خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح مسئله

یکی از چالش‌های اصلی مدیریت شهری، به‌ویژه در کلان‌شهرها، چندگانگی مدیریتی و وجود تعدد نهادها و سازمان‌های مسئول در حوزه‌هایی نظیر سیاستگذاری، تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت است. در واقع تداخل میان ساختارهای مدیریتی شهر یکی از مهم‌ترین موانع در این امر بوده و ازاین‌رو، اصلاح رابطه بین نهادهای دولتی و شهرداری‌ها و واگذاری امور تصدی‌گری شهر به شهرداری‌ها امری ضروری به‌نظر می‌رسد.

در واقع اهم اهداف از واگذاری خدمات به شهرداری‌ها شامل تحقق و به‌کارگیری ظرفیت‌های قانون اساسی برای اداره شهر، استقرار مدیریت شهری یکپارچه، تمرکززدایی، برون‌سپاری و شرکت دادن بخش غیردولتی و خصوصی در امور شهری، پاسخ‌گویی به نیازهای شهروندان و ارتقای توانایی‌ها و ظرفیت‌های محلی جهت پاسخ‌گویی، مشارکت و تقویت نقش شهروندان در اداره امور مربوط به شهر، ایجاد وحدت جهت اداره امور شهر و رفع ناهماهنگی بین نهادها و دستگاه‌های اجرایی، افزایش بهره‌وری و در نهایت بهبود کیفیت زندگی شهری است.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

واگذاری امور تصدی‌گری و کاهش میزان دخالت دولت در امور اجرایی، موضوعی حائز اهمیت بوده که در سال‌های اخیر مورد توجه قرار گرفته است. این اهمیت از آنجا نشأت می‌گیرد که ازیک‌سو، حجم فعالیت‌ها و وظایف بخش عمومی، چشم‌گیر و ازسوی دیگر، توانایی‌ها و منابع در دسترس دولت برای عمل بدین وظایف، محدود است.

اشارات قانونی این موضوع در زمان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مطرح و تنها اتفاقی که در طول مدت اجرای برنامه سوم توسعه در این زمینه انجام پذیرفت؛ احصا و تصویب 23 وظیفه قابل واگذاری به شهرداری‌ها در شواری عالی اداری مصوب 1382/02/27 بود. در ادامه موضوع مدیریت یکپارچه شهری در برنامه چهارم توسعه کشور در بند «ب» ماده (137) و در دو حوزه شهر و روستا مورد توجه قرار گرفت. براساس ماده (173) برنامه پنجم توسعه دولت مجاز بود نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری برای دستیابی به ساختار مناسب، مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری و واگذاری تصدی‌ها اقدام کند. همچنین در سند برنامه ششم توسعه به منطقی‌سازی اندازه دولت و متوازن‌سازی نقش آن اشاره و بر راهبردهایی چون تمرکززدایی اداری و تفکیک امور عمومی ملی و محلی تأکید شده است. به‌رغم توجه و مدنظر قرار دادن این امر در برنامه‌های توسعه، اقدام‌های مؤثری تاکنون در این خصوص انجام نشده است. همچنین در جزء (۳) بند «الف» ماده (105) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت دستگاه‌های اجرایی مکلفند در سال اول برنامه با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و پس از تصویب شورای عالی اداری نسبت به شناسایی و انتقال آن دسته از تصدی‌های قابل واگذاری ازلحاظ قانونی و اجرایی به شهرداری‌ها با رویکرد مدیریت یکپارچه شهری و تقویت نقش خط‌مشی‌گذاری، هماهنگی، تسهیل‌گری و نظارتی دولت با پیشنهاد شورای عالی استان‌ها اقدام کنند.

البته این موضوع در شورای عالی استان‌ها از دهه ۱۳۸۰ مورد توجه بوده و با توجه به اختیارات قانونی ذیل بند «10»ماده 78 مکرر 2  قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران که به شرح وظایف شورای عالی استان‌ها می‌پردازد، مجلس وظیفه تدوین لایحه مدیریت یکپارچه شهری را به این شورا سپرده و آن را موظف کرده بود تا طرح لازم جهت واگذاری امور شهری را به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، که از این ظرفیت قانونی استفاده نشده است.

در زمینه واگذاری تصدی‌ها دو دغدغه اصلی وجود دارد:

 ۱. تداخل وظایف دولت و شهرداری‌ها در برخی حوزه‌ها ازجمله زیرساخت‌های شهری باعث هدسررفت منابع شده و مدیریت یکپارچه راه‌حلی جهت جلوگیری از اتلاف این منابع و موازی کاری است. از موارد دیگر در این زمینه نداشتن توان مالی برخی از دستگاه‌های دولتی در انجام وظایف محوله بوده که می‌توان به مواردی همچون حفظ و نگهداری از میراث فرهنگی، احداث کتابخانه، پردیس‌های سینمایی، احداث، تعمیر و نگهداری ساختمان مدارس و مواردی از این قبیل اشاره کرد. در همین راستا و جهت رسیدن به یک چارچوب جامع برای تحقق مدیریت شهری کارآمد و در راستای تمرکززدایی و چابک‌سازی دولت، مطلوب است برخی از وظایف شهرداری که در سال‌های گذشته از آن جدا شده و نیز بسیاری از وظایفی که هم‌اکنون توسط دستگاه‌های اجرایی و تحت عنوان فعالیت‌های تصدی‌گری توسط دولت انجام می‌شود به شهرداری بازگردانده شود.

۲. مساله علل مقاومت دستگاههای اجرایی در مقابل واگذاری و ملاحظه هماهنگی امور حاکمیتی و تصدی گری این وظایف و موضوع نظارت عالیه بر انجام درست این وظایف.

• پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های پژوهش، پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی و راهبردی ذیل ارائه می‌شود:

-     تصویب طرح جامع مدیریت شهر و روستا جهت فراهم کردن بستر مدیریت یکپارچه شهری؛

-     بازتعریف ساختار سازمانی و تشکیلاتی شهرداری‌ها در راستای آمادگی برای برعهده گرفتن وظایف محوله؛

-     فقدان تجویز رویکرد واحد برای همه مناطق و سطوح بدون توجه به شرایط و نیازهای آنها؛

-     کاهش تصدی‌گری دولت به‌صورت تدریجی و با توافق دستگاه‌های اجرایی در بسترهای مرتبط موجود مانند شورای عالی اداری و هیئت دولت؛

-     ایجاد منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها و تعادل بخشی به سرانه درآمدی آنها؛

-      ارزیابی دوره‌ای وزارت کشور در هر مرحله از واگذاری با همکاری سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی و دستگاه‌های اجرایی حاکمیتی مرتبط و تسهیل اجرای قانون؛

-     تدوین چارچوب مرجع و راهنما برای راهبری و اجرایی‌سازی واگذاری تصدی به شهرداری‌ها.

1. مقدمه

 در تمامی سیستم‌ها و نظام‌های حقوقی و سیاسی در سطح جهانی، دولت‌ها دارای دو وظیفه و کارکرد اصلی هستند که شامل حاکمیتی و تصدی‌گری می‌باشد. این وظایف توسط نهادها و دستگاه‌های مسئول به مرحله اجرا درمی‌آید. امور حاکمیتی، شامل سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، نظارت و ارزیابی، به دلیل سطح و جایگاه خود از اهمیت مضاعفی برخوردار است. از سوی دیگر، تصدی‌گری به آن دسته از وظایفی اشاره دارد که قابلیت واگذاری به مردم و بخش خصوصی را دارد.

امور تصدی‌گری آن دسته از وظا‌یفی است که با استناد به مواد (۱۳) تا (۱۵) قانون مد‌یر‌یت خدمات کشوری مصوب 1386/7/8 منافع آن شامل همه افراد جامعه نمی‌شود و مشتمل بر امور عمرانی، امور اقتصادی، امور اجتماعی- فرهنگی و امور خدماتی- رفاهی بوده و با رعا‌یت اصول قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، می‌تواند توسط بخش غیردولتی با نظارت و حمایت دولت انجام شود. براساس قوانین موجود، امور تصدی‌گری در دو نوع کلی امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی و امور تصدی‌های اقتصادی، قابل دسته‌بندی است.

واگذاری امور تصدی‌گری و کاهش میزان دخالت دولت در امور اجرایی، موضوع حائز اهمیتی است که در سال‌های اخیر مورد توجه بوده است. این اهمیت از آنجا نشئت می‌گیرد که ازیک‌سو، حجم فعالیت‌ها و وظایف بخش عمومی، چشم‌گیر و ازسوی دیگر، توانایی‌ها و منابع در دسترس دولت برای عمل بدین وظایف، محدود است. ازاین‌رو، استفاده از ظرفیت‌های بخش غیردولتی در جنبه‌های مختلفی ازجمله دانش و تخصص، نیروی انسانی، منابع مالی و غیره، می‌تواند به تحقق امور تصدی‌گری دولت کمک کرده و همزمان فشار وارد بر بدنه دولت را از این رهگذر کاهش دهد. بدین جهت، اهمیت واگذاری‌ها، موجب شده تا قانونگذار این موضوع را مورد توجه قرار دهد و با اصلاح اصل چهل و چهارم قانون اساسی، جایگاه بخش خصوصی را در «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی» مشخص کند. در ماده (24) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تأکید شده است تا در هر برنامه بیست درصد (20٪) از امور قابل واگذاری به این بخش محول شود.

شایان ذکر است که برنامه‌های توسعه بر لزوم واگذاری وظایف و اختیارات به شهرداری‌ها (به عنوان یک نهاد عمومی غیر‌دولتی)‌ و تدوین برنامه جامع مدیریت شهری تأکید داشته‌اند ازجمله این موارد می‌توان به ماده (136) قانون برنامه سوم توسعه، بند «ب» ماده (137) قانون برنامه چهارم توسعه، ماده (173) قانون برنامه پنجم توسعه و بند «الف» ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه اشاره کرد.

اتخاذ مدل مدیریت جامع شهری، علاوه‌بر تطابق با قوانین برنامه‌های توسعه، مطابق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ازجمله بند «16»، سیاست‌های کلی نظام اداری بندهای «10، 11، 12، 17 و 25»، برنامه‌های تحول اداری و به‌ویژه مصوبه شورای عالی اداری با موضوع: برنامه جامع اصلاح نظام اداری دوره دوم (1399 – 1397) است که در برنامه مذکور با هدف مهندسی نقش و ساختار دولت، بر واگذاری واحدهای عملیاتی و خدمات دستگاه‌های اجرایی به مدیریت‌های محلی (شهرداری‌ها و دهیاری‌ها)؛ و نیز توسعه وظایف و فعالیت‌های مدیریت‌های محلی در بخش‌های اجتماعی، فرهنگی، زیرساختی و خدماتی تأکید شده است.

طبق ماده (13) قانون مدیریت خدمات کشوری امور تصدی های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی با رعایت اصول بیست و نهم (29) و سی ام (30) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تعیین صلاحیت شده و با نظارت و حمایت دولت انجام می شود.

ازسویی اشکال واگذاری‌های امور تصدی‌گری می‌تواند در قالب اشکالی همچون خرید خدمت، مشارکت (با) یا واگذاری مدیریت (به) بخش‌های تعاونی، خصوصی، نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی، انجام گیرد. علاوه‌بر این، درصورتی‌که هیچ یک از این حالات قابل پیاده‌سازی نباشد، می‌توان برای انجام این امور، واحد دولتی راه‌اندازی کرد.

ازسویی در ایران به‌رغم سابقه طولانی نهادهای مدیریت شهری ازجمله بلدیه، هنوز شاهد تفرق مدیریت و تقسیم وظایف شهرداری‌ها در بین نهادهای متعدد دخیل در امر مدیریت شهری در کشور بوده و این درحالی است که طی سده اخیر حرکت‌های مهمی مانند اولین قانون شهرداری در بیش از یکصد سال قبل و قانون مصوب 1334 شهرداری از شش دهه قبل انجام شده است. امروزه مشکلاتی مانند مناسب و به‌روز نبودن قانون شهرداری برای اداره کلان‌شهرها و شهرهای کشور، مشخص نبودن تعریف و تفکیک وظایف ملی از محلی و تناقضات و ناهماهنگی موجود در آن، نبود شفافیت و تعیین تکلیف وظایف، حدود اختیارات و مسئولیت‌ها بین ارکان اداره امور ملی و محلی، بزرگ شدن دولت و کم توجهی به رفع مسائل و مشکلات مدیریتی شهرها، افزایش مسائل اجتماعی و نبود شفافیت مسئولیت وظایف مربوطه، سطح پایین مشارکت مردم در اداره امور شهرها و محله‌ها موجب شده تا انگیزه‌های قوی در تمامی بخش‌های جامعه برای رسیدن به راه‌حلی عملی و مؤثر به وجود آید [1].

باتوجه به موارد مطروحه میتوان بیان داشت مدیریت یکپارچه شهری برای چابک سازی و پیشبرد امور و پرهیز از ایجاد بوروکراسی ها و بلا تکلیف ماندن پروژهها و بهبود روند امور شهرها امری ضروری است. از منظر افکار عمومی مدیران شهر متولی تمام امور شناخته می‌شوند؛ اما قانون اختیارات کافی به شهرداریها در این موضوع داده  نشده است. مرور و بررسی قوانین و مقررات نشان می دهد که در طی دهه های اخیر تلاش های متعددی در این راستا صورت پذیرفته اما متاسفانه به سرانجام نرسیده است. گزارش حاضر به بررسی وظایف شهرداری‌ها در دوره‌های مختلف می‌پردازد و مصادیق امور تصدی‌گری قابل واگذاری به شهرداری را تعیین نموده و پیشنهاداتی برای انتقال برخی از وظایف دولت به شهرداری‌ها ارائه می‌دهد.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

عمده مطالعات پژوهشی صورت گرفته در حوزه مدیریت شهری در ارتباط با بررسی تنگناها و چالش‌های شهرداری‌ها به‌ویژه ضرورت اصلاح برخی مواد و بندهای قانون شهرداری (مصوب 1334) و همچنین اظهارنظر درخصوص طرح‌هایی است که به موضوع مدیریت واحد شهری یا مدیریت یکپارچه می‌پردازد. ازجمله این گزارش‌ها می‌توان به اظهارنظر کارشناسی درباره «طرح جامع مدیریت شهری» (بخش کلیات)، اظهارنظر کارشناسی درباره «طرح اصلاح قانون شهرداری» و اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح جامع مدیریت شهری و روستایی» اشاره کرد. جدول ۱ گزارش‌هایی را که در این زمینه منتشر شده به تفصیل مورد بررسی قرار داده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: نگارنده.

همان‌گونه که جدول فوق نشان می‌دهد تاکنون گزارش‌های مختلفی درباره موضوع مدیریت شهری تهیه و تدوین شده؛ لیکن در موضوع تصدی‌های قابل واگذاری به شهرداری‌ها گزارشی منتشر نشده است. همچنین ازجمله مهم‌ترین تحقیقاتی که در زمینه واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها در کشور انجام شده پژوهشی با عنوان «امکان‌سنجی واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها» بوده که توسط کاظمیان و سعیدی رضوانی انجام گرفته است [2]. 

