌های آینده: نهادهای نیمه‌مستقل پژوهشی و مشورتی هستند که وظیفه آینده‌نگاری برای دولت و عموم را بر عهده دارند. این کمیسیون‌ها با تحلیل روندها، توسعه سناریوها و ارتباط با عموم، به تدوین و بازبینی سیاست‌ها و مقررات کمک می‌کنند و نقش واسط بین دولت، جامعه و ذی‌نفعان را ایفا می‌کنند و موفقیت آنها وابسته به حمایت سیاسی، منابع کافی و مشارکت ذی‌نفعان کلیدی است.

4.      برنامه‌ریزی راهبردی مبتنی‌بر آینده‌نگاری: رویکردی است که آینده‌نگاری را به‌طور مستقیم در فرایند برنامه‌ریزی راهبردی دولت‌ها و نهادها ادغام می‌کند. این رویکرد در سطوح محلی و ملی برای تدوین و بازبینی سیاست‌ها و مقررات به کار می‌رود و به سیاستگذاران کمک می‌کند تا گزینه‌های مختلف آینده را در تصمیم‌گیری لحاظ کنند.

5.      مدیریت گذار: رویکردی است برای هدایت تغییرهای سیستمی و گذارهای بزرگ (مانند انرژی، حمل‌ونقل، سلامت) که با استفاده از آینده‌نگاری، سناریوها و آزمایش سیاستی، به تدوین مقررات تطبیقی و ارزیابی اثربخشی آنها کمک می‌کند.

6.      آینده‌نگاری یکپارچه دولتی: ادغام آینده‌نگاری در ساختارهای مختلف دولت و سیاستگذاری برای ایجاد رویکردی هماهنگ و سیستمی است در تدوین، ارزیابی و بازبینی قوانین.

7.      آینده‌نگاری شبکه‌ای: بهره‌گیری از شبکه‌های تخصصی، جمع‌سپاری و همکاری بین‌نهادی است برای شناسایی روندها و پیامدهای احتمالی قوانین و مقررات.

۶. چگونه می‌توان آینده‌نگاری را از سطح نظری به سطح عملی آورد؟

پرسشی که در قلب این گزارش قرار دارد، یکی از مهم‌ترین چالش‌های سیاستگذاری معاصر است: چگونه می‌توان آینده‌نگاری را از سطح مفاهیم آکادمیک و گزارش‌های انتزاعی، به سطح تصمیم‌گیری‌های واقعی در حکمرانی رساند؟

برای پاسخ به این پرسش، صرف تکرار مزایای آینده‌نگاری کافی نیست؛ زیرا مسئله اصلی، نه در پذیرش نظری آینده‌نگاری، بلکه در ناتوانی نظام‌های حکمرانی برای به کارگیری مؤثر آن نهفته است. مرور تجربه‌های بین‌المللی، مطالعات تطبیقی و گزارش‌های نهادی نشان می‌دهد که تنها در کشورهایی آینده‌نگاری اثرگذار بوده که به جای نگاه پروژه‌ای یا سمبولیک، آن را در سطوح مختلف نظام حکمرانی ترجمه ساختاریافته کرده‌اند. بر این اساس، پاسخ این گزارش نیز به جای یک نسخه واحد یا توصیه ساده، در قالب یک مدل چهارسطحی طراحی شده است. این مدل از این پیش‌فرض کلیدی ناشی می‌شود که آینده‌نگاری زمانی در حکمرانی اثربخش خواهد شد که به‌طور هم‌زمان در چهار ساحت زیر نهادینه شود:

·         سطح ۱. نهادسازی: برای اینکه آینده‌نگاری موجودیت حقوقی، ساختار سازمانی، منابع انسانی و جایگاه تصمیم‌ساز پیدا کند.

·         سطح ۲. فرایندسازی: برای اینکه آینده‌نگاری به بخش طبیعی از چرخه قانونگذاری، سیاستگذاری و ارزیابی تبدیل شود، نه یک گزارش ضمیمه یا موردی.

·         سطح ۳. ابزارسازی: برای اینکه تحلیلگران و قانونگذاران بتوانند با ابزارهای ملموس، نظام‌مند و کاربردی، آینده‌نگاری را اجرا و بازتولید کنند.

·         سطح ۴. فرهنگ‌سازی: برای اینکه آینده‌نگاری از یک «برنامه» به یک «رفتار حرفه‌ای و هویت نهادی» بدل شود و حافظه سازمانی آن حفظ شود.

این سطوح به‌هم وابسته‌اند، اما هر کدام دارای منطق و راهبرد خاص خود هستند. طراحی آنها براساس اصل «قابلیت ترجمه مفهومی به عمل نهادی» انجام شده و هدفش فراهم‌کردن بستری واقعی برای گذار از آینده‌نگاری انتزاعی به آینده‌نگاری عملی در بطن قانونگذاری و حکمرانی است. به بیان ساده اگر آینده‌نگاری را یک ایده بدانیم، این چهار سطح نقشه راهی است برای اینکه آن ایده به نظام، فرایند، ابزار و فرهنگ تبدیل شود.