2-2. سوابق تقنینی

2-2-1. قانون اساسی

ازجمله اصول مهم قانون اساسی ایران مرتبط با حکمرانی محلی شامل اصل (100) است که بر اداره امور محلی با نظارت شوراها و همکاری مردم تأکید دارد. اصول دیگری مانند اصول سوم، هفتم، و یکصدوسوم نیز به‌طور کلی به مشارکت مردم، تعاون، تمرکززدایی، اداره شورایی، و پاسخ‌گو بودن مقامات در امور محلی اشاره دارند.

در نتیجه قانون اساسی با تأکید بر اصول (44)، (100) و (101) به‌طور ‌کلی تمرکززدایی و واگذاری امور به شوراهای محلی را به‌عنوان یک سیاست بنیادی مطرح می‌کند. این اصول پایه‌های تمرکززدایی و تفویض اختیارات را در ساختار حکمرانی کشور بنیان می‌گذارد.

2-2-2. سیاست‌های کلی نظام مرتبط با حوزه مدیریت شهری، امور محلی و تمرکز‌زدایی اداری

بررسی سیاست های کلی نظام نشان می دهد که در برخی بندهای سیاست‌های کلی موضوع مدیریت شهری مدنظر قرار گرفته شده است. جدول ۲ موارد فوق را به تفصیل بیان می‌کند.

جدول 2. سیاست‌های کلی نظام مرتبط با حوزه مدیریت شهری

مأخذ: نگارنده براساس سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران.

موضوع تفویض اختیارات به سطوح محلی، فقدان تمرکز اداری و افزایش سهم مردم در امور کشور و به‌طور خاص تأکید بر منابع پایدار برای توسعه، عمران، مدیریت شهری و روستایی از‌جمله موضوع‌های مؤثر مرتبط با مدیریت شهری در سیاست‌های کلی آمایش سرزمین، شهرسازی و نظام اداری بوده که در طی سال‌های مختلف مورد توجه قرار گرفته شده است.

2-2-3. برنامه‌های پنجساله توسعه جمهوری اسلامی ایران

‌در دهه ۱۳۷۰ و با توجه به مشکلات و نابسامانی‌های مدیریت شهری، تفکر مدیریت یکپارچه شهری توسط کارشناسان در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه کشور مطرح و به دنبال آن مطالعات زیادی در ارتباط با مدیریت یکپارچه شهری صورت می‌پذیرد. نتایج این مطالعات و ضرورت پرداختن به موضوع موجب شد تا در قانون برنامه سوم در ماده (136) از فصل 18 (واگذاری تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی) یک حکم در رابطه با مدیریت شهری به شهرداری‌ها  آورده شود. به دنبال آن شورای عالی اداری واگذاری 22 وظیفه دولتی به شهرداری‌ها در چارچوب ماده (136) مذکور را تصویب کرد. در بررسی‌های انجام‌ شده در شورای عالی اداری، موضوع‌هایی همچون مدیریت زمین شهری، برنامه‌های توسعه شهری، خدمات کتابخانه‌ها و زیرساخت‌هایی نظیر آب، برق و تلفن به‌عنوان اولویت‌های اصلی برای واگذاری مطرح شده‌اند. براساس این مطالعه ۲۲ وظیفه اولویت‌های اولیه بوده و پیشنهاد شد با توجه به توانایی شهرداری‌ها، اولویت‌های بعدی شناسایی شده و به آنها واگذار ‌شود.

طبق ماده (136) برنامه سوم توسعه به دولت اجازه داده شد با توجه به توانایی‌های شهرداری‌ها، آن گروه از تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی در رابطه با مدیریت‌ شهری را که ضروری تشخیص می‌دهد، براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور همراه با منابع تأمین اعتبار‌ ذی‌ربط به شهرداری‌ها واگذار کند. به‌رغم تصویب شورای عالی اداری، به‌دلیل فقدان استقبال سازمان‌های دولتی، انتقال وظایف طبق برنامه پنج‌ساله سوم صورت نگرفت. ازاین‌رو، موضوع واگذاری وظایف در قالب بند «ب» ماده (13۷) قانون برنامه چهارم تنفیذ شد؛ اما در این دوره نیز عملا هیچ اقدامی صورت نگرفت. مجدداً این موضوع در جزء (۴-۳) بند «الف» ماده (173) قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین در ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه کشور تنفیذ شد. در سند برنامه ششم توسعه بر منطقی‌سازی اندازه دولت و متوازن‌سازی نقش و مأموریت فعالان توسعه کشور (دولت، بخش خصوصی، جامعه مدنی، مدیریت محلی و مردم) در اداره امور عمومی به‌عنوان هدف کلی اشاره شده و بر راهبردهایی چون تمرکززدایی اداری و تفکیک امور عمومی ملی و محلی به‌عنوان یک راهبرد تأکید شده است. اقدام اساسی در این زمینه نیز ارائه قانون جامع مدیریت محلی، مشارکت هر چه بیشتر شهروندان در امور مربوط به‌خود، کاهش حجم و اندازه دولت و اداره امور استان‌های کشور در ابعاد اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و خدماتی در قالب یکپارچه و نظام‌مند عنوان شده است. جدول 3 به برنامه‌های پنج‌ ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پرداخته و به مفاد مرتبط اشاره کرده است.

جدول 3.برنامه‌های پنج‌ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران

مأخذ: نگارنده براساس برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی ایران.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که موضوع استقرار مدیریت یکپارچه شهری با توجه به ناهماهنگی موجود در ارائه خدمات شهری به‌خصوص در شهرهای بزرگ، اولین بار در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به صراحت مورد تأکید قرار گرفت. پس از سپری شدن زمان برنامه سوم، موضوع مجدداً در برنامه چهارم توسعه در بند «ب» ماده (137) آورده شد. شایان ذکر است ماده (136) برنامه سوم توسعه و ماده (173) برنامه پنجم توسعه در تاریخ 1400/11/10منسوخ شده‌اند.

در سند برنامه ششم توسعه نیز بر منطقی نمودن اندازه دولت و متوازن‌سازی نقش و مأموریت فعالان توسعه کشور (دولت، بخش خصوصی، جامعه مدنی، مدیریت محلی و مردم) در اداره امور عمومی به‌عنوان هدف کلی اشاره و بر راهبردهایی چون تمرکززدایی اداری و تفکیک امور عمومی ملی و محلی به‌عنوان یک راهبرد تأکید شده است. اقدام اساسی در این زمینه نیز ارائه قانون جامع مدیریت محلی، مشارکت هر چه بیشتر شهروندان در امور مربوط به‌خود، کاهش حجم و اندازه دولت و اداره امور استان‌های کشور در ابعاد اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و خدماتی در قالب یکپارچه و نظام‌مند عنوان شده است. در مجلس شورای اسلامی نیز همگام با دولت در جهت تهیه طرح جامع مدیریت شهری و روستایی در سال 1396 اقداماتی صورت گرفت که همچنان در حال انجام است.

همچنین ماده (105) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت با هدف «ارتقای بهره‌وری نظام اداری، کاهش هزینه‌های جاری و کوچک‌سازی اندازه دولت» تنظیم شده است. ماده فوق به وظایف سازمان اداری و استخدامی در زمینه ادغام شوراها، ممنوعیت ایجاد دستگاه اجرایی جدید بدون ادغام، و انتقال دفاتر شرکت‌های دولتی به محل کارخانه‌ها می‌پردازد. این ماده همچنین شامل احکامی درباره انتقال و مأموریت کارکنان بین دستگاه‌های مختلف و همچنین عواقب خودداری از انتقال دفاتر شرکت‌ها می‌شود.

بر‌اساس بند «الف» ماده فوق دستگاه‌های اجرایی مکلفند براساس ضوابط نه‌گانه تعیین شده ساختار سازمانی خود را بازطراحی کنند. سازوکاری که در صورت نگاه ملی و بلوغ مدیران دستگاه‌های اجرایی تحقق آن امکان‌پذیر است. نکته حائز اهمیت دیگر در این‌ خصوص آن است که عملاً در این مورد، وظیفه دبیرخانه شورا (سازمان اداری و استخدامی کشور) منفعلانه و صرفاً ناظر بر تأیید بازطراحی‌ها و ارائه گزارش فصلی به رئیس‌جمهوری است.

همان‌گونه که بیان شد از آغاز برنامه اول توسعه و به‌ موازات آن در قانون مدیریت خدمات کشوری، احکام متعددی در‌خصوص حذف تشکیلات موازی و غیرضرور (موضوع جزء «1» این بند) پیش‌بینی شده است. ضوابطی که غالباً در سطح انتزاع باقی ‌مانده است. یکی از مهم‌ترین علل این مهم، نبود معیار و شاخص‌های تشخیص تشکیلات غیرضرور و موازی و نیز فقدان چارچوب مرجع و راهنما به‌منظور راهبری و اجرایی‌سازی فرایندهایی چون ادغام و تجمیع دستگاه‌های اجرایی است ]4[.

از دلایل تحقق نیافتن برنامه‌های توسعه در این زمینه می‌توان به مقاومت سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی در واگذاری وظایف و تصدی‌های دولتی به نهادهای مدیریت محلی اشاره کرد. البته نگرانی‌هایی هم در مورد نبود بسترهای مناسب در راستای حرکت به‌سوی تمرکززدایی و پذیرش مسئولیت توسط شوراها و شهرداری‌ها وجود دارد. ازاین‌رو، همزمان با بسترسازی مناسب ازسوی دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط جهت واگذاری وظایف و تصدی‌ها، ضروری است بر تدوین قانون جامع مدیریت شهری برای دستیابی به مدیریت یکپارچه و تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری‌ها تأکید شود ]5[.

2-2-4. طرح جامع مدیریت شهری و روستایی

برای هماهنگی و یکپارچه‌‌‌ کردن اقدام‌های بخش‌های دولتی، نهادها و سازمان‌های عمومی برای ارائه خدمات بهتر و مناسب‌تر به شهروندان باید مفهوم مدیریت شهری به‌گونه‌ای در جامعه شهری نهادینه شود که پذیرش عام پیدا کرده و دستگاه‌های مختلف عامل در محیط‌ها و فضاهای شهری بپذیرند که برای هماهنگی میان فعالیت خود، باید از یک نظام مدیریت شهری جامع تبعیت کنند. این یکپارچگی، به‌رغم تفاوت و تنوع زیاد زمینه فعالیت‌هایی که دستگاه‌های مختلف انجام می‌دهند، اهداف مشترکی دارند که عبارت‌اند از: توسعه یکپارچه و پایدار شهری و نیز مدیریت فضاهای شهری به‌گونه‌ای که محیط‌های مناسب برای زندگی شهروندان فراهم کند. برای تحقق این هدف، واگذاری اختیارات لازم به مدیریت شهری و ایجاد بسترهای قانونی و ساختاری و بالاخص تدوین قانونی جامع امری اجتناب‌‌‌ناپذیر است.

تهیه و تدوین طرح جامع مدیریت شهری و روستایی که از سال ۱۳۷۲ در کشور مطرح است در ابتدا با محوریت وزارت کشور و مشارکت شهرداری تهران و با همکاری برخی از کارشناسان، صرفاً برای مدیریت کلان شهر تهران در نظر گرفته شد، اما در حین بررسی با سناریوهای حداکثری و تسری به کلیه شهرداری‌‌های کشور تغییر مسیر داده و برای کل کشور ارائه شد.

گفتنی است طرح جامع مدیریت شهری به شماره ثبت 239 در سال اول مجلس دهم اعلام وصول شد که دارای ده فصل و ۱۵۰ ماده بوده‌ و موضوع‌های متفاوتی در هر فصل مدنظر قرار گرفته شد و در صورت تصویب آن نیازمند اصلاح قوانین و شرح وظایف گسترده مرتبط، بخشی و تخصصی بود. تبعات منفی انتزاع ساختارها، تشکیلات، مدیریت و وظایف تخصصی23 دستگاه در حوزه محدوده و حریم شهرها و الحاق آنها به تنها یک دستگاه تحت عنوان شهرداری در 1245 شهر در کشور موجب شد تا رد کلیات این طرح در کمیسیون‌های:

1. عمران، 2. برنامه و بودجه، 3. امنیت ملی و سیاست خارجی، 4. آیین‌نامه داخلی مجلس، مورد تصویب قرار گیرد. کمیسیون صنایع و معادن نیز کلیات این طرح را مسکوت گذاشت و کمیسیون شوراها به‌عنوان کمیسیون اصلی کلیات طرح را به مدت 6 ماه مسکوت گذاشت و فرصت 6 ماهه‌ای را برای دولت تعیین کرد تا لایحه مربوطه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. در ادامه طرح جامع مدیریت شهری و روستایی در سال اول مجلس یازدهم به شماره ثبت 196 مجدد اعلام وصول شد ]6[. این طرح دارای 138 ماده و در یازده بخش تدوین شده است. طرح مردمی‌سازی حکمرانی نیز شامل پنج بخش و بیست و سه فصل بوده که به سرانجام نرسید و طرح جامع مدیریت شهری و روستایی مجدداً در سال اول مجلس دوازدهم به شماره ثبت 64 با ۱۶۰ ماده در یازده بخش اعلام وصول شد. به‌طور کلی طرح‌هایی که تاکنون در موضوع مدیریت شهری و روستایی در مجلس شورای اسلامی مطرح شده به‌لحاظ محتوا در طی دهه اخیر با هم همپوشانی داشته و در طی زمان تغییرهای چشم‌گیری نداشته و تنها در برخی موارد مفاد ادغام و یا صرفاً عنوان تغییر کرده است. طرح جامع مدیریت شهری و روستایی علاوه‌بر کاهش بار مالی دولت، شرایط برای سیاستگذاری و مسائل راهبردی دولت نیز مناسب‌تر خواهد کرد. همچنین می‌تواند سبب کاهش مشکلات در شهرداری‌ها و دهیاری‌ها شده و از بلاتکلیفی‌های مدیریتی نیز کاسته شده و متولیان اصلی و مدیران اداره‌کننده و پاسخ‌گو در شهر و روستا، مشخص شود. البته طرح فوق دارای ایرادهایی نیز است که باید به دقت مدنظر قرار گیرد. یکی از مهم‌ترین فرازهای تصویب و پیشبرد این طرح تأمین نظر مصادیق حاکمیتی و غیرحاکمیتی موضوع اصل (۶۰) قانون اساسی است.

به‌‌رغم اهمیت و سابقه موضوع، این طرح دارای ایرادها و پیامدهایی جدی است. فقدان تکیه بر چارچوب نظری متقن، نادیده گرفتن تفاوت شهرهای گوناگون، واگذاری بدون پشتوانه انبوهی از وظایف دستگاه‌‌‌‌های متعدد به شهرداری‌ها بدون در نظر گرفتن ساختار مناسب آن، نادیده گرفتن محدوده پیرامونی شهرها و روستاها و در نهایت واگذار نشدن مناسب بخشی از اداره کشور به مردم که از اهداف اصلی طرح بوده، از مهم‌ترین کاستی‌‌های «طرح جامع مدیریت شهری و روستایی» است. فهرست طرح‌ها و لوایح مربوط به حوزه مدیریت شهری در جدول ۴ بیان شده است.

جدول 4.فهرست طرح‌ها و لوایح مربوط به حوزه مدیریت شهری

مأخذ: نگارنده.

2-2-5. بررسی قوانین و مقررات مرتبط

سازمان شهرداری در ایران با تصویب قانون بلدیه پا به عرصه وجود نهاد. «بلد» به معنای شهر است و «بلدیه» نام قدیم شهرداری است. شهرداری از نظر لغوی از دو کلمه «شهر» و «داری» تشکیل شده که «داری» به معنای اداره و مدیریت و «شهر» به جایی که دارای شهرداری باشد اطلاق می‌شود. بنابراین از نظر لغوی «شهرداری» را می‌توان سازمان اداره شهر دانست [7]. در دهه‌های 1320 و 1330 تصویب دو قانون مهم در همین بازه روی داده است که شامل قانون تشکیل شهرداری‌ها و انجمن شهرها، قصبات و لایحه قانونی شهرداری دولت مصدق (مصوب 1331/11/08) که چند سال بعد با کمی تغییر به قانون شهرداری مصوب 1334/4/11 تبدیل شد. در هر دو مصوبه، بر خدمات اجتماعی و رفاهی تأکید شده است.

- قانون بلدیه (مصوب سال 1286)

قانون بلدیه مصوب (1286/03/10) اولین مجوز قانونی تشکیل شهرداری در ایران است. طبق قانون بلدیه مجلس شورای ملی، وظایف و اختیارات مدیریت محلی، دامنه متنوعی از امور را دربرمی‌گیرد. در ابتدای این قانون ماده (۲)، وظایف و امور محلی با عنوان «امور راجعه به بلدیه» مشخص شده‌اند. این امور، مسائل مالی، مدیریت بحران، خدمات عمرانی و شهرسازی، خدمات شهری، تأمین زیرساخت‌های شهری و امور اجتماعی و فرهنگی را شامل می‌شوند. جدول ۵ وظایف و امور محلی طبق ماده (2) قانون بلدیه مصوب 1286 را نشان می‌دهد.

جدول 5.وظایف و امور محلی طبق ماده (2) قانون بلدیه مصوب 1286

مأخذ: همان.

مطالعه در مذاکرات دوره اول مجلس شورای ملی نشان می‌دهد موضوعی که در درجه اول باعث جلب توجه دولت و مجلس به مسائل شهری و سرانجام به تصویب قانون بلدیه منجر شد، مسئله تأمین نان و نظافت معابر شهر تهران بوده است. بحث درباره موضوع‌های یاد شده در مجلس شورای ملی، تذکر و اشاره بعضی نمایندگان به این نحو که در ممالک پیشرفته حل و فصل این قبیل مسائل از وظایف سازمانی به نام بلدیه است، دولت را وادار به مطالعه و بالاخره تدوین و پیشنهاد تصویب اولین قانون شهرداری در ایران کرد. قانون پیش گفته با این طلیعه که مقصود اصلی تأسیس بلدیه «حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین است» در پنج فصل و 108 ماده تصویب شد [8]. قانون مذکور در تاریخ 4 مرداد ماه 1328 منسوخ شده است.

- قانون بلدیه مصوب 1309/02/30 مجلس شورای ملی

قانون بلدیه مصوب 1309/02/30 مجلس شورای ملی که مشتمل بر هشت ماده است در جلسه سی‌ام اردیبهشت ماه یک هزار و سیصد و نه شمسی به تصویب مجلس شورای ملی رسید. این قانون مجموعه‌ای از مقررات مربوط به اداره امور بلدیه‌ها (شهرداری‌ها) بود که نحوه تشکیل، وظایف، و درآمدهای آنها را تعیین می‌کرد. قانون فوق، بلدیه را به دو بخش «انجمن بلدیه» (شورای شهر) و «اداره بلدیه» تقسیم کرده و شامل فصولی درخصوص قواعد کلی، وظایف و اختیارات، تشکیلات انجمن و اداره بلدیه است.

پهلوی اول با ایجاد قانون بلدیه، تمامی عناصر دموکراتیک قانون بلدیه مصوب 1286 را کنار زد و با تصویب قانون تقسیمات کشور مصوب 16 آبان ماه 1316، قانون انجمن‌های ایالات و ولایات را منسوخ کرد و بازیگران منصوبی دولت مرکزی را در اداره امور عمومی پررنگ‌تر کرد.

قانون فوق به موجب بند «۲۶۷» قانون الغای برخی قوانین از تاریخ 18 شهریور ماه 1285 تا 30 اسفند ماه 1309، مصوب 1396/۳/16 اعلام نسخ شده است.

- نظام‌نامه بلدیه [آیین‌نامه قانون شهرداری، مصوب ۱۳۰۹]

در فصل چهارم ماده (29) ‌نظام‌نامه بلدیه [آیین‌نامه قانون شهرداری، مصوب ۱۳۰۹] به وظایف اداره بلدیه پرداخته شده است. در جدول ۶ وظایف و امور محلی طبق ماده (29) ‌نظام‌نامه بلدیه مصوب سال 1309 آورده شده است.

جدول 6.وظایف و امور محلی طبق ماده (29) ‌نظام‌نامه بلدیه مصوب سال 1309

مأخذ: همان.

نظام‌نامه مذکور در تاریخ 16 خرداد ماه 1396منسوخ شد.

- قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات مصوب 1328/05/04

طبق  قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات مصوب 1328/05/04 علاوه‌بر شهرها و قصباتی که تا به حال در آن جا شهرداری تأسیس شده است، در هر شهر و قصبه که وزارت کشور با توجه به جمعیت، وضع اقتصادی و نیازمندی مقتضی بداند و هیئت‌وزیران نیز تصویب کند، شهرداری دایر می‌شود.

طبق ماده (39) قانون فوق وظایفی برای شهرداری مقرر شده که در جدول ذیل به آن اشاره شده است:

جدول 7. وظایف و امور محلی طبق ماده (39) قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات مصوب سال 1328

مأخذ: همان.

این قانون به موجب بند «۲۶۷» قانون الغای برخی قوانین از تاریخ 1285/۶/18 تا 1309/۱۲/30، مصوب 1396/۳/16 اعلام نسخ شده است.

- قانون شهرداری مصوب 1334/04/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی

شهرداری‌ها براساس وظایف و مأموریت های محوله قانونی که در بندهای مختلف و متعدد ذیل ماده (55) قانون شهرداری منعکس است، یکی از بزرگترین و گسترده‌ترین نهادهای اجرایی و مدیریتی در سراسر کشور محسوب می‌شوند. در ایران براساس قانون شهرداری مصوب 1334/04/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی، ۵۳ وظیفه برای شهرداری تعریف شده (جدول 9) که در طول زمان دستخوش تغییرهایی شده است. این وظایف را می‌توان به پنج قسمت تقسیم کرد: ۱.عمرانی، ۲. نظارتی، 3. بهداشتی، ۴. عمومی و ۵. رفاه اجتماعی.

جدول 8.وظایف شهرداری براساس قانون شهرداری 1334

مأخذ: همان.

این وظایف مربوط به قانون 1334 شهرداری است که در زمان خود تقریباً قانون کاملی به حساب می‌آید؛ ولی در طول زمان صدها قانون دیگر تصویب گشت که مستقیم و غیرمستقیم موجب شد که این قانون دستخوش تغییرهایی شود؛ به‌طوری‌که برخی از وظایف به عهده سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و نهادهای دیگر محول شده و برخی از وظایف نیز با گذشت زمان اهمیت خود را از دست داده است. از پنج وظیفه اصلی نظارتی، خدماتی، عمرانی، عمومی و رفاه اجتماعی محوله به شهرداری در قوانین مربوطه، امروزه تنها دو وظیفه یعنی وظایف خدماتی و عمرانی  را شهرداری‌ها انجام می‌دهند، دو وظیفه دیگر ازسوی سازمان‌های دولتی و یا بخش خصوصی از این سازمان سلب شده است و حتی امروزه در اذهان عمومی نیز سازمان شهرداری بیشتر به‌عنوان سازمانی خدماتی نگریسته می‌شود. بنابراین نیاز است شهرداری‌ها جهت پیشبرد موفق و کارآمد شهری، وظایف بیشتری را در حوزه شهری در اختیار داشته باشند.

صاحب‌نظران بر این باورند که وضعیت شهرداری‌ها را می‌توان به دو شکل مورد بررسی قرار داد. یکی وظایفی که انجام می‌دهند و در بخش بعد، وظایفی که باید انجام دهند. متأسفانه ما در هر دو بخش دچار ابهام هستیم. در واقع بسیاری از وظایفی که 60 سال پیش به عهده شهرداری‌ها بودند در حال حاضر به عهده آنها نیست، چه در حیطه قانونی و چه در اجرا، در نتیجه شهرداری‌ها در یک زمینه تاریخی در فرایند اضمحلال و کنارگذاشتگی قرار گرفته‌اند بدین معنا که از قانون 1334 به این طرف، بسیاری از وظایفی که آن زمان به عهده شهرداری‌ها بود در حال حاضر به عهده شهرداری‌ها نیست و به خاطر همین نبود یکپارچگی و تفرق میان دستگاه‌ها، وظایف از شهرداری‌ها گرفته و به سازمان‌های دیگر واگذار شده است ]9[.

همان‌گونه که جدول 9 نشان می‌دهد بسیاری از وظایف شهرداری در طی سال‌های مختلف از شهرداری سلب و به ادارات و وزارتخانه‌های دیگر واگذار شده است و بقیه وظایف را شهرداری با مشارکت دیگر سازمان‌های دولتی و بخش خصوصی انجام می‌دهند.

جدول 9.وظایف شهرداری‌ها در قانون شهرداری سال (1334) و مجری فعلی آنها [10]

همان‌گونه که در جدول 10 نشان داده می‌شود در قانون شهرداری سال (1334) براساس ماده (55) وظایفی برای شهرداری در نظر گرفته شده است؛ در صورتی‌که در طی سال‌‌های مختلف اکثر این وظایف از شهرداری منفک و به دستگاه‌های دولتی واگذار شده و اکنون کمتر از نیمی از آن ازسوی شهرداری و 7 وظیفه نیز به‌طور مشترک با سایر ادارات انجام می‌شود.

جدول 10.وظایف شهرداری و سازمان‌ها برحسب درصد [10]

در مورد وظایفی که به‌طور مشترک توسط شهرداری و دیگر ادارات انجام می‌پذیرد می‌توان به تأسیس کتابخانه و مواجهه با تکدی گری اشاره کرد. این وظایف را در حال حاضر دو نهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و کانون پرورش کودکان و نوجوانان (کتابخانه) و بهزیستی و نیروی انتظامی (تکدی‌گری) انجام می‌دهند. در مورد سوم نیز می‌توان به تأمین آب، فاضلاب و برق اشاره کرد که به وزارت نیرو واگذار شده است؛ البته بحث جمع‌آوری آب‌های سطحی در عداد وظایف شهرداری است و نیر تأسیس پرورشگاه و نوانخانه که به سازمان بهزیستی انتقال داده شده است [11].

- مصوبه شورای عالی اداری درخصوص واگذاری امور خدماتی و پشتیبانی خود به اشخاص حقوقی و به بخش غیردولتی یا شهرداری‌ها (مصوب 1378/12/11)

شورای عالی اداری در هشتاد و ششمین جلسه خود «مصوبه شورای عالی اداری درخصوص واگذاری امور خدماتی و پشتیبانی خود به اشخاص حقوقی و به بخش غیردولتی یا شهرداری‌ها (مصوب 1378/12/11)» را در اجرای بند «2» مصوبه شماره 14/101 مورخ 1378/5/27 و برای تجدید تشکیلات دو‌لت و کاهش نیرو‌ی انسانی آن در بخش‌های خدماتی، غیرتخصصی و فراهم کردن زمینه‌های و‌اگذاری امور عمومی و خدماتی به بخش غیردو‌لتی بنا بر پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور مصوبه فوق را تصویب کرده است. طبق ماده (1) (اصلاحی 1379/12/10) مصوبه فوق وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دو‌لتی و سازمان‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، موظفند آن دسته از امور عمومی و خدماتی خود را که در اجرای مصوبه شماره 5435/دش مورخ 1373/4/8 شورای عالی اداری و‌اگذار نکرده‌اند، از طریق عقد قرارداد با اشخاص حقوقی، به بخش غیردو‌لتی و یا شهرداری‌ها و‌اگذار و با خرو‌ج طبیعی مستخدمان رسمی شاغل در امور مذکور از خدمت دو‌لت، نسبت به حذف پست‌های سازمانی آنان اقدام کنند.

- قانون الحاق سه تبصره به بند «۱۲» ماده (۴) قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران( مصوب سال  1369)

پلیس راهنمایی و رانندگی ایران که به ‌اختصار پلیس راهور نیز خوانده می‌شود، یکی از ارگان‌های انتظامی ایران است که زیرمجموعه نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران فعالیت می‌کند. تبصره یک ماده‌واحده قانون الحاق سه تبصره به بند «۱۲» ماده (۴) قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۷۹.۲.۱۸)، نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران را موظف می‌کند کلیه امور راهنمایی و رانندگی شهر تهران را برابر با سیاست‌ها و برنامه‌های شهرداری شهر تهران و در چارچوب مفاد قانون نیروی انتظامی به اجرا درآورد. همچنین تأمین کلیه تجهیزات و تأسیسات و بودجه و امکانات مورد نیاز اداره راهنمایی و رانندگی شهر تهران را برعهده شهرداری شهر تهران قرار می‌دهد. این امر نشان از خواست قانونگذار به واگذاری امور اجرایی در زمینه مدیریت شهری از دولت به شهرداری است.

- قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی ( مصوب 1380/11/27)

پس از تصویب قانون برنامه سوم در سال 1379 و با توجه به اینکه یکی از اهداف مهم این برنامه شناسایی و واگذاری وظایف، امور و فعالیت‌های قابل واگذاری دستگاه های اجرایی به شهرداری‌ها و بخش غیردولتی با هدف رهاسازی دولت از تصدی‌های غیرضرور و همچنین تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی روستا، بخش و شهر در نظر گرفته شده بود، در سال 1380، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. دو ماده (88) و (90) این قانون در راستای منطقی‌سازی حجم و اندازه دولت و کاهش تدریجی اعتبارات هزینه‌ای و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال و صرف بودجه و درآمدهای عمومی ازجمله مهم‌ترین مواد در زمینه مدیریت شهری محسوب می‌شوند.

براساس ماده (88) قانون مذکور، وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی که عهده‌دار ارائه خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی از قبیل آموزش فنی وحرفه‌‌ای، آموزش عمومی، تربیت بدنی، درمان، توان‌بخشی، نگهداری از سالمندان، معلولین و کودکان بی‌سرپرست، کتابخانه‌های عمومی، مراکز فرهنگی و هنری، خدمات شهری و روستایی، ایرانگردی و جهانگردی هستند مجازند برای توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدی‌های دولت، امور فوق را به بخش غیردولتی با اولویت نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واگذار کنند.