جدول 2. ترجمه آینده‌نگاری از نظریه به عمل – الگوی چهارسطحی پیشنهادی

مأخذ: اقتباس از منابع مختلف.

سطح اول: «نهادسازی» برای آینده‌نگاری

هیچ سیاستی در عمل اجرایی نمی‌شود مگر آن‌که نهادی برای مسئولیت، پیگیری و پاسخ‌گویی درباره آن وجود داشته باشد [19] ،[15]. آینده‌نگری نیز از این قاعده مستثنا نیست. اگر قرار است آینده‌نگاری به بخشی از سیاستگذاری تقنینی تبدیل شود، ابتدا باید بدنه نهادی برای تولید، استفاده و پاسخ‌گویی نسبت به آن شکل بگیرد [19]. تجربه کشورهایی چون فنلاند، کانادا، فرانسه و اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که مهم‌ترین رکن نهادینه‌سازی آینده‌نگاری، ایجاد واحدهای نهادی رسمی و دارای اختیارهای مشخص است که به‌طور مستقیم در چرخه تصمیم‌سازی مشارکت دارند [14], [13],[19] ,[15], [9].

به همین منظور می‌توان مؤلفه‌هایی کلیدی در نهادسازی آینده‌نگری پارلمانی ذکر کرد که شامل موارد زیر است:

1.      تأسیس نهاد رسمی آینده‌نگری در قوه مقننه مانند کمیته آینده فنلاند که از سال ۱۹۹۳ در پارلمان این کشور فعال است و گزارش‌های رسمی دولت درباره آینده را بررسی و نقد می‌کند. هدف این امر، انتقال آینده‌نگاری از بیرون سیاستگذاری به درون ساختار تصمیم‌گیری رسمی است. این نهاد می‌تواند یکی از اشکال زیر را داشته باشد [13]:

•          کمیته تخصصی دائم (در کنار کمیسیون‌های فعلی)،
•          دفتر آینده‌نگری در مرکز پژوهش‌ها،
•          کارگروه بین‌کمیسیونی با نمایندگان داوطلب.

2.      ایجاد جایگاه نهادی مشخص و پیوند مستقیم با چرخه قانونگذاری: باید مشخص شود که تحلیل‌های این نهاد چگونه وارد دستور جلسات کمیسیون‌ها، تدوین لوایح یا ارزیابی طرح‌ها می‌شود. این موضوع برای جلوگیری از «تزئینی شدن آینده‌نگاری» در ساختار پارلمانی است. تأکید می‌شود که پیشنهادهای آینده‌نگاری نباید صرفاً جنبه مشورتی غیرالزام‌آور داشته باشد، بلکه حداقل در حوزه‌هایی مانند انرژی، اقلیم، جمعیت و فناوری باید بخشی از ارزیابی رسمی باشند [13],[19].

3.      استقلال نسبی، منابع پایدار و تخصص بین‌رشته‌ای: تجربه کشورهای دارای ساختار آینده‌نگری، نشان می‌دهد که نهاد آینده‌نگاری اگر به بودجه‌های محدود یا نیروی انسانی کم‌تجربه وابسته باشد، عملاً بی‌اثر می‌ماند. این نهاد باید بتواند از متخصصان حوزه‌های علوم اجتماعی، فناوری، محیط‌زیست، مطالعات آینده و حقوق عمومی بهره بگیرد. ایجاد ظرفیت پایدار، نه پروژه‌ای و مقطعی از مزایای این امر است [21],[16],[15].

4.      شبکه‌سازی درون ‌پارلمانی: آینده‌نگاری نباید در یک نهاد مرکزی متمرکز شود، بلکه باید در قالب شبکه‌ای از کارشناسان، مشاوران کمیسیون‌ها و نمایندگان علاقه‌مند گسترش یابد. ایجاد رابطان آینده‌نگری در هر کمیسیون می‌تواند پیوند ساختار مرکزی آینده‌نگاری با فرایندهای تخصصی را تقویت کند. افزایش نفوذ آینده‌نگاری در بدنه پارلمان، نه تمرکز صرف در یک نقطه می‌تواند با این موضوع اتفاق بیفتد  [19].

5.      پیوند نهادی با دولت و نهادهای ملی آینده‌نگاری: اگر دولت نیز دارای ساختار آینده‌نگاری باشد (مثلاً در مرکز بررسی‌های استراتژیک یا سازمان برنامه)، نهاد پارلمانی آینده‌نگاری باید با آن در تعامل نهادی و ساختاری قرار گیرد. این پیوند می‌تواند به تنظیم تقویم‌های آینده‌نگاری مشترک، پروژه‌های بین‌نهادی و هم‌افزایی تحلیل‌های آینده منجر شود. این کار موجب جلوگیری از موازی‌کاری و تقویت چشم‌انداز ملی می‌شود [14],[15],[19].

در این خصوص می‌توان برخی تجربه‌های بین‌المللی را در جدول بعد مشاهده کرد.

جدول 3. ساختار نهادی آینده‌نگاری پارلمانی در کشورهای منتخب

مأخذ: همان.

از آنچه که گفته می‌شود می‌توان جمع‌بندی کرد که نهاد آینده‌نگاری در پارلمان، باید واجد چهار ویژگی باشد:

·         رسمیت حقوقی در ساختار قانونگذاری،

·         نفوذ واقعی در فرایندهای تقنین،

·         استقلال تحلیلی و توان میان‌رشته‌ای،

·         پیوند مؤثر با شبکه نخبگان و بدنه کارشناسی.

این نهاد، رکن اول «سیاستگذاری آینده‌نگر» است، اما برای اثربخشی کامل، باید با اصلاح فرایندها، ابزارها و فرهنگ پارلمانی نیز همراه شود (که در سطوح دوم، سوم و چهارم مدل تفصیلی بررسی خواهند شد).

سطح دوم: فرایندمحور شدن آینده‌نگری در سیاستگذاری

داشتن نهاد آینده‌نگری بدون اینکه به‌طور نظام‌مند وارد فرایند تدوین، تصویب، اجرا و ارزیابی قوانین و سیاست‌ها شود، به جزیره‌ای شدن آینده‌نگاری منجر خواهد شد. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که آینده‌نگری تنها در صورتی مؤثر است که با رویه‌های رسمی، آیین‌نامه‌های داخلی و چرخه‌های تصمیم‌سازی پیوند بخورد [9],[15].

مؤلفه‌های کلیدی فرایندسازی آینده‌نگاری در پارلمان را می‌توان به‌شرح زیر تشریح کرد:

1.      تعبیه آینده‌نگاری در مراحل سه‌گانه قانونگذاری: به این نحو که قبل از تدوین با اقدام‌هایی همچون تحلیل سناریو، پویش محیطی، شناسایی ریسک‌ها و فرصت‌ها می‌‌توان به انتخاب بهتر موضوع‌ها و تنظیم دقیق‌تر متن قانون کمک کرد. حین تصویب با افزودن پیوست آینده‌نگر به لوایح/طرح‌ها، جلسات مشترک آینده‌نگاری با کمیسیون‌ها، ارتقای کیفیت قانون و بررسی آثار میان‌رشته‌ای را دنبال کرد و در نهایت پس از اجرا به‌وسیله ارزیابی پیامدهای واقعی قانون در افق زمانی مشخص، بازنگری تطبیقی، یادگیری نهادی و اصلاح قانون براساس بازخورد را تقویت کرد [19],[21].

2.      طراحی پیوست آینده‌نگر برای لوایح و طرح‌ها: مشابه پیوست‌های مالی، محیط‌زیستی یا جنسیتی، پیوست آینده‌نگر باید به‌عنوان بخش الزامی در قوانین کلان یا با ریسک بالا لحاظ شود. محتوای پیشنهادی برای این پیوست شامل مواردی همچون تحلیل روندهای مرتبط و عدم قطعیت‌ها، سناریوهای جایگزین و پیامدهای احتمالی، تحلیل ریسک-فرصت در افق زمانی ۵، ۱۰ یا ۲۰ سال و چک‌لیست تأثیرات بین‌‌نسلی، فناورانه، اجتماعی و زیست‌محیطی باشد. تجربه پارلمان اروپا، کانادا و فنلاند نشان می‌دهد چنین پیوستی فهم نمایندگان از پیامدهای بلندمدت را افزایش می‌دهد [22],[14],[19],[9].

3.      بازطراحی دستور کار کمیسیون‌های تخصصی: برای عملیاتی شدن آینده‌نگاری، باید فرایندهای کاری کمیسیون‌های تخصصی مجلس بازنگری شود. فعالیت‌هایی همچون برگزاری جلسات آینده‌نگاری برای طرح‌های کلیدی، دعوت از تحلیلگران آینده‌نگاری در جلسات بررسی اولیه، برگزاری کارگاه سناریونویسی برای موضوع‌های پرریسک و تعبیه فرصت بازخورد آینده‌نگاری در تصمیم نهایی کمیسیون [14],[16].

4.      تدوین دستورالعمل‌های داخلی برای استفاده از آینده‌نگاری: پارلمان نیاز دارد آیین‌نامه داخلی خود را بازنگری کرده و آینده‌نگاری را به بخشی از فرایند رسمی تقنین تبدیل کند. اقدام‌های پیشنهادی شامل مواردی این‌چنین باشد: تعریف موارد الزامی ارائه پیوست آینده‌نگر؛ طراحی فرم‌های استاندارد برای گزارش آینده‌نگاری؛ افزودن آینده‌نگاری به مراحل تصویب قوانین بودجه‌ای، عمرانی، فناوری‌محور یا مرتبط با جمعیت و تعیین سازوکار بررسی مطابقت سیاست‌ها با سناریوهای ملی [14], [21] [19], [9],.

5.      نهادینه‌سازی ارزیابی آینده‌نگر پسینی : برخلاف رویه رایج که قانون پس از تصویب به حال خود رها می‌شود، آینده‌نگاری می‌طلبد که: برای قوانین کلیدی، افق زمانی بازبینی تعریف شود (مثلاً هر ۵ یا ۷ سال)؛ کمیسیون مربوطه موظف به دریافت گزارش آینده‌نگاری درباره پیامدهای اجرا و وضعیت تطبیق باشد؛ این تحلیل‌ها مبنای اصلاح قانون یا لغو آن قرار گیرد [14], [19].

به عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت که فرایندسازی آینده‌نگاری یعنی:

·         تبدیل آینده‌نگری از «یک گزارش کارشناسی» به جزئی از چرخه تصمیم‌سازی؛

·         خلق امکان بازخورد، ارزیابی، یادگیری و انعطاف‌پذیری در سیاستگذاری؛

·         طراحی نقطه‌های ورود آینده‌نگاری در لحظات حساس تصمیم‌گیری قانونی؛

·         افزایش مشروعیت، کیفیت و پایایی قوانین در برابر تحولات آینده.

سطح سوم: ابزارسازی برای استفاده کاربردی از آینده‌نگری در سیاستگذاری

اگر نهادسازی و فرایندسازی، بستری برای نهادینه‌سازی آینده‌نگاری فراهم می‌کنند، ابزارسازی آن را قابل استفاده، انتقال‌پذیر و تکرار پذیر می‌کند. ابزارها کمک می‌کنند تحلیل آینده‌نگاری از حالت ذهنی، توصیفی یا پیچیده خارج شده و به بخشی از رفتار روزمره تحلیلگران و تصمیم‌سازان [19] تبدیل شود. بدون ابزار، آینده‌نگاری به مشاوره گران‌قیمت یا گزارش‌های مبهم تبدیل می‌شود که در عمل کنار گذاشته می‌شوند. براین‌اساس مؤلفه‌های ابزارسازی در سیاستگذاری آینده‌نگر را می‌توان به شرح زیر معرفی کرد:

1.      ابزارهای تشخیص و شناسایی روندها و عدم‌قطعیت‌ها : این ابزارها به سیاستگذاران کمک می‌کنند تا پیش از هر تصمیم‌گیری، با نگاهی وسیع‌تر و آینده‌محور، درک دقیقی از «زمینه» و «افق‌های نوظهور» تصمیم خود به دست آورند. در واقع، آنها به جای نگاه محدود به وضعیت موجود، امکان شناسایی روندهای بلندمدت، فرصت‌های پنهان و تهدیدات آینده را فراهم می‌کنند [19]. از این ابزارها می‌توان به نمونه‌های زیر اشاره کرد:

•         پویش محیطی: جست‌وجوی نظام مند برای سیگنال‌های ضعیف، فناوری‌های نو، تغییرهای رفتاری و پیامدهای بالقوه که هنوز در سطح عمومی یا سیاستگذاری ظاهر نشده‌اند [19] , [18], [10].
•          تحلیل‌های سیستمی : طبقه‌بندی و بررسی سیستماتیک روندها در حوزه‌های اجتماعی، فناورانه، اقتصادی، محیط‌زیستی، سیاسی و قانونی ,[21] [10].
•          پیشران‌ها: شناسایی نیروهای پیشران کلیدی که سیاست یا مسئله مورد نظر را در آینده تحت تأثیر قرار می‌دهند [21].

کمیسیون‌های تخصصی می‌توانند پیش از تدوین یا بررسی لوایح، از این ابزارها برای سنجش چشم‌اندازهای میان‌مدت و بلندمدت حوزه‌های مربوطه استفاده کنند [14].

2.      ابزارهای تحلیل سناریو: پس از شناسایی روندها و عدم‌قطعیت‌ها، گام بعدی این است که سیاستگذار خود را برای مواجهه با «آینده‌های مختلف» آماده کند. ابزارهای تحلیل سناریو برای خلق روایت‌های محتمل از آینده طراحی شده‌اند تا پیامدهای گوناگون تصمیم‌ها آشکار شوند و از غافلگیری‌های شدید جلوگیری شود [10], [21]. نمونه این ابزارها عبارت‌اند از:

•          ماتریس سناریوها: طراحی چهار سناریوی بدیل براساس ترکیب دو عدم‌قطعیت کلیدی،
•          چرخه آینده: تحلیل سلسله‌وار پیامدهای اولیه، ثانویه و ثالث یک تحول یا تصمیم خاص،
•          تحلیل تأثیرات متقابل: سنجش تعامل میان متغیرها یا سیاست‌ها برای آشکارسازی آثار غیرمستقیم.

پیش‌نویس هر قانون کلان (مثلاً در حوزه هوش مصنوعی یا بازنشستگی) می‌تواند همراه با تحلیل سناریویی از آینده‌های ممکن باشد تا قانون از منظر تاب‌آوری در برابر تغییرها آزموده شود.