همچنین مطابق ماده (90) به دولت اجازه داده می‌شود براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اعتبارات مصوب دستگاه‌های اجرایی را متناسب با واگذاری فعالیت مدیریت شهری به شهرداری‌ها، از اعتبارات دستگاه اجرایی مربوط کسر و در اختیار شهرداری ذی‌ربط قرار دهد. همچنین با رعایت احکام برنامه توسعه، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف است با تصویب هیئت دولت، متناسب با واگذاری هر یک از فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی به شوراهای اسلامی روستاها و دهیاری‌ها، اعتبارات دستگاه اجرایی مربوط را کسر و در اختیار شورای اسلامی روستا یا دهیاری‌های ذی‌ربط قرار دهد.

- مصوبه شورای عالی اداری درخصوص واگذاری بعضی از فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها در محدوده قانونی و حریم شهرها (مصوب 1382/02/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی)

شورای عالی اداری در یکصد و یکمین جلسه خود مورخ 1382/2/27 بنا به پیشنهاد مشترک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت کشور برای نیل به اهداف برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تصریح شده در جزء «5» بند «ب» ماده (1) و با توجه به ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در جهت استفاده از توانایی‌ها و ظرفیت‌های شهرداری‌ها برای انجام امور مربوط به مدیریت شهری موارد زیر را تصویب کرد. در ادامه مصوبه مذکور، موارد ذکر شده در مصوبه قبلی را مجدد تکرار می‌کند و از دستگاه‌های اجرایی می‌خواهد تا بخشی از فعالیت‌های خود که در ادامه ذکر شده را از خود جدا و به شهرداری‌ها واگذار کنند. وظایف قابل انتزاع عبارت‌اند از:

الف) ایجاد و اداره امور کتابخانه‌های عمومی، سینماها، سالن‌های نمایش، موزه‌های محلی و سایر مراکز فرهنگی و هنری از فعالیت‌های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی،

ب) تأسیس دفاتر، مؤسسات و تأسیسات گردشگری از فعالیت‌های سازمان ایرانگردی و جهانگردی در چارچوب ضوابط ابلاغی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی،

ج) ایجاد و اداره مجتمع‌های توریستی، خدماتی و واحدهای تفریحی، اقامتی و پذیرایی از فعالیت‌های سازمان ایرانگردی و جهانگردی،

د) واگذاری امر حفاظت، احیا و توسعه منابع طبیعی و ایجاد، نگهداری و بهره‌برداری از پارک‌های جنگلی واقع در محدوده و حریم استحفاظی شهرها در چارچوب طرح مصوب از فعالیت‌های سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور،

ه) ساخت، تجهیز، نگهداری و اداره مراکز بهداشتی و درمانی شهری از فعالیت‌های وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی.

مطابق این مصوبه، مقرر شده بود واگذاری فعالیت‌های فوق‌الذکر به شکل تدریجی صورت پذیرفته و واگذاری فعالیت‌های دستگاه‌های دولتی به شهرداری‌ها در کوتاه‌مدت، حداقل در 10 شهرداری منتخب در طی 6 ماه اجرا ‌شود. اما متأسفانه تاکنون اجرای مصوبات مذکور مسکوت و متوقف است.

‌به موجب بند «۲» مصوبه مذکور، کمیسیونی متشکل از نمایندگان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت کشور (سازمان شهرداری‌های کشور) و دستگاه دولتی ذی‌ربط مسئولیت برآورد و تعیین امکانات تجهیزات، اعتبارات، پیشنهاد تغییرها و اصلاحات لازم در قوانین، تصویب‌نامه‌ها آیین‌نامه‌ها، تنظیم برنامه زمان‌بندی اجرای مصوبه حداکثر تا پایان برنامه سوم توسعه و سایر اقدام‌های مورد نیاز در جهت واگذاری فعالیت‌های فوق‌الذکر به شهرداری‌ها را به عهده گرفت‌.

به موجب این مصوبه مدیریت‌های امور زمین شهری، ساخت مسکن، بستر و حریم نهرها و رودخانه‌ها، نگهداری و توسعه بوستان‌های جنگلی، بهره‌برداری شرکت‌های مخابرات، توزیع برق و گاز، توزیع آب آشامیدنی و فاضلاب شهری، امور حفاظت محیط‌زیست شهری، امور راهنمایی و رانندگی، ایجاد و اداره سینماها و سالن‌های نمایش، ورزش‌های عمومی و همگانی، صدور پروانه کسب و اداره امور متکدیان و نگهداری کودکان خیابانی به شهرداری‌ها واگذار می‌شود.

- قانون مدیریت پسماندها (مصوب 1383/02/20 مجلس شورای اسلامی)

طبق ‌ماده 7 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383/02/20 مجلس شورای اسلامی مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها‌ و حریم آنها به عهده شهرداری ها و دهیاری ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری ها و ‌دهیاری‌ ها به عهده بخشداری ‌ها می ‌باشد. مدیریت اجرایی پسماندهای صنعتی و ویژه به‌ عهده تولیدکننده خواهد بود. در صورت تبدیل آن به پسماند عادی به عهده شهرداری ها، ‌دهیاری ها و بخشداری ها خواهد بود. لذا در مدیریت پسماند ظرفیت قانونی مناسبی وجود دارد.

- آیین‌ نامه راهنمایی و رانندگی (مصوب 1384/03/18 با اصلاحات و الحاقات بعدی)

هیئت ‎وزیران در جلسه مورخ 3/18 /1384 بنا بـه پیشنهاد مشترک وزارتخانه ‎هـای راه و ترابری و کشور و به استناد بند (4) ماده (18) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ـ مصوب 1380 – آیین ‏نامه راهنمایی و رانندگی را تصویب نمود. در این آیین نامه در مفاد متعددی از جمله فصل او‌ل ماده (1) بند 62، بند 84، فصل سوم ماده 33، فصل چهارم ماده 50، ماده 52، فصل نهم بخش هفتم ماده 161 تبصره 2، فصل دهم ماده 202، ماده 218، ماده   219 وظایفی را برای شهرداری ها مقرر نموده است.

طبق ماده ۶۲ این آیین نامه ستاد معاینه فنی (تشکیلات متمرکز برای برنامه‌‌ ریزی، هدایت، نظارت و کنترل فعالیت مراکز فنی معاینه خودرو و مراکز معاینه فنی مجاز) از سوی شهرداری‏ها و سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ‏ای ایجاد می گردد. همچنین مطابق ماده 33 رانندگی با هر نوع تاکسی و و‌سایل نقلیه عمومی در شهرها و و‌سایل نقلیه عمومی جاده‌ ای، علاو‌ه بر گواهینامه رانندگی متناسب، حسب مورد، نیازمند داشتن مجوز از شهرداری و یا دفترچه کار یا برگ فعالیت صادره از سوی و‌زارت راه و ترابری می‌ باشد.

- قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/7/8)

قانون مدیریت خدمات کشوری که در سال 1386 مورد تصویب رسید، ازجمله قوانین مهم کشور در زمینه مستخدمان دولت است. اگرچه نهادهای عمومی غیردولتی همچون شهرداری‌ها از شمول این قانون مستثنی هستند، اما این قانون در دو ماده (13) و بند «9» ماده (115)، به صراحت در زمینه واگذاری تصدی‌گری‌های دولت سخن به میان آورده است. از همین جهت این قانون در زمره قوانین قابل بررسی در مدیریت شهری محسوب می‌شود.

مطابق ماده (13) ذیل فصل دوم با عنوان «راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت»، امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی با رعایت اصول بیست و نهم و سی‌ام قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تعیین صلاحیت شده و با نظارت و حمایت دولت انجام می‌شود. مطابق این ماده دولت باید مدیریت واحدهای خود به بخش تعاونی، خصوصی، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی را با پرداخت تمام یا بخشی از هزینه سرانه خدمات انجام دهد. بدیهی است با الزام دولت به واگذاری خدمات به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که شهرداری‌ها ازجمله آنها هستند همراه با پرداخت هزینه‌ها، نشان از خواست حاکمیت بر واگذاری تصدی‌گری‌های دولت و کوچک کردن آن است. مطابق بند «9» ماده (115) نیز وظیفه شناسایی و واگذاری وظایف، امور و فعالیت‌های قابل واگذاری دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها و بخش غیردولتی با هدف رهاسازی دولت از تصدی‌های غیرضرور و همچنین تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی روستا، بخش، شهر، شهرستان و استان برعهده شورای عالی اداری (معرفی در ماده (114) همین قانون) گذاشته شده است.

- اساسنامه شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی(مصوب 1387/3/26)

طبق بند الف ماده 7 اساسنامه شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی مصوب 1387/03/26، «برنامه ریزی و توسعه زیرساخت های صنعت گردشگری از قبیل مراکز اقامتی، اردوگاه گردشگری (کمپینگ) و حمام های آب معدنی، مجتمع های خدماتی رفاهی بین راهی، مناطق نمونه گردشگری، مجتمع های سیاحتی و تفریحی، تاسیسات و تجهیزات جابجایی گردشگر برمبنای سیاست های سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و اجرای طرح ها و پروژه ها از طریق عقد قرارداد با پیمانکاران و مشاوران صلاحیت دار» است. همچنین بند (ج) ماده فوق انجام تمهیدات لازم به منظور مشارکت های بخش غیردولتی و شهرداری ها در توسعه صادرات محصولات صنایع دستی و توسعه زیرساخت های صنعت گردشگری و استفاده از خدمات آنها برای امور مطالعاتی و اجرایی و نظارت به منظور کاهش هزینه ها و افزایش بهره وری و ارتقای سطح خدمات اشاره دارد که این امر بر امکان واگذاری موارد فوق به شهرداری ها صحه گذاشته و ظرفیت قانونی این بند نیز در قوانین موجود وجود دارد.

- قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی( مصوب 1389/12/8)

طبق ماده 3 (اصلاحی 1390/03/31) قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389/12/8 تهیه، نصب و نگهداری تجهیزات الکترونیکی از قبیل عکسبرداری، فیلمبرداری و سامانه‌ های ماهواره ای و نظایر آن جهت ثبت تخلف و کنترل عبور و مرور در شهرها به عهده شهرداری ها و در خارج از شهرها به عهده وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل و نقل پایانه‌ های کشور) می‌ باشد که با هماهنگی راهنمایی و رانندگی ملزم به اجراء این ماده می‌ باشند. همچنین تبصره 2 (اصلاحی 1401/04/01) قانون فوق الذکر اشعار می دارد که صد درصد (100 %) درآمد حاصل از ثبت بارنامه و پرداخت هزینه صدور آن به حساب شهرداری محل واریز می گردد تا صرف توسعه حمل و نقل عمومی و زیرساخت های شهری شود. تبصره 3 (الحاقی 1401/04/01) نیز به شهرداری های شهرهای بالای پانصدهزار نفر جمعیت و مراکز استانها اجازه وصول عوارض صدور مجوز ورود به محدوده های طرح ترافیک و زوج و فرد را در چهارچوب ضوابط شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور داده است.

مطابق ماده 23 (اصلاحی 1390/03/31) قانون فوق وجوه حاصل از جریمه‌ های تخلفات رانندگی در سراسر کشور به حساب درآمد عمومی کشور نزد خزانه داری کل واریز می‌ گردد تا علاوه بر بودجه سالیانه به شهرداری ها و دهیاری های ذی‌ ربط، وزارت راه‌و‌ شهرسازی و پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی تخصیص داده شود. طبق بند الف این ماده (اصلاحی1390/03/31) شصت درصد (60%) از کل وجوه حاصله به تفکیک درآمدهای ناشی از تخلفات رانندگی خارج از شهرها و داخل محدوده شهرها و روستاها حسب مورد به وزارت راه‌ و ‌شهرسازی (سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای کشور) به صورت متمرکز و در شهرها به شهرداری های محل و دهیاری ها از طریق استانداری همان استان به تناسب هفتاد درصد (70%) و سی درصد (30%) اختصاص می‌ یابد تا حسب مورد صرف استانداردسازی وسایل و تجهیزات ایمنی راه ها، خط‌ کشی و نگهداری آن، تهیه و نصب و نگهداری علائم راهنمایی و رانندگی و تجهیزات ایمنی، احداث پل های عابر پیاده، احداث توقفگاه های عمومی و اصلاح راه های روستایی، معابر و نقاط حادثه خیز در شهرها و روستاها شود.

- قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی

همان‌طور که در بخش سیاست‌های کلی نظام در حوزه مدیریت شهری مورد اشاره قرار گرفت، یکی از مهم‌ترین سیاست‌های ابلاغی از طرف رهبر انقلاب (پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام)؛ ابلاغ سیاست‌های اجرای اصل (۴۴) قانون اساسی است. در واقع هدف اصلی از ابلاغ این سیاست‌های که در ادامه به تصویب قانون اجرای سیاست‌های اصل (۴۴) توسط مجلس شورای اسلامی منجر شد، عبارت‌اند از:

- تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت؛

- توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت کالاها در بازارهای بین‌المللی؛

- آماده‌سازی بنگاه‌های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرایند تدریجی و هدفمند؛

- توسعه سرمایه انسانی دانش و پایه و متخصص؛

- توسعه و ارتقای استانداردهای ملی و انطباق نظام‌های ارزیابی کیفیت با استانداردهای بین‌المللی.

- تصویب‌نامه درخصوص مصادیق امور تصدی قابل واگذاری در سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری

طبق تصویب‌نامه هیئت‌وزیران در جلسه مورخ 1392/۳/29 بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری و در اجرای ماده (۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ موارد زیر از مصادیق امور تصدی شناخته شده و سازمان مذکور می‌تواند انجام آنها را به تشکل‌های صنفی میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری واگذار کند:

۱. مجوز ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها،

۲. مجوز تأسیس و نظارت بر فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی، سیاحتی و جهانگردی،

3. صدور جواز تأسیس و پروانه تولید کارگاه‌های هنرهای سنتی و بازارچه‌های صنایع دستی.

- آیین‌نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت‌وساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای مربوط

هیئت‌وزیران در جلسه 1399/۱۱/8 به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های کشور، امور اقتصادی و دارایی و ارتباطات و فناوری اطلاعات آیین‌نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت‌وساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای مربوط را تصویب کرد. این آیین‌نامه در راستای ارتقای جایگاه ایران در شاخص اخذ مجوز‌های ساخت‌وساز و تسهیل فرایند‌ها در این زمینه و نیز با هدف حذف مراجعه حضوری متقاضیان دریافت مجوز ساخت به مراجع متعدد، آیین‌نامه فوق نحوه با هدف ایجاد بستر یکپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت‌وساز در کشور و تسهیل فرایند‌های مربوط به تصویب رسیده‌ و در واقع این آیین‌نامه گام مهمی در تحقق یکپارچگی برای صدور مجوز ساخت‌وساز برداشته است و برای جلوگیری از سردرگمی در یکی از خدماتی که زیرمجموعه مدیریت شهری قرار دارد، با پیش‌بینی راهکاری اجرایی تمامی نهادهایی که به نحوی از انحاء در این زمینه دارای مسئولیت هستند را ملزم به اقدامی یکپارچه کرده است.