3.      ابزارهای طراحی سیاست انطباق‌پذیر و آینده ‌تاب‌آور: پس از شناخت آینده‌های ممکن، گام سوم این است که چگونه سیاستی طراحی کنیم که در برابر این آینده‌های مختلف مقاوم باقی بماند [19]. این ابزارها برای ایجاد سیاست‌هایی هستند که انعطاف‌پذیر، قابل اصلاح و سازگار با تغییرهای آینده باشند. نمونه ابزارهای آن عبارت‌اند از [19] , [10] , [18]:

•          پس‌نگری: حرکت معکوس از آینده مطلوب به زمان حال برای طراحی مسیر تحقق آن،
•          آزمون استرس: آزمون فشار سیاست‌ها در برابر سناریوهای بدبینانه برای سنجش تاب‌آوری،
•          طراحی انطباقی سیاست‌ها: طراحی سیاست‌هایی با نقاط بازبینی و گزینه‌های جایگزین برای مسیرهای گوناگون آینده.

برای قوانین بلندمدت مانند برنامه‌های توسعه، سیاست‌های انرژی یا منابع طبیعی، این ابزارها کمک می‌کنند که قوانین قابلیت تطبیق در طول زمان را داشته باشند و نیاز به اصلاح پی‌در‌پی نداشته باشند.

4.      ابزارهای ارزیابی آینده‌نگر قوانین (ارزیابی پیش‌نگر و پس‌نگر): این ابزارها به‌ویژه برای نهادهایی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس و کمیسیون‌های نظارتی بسیار حیاتی‌اند. آنها امکان ارزیابی قبل از تصویب و پس از اجرا را فراهم می‌کنند و از تبدیل قوانین به اسناد غیرعملی یا ناسازگار با آینده جلوگیری می‌کنند. ازجمله این ابزارها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد [9], [14]:

•           چک لیست ارزیابی سیاستی آینده‌نگاری: مجموعه سؤالاتی مانند اینکه آیا این قانون پیامد بین‌‌نسلی دارد؟ آیا نسبت به عدم‌قطعیت‌های شناخته ‌شده انعطاف‌پذیر است؟ آیا هزینه-فرصت‌های آن در سناریوهای مختلف بررسی شده‌اند؟
•          کارت‌های امتیازدهی: چارچوبی برای بررسی قانون در بازه‌های زمانی مشخص (مثلاً هر ۵ سال) از نظر انطباق با آینده، عملکرد واقعی و پیامدهای ناخواسته.

طراحی سازوکار رسمی برای ارزیابی بلندمدت آثار قوانین کلیدی، به‌ویژه در حوزه‌هایی مثل بودجه، فناوری، منابع طبیعی و جمعیت توسط این دسته ابزارها تقویت می‌شود.

5.      ابزارهای ارتباطی و مشارکتی: یکی از موانع اصلی استفاده از آینده‌نگاری در سیاست، «فاصله زبانی و مفهومی» میان تحلیلگران و سیاستگذاران است. این ابزارها با تبدیل تحلیل‌های آینده‌نگر به زبان ساده، تصویری، تعاملی و مشارکتی، آنها را برای تصمیم‌گیران و ذی‌نفعان قابل‌فهم و قابل‌پذیرش می‌کنند. نمونه‌هایی از این ابزارها عبارت‌اند از :[10], [15], [21]

•          سناریوهای بصری: طراحی سناریوها در قالب اینفوگراف، داستان مصور، یا نمودارهای خطی و درختی،
•          بازی جدی: بازی‌های تعاملی که در آن تصمیم‌گیران پیامدهای انتخاب‌های خود را در آینده تجربه می‌کنند،
•           پلتفرم‌های دیجیتال: ابزارهایی برای دریافت بازخورد عمومی درباره آینده‌سازی یک قانون (مثلاً در لوایح اقلیمی یا دیجیتال).

این ابزارها در جلسات استماع عمومی، مشورت‌های کمیسیون‌ها، نظرسنجی‌های مردمی و جلسات فراکسیون‌ها برای افزایش مشروعیت اجتماعی قانونگذاری می‌توانند استفاده شوند.

جدول 4. خلاصه ابزارهای پیشنهادی برای استفاده کاربردی از آینده‌نگری در سیاستگذاری

مأخذ: همان.

این ابزارها باید بومی‌سازی، ساده‌سازی و آموزش‌پذیر شوند تا در مجلس و مرکز پژوهش‌ها قابل استفاده باشند.

سطح چهارم: فرهنگ‌سازی نهادی و یادگیری سازمانی برای آینده‌نگری

اگر سه سطح قبلی (نهاد، فرایند و ابزار) چارچوب و منطق آینده‌نگاری را در حکمرانی فراهم می‌کنند، سطح چهارم به‌دنبال آن است که آینده‌نگاری به جزئی از فرهنگ تصمیم‌سازی و حافظه نهادی نظام قانونگذاری تبدیل شود.

هرقدر نهادها، ابزارها و فرایندها طراحی و استقرار یابند، بدون شکل‌گیری یک «فرهنگ آینده‌نگر» در میان نمایندگان، تحلیلگران، مدیران، مشاوران و کارشناسان، آینده‌نگاری در سطح نمادین و فرعی باقی خواهد ماند. فرهنگ آینده‌نگری به‌معنای درونی‌شدن نگاه میان‌مدت و بلندمدت، حساسیت نسبت به تغییرهای ساختاری و توجه به منافع نسل‌های آینده در رفتار سازمانی پارلمان است [19] [14], [11], [13],.

مؤلفه‌های کلیدی فرهنگ‌سازی نهادی آینده‌نگاری را می‌توان به شرح زیر ذکر کرد:

1.      آموزش نظام‌مند نمایندگان، مشاوران و کارشناسان درباره آینده‌نگری: اگر قرار است آینده‌نگاری بخشی از رفتار پارلمانی شود، آموزش نقطه آغاز است. بدون آموزش، آینده‌نگری برای نمایندگان مفهومی انتزاعی یا دانشگاهی باقی می‌ماند و اغلب در برابر «فشار تصمیم‌گیری لحظه‌ای» کم‌اثر می‌شود. اقدام‌های پیشنهادی این موضوع را می‌توان به شرح زیر ذکر کرد: [19] [15],

•          طراحی دوره‌های کوتاه‌مدت برای نمایندگان با تمرکز بر موضوع‌هایی چون؛ تحلیل روند، تفکر سیستمی، ارزیابی سناریویی و اصول سیاستگذاری تطبیقی،
•          طراحی بسته‌های آموزشی برای مشاوران و کارشناسان کمیسیون‌ها و مرکز پژوهش‌های مجلس که روی ابزارها و پیوست‌های کاربردی آینده‌نگر تمرکز دارند،
•          استفاده از سناریوهای واقعی و تمرین‌های شبیه‌سازی برای نشان دادن آثار آینده‌نگری در قانونگذاری (مثلاً شبیه‌سازی قانون در حوزه فناوری زیستی در چند سناریوی آینده)،
•          بهره‌گیری از تجارب بین‌المللی و دعوت از مربیان خارجی یا نمایندگان کشورهای دارای آینده‌نگاری پارلمانی (مثل فنلاند یا ولز) برای انتقال تجربه.

آموزش منظم، آینده‌نگری را از یک واژه تزئینی به یک «قابلیت حرفه‌ای» تبدیل می‌کند که نمایندگان به آن افتخار می‌کنند.

2.      خلق هویت حرفه‌ای آینده‌نگر برای قانونگذاران: فرهنگ نهادی زمانی شکل می‌گیرد که بازیگران آن، هویتی مشخص با ارزش‌های روشن داشته باشند. باید کمک کرد تا نمایندگان مجلس خود را نه فقط «سیاستگذار کوتاه‌مدت»، بلکه «پاسدار منافع آینده کشور» ببینند. اقدام‌های پیشنهادی را می‌توان به صورت زیر ذکر کرد [13].

•          بازنمایی نمایندگانی که دیدگاه‌های آینده‌نگر دارند، در رسانه‌های تخصصی و عمومی (ازجمله تلویزیون، شبکه‌های اجتماعی , سایت مرکز پژوهش‌ها)،
•          انتشار «گزارش عملکرد آینده‌نگر پارلمان» که براساس تعداد طرح‌ها و لوایح آینده‌نگر و مشارکت نمایندگان در جلسات آینده‌نگاری تدوین شده باشد،
•          حمایت از ایجاد «نشان یا تقدیرنامه پارلمانی آینده‌نگری» برای نمایندگان یا کمیسیون‌هایی که در مسائل نسلی و بلندمدت ابتکار داشته‌اند.

تغییر تصویر عمومی و درونی نماینده از پیگیر کارهای روزمره به کنشگر مسئول در برابر نسل آینده موجب تعمیق پایدار رویکرد آینده‌نگاری خواهد شد.

3.      طراحی مکانیزم‌های یادگیری سازمانی براساس آینده‌نگاری: در پارلمان‌ها معمولاً یادگیری درونی درباره نتایج تصمیم‌های گذشته نهادینه نیست. آینده‌نگاری می‌تواند این ضعف را جبران کند؛ به‌ویژه اگر ارزیابی‌های بلندمدت به بازخورد سیاستی منجر شود. ازجمله اقدام‌های پیشنهادی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد [14], [19]:

•          تشکیل «بانک تجربه‌های آینده‌نگری» در مرکز پژوهش‌ها، شامل مستندات طرح‌هایی که آینده‌نگاری در آنها اعمال شده و پیامدهایشان قابل ردیابی است،
•          طراحی فرایند مرور سالیانه عملکرد آینده‌نگاری در پارلمان؛ مثلاً بررسی اینکه کدام طرح‌ها از آینده‌نگاری بهره بردند و چگونه می‌توان آن را بهبود داد،
•          ترویج فرهنگ «تحلیل پسینی» با نگاه آینده‌نگاری برای درک پیامدهای بلندمدت تصمیم‌های قبلی.

این امر موجب می‌شود که از سیاستگذاری ناپیوسته جلوگیری شده و مجلس می‌تواند از خودش یاد بگیرد؛ چیزی که در سیستم‌های غیرمشارکتی بسیار کمیاب است.