3. وظایف و اختیارات مدیریت شهری

درباره حدود وظایف و اختیارات مدیریت شهری می‌توان گفت که برخی از اهداف، در سطح محلی پیگیری می‌شود؛ اما قوانین و روابط میان سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی و حدود اختیارات و میزان استقلال سطح محلی از ملی تعیین‌کننده میزان حدود و اختیارات نهادهای مدیریت شهری است. برای مثال در سیستم‌های سیاسی تمرکزگرا، اختیارات سطح سیاستگذاری و برنامه‌ریزی تا حد بالایی توسط نهادهای ملی برای نهادهای محلی پیگیری می‌شود و نهادهای محلی تنها در سطح اجرا و اختیارات مرتبط با آن دامنه فعالیت دارند؛ بنابراین، بسته به حدود اختیارات و میزان استقلال سطح محلی از ملی می‌توان طیفی از حدود و اختیارت را برای سطح محلی از وظایف بسیار محدود و اجرایی تا وظایف گسترده و دربرگیرنده وظایف سیاستگذاری و برنامه‌ریزی مشاهده کرد.

به‌طور کلی می‌توان گفت که گستردگی و تنوع اهداف در نظر گرفته شده برای مدیریت شهری، نهادهای آن را از انجام دادن حجم بالایی از وظایف ناگزیر می‌کند؛ البته این تعدد وظایف سبب شده تا دیدگاه‌های مختلف در این باره مطرح شود. در جدول 11 انواع وظایف مدیریت شهری براساس دیدگاه‌های مطرح در این حوزه آورده شده‌ است.

جدول 11.مرور وظایف مدیریت شهری در کشورهای مختلف [12]

4. تصدی امور قابل واگذاری به شهرداری

4-1. امور تصدی‌گری و حاکمیتی

در قوانین ایران نخستین قانونی که به تقسیم‌بندی وظایف دولت اشاره داشته است؛ قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت مصوب 1307/02/19 کمیسیون مجلس است که به‌صورت ماده‌واحده تصویب شده است. وظایف حاکمیتی و نظارتی دولت معمولاً به‌ وسیله وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی به اجرا درمی‌آید و مهم‌ترین وظیفه دولت به مفهوم تدوین استراتژی ملی، سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کلان و همچنین نظارت، کنترل، هماهنگ و همسو کردن منافع ملی با منافع خصوصی است.

فعالیت‌های حاکمیتی شامل آن گروه از فعالیت‌ها می‌شوند که دولت برای ایجاد نظم و انضباط در جامعه و اجرای قوانین و اعمال نظارت بر فعالیت‌های افراد و بنگاه‌ها، به آنها دست می‌زند. به‌عنوان مثال، دولت با تعیین استانداردها، سعی می‌کند‌ تولیدکنندگان را وادار به رعایت ضوابط خاصی کند یا با به‌کارگیری مجموعه‌ای از امر و نهی‌ها با سیاست‌های تشویقی و تنبیهی فعالان عرصه اقتصاد را در مسیرهای موردنظر خود هدایت کند. وظایف حاکمیتی هر دولتی نظیر برقراری امنیت، دفاع از مرزهای کشور، آموزش و پرورش رایگان برای همه و در تمام سطوح و همچنین تأمین آزادی‌های سیاست اجتماعی در حد قانون و ... (اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی) بدون اخذ وصول مالیات به‌عنوان امر حاکمیتی میسر نیست و در کشورهای پیشرفته دولت‌ها برای اخذ مالیات به ابزارهای مالی شهروندان دسترسی دارند ]3[. همچنین در تبصره «1» ماده‌واحده «قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت» (مصوب 1307/02/19)، امور تصدی‌گری بدین شکل تعریف شده است:

«اعمال تصدی اعمالی است که دولت از نقطه‌نظر حقوقی مشابه اعمال افراد انجام می‌دهد مانند خرید و فروش املاک و غلات و اجاره و استیجار و امثال آن». در بند «ب» ماده (64) «قانون برنامه سوم توسعه»، به دو دسته تصدی‌های اجتماعی و تصدی‌های اقتصادی، اشاره شده است:

- تصدی‌های اجتماعی: «منافع اجتماعی حاصل از آنها نسبت به منافع فردی برتری دارد و موجب بهبود وضعیت زندگی افراد جامعه می‌گردد، از قبیل آموزش و پرورش عمومی و فنی و حرفه‌ای، بهداشت و درمان، تربیت بدنی و ورزش، فعالیت‌های فرهنگی، هنری و تبلیغات دینی».

- تصدی‌های اقتصادی: «وظایف مربوط به تصدی‌های اقتصادی در بخش‌های تولیدی و زیربنایی، از محل منابع داخلی شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و یا سایر منابع غیروابسته به بودجه عمومی دولت تأمین اعتبار خواهد شد، مگر در مواردی که با توجه به حجم بالای سرمایه‌گذاری و سایر ضرورت‌ها، با تصویب هیئت وزیران سرمایه‌گذاری بخش دولتی ضروری تشخیص داده شود. در زمینه سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی علاوه بر سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی متولی امور زیربنایی از محل منابع داخلی، چنانچه شرکت‌های صنعتی و معدنی دولتی و یا غیردولتی نسبت به سرمایه‌گذاری در این زمینه‌ها برای تأمین نیازهای خود اقدام نمایند، هزینه‌های مزبور به‌عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی منظور خواهد شد».

در ماده (135) «قانون برنامه چهارم توسعه» نیز امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و امور اقتصادی به تفکیک تبیین شده است:

- امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی؛ آن دسته از وظایفی است که منافع اجتماعی حاصل از آنها نسبت به منافع فردی برتری دارد و موجب بهبود وضعیت زندگی افراد می‌گردد از قبیل: آموزش و پرورش عمومی، فنی وحرفه‌ای، علوم‌وتحقیقات، بهداشت و درمان، تربیت بدنی و ورزش، اطلاعات و ارتباطات جمعی و امور فرهنگی، هنری و تبلیغات دینی.

- امورتصدی‌های اقتصادی؛ آن دسته از وظایفی است که دولت، متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقیقی و حقوقی در حقوق خصوصی عمل می‌کند، نظیر تصدی در امور صنعتی، کشاورزی، حمل‌ونقل و بازرگانی و بهره‌برداری از طرح‌های مندرج در بند «ج» این ماده.

قانون برنامه سوم توسعه «اعمال حاکمیتی» را تعریف و براساس بند «الف» ماده (۶۴) برنامه سوم توسعه، عملی حاکمیتی محسوب می‌شود که انجام آن اقتدار دولت را افزایش و منافع آن شامل همه اقشار جامعه شود. از قبیل مدیریت ملی و اداره امور کشور، وضع قوانین و مقررات، ایجاد نظم اجتماعی و استقرار عدالت اجتماعی، حفظ نظم و امنیت عمومی، عدالت قضایی و دفاع از مرزهای کشور و تقویت کمی و کیفی بسیج مستضعفان. همچنین در ماده (135) قانون برنامه چهارم نقش و وظایف دولت را در حوزه‌‌های «امور حاکمیتی»، «امور تصدی‌های اجتماعی، ‌فرهنگی و خدماتی»، «امور زیربنایی» و «امور تصدی‌های اقتصادی» تعریف کرده است که بخشی از بند «الف» ماده فوق در تاریخ 1399/08/05 و بخشی از بند «ب» این ماده در تاریخ 1400/11/17 منسوخ شده است.

طبق مصوبه سال 1385 مجمع تشخیص مصلحت نظام، موارد شمول امور حاکمیتی که مسئولیت و تصدی آن برعهده حکومت است عبارت از مجموعه نظام اعم از رهبری، سه قوه، نیروهای مسلح و سایر سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی است که مسئولیت‌های خود را در اجرای اصول (2 و 3) قانون اساسی به شیوه‌های زیر اعمال می‌کند:

- سیاستگذاری کلی، برنامه‌ریزی‌های کلان و وضع قوانین و مقررات و نظارت بر حسن اجرای آنها؛

- حفظ نظام جمهوری اسلامی، استقلال، تمامیت ارضی، وحدت ملی و منافع ملی؛

- استقرار عدالت و تأمین آزادی‌های سیاسی و اجتماعی در حدود قانون و محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی؛

- ایجاد زمینه و شرایط مناسب برای پیشرفت جامعه در امور اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و فضایل اخلاقی؛

- تأمین امنیت ملی و آمادگی دفاعی؛

-تأمین حقوق همه جانبه افراد و استقرار نظم و امنیت عمومی و قضایی؛

-تنظیم و تصویب بودجه سالیانه کل کشور؛

-تنظیم سیاست و روابط خارجی.

در مورد شناخت مشاغل حاکمیتی، شاخص‌های ابلاغی دولت مطابق تصویب‌نامه شماره 64913/63467 مورخه89/7/20 معاون اول رییس جمهور عبارت‌اند از:

الف) نوع وظایف واحدسازی در تطبیق یا امور حاکمیتی موضوع ماده 8 قانون خدمات کشوری؛

ب) محل جغرافیایی استقرار پست سازمانی؛

ج) حساسیت شغل (پست)؛

د) فقدان امکان انجام وظایف پست سازمانی توسط بخش غیردولتی.

شایان ذکر است تعریف امور حاکمیتی و تعیین مصادیق آن با اندکی تفاوت در مقایسه با برنامه چهارم توسعه در قانون مدیریت خدمات کشوری آمده و طبق ماده (8) قانون فوق امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه می‌شود و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود و شامل موارد ذیل است:

الف) سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.

ب) برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد،

ج) ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم،

د) فراهم نمودن زمینه‌ها و مزیت‌های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری،

ه) قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی،

و) حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی،

ز) ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی،

ح) اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی،

ط) حفظ محیط‌زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث‌فرهنگی،

ی) تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور،

ک) ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحران‌های عمومی،

ل) بخشی از امور مندرج در مواد (9)، (10) و (11) این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیست و نهم (29) و سی‌ام (30) قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیئت‌وزیران امکان‌پذیر نیست،

م) سایر مواردی که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری ^{(مدظله العالی)} به موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد.

با توجه به موضوع این گزارش در مورد ویژگی‌های ساختارهای حاکمیتی، شاخص‌ها و تعاریف ارائه شده در متون قانون باید در هر نوع برنامه‌ریزی و فرایند واگذاری در مورد این قبیل نهادها که مصداق کامل آن دستگاه‌های اجرایی و دولتی هستند به این عوامل به‌عنوان مؤلفه‌های اصلی توجه شود.

4-2. تفسیر سطح حاکمیت وظایف و سطح تصدی‌گری

اصل (60) قانون اساسی به‌عنوان یکی از اصول مهم در فصل پنجم قانون اساسی (حق حاکمیت ملت و قوای ناشی از آن) تنها اصلی در قانون اساسی است که به موضوع قوه مجریه به‌طور کلی می‌پردازد. موضوع محوری این اصل معین کردن متولی امور اجرایی کشور (در تقسیم وظایف و امور حاکمیتی به تقنین، قضا و اجرا) و مقامات صالح برای اعمال و مدیریت آن یعنی مقام رهبری، رییس‌جمهور و وزرا است. بنابراین شرح اصل نیز در پی پاسخ به پرسش‌هایی پیرامون ماهیت و مفهوم قوه مجریه، امور اجرایی و مقامات صالح آن در قانون اساسی به‌ویژه مبتنی‌بر نظرات شورای نگهبان و نحوه اعمال آن در نظام حقوق اساسی و اداری است. در نهایت با استفاده از رویکردی توصیفی- تحلیلی و مراجعه به اسناد، مراجع و با مفروض قرار دادن مفهوم کارکردی و امروزین قوه مجریه، نتیجه می‌شود که قوه مجریه در اصل (60) قانون اساسی به‌عنوان نهاد متولی امر اجرا به معنای کلی شامل امور حاکمیتی غیر از تقنین و قضا در نظر گرفته شده که انحصارا باید از طریق مقام رهبری، رییس‌جمهور و وزرا با نسبتی خاص اعمال و اجرا شود. توجه مناسب به این اصل می‌تواند در ساماندهی بسیاری از امور اداری و سیاسی کشور تأثیر بسزایی داشته باشد ]13[.

ازسویی قوه مجریه در نظام جمهوری اسلامی به‌عنوان گسترده‌ترین قوه، جایگاهی بی‌بدیل داشته و منشأ اصلی تحول و تحرک در کشور است. گستردگی اختیارات دولت در عرصه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی و فرهنگی بیانگر حوزه وسیع تاثیرگذاری این قوه است و اساساً کارآمدی نهادهای دیگر و حتی قوای مقننه و قضائیه نیز تا حدودی منوط به عملکرد صحیح قوه مجریه است. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعریفی از قوه مجریه ارائه نشده است. از طرفی در موارد مختلفی همچون اصول (3، 57، 60 و 113) و همچنین فصل ویژه قوه مجریه به انحا مختلف از آن یاد شده است. با توجه به مفاهیم و تعاریف مختلفی که از قوه مجریه ارائه شد، می‌توان لفظ قوه مجریه را در قانون اساسی دارای معانی مختلف دانست. مفهوم وسیع این قوه همه سطوح اجرایی کشور را دربرمی‌گیرد [14]. در نتیجه با توجه به ترکیب اصول قانون اساسی و همچنین قرار گرفتن اصل (60) در فصل مربوط به حاکمیت که در آن اصل وجود قوای مختلف و ترکیب و وظایف محوری آنها مورد بحث قرار گرفته است، به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین موضوع این اصل اشاره به وجود قوه‌ای تحت عنوان قوه مجریه است که متولی امر اجرا است و از طرفی معرفی مقامات صالح برای انجام امور اجرایی کشور.

تبیین مفهوم قوه مجریه، امور اجرایی و مقامات آن مبتنی‌بر قانون اساسی و به‌ویژه با تأکید بر استقلال قوای مذکور در اصل (57) قانون اساسی همواره از موضوع‌های قابل توجه در نظام حقوق اساسی کشور ما بوده است. برای درک هرچه بهتر این موضوع باید علاوه‌بر مراجعه به متن قانون اساسی، به آرا و نظرات شورای نگهبان به‌عنوان مفسر قانون اساسی نیز مراجعه کرد. بررسی نظرات این شورا از همان سال‌های آغازین پیروزی انقلاب اسلامی نشان می‌دهد که عمده چالشی که در این زمینه مطرح بوده است، مشخص کردن محدوده قوه مجریه و مقامات صالح برای اعمال آن و ماهیت امور اجرایی بوده است ]13[.