4.      پرورش رهبران و نمایندگان آینده‌نگر در مجلس: تحول فرهنگی بدون پیشگامان فردی ممکن نیست. در هر پارلمان، افرادی وجود دارند که  علاقه‌مند به نگاه آینده‌نگرند ولی ساختاری برای فعالیت هدفمند ندارند. این افراد می‌توانند به «کاتالیزور تغییر فرهنگی» تبدیل شوند. اقدام‌هایی که در این‌خصوص می‌توان پیشنهاد کرد عبارت‌اند از [13], [15], [19]:

•          تشکیل فراکسیون آینده‌نگری یا کارگروه نمایندگان نسل آینده که مستقل از گرایش سیاسی، روی چالش‌های میان‌مدت و بلندمدت کشور تمرکز کنند (جمعیت، آب، تحول دیجیتال، مهاجرت و...)،
•          حمایت از حضور این افراد در نشست‌های بین‌المللی آینده‌نگاری و مشارکت در برنامه‌های تبادل تجربه،
•          ایجاد شبکه‌ای از تسهیل‌گران آینده‌نگاری در هر کمیسیون تخصصی (مشاوران یا کارشناسان آموزش‌دیده) برای حمایت از نمایندگان علاقه‌مند.

اگرچه عموم نمایندگان شاید درگیر امور روزمره باشند، همین گروه کوچک می‌توانند گفتمان بلندمدت را زنده نگه دارند و توسعه دهند.

5.      تولید محتوا و روایت‌سازی جذاب برای عموم و نخبگان: پایداری فرهنگی نیازمند ارتباط اجتماعی است. آینده‌نگاری تا زمانی که برای جامعه مدنی، رسانه‌ها، نخبگان و حتی خود نمایندگان «ملموس و جذاب» نشود، در حاشیه باقی می‌ماند. در این‌خصوص می‌توان اقدام‌های زیر را پیشنهاد کرد [15], [21] [10], [19],:

•          تولید و توزیع اینفوگراف‌ها، فایل‌های صوتی و ویدئویی درباره اهمیت آینده‌نگاری در قوانین حوزه‌های مختلف،
•          روایت‌سازی از سناریوهای بلندمدت قانونگذاری در قالب داستان، مستند کوتاه یا کاریکاتور سیاسی،
•         راه‌اندازی کمپین‌های اطلاع‌رسانی درباره «قانونگذاری آینده‌ساز» با همکاری رسانه ملی یا شبکه‌های اجتماعی،
•          ترویج و فضاسازی عمومی در جامعه ازطریق رسانه‌های عمومی، به‌معنای آن‌که در برخی قوانین مهم و حیاتی، از رسانه‌های عمومی و تبلیغات در جهت فضاسازی و آماده‌سازی جامعه جهت پذیرش بهتر و آسان‌تر قانون مورد نظر، بهره گرفت.

درک عمومی از اهمیت آینده‌نگاری افزایش می‌یابد، مشارکت در روندهای قانونگذاری عمیق‌تر شده و حمایت اجتماعی از اصلاحات تقنینی بلندمدت تقویت می‌شود.

جدول 5. اقدام‌های پیشنهادی سطح چهارم

مأخذ: همان.

۷. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در جمع‌بندی و نتیجه‌گیری گزارش «نهادینه‌سازی آینده‌نگاری در نظام تقنین» می‌توان تأکید کرد که آینده‌نگاری دیگر یک فعالیت تجملاتی، حاشیه‌ای یا صرفاً پژوهشی نیست، بلکه یک ضرورت حیاتی برای سیاستگذاری در عصر تحولات سریع، پیچیده و غیرقابل پیش‌بینی است. این گزارش با بهره‌گیری از ادبیات نظری و تجربه‌های بین‌المللی و همچنین تحلیل وضعیت نهاد قانونگذاری در ایران، چهار سطح نهادینه‌سازی آینده‌نگاری را پیشنهاد می‌دهد که مکمل یکدیگر و دارای پیوستگی درونی هستند.

در سطح اول؛ نهادسازی، تأکید بر آن است که آینده‌نگاری باید موجودیت نهادی، هویت حقوقی، ساختار سازمانی و منابع انسانی مستقل و پایداری پیدا کند تا بتواند در نظام تقنین تأثیرگذار باشد. در غیر این‌صورت، آینده‌نگاری در حد فعالیت‌های مقطعی باقی می‌ماند و در چرخه تصمیم‌سازی راهی نمی‌یابد.

در سطح دوم؛ فرایندسازی، بر این نکته پافشاری می‌شود که آینده‌نگاری باید به‌عنوان یک فرایند مداوم، نظام‌مند و درهم‌تنیده با مراحل مختلف قانونگذاری، سیاستگذاری و نظارت تعریف شود. بدون چنین تلفیقی، آینده‌نگاری همچنان یک ضمیمه اختیاری یا تشریفاتی باقی خواهد ماند.

در سطح سوم؛ ابزارسازی، پیشنهاد شده است که مجموعه‌ای از ابزارهای تحلیلی، سناریونویسی، شاخص‌سازی، مدل‌سازی و طراحی مشارکتی برای استفاده قانونگذاران و تحلیلگران تولید شود تا امکان بهره‌برداری عملیاتی از آینده‌نگاری فراهم شود. در این مرحله، ترجمه مفاهیم آینده‌نگاری به زبان قانونگذاری بسیار حیاتی است.