طبق نظر شورای محترم نگهبان هر اموری که امور حاکمیتی و در دست قوه مجریه است؛ واگذاری آن به دستگاه دیگری که ذیل قوه مجریه نیست؛ امکان‌پذیر نبوده و از نظر شورا این واگذاری‌ها مشمول ایراد اصل (۶۰) قانون اساسی است. با توجه به این امر که شهرداری‌ها نهادهای عمومی غیردولتی می‌باشند؛ لذا مطابق رویه شورای نگهبان اموری که در حیطه اختیارات قوه مجریه است به شهرداری‌ها غیرقابل واگذاری بوده و ایراد اصل (۶۰) قانون اساسی بر این موارد وارد است و از این حیث مغایر قانون اساسی شناخته خواهند شد. ازسویی در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه تکلیف تفویض و واگذاری امور از برنامه سوم تاکنون مصوب شده‌ که در اختیار مدیریت محلی قرار گیرد. به‌‌طور مثال، شورای نگهبان بند «ب»  ماده (137) برنامه چهارم را مغایر اصل (۶۰ و ۱۳۷) قانون اساسی دانسته است. در نتیجه مبتنی‌بر رویه‌ای که شورای محترم نگهبان در چند دهه اخیر داشته به‌نظر می‌رسد که مواردی که از ابعاد حاکمیتی باشد؛ مشمول این اصل بوده و در نهایت مسیر تأیید را طی نخواهد کرد و لذا این تفویض امور به‌طور عام مشمول تفسیر اصل (۶۰) قانون اساسی و احتمال مغایرت توسط شورای نگهبان وجود دارد. بنابراین برای رفع دغدغه‌های شورای محترم نگهبان در تبیین درست مرز بین امور حاکمیتی و تصدی‌گری باید در مراحلی که واگذاری‌ها در حال پیشرفت است محدوده و برش مرز بین این‌ها با یک تفسیر دقیقی مشخصی شود تا جداسازی این امور به نحوی انجام شود که مورد تأیید باشد و البته و مهم‌تر از همه مغایر اصل (۶۰) قانون اساسی نباشد. به‌طور مثال، در مورد امور مربوط به آب اموری اعم از: تأمین، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هدایت، امور حاکمیتی است و مطلوب است برای هر کدام از تصدی‌های قابل واگذاری چنین برشی دیده شود و در نهایت فرایند واگذاری تدریجی، گام به گام و از شهرهای بزرگ و بعد شهرهای متوسط و کوچک صورت پذیرد.

4-3. تداخل وظایف در حوزه مدیریت شهری

تداخل مدیریت‌های شهری، استقلال شهرداری را محدود کرده‌؛ به‌طوری‌که نهادها و سازمان‌های مرتبط با مدیریت شهری: فرمانداری، راه و شهرسازی، پست، دارایی، مخابرات، آب و فاضلاب، فرهنگ و ارشاد، بهزیستی، ثبت و اسناد و ... در سطح شهر وظایف خاص خود را در نظام مدیریت شهری برعهده دارند که در هر تصمیمی برای اداره شهر باید به جایگاه و سهم آنان توجه شود. این تعدد مدیریتی در شهر تداخل وظایف، موازی‌کاری و تضادهایی را برای مدیریت اصلی شهر یعنی شهرداری ایجاد کرده و استقلال آن ر ا محدود ساخته است.

مدیریت شهری یکپارچه به مرکزیت شهرداری و همیاری سایر عناصر و نهادهای ذی‌ربط (اعم از دولتی و عمومی) تحت نظارت محلی شورای شهر، الگوی عمومی نظری در تدوین وظایف شهرداری‌هاست. البته روشن است که واگذاری وظیفه بدون تأمین امکان و توانایی‌های لازم و تفویض اختیارات مناسب، اولین گام در شکست شهرداری‌ها خواهد بود. بر همین اساس ضروری است تمامی منابع موجود و مورد استفاده برای انجام وظایف، ازجمله منابع مالی، انسانی و تکنولوژیک نیز به شهرداری‌ها منتقل شوند. اینجاست که تعارض جدی بین سازمان‌های دیگر و شهرداری به‌ وجود می‌آید. برای برون‌رفت از این تعارض، باید اصل کفایت تصمیم‌گیری محلی، که به معنای تلاش برای حداکثر کردن اختیارات هر محل برای تصمیم‌گیری و اقدام درخصوص امور محلی مربوط به‌خود است، مورد تأکید قرار گیرد و سودمندی اقتصادی و اجتماعی انجام وظیفه و فعالیت توسط شهرداری روشن شود.

جدول 12. وظایف مدیریت شهری [2]

4-4. مزایای انتقال تصدی‌های قابل واگذاری دولت به شهرداری

انتقال تصدی‌های قابل واگذاری دولت به شهرداری دارای مزایایی است که ازجمله این موارد می‌توان موارد ذیل را برشمرد:

·      ایجاد هماهنگی و انسجام در برنامه‌ریزی، اجرا و کنترل در قالب مدیریت واحد شهری؛

·      کاهش اتلاف هزینه و وقت در ارائه خدمات شهری و جلوگیری از موازی‌کاری؛

·      افزایش میزان رضایت شهروندان به‌عنوان اصلی‌ترین مشتریان شهرداری؛

·      افزایش پاسخ‌گویی شهرداری به‌عنوان تنها متولی مدیریت شهری به شهروندان و شورای شهر؛

·      افزایش کارایی، اثربخشی و در نهایت افزایش بهره‌وری سیستم مدیریت شهری.

4-5. تمرکززدایی اداری- اجرایی

براساس داده‌های سرشماری سال ۱۳۹۵، حدود ۷۴ درصد جمعیت ایران (حدود ۵۹ میلیون نفر) در نقاط شهری و ۲۶ درصد (حدود ۲۰ میلیون نفر) در نقاط روستایی زندگی می‌کردند. همچنین ۳۷ درصد جمعیت کشور در ۹ کلان‌شهر سکونت دارند، ۲۳ درصد جمعیت شهری در ۳۹ شهر بزرگ با جمعیتی بین ۲۰۰ هزار تا یک میلیون نفر پراکنده‌اند و ۳۴ درصد باقیمانده جمعیت شهری کشور در ۴۷۸ شهر کوچک و میانی (با جمعیتی بین ۱۰ هزار تا ۲۰۰ هزار نفر) متمرکز هستند. نکته قابل توجه این است که ۸۹۶ شهر (معادل ۶۳ درصد از کل شهرهای کشور) جمعیتی کمتر از ۱۰ هزار نفر دارند و تنها شش درصد از جمعیت شهری کل کشور را شامل می‌شوند. براساس گزارش آماری عناصر و واحدهای تقسیماتی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 1404/03/01، تعداد شهرداری‌های موجود 1457 واحد است. مقایسه میزان شهرنشینی کشور در شصت سال گذشته روندی افزایشی را نشان می‌دهد؛ به این ترتیب که این میزان از 31/4 درصد در سال 1335 به ٧4 درصد در سال 13٩5 افزایش‌یافته است. البته، بیان این نکته نیز لازم است که هرچند افزایش نسبت شهرنشینی ازجمله شاخص‌های توسعه محسوب می‌شود، در ایران افزایش جمعیت شهری عمدتاً در چند کلان‌شهر بزرگ و ازجمله شهر تهران اتفاق افتاده‌است. به این ترتیب، رشد نامتوازن جمعیت و تراکم آنها در تهران و چند کلان‌شهر دیگر یکی از مشکلات بزرگی است که در آینده نیز ادامه خواهد داشت. در نتیجه آمارها حاکی از آن است که میزان جمعیت ساکن در کلان‌شهرها غالب بوده و سیاست‌های آمایشی و تمرکززدایی جمعیتی نتوانسته در دهه‌های اخیر موثر واقع شود.

تمرکززدایی موجب تسهیل و تسریع در تصمیم‌گیری‌ها می‌شود، رقابت بین سطوح محلی را افزایش می‌دهد، توسعه منطقه‌ای به همراه می‌آورد و با نزدیک کردن دولت به مردم موجب افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی می‌شود. در قالب سیستم سیاسی بسیط و متمرکز ایران، تمامی مراکز تصمیم‌گیری کشور اعم از دفتر ریاست جمهوری، تمامی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی، مجلس شورای اسلامی، قوه‌ قضائیه، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، مجلس خبرگان رهبری و ...، در شهر تهران واقع شده است [15]. تمرکززدایی در سطح سازمان‌های دولتی به مفهوم تفویض و واگذاری اختیار به سطوح پایین و در سطح دولت به معنای تفویض قدرت (در مسائل اداری و سیاسی) به واحدها و تشکیلات محلی است. تمرکززدایی می‌تواند قدرت انتخاب افراد محلی در سیاستگذاری‌ها را بیشتر و پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری مقامات محلی را افزایش دهد.

تمرکززدایی و یا تراکم‌زدایی ادارات اجرایی به معنای واگذاری اختیارات بیشتر به نهادها و سازمان‌های دولتی در سطوح منطقه‌ای و محلی است که براساس مستندات قانون برنامه سوم و چهارم می‌توان به دو بخش واگذاری اختیارات به نهادها و سازمان‌های دولتی در سطح منطقه‌ای و محلی و واگذاری اختیارات به سازمان‌های محلی غیردولتی (شهرداری‌ها و شوراهای شهر) تفکیک کرد. در زیرمجموعه واگذاری دسته اول می‌توان به تشکیل شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و نیز ایجاد خزانه معین استان در زیرمجموعه تمرکززدایی مالی اشاره کرد. در زیرمجموعه واگذاری‌های دسته دوم می‌توان به موضوع ماده (136) قانون برنامه پنج‌ساله سوم توسعه کشور اشاره کرد. ازجمله اقدام‌های مهم دیگر برای تمرکززدایی اداری- اجرایی که در قانون برنامه سوم شکل گرفت، تشکیل شورای عالی اداری به ریاست رئیس‌‌‌جمهور و با هدف اصلاح نظام اداری کشور است وظیفه این شورا اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی کشور از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمان‌ها به خارج از تهران، محدود کردن فعالیت حوزه‌های ستادی وزارتخانه‌ها با اعمال حاکمیت و امور راهبردی و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی، شهرستانی و واگذاری وظایف دستگاه‌های دولتی به شهرداری‌ها و بخش غیردولتی است ]16[.

به تبع تمرکز مراکز سیاسی کشور در تهران، دولتمردان و کارگزاران نظام نیز در این شهر ساکن هستند. تجمع این مراکز اداری- سیاسی، تصمیم‌گیری و حضور دولتمردان و کارگزاران در تهران، قدرت کامل بلامنازع سیاسی و اداری به این شهر بخشیده که در پهنه سرزمینی ایران، هیچ‌یک از شهرستان‌ها و شهرهای دیگر توان رقابت با این شهر را نداشته و محروم از برخورداری از چنین امکانات و فرصت‌هایی هستند. آمار ۱۳۹۰ نشان می‌دهد که اکثر کارکنان قانونگذاری، مقامات عالی‌رتبه و مدیران کشور نیز در تهران مشغول به‌کار هستند به‌طوری‌که از مجموع 746 هزار کارکنان این گروه، ۲۰۰ هزار نفر یعنی کارکنان 26/8 درصد در تهران مستقر و مشغول به‌کار هستند و این آمار خود به روشنی گویای تمرکزگرایی سیاسی و اداری در تهران است. علاوه‌بر این آمار کارمندان امور دفتری و اداری سال ۱۳۹۰ نیز مصداق دیگری از تمرکز در تهران است. به‌‌طوری‌که از ۸۷۳ هزار نفر کارمند اداری کشور، ۲۹ درصد آن به تهران تعلق دارد ]17[.

با توجه به مطالب بیان شده به‌نظر می‌رسد یکی از راهکارهای اصولی جهت نیل به تراکم‌زدایی از تهران کوچک‌سازی (چابک‌سازی) دولت و انتقال بخشی از تصدی‌ها به مدیریت محلی و در نتیجه مهاجرات افراد و کارکنان و یکی از راهکارهای جایگزین انتقال پایتخت است. راهبردی که هرچند در قوانین موضوعه کشور بر آن تصریح شده است؛ اما با ساختار متمرکز موجود و تفاسیر محدودنگری که نسبت به صلاحیت‌های واحدهای اداری محلی، سازمان‌های مردم‌نهاد و ... صورت می‌پذیرد، امکان دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز کشور و تحقق سیاست‌های کلی نظام در حوزه کوچک‌سازی دولت وجود نخواهد داشت.

5. تعیین مصادیق امور تصدی‌گری قابل واگذاری به شهرداری

تاکنون مصادیق تصدی‌های قابل واگذاری به شهرداری‌ها توسط دستگاه‌ها و نهادهای مختلفی انجام پذیرفته است. ازجمله شورای عالی استان‌ها در سال 1385 با تنظیم آیین‌نامه‌ای وظایف قابل واگذاری به شهرداری‌ها را احصا و نحوه واگذاری آنها را جهت طرح در هیئت دولت پیشنهاد کرد. در این پیشنهاد وظایف قابل واگذاری براساس شاخص‌های زیر اولویت‌بندی شده‌اند:

الف) سنخیت، تجانس و پیوستگی تصدی دولتی با وظایف شهرداری؛

ب) ضرورت انتقال (ایجاد هماهنگی‌ها با هدف کاهش خسارت توسعه شهری و افزایش رفاه شهروندان)؛

ج) کم‌ترین موانع قانونی انتقال تصدی به شهرداری؛

د) وجود بستر مناسب مدیریت اجرایی برای انتقال تصدی (بار مالی، نیروی انسانی و تجهیزات).

اولویت‌های واگذاری این تصدی‌ها به قرار زیر است:

·            تصدی‌های قابل واگذاری در مرحله اول

۱. مدیریت امور زمین شهری، واگذاری اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از فعالیت‌های وزارت مسکن و شهرسازی؛

۲. مدیریت و سیاستگذاری تأمین مسکن ارزان قیمت و استیجاری به‌ویژه در بافت‌های فرسوده از فعالیت‌های وزارت مسکن و شهرسازی؛

۳. تهیه طرح‌های توسعه شهری مانند طرح جامع و تفصیلی و تسری الگوی شهرداری تهران درخصوص کمیسیون ماده پنج به کلان‌‌‌شهرها از فعالیت‌های وزارت کشور؛

4. مدیریت بستر و حریم انهار، قنوات، کانال‌ها عمومی آب، رودخانه‌ها و مسیل‌ها در محدوده شهرها از فعالیت‌های وزارت نیرو؛

۵. مدیریت، نگهداری و توسعه پارک‌های جنگلی و انتقال آنها و سایر اراضی منابع طبیعی (پس از ورود به محدوده و حریم شهری) در محدوده و حریم شهرها از فعالیت‌های وزارت جهاد کشاورزی و وزارت مسکن و شهرسازی؛

6. وظایف و اختیارات سازمان حفاظت محیط‌زیست در حوزه شهری از فعالیت‌های سازمان حفاظت محیط‌زیست؛

7. امور مربوط به راهنمایی و رانندگی در محدوده و حریم شهرها از فعالیت‌های نیروی انتظامی؛

۸. مدیریت شرکت توزیع نیروی برق در حوزه شهری به‌صورت شرکت وابسته به شهرداری از فعالیت‌های وزارت نیرو؛ 9. مدیریت بهره‌برداری شرکت مخابرات در حوزه شهری از فعالیت‌های وزارت ارتباطات و فناوری؛

10. ایجاد و اداره امور سینماها، سالن‌های نمایش، موزه‌های محلی، کتابخانه‌ها، مراکز اسناد و سایر مراکز فرهنگی و هنری از فعالیت‌های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی؛

11. مدیریت ورزش‌های عمومی و همگانی و تجهیز و اداره اماکن ورزشی مرتبط از فعالیت‌های سازمان تربیت بدنی؛

12. صدور پروانه کسب اصناف و نظارت بر امور مربوط از فعالیت‌های وزارت بازرگانی؛

13. اداره امور متکدیان، نگهداری کودکان خیابانی بی‌سرپرست یا بد سرپرست، پرورشگاه‌ها و خانه‌های سالمندان از وظایف سازمان بهزیستی؛

14. مدیریت توزیع آب آشامیدنی و دفع و تصفیه فاضلاب شهری از فعالیت‌های وزارت نیرو (شرکت آب و فاضلاب)؛

15. صدور مجوز تأسیس و حمایت از تشکل‌های مردمی غیردولتی مرتبط با وظایف مدیریت شهری و نظارت بر آنها در محدوده و حریم شهرها از وظایف وزارتخانه و سازمان‌های دولتی.

· تصدی‌های قابل واگذاری در مرحله دوم

۱. مدیریت حفاظت، مرمت، بهسازی، اداره و بهره‌برداری مناسب از بناها و محوطه‌های ارزشمند تاریخی و فرهنگی از فعالیت‌های سازمان میراث فرهنگی و گردشگری؛

۲. ساخت‌وساز تجهیز و اداره امور نمایشگاه‌های دایمی و مقطعی از فعالیت‌های وزارت بازرگانی؛

۳. صدور مجوز تأسیس دفاتر، مؤسسات و تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت‌های آنها از فعالیت‌های سازمان میراث فرهنگی و گردشگری؛

۴. ایجاد و اداره مجتمع‌های توریستی و خدماتی و واحدهای تفریحی، اقامتی، پذیرایی و.... از فعالیت‌های سازمان میراث فرهنگی و گردشگری؛

۵. ساخت، تجهیز، نگهداری و اداره مدارس و فضاهای آموزشی تا سطح تعلیمات عمومی از فعالیت‌های وزارت آموزش و پرورش؛

۶. وظایف و اختیارات مربوط به امور بهداشت محیط شهری در واحدهای صنفی، صنعتی، اماکن و معابر عمومی شهر در محدوده و حریم شهرها از فعالیت‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی؛

۷. صدور مجوز تأسیس مراکز، آموزشگاه‌های آزاد (اعم از علمی، آموزشی، فنی و حرفه‌ای و...) در شهرها از فعالیت‌های وزارت کار و امور اجتماعی و وزارت آموزش و پرورش؛

۸. مدیریت امور توزیع گاز در حوزه شهری از فعالیت‌های وزارت نفت.

در سال 1387 شهردار کرج آیین‌نامه دیگری در این زمینه تحت عنوان «آیین‌نامه اجرایی مدیریت شهری» پیشنهاد کرده است (به شماره 58/51124 مورخ 1387/7/30) این آیین‌نامه وظایف قابل واگذاری را در سه اولویت بیان کرده و شهرداری‌های شهرهای بیش از یک میلیون نفر جمعیت و مراکز استان‌ها در اولویت این واگذاری قرار داده است. در همین سال (1387) شهرداری مشهد نیز نظراتی در این خصوص ارائه کرده است (نامه شماره 326/13081 مورخ 1387/2/24)، شهرداری مشهد نظارت خود را راجع به وظایف جدید در قالب نظر مثبت، منفی و مشروط بیان داشته‌است و نسبت به پذیرش دو وظیفه «ساخت تجهیز، نگهداری و اداره مدارس و فضاهای آموزشی تا سطح تعلیمات عمومی (دبیرستان)»، از فعالیت‌های وزارت آموزش و پرورش و «صدور مجور تأسیس مراکز و آموزشگاه‌های آزاد (اعم از علمی، آموزش، فنی حرفه‌ای و ...)»، از فعالیت‌های وزارت کار و امور اجتماعی، اظهارنظر منفی کرده و پذیرش چند وظیفه را نیز مشروط دانسته است. همچنین در اسفندماه 1387 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، «پیش‌نویس تصویب‌نامه واگذاری تصدی‌های دولت به شهرداری‌ها موضوع بند «ب» ماده (137) قانون برنامه چهارم توسعه را تهیه و از شهرداران مراکز استان‌ها نظرخواهی کرده است (نامه شماره 62236 مورخ 1387/12/4). در این پیش‌نویس نیز وظایف قابل واگذاری به دو اولویت تقسیم شده است. تفاوت اصلی این پیش‌نویس با موارد قبلی در آن است که 23 وظیفه واگذاری به 22 وظیفه تقلیل یافته و «ساخت، تجهیز، نگهداری و اداره مدارس و فضاهای آموزشی» از وظایف حذف شده است.

شهردار تهران در مهر ماه 1388 طی نامه‌ای (نامه شماره 810/517271 مورخ 88/7/18) به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد احکام قانونی در حوزه مدیریت شهری جهت درج در برنامه پنجم توسعه کشور را ارائه و پیشنهاد کرده که 9 مورد از وظایف به‌‌‌صورت مشخص به شهرداری‌ها واگذار شود. این وظایف عبارت‌اند از:

- امور ترافیک و واگذاری امور مربوط به راهنمایی و رانندگی (در شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت)؛

- امور زمین شهری و واگذاری مالکیت اراضی در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان اراضی شهری؛

- تهیه طرح‌های توسعه شهری مانند طرح جامع و تفصیلی؛

- نگهداری و بهره‌برداری از بستر و حریم رودخانه، مسیل‌ها و کانال‌های طبیعی آب؛

- ایجاد، توسعه، نگهداری و بهره‌برداری از پارک‌های جنگلی و اراضی منابع طبیعی؛

- پیشگیری و جلوگیری از تخریب محیط زیست شهری؛

- نگهداری و مرمت بافت‌های تاریخی و فرهنگی؛

- امور متکدیان، مراکز نگهداری کودکان خیابانی و کارتن خواب‌ها؛

- ورزش همگانی و محلات.

همچنین پیشنهاد شده شهرداری‌ها مجاز باشند راساً یا از طریق عقد قرارداد با دستگاه اجرایی تمام یا بخشی از 8 تصدی دیگر را در اختیار گیرند (واگذاری در صورت تمایل شهردارها) این وظایف عبارت‌اند از:

۱. احداث و اداره مدارس تا پایان مقطع متوسطه؛

۲. بهداشت عمومی و اداره مراکز بهداشتی و درمانی؛

۳. امور سینماها، سالن‌های نمایش، کتابخانه‌ها، موزه‌ها و مراکز هنری و فرهنگی؛

۴. حفاظت، مرمت، بهسازی و بهره‌برداری از بناها و محوطه‌های ارزشمند تاریخی و فرهنگی و طبیعی؛

۵. احداث و اداره ورزشگاه‌ها؛

۶. احداث و اداره مراکز توانبخشی، مراکز نگهداری از سالمندان و نگهداری کودکان بی‌سرپرست؛

۷. تأمین و احداث مسکن برای اقشار نیازمند جامعه؛

۸. آب و برق ]18[.

اهداف و راهبردهای تعیین وظایف شهرداری‌ها با توجه به اهداف عام و کلی مدیریت شهری یعنی «توسعه کیفیت و کمیت زندگی شهری»، «ایجاد محیط شهری حافظ منافع و ضامن خوشبختی ساکنان» و «تقویت فرایند توسعه پایدار شهری» در تحقیقات کاظمیان و سعیدی رضوانی به‌صورت زیر تعریف شده ‌است ]2[.

-     تمرکززدایی، تراکم‌زدایی و محلی‌گرایی؛

-     کاهش تصدی‌گری دولت مرکزی؛

-     حرکت به سمت تحقق مدیریت شهری هماهنگ در سطح محلی؛

-     ارتقای شأن و جایگاه سازمانی و عملکردی شهرداری‌ها؛

-     ترغیب مشارکت همگانی در اداره امور شهرها؛

-     ارتقای سطح بهره‌وری منابع توسعه شهری؛

-     انعطاف‌پذیری شرح وظایف شهرداری‌ها از طریق تعیین وظایف اجباری و اختیاری؛

-     واگذاری تدریجی وظایف جدید.

شایان ذکر است واگذاری تصدی‌های دولت در شهرهای مختلف باید براساس زمان‌بندی و برنامه‌ریزی تدریجی انجام شود. همچنین مطالعات انجام شده در این زمینه این امر را بیان کرده که جهت واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها بر سه اصل تأکید شده که عبارت‌اند از:

- اصل تناسب وظایف با امکانات،

- اصل واگذاری وظایف هم پیوند،

- اصل هماهنگی با سازمان‌های دیگر به ویژه رده‌های بالاتر حکومتی ]2[.

5-۱. اولویت‌بندی واگذاری تصدی‌های دولت به شهرداری

کاظمیان و سعیدی رضوانی، وظایف جدید قابل واگذاری به شهرداری‌ها در دو اولویت به‌شرح زیر فهرست کرده‌اند:

الف) وظایف جدید قابل واگذاری با اولویت اول

-       برنامه‌ریزی توسعه فضایی- کالبدی شهر، به‌ویژه در عرصه سفارش تهیه طرح، نظارت بر فرایند تهیه طرح، هماهنگی و تأیید مقدماتی و ارائه طرح به مراجع تصویب‌کننده؛

-       برنامه‌ریزی و مدیریت مالی توسعه شهر در عرصه تهیه برنامه، شناسایی و تجهیز منابع مالی با مدیریت درآمد و مدیریت هزینه همه جانبه همه ابعاد حیات شهری؛

-       ایفای نقش نهاد هماهنگ‌کنندگی تمام عناصر و نهادهای دولتی، عمومی، مردمی و خصوصی محلی مؤثر در مدیریت شهر؛

-       تأمین و ارائه خدمات و زیرساخت‌های شهری؛

-       برنامه‌ریزی، هماهنگ‌سازی و تأمین خدمات فرهنگی، تفریحی، گذران اوقات فراغت و گردشگری در سطح محلی؛

-        برنامه‌ریزی و ارائه خدمات زمین و مسکن؛

-       برنامه‌ریزی و ارائه خدمات حفاظت محیط‌زیست شهری؛

-       اداره امور راهنمایی و رانندگی؛

-       خدمات آموزشی و آموزش‌های عمومی.

ب) وظایف جدید قابل واگذاری با اولویت دوم

-       خدمات رفاه اجتماعی و بهزیستی؛

-       مدیریت بحران؛

-       خدمات اقتصادی و اشتغال؛

-       خدمات ثبتی و حقوقی (ثبت احوال و ثبت اسناد و املاک)؛

-       خدمات انتظامی.

شاخص‌هایی که جهت اولویت‌بندی این وظایف استفاده شده به قرار زیر است:

الف) شدت ناکارایی و نارسایی انجام وظیفه در شرایط کنونی و احتمال بهبود آن در صورت واگذاری به شهرداری؛

ب) تأثیر واگذاری وظیفه به شهرداری در تحقق اصول و اهداف واگذاری وظایف و بهبود مدیریت شهری؛

ت) شدت تغییرهای تشکیلاتی و سازمانی لازم برای انتقال و واگذاری وظیفه (منابع انسانی، فناوری و...)؛

ث) تأثیر در افزایش بار مالی شهرداری‌ها و توان جبران هزینه‌های شهرداری‌ها؛

ج) میزان حساسیت‌های سیاسی- اجتماعی انتقال و واگذاری وظیفه.

در واگذاری وظایف تعیین‌شده به شهرداری‌ها باید به‌‌‌صورت تدریجی و همگام با تأمین و تخصیص امکانات لازم (قانونی، تشکیلاتی، مالی و نیروی انسانی) و نحوه تعیین این امکانات بین شهرداری و سازمان‌های دولتی براساس دستورالعمل‌های مشخص صورت گیرد ]2[.

در بخش زیر عمده‌ترین وظایف مدیریت شهری و شهرداری‌ها ذکر شده که در پنج گروه طبقه‌بندی شده است:

1. آماده ساختن زیرساخت‌های اساسی؛

2. آماده ساختن خدمات لازم برای توسعه منابع انسانی، بهبود بهره‌وری و بهبود استانداردهای زندگی شهرنشینان؛

3. تنظیم فعالیت‌های بخش خصوصی مؤثر بر امنیت، سلامتی و رفاه اجتماعی شهروندان؛

4. آماده ساختن خدمات تسهیلات لازم برای پشتیبانی فعالیت‌های مولد و عملیات کارآمد و مؤسسات خصوصی در نواحی شهری؛

5. برنامه‌ریزی استراتژیک ]2[.

در حوزه مدیریت شهری، برای بهبود وضعیت فعلی باید فعالیت‌ها و وظایف اصلی مرتبط با شهر که در حال حاضر بین اجزای مختلف و به صورت ناهمگون توزیع شده و به فقدان یکپارچگی و تفرق عملکردی منجر شده‌است، به صورت هدفمند و با برنامه‌ریزی و ساماندهی مؤثر، به متولیان اصلی شهر واگذار شود و در مقام اجرا و پیاده‌سازی وظایف و مسئولیت‌ها، تحت رهبری و هماهنگی نهاد اصلی شهر که همان شورای اسلامی شهر و شهرداری است تفویض شود ]11[.

جدول 13. وظایف انتزاعی انتقالی از سایر دستگاه‌ها بعد از استقرار مدیریت یکپارچه شهری [19]

5-2. تحلیل وظایف شهرداری از دیدگاه اختیارات و عملکرد در وضعیت موجود، ممکن و مطلوب

یکی از مشکلات مدیریت شهری وجود قوانین کهنه و ناکارآمد مربوط به سال‌های قبل و ناکارایی این قوانین در رابطه با نیازهای معقول زمان برای اداره امور شهر است. در حالی‌که شهر به لحاظ وسعت و جمعیت گسترش یافته و نیازهای شهروندان نسبت به گذشته متنوع‌تر شده است، اما این قوانین به دلیل انعطاف نداشتن با شرایط زمان، با وضع موجود شهر متناسب نبوده و تمام ابعاد زندگی شهروندان و نیازهای آنان را به لحاظ شرایط زمانی در برنمی‌گیرد. به همین دلیل، برخی از این قوانین در عمل قابل اجرا نیستند. مجموعه قوانین شهرداری زمانی تدوین شده‌اند که شهر از نظر وسعت و جمعیت به اندازه زمان حال رشد نیافته و نیازهای شهروندان محدودتر بوده و پرسنل شهرداری برای اداره شهر به راحتی به تمام شهر تسلط داشتند. در قانون شهرداری 1334 به الگوی مدیریت غیرمتمرکز محلی اشاره شده بود و شهرداری‌ها اختیارها و وظایف زیادی داشتند؛ ولی شهرداری‌ها اکنون به دلیل نداشتن امکانات و اختیارهای کافی به‌شدت دچار مشکل هستند. در حال حاضر، یکی از راه‌حل‌های رهایی از این بحران گام نهادن به سمت مدیریت شهری و یکپارچه شدن مدیریت شهری است. وظایف شهرداری را می توان باتوجه به درنظر گرفتن ماهیت و ابعاد گوناگون آن به گونه های مختلف تقسیم بندی نمود. در جدول ذیل با عنایت به بررسی های انجام شده، وظایف احصا شده به ۶ دسته اصلی تقسیم شده و موارد مرتبط با هر دسته آورده شده است.