در سطح چهارم؛ فرهنگ‌سازی، بر پایه‌ریزی زیرساخت ذهنی و ارزشی نمایندگان و بدنه کارشناسی مجلس تأکید شده است. بدون درونی‌سازی آینده‌نگاری به‌عنوان یک رفتار حرفه‌ای و تعهد بین‌نسلی، هیچ سازوکار نهادی یا ابزاری موفق نخواهد شد.

بر همین مبنا پیشنهادهای سیاستی تنظیم شده که می‌توان به شرح زیر به آنها اشاره کرد:

1.      ایجاد نهاد رسمی آینده‌نگاری در مجلس شورای اسلامی: پیشنهاد می‌شود کمیته‌ای دائمی تحت عنوان «کمیته آینده» یا «دفتر آینده‌نگری قانونگذاری» ذیل مرکز پژوهش‌ها یا به‌عنوان نهاد مستقل در ساختار مجلس تأسیس شود تا تحلیل‌های بلندمدت را به‌صورت نظام‌مند به فرایند تقنین وارد کند.

2.      الزام‌آور شدن پیوست آینده‌نگر برای طرح‌ها و لوایح کلیدی: در تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس، تهیه پیوست آینده‌نگر برای موضوع‌های پرریسک مانند فناوری‌های نو، اقلیم، منابع طبیعی، جمعیت و برنامه‌های توسعه‌ای به‌صورت رسمی الزامی شود.

3.      تدوین دستورالعمل‌های عملیاتی برای استفاده از آینده‌نگاری در فرایند تقنین: دستورالعمل‌هایی برای شناسایی نقاط ورود آینده‌نگاری به چرخه قانونگذاری تدوین و ابلاغ شود، شامل تحلیل روندها پیش از تدوین طرح، بررسی سناریوها هنگام تصویب و ارزیابی پیامدهای بلندمدت پس از اجرا.

4.      بومی‌سازی و آموزش ابزارهای آینده‌نگاری برای بدنه کارشناسی و نمایندگان: بسته‌های آموزشی عملیاتی در زمینه‌هایی چون تحلیل روند، سناریونویسی، پس‌نگری، آزمون استرس سیاست، طراحی انطباق‌پذیر قوانین و بازی‌های سیاستی تدوین و به‌کار گرفته شود.پس

5.      تشکیل فراکسیون آینده‌نگری و شبکه مشاوران آموزش‌دیده در کمیسیون‌ها: گروهی از نمایندگان علاقه‌مند به آینده‌نگری در قالب فراکسیون یا کارگروه نسل آینده گرد هم آیند و شبکه‌ای از تسهیل‌گران آینده‌نگاری در هر کمیسیون تخصصی مستقر شود.

6.      ایجاد سازوکار ارزیابی پسینی آینده نگر قوانین: مکانیزمی برای بازبینی ادواری قوانین در افق‌های زمانی معین (مثلاً هر پنج سال) با استفاده از چک‌لیست‌ها و کارت‌های ارزیابی آینده‌نگر طراحی شود تا یادگیری سازمانی و اصلاح پیوسته قوانین تسهیل شود.

7.      نهادینه‌سازی ارتباط ساختاریافته میان مجلس و نهادهای ملی آینده‌نگاری: همکاری رسمی میان پارلمان و نهادهایی مانند مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری یا دفاتر آینده‌پژوهی دستگاه‌های اجرایی برقرار شود تا از هم‌افزایی داده‌ها، تحلیل‌ها و برنامه‌های آینده‌نگر بهره‌برداری شود.

8.      استفاده از روایت‌سازی و رسانه برای گفتمان‌سازی درباره قانونگذاری آینده‌نگر: تولید محتواهای چندرسانه‌ای (اینفوگراف، ویدئو و پادکست) درباره اهمیت آینده‌نگری در قانونگذاری و سناریوهای آینده کشور، با همکاری رسانه ملی، خبرگزاری‌ها و شبکه‌های اجتماعی توصیه می‌شود.

در ادامه به جدول خلاصه توصیه‌های سیاستی به همراه الزام‌ها و ملاحظات آن اشاره می‌شود.

جدول 6. پیشنهاد توصیه سیاستی

 ماخذ: همان.

در مجموع، این گزارش از ضرورت عبور از نگاه پروژه‌ای و فناورانه، صرف به آینده‌نگاری دفاع می‌کند و آن را به‌مثابه «ظرفیت نهادی برای مواجهه با عدم قطعیت‌های بلندمدت» تعریف می‌کند . آینده‌نگاری باید بتواند حافظه بلندمدت مجلس باشد، نقاط کور تقنین را آشکار کند، فرصت‌های نوظهور را برجسته سازد و بستری برای یادگیری نهادی و گفت‌وگوی نسلی فراهم کند. بدون این تحول، نظام قانونگذاری در مواجهه با بحران‌های آینده، واکنشی، کوتاه‌نگر و ناپایدار باقی خواهد ماند. این گزارش، نقشه راهی برای عبور از این وضعیت به سمت مجلس آینده‌نگر و مسئولیت‌پذیر ترسیم می‌کند.ن‌