جدول 14.مدیریت شهری در قوانین و مقررات

مأخذ: نگارنده.

با توجه به وظایف برشمرده در مسیر توسعه شهری، در حال حاضر برخی از این وظایف توسط سایر نهادها، برخی از وظایف توسط شهرداری انجام می‌گیرد و برخی دیگر نیز به‌صورت همکاری با سایر نهادها صورت می‌پذیرد [20]. جدول 15 وظایف مرتبط با مدیریت شهری و دستگاه متولی را در وضعیت موجود، ممکن و مطلوب نشان می‌دهد.

جدول 15..تحلیل وظایف شهرداری‌ها در وضعیت موجود، ممکن و مطلوب[17]

مأخذ: نگارنده.

5-۳. پیشنهادها در زمینه انتقال برخی وظایف دولت به شهرداری‌ها

بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال‌های اخیر، قوانین و مقررات متعددی در جهت تسهیل واگذاری امور تصدی‌گری، تصویب شده است. برخی از این قوانین با توجه به ظرفیت‌های عمومی موجود در این قوانین و ظرفیت‌های اختصاصی آنها برای حوزه مدیریت شهری، می‌تواند در این مسیر راهگشا باشد. در نتیجه براساس یافته‌های گزارش حاضر و مطالعات صورت گرفته در این زمینه، پیشنهادهای زیر در زمینه انتقال وظایف سطوح بالاتر دولت به شهرداری‌ها ارائه می‌شود:

الف) در زمینه آموزش و پرورش در شهرها مواردی اعم از: احداث، تعمیر و نگهداری ساختمان مدارس می تواند در چارچوب موازین نظام آموزش و پرورش کشور و با رعایت استانداردهای سازمان نوسازی مدارس کشور توسط شهرداری‌ها انجام شود.

ب) شهرداری‌ها می‌توانند در زمینه آسیب های اجتماعی و خدمات رسانی در این حوزه تعامل مستمر و سازنده داشته باشند و با توسعه خدمات در این زمینه از جمله: دایر کردن و اداره مراکز ترک اعتیاد، تنظیم خانواده، امور متکدیان، نگهداری کودکان خیابانی بی‌سرپرست یا بد سرپرست، پرورشگاه‌ها و خانه‌های سالمندان، درمانگاه‌های سرپایی در مناطق مختلف، امور بهداشت محیط در واحدهای صنفی، صنعتی، اماکن و معابر عمومی شهر در محدوده و حریم شهرها از فعالیت‌های وزارت تعاون، رفاه و تامین اجتماعی و وزارت بهداشت و درمان، در جهت توانمندسازی گروه های آسیب پذیر کمک مؤثری به عمل آورند. لیکن تأمین مالی خدمات رایگان شهرداری‌ها در این‌‌‌گونه مراکز مستلزم کمک‌های مالی مشخص دولت در این زمینه است.

ج) ایجاد و اداره امور کتابخانه‌های عمومی، سینماها، سالن‌های نمایش، موزه‌‌های داخل شهر و سایر مراکز فرهنگی و هنری از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نیز از دیگر وظایفی است که شهرداری‌ها می‌توانند برعهده گرفته و منابع مالی آن را تأمین کنند. مدیریت حفظ، مرمت و احیای آثار ارزشمند تاریخی، فرهنگی، معنوی و طبیعی شهر نیز از دیگر تصدی‌های قابل واگذاری به شهرداری است.

د) واگذاری برخی از وظایف و اختیارات سازمان حفاظت محیط زیست در امور شهری همچون برنامه‌های مصوب کاهش آلودگی هوا و مدیریت پسماند نیز از دیگر مواردی است که به‌‌‌نظر می‌رسد واگذاری آنها به شهرداری جهت بهبود و ارتقای کیفیت زندگی شهروندان موثر است.

ه) همچنین ایجاد، تجهیز و توسعه فضاها و اماکن ورزشی و ورزش‌های همگانی نیز از دیگر مواردی است که شهرداری‌ها می‌توانند برعهده گیرند.

و) واگذاری امور مربوط به نظارت و مدیریت امور زمین شهری در محدوده قانونی و حریم شهرها، مدیریت بستر و حریم انهار، کانال‌های عمومی آب، رودخانه‌ها و مسیل‌ها در محدوده قانونی و حریم شهرها از دیگر اموری است که می‌تواند به مدیریت شهری واگذار شود.

ز) طبق بند (۲) ماده (۷) اساسنامه شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور (مادر تخصصی) مصوب ۱۳۸۱ هرگونه فعالیت در راستای آبرسانی برای مصارف خانگی، عمومی، صنعتی، تجاری و غیره و جمع آوری، انتقال و تصفیه و دفع بهداشتی فاضلاب و سرمایه گذاری از طریق شرکت های زیرمجموعه و یا در صورت لزوم با تصویب مجموع عمومی توسط خود شرکت انجام می شود. لذا در شهرهایی که بخش خصوصی تمایلی به ورود به این دو عرصه ندارد، به‌‌ویژه در کلان‌شهرها شهرداری‌ها می‌توانند با مشارکت وزارت نیرو با تشکیل شرکت‌های توزیع آب و تأمین فاضلاب یا خرید سهام شرکت‌های آب و فاضلاب شهری در این حوزه وارد شوند.

ح) همچنین پیشنهاد می‌شود اداره امور پلیس راهنمایی در سطح کلان‌شهرها به شهرداری‌ها منتقل شود تا از این طریق هماهنگی بهتری میان عملیات پلیس و معاونت حمل‌ونقل و ترافیک شهرداری‌ها به وجود آید و قانون الحاق سه تبصره به بند «12» ماده (4) قانون نیروی انتظامی جمهورری اسلامی ایران مصوب 1369 با اصلاحات و الحاقات بعدی به شهرداری‌های کلان‌شهرها (شهرهای بیش از یک میلیون نفر جمعیت) تسری داده‌ شود.

ط) با توجه به افزایش قیمت مسکن، استطاعت‌پذیر نبودن مسکن تولیدی و ناتوانی خانوارها برای تصرف آن و در نتیجه خروج بخشی از شهروندان از شهر و اسکان در حاشیه، در مورد ساماندهی و تأمین مسکن اجتماعی نیز شهرداری‌ها می‌توانند اقدام‌های مؤثری انجام دهند. تکلیف قانونی شهرداری برای تسهیل در امر تولید مسکن استطاعت‌پذیر برای اقشار کم درآمد طبق بند «۲۱» ماده (55) شهرداری و نیز ماده (12) قانون جهش تولید مسکن مبنی‌بر اولویت تأمین مسکن در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد درون شهری، ظرفیت‌ها و مسئولیت‌های شهرداری در این خصوص، می‌تواند بستر مناسبی برای واگذاری این موضوع به شهرداری باشد و ساماندهی امور حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری نیز از این طریق می‌تواند صورت پذیرد.

ی) توصیه می‌شود شهرداری هر شهر با همکاری مهندسان مشاور شهرساز صاحب صلاحیت و در چارچوب ضوابط و استانداردهای مصوب شورای عالی معماری و شهرسازی نسبت به تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی آن شهر اقدام و در مرحله بعد پیش‌نویس طرح جامع و تفصیلی آن شهر را به نهادهای صنفی و مردمی ارائه دهد و نظرات آنها را تا جایی که مغایر ضوابط شهرسازی نباشد، در طرح جامع و تفصیلی رعایت کند و نقش مردم در تهیه طرح ها مدنظر قرار گیرد. این کار قبل از ارائه طرح جامع و تفصیلی به شورای شهر انجام خواهد گرفت و در ادامه شورای اسلامی هر شهر، طرح جامع و تفصیلی آن شهر را که توسط شهرداری تهیه و به شورا ارائه می‌شود، بررسی و مورد تأیید قرار دهد.

وظیفه تدوین و تصویب استانداردها و چارچوب‌های لازم برای تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها برعهده شورای عالی معماری و شهرسازی و وظیفه تصویب نهایی طرح جامع شهرهای هر استان نیز برعهده شورای عالی شهرسازی و معماری باشد.

وزارت راه و شهرسازی از محل ردیف‌های بودجه عمومی دولت، منابع مالی لازم را برای تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرهای متوسط و کوچک تأمین خواهد کرد. در شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها تأمین حق‌الزحمه این طرح‌ها برعهده شهرداری‌ها خواهد بود [21].

تصدی‌های فوق ظرف مدت پنج سال به‌شرح زیر به شهرداری‌ها واگذار و اجرایی می‌شود:

الف) در سال نخست پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، در کلان شهرها (شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر)؛

ب) در سال سوم پس از لازم‌‌الاجرا شدن این قانون، در شهرهای مراکز استان‌ها؛

ج) در سال پنجم پس از لازم‌‌الاجرا شدن این قانون، در شهرهای بالای 100 هزار نفر جمعیت. 

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در دهه‌های اخیر، مدیریت یکپارچه شهرها به‌عنوان راهکاری برای بهبود مدیریت امور شهری مورد توجه قرار گرفته است. بررسی ها حاکی از آن است که استقرار مدیریت یکپارچه نقشی مؤثر در افزایش بهره‌وری منابع، جلوگیری از موازی‌کاری، و ارتقای هماهنگی و انسجام در برنامه‌ریزی و امور اجرایی مدیریت شهری دارد. این نوع مدیریت، با ایجاد انسجام و هماهنگی بهتر بین حوزه‌ها، به کاهش هزینه‌ها در اداره شهر منجر شده و کیفیت خدمات ارائه‌ شده به شهر و شهروندان را بهبود می‌بخشد. نگاه جزئی‌نگر به مدیریت شهری یکی از چالش‌های بزرگ اداره شهرها محسوب می‌شود. بنابراین، مدیریت یکپارچه شهری لزوماً به معنای مدیریت واحد نیست؛ اما بر هماهنگی تأکید دارد، پس می‌تواند رویکردی مناسب برای کاهش آسیب‌های ناشی از جزئی‌نگری و اصلاح روند موجود در مدیریت شهرهای کشور باشد.

از سویی تجربه دو جنگ تحمیلی دوازده روزه و جنگ رمضان نشان داد که مدیریت یکپارچه شهری در زمان ایجاد اختلال در زیرساخت‌های حیاتی، سیستم‌های خدمات شهری، شبکه‌های ارتباطی و نظام تصمیم‌گیری می تواند راهگشا باشد. درواقع مدل‌های سنتی و متمرکز، در شرایط جنگ و وقوع بحران که نیازمند واکنش سریع و تصمیم‌گیری‌های پیچیده هستند، کارآمدی کافی را نداشته و بنابراین مدیریت یکپارچه شهری و تفویض اختیارات به سطوح محلی می تواند کاراتر باشد.

واژه تمرکززدایی در حوزه‌های اداری و اجرایی، سهم عمده‌ای در متن سیاست‌های کلی نظام ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در ارتباط با برنامه‌های توسعه را شامل می‌شود. به‌گونه‌ای که این کلیدواژه در بند «28» سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه سوم، بند «17» سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه چهارم و بند «14» سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه پنجم و در بند «25» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم تحول در نظام اداری و اصلاح ساختار آن مبتنی‌‌‌بر سیاست‌های کلی نظام اداری تصریح شده است. ازآنجایی‌که بازاندیشی در مورد الگوی اداره کشور و باز‌مهندسی نظام اداری و اجرایی با رویکرد غیرمتمرکز ضرورتی انکارناپذیر است. برای نیل به کوچک‌سازی باید از مستندات قانونی مربوطه ازجمله: بند «10» اصل سوم قانون اساسی، بند «10» سیاست‌های کلی نظام اداری و سایر قوانین موضوعه در زمینه کوچک‌سازی دولت، اعمال دولت الکترونیک و تمرکززدایی، در عمل بهره جست.

موادی از قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه کشور نیز به بحث تمرکززدایی اشاره کرده است. برای مثال ماده (173) قانون مذکور، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش خصوصی تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها کرده است. با استناد به بند «10» ماده (88) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1396 شورای عالی استان‌ها موظف است ضمن مشخص‌ کردن آن دسته از امور شهری که توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ‌دولتی انجام می‌شود و انجام آن در حد توانایی شهرداری‌هاست طرح لازم جهت ‌واگذاری آن امور به شهرداری‌ها را تهیه و به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. ازسویی با توجه به اهداف برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و مواد مرتبط و همچنین با در نظر گرفتن ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در راستای استفاده از توانایی‌ها و ظرفیت‌های شهرداری‌ها برای انجام امور مربوط به مدیریت شهری، می‌توان وظایفی را برای شهرداری در نظر گرفت.

همچنین در سند برنامه ششم توسعه بر منطقی‌سازی اندازه دولت و متوازن‌سازی نقش و مأموریت فعالان توسعه کشور در اداره امور عمومی به‌عنوان هدف کلی اشاره و بر راهبردهایی چون تمرکززدایی اداری و تفکیک امور عمومی ملی و محلی به‌عنوان یک راهبرد تأکید شده است. متاسفانه در قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت به موضوع شوراها و مدیریت شهری اشاره‌ چندانی نشده است. این در حالی است که رویکرد صحیح به مقوله توسعه شهری و دارا بودن نگاهی راهبردی، جامع‌نگر، آمایشی و مکان‌محور با هدف مرد‌می‌سازی حکمرانی و سپردن امور محلی به مدیریت‌های محلی برای شکل‌ دادن به بهترین روند توسعه امری اجتناب ناپذیر است. در این راستا طبق ماده (105) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت دستگاه‌های اجرایی مکلفند با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور در سال اول برنامه و پس از تصویب شورای عالی اداری نسبت به شناسایی و انتقال آن دسته از تصدی‌های قابل واگذاری ازلحاظ قانونی و اجرایی به شهرداری‌ها با رویکرد مدیریت یکپارچه شهری و تقویت نقش خط‌‌مشی‌گذاری، هماهنگی، تسهیل‌گری و نظارتی دولت با پیشنهاد شورای عالی استان‌ها اقدام کنند. در جزء «3» بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم توسعه، واگذاری حداکثری امور به شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است. مشابه این حکم در بند «ب» ماده (137) قانون برنامه چهارم توسعه و بند «9» ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد. در صورتی که این امر اجرایی شود می تواند نقطه عطفی در رسیدن به این امر باشد.

در نهایت به‌رغم مدنظر قرار گرفته شدن این امر، اقدام‌های فوق نتوانسته در واگذاری تصدی‌ها مؤثر واقع شود و بسیاری از وظایفی که 50 سال پیش به عهده شهرداری‌ها بودند در حال حاضر چه در حیطه قانونی و چه در اجرا به عهده آنها نیست. این موضوع به سبب فقدان یکپارچگی و تفرق میان دستگاه‌ها و لزوم ارائه خدمات به شهروندان و برآورده نشدن انتظارات آنها و شکل‌گیری دستگاه‌های اجرایی اعم از: وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها با اساسنامه و شرح وظایف تخصصی مشخص و برحسب قانون مجلس به مرور ایجاد و برخی از وظایف از شهرداری‌ها گرفته و به دستگاه‌های اجرایی محول شد که فربه شدن دولت در طی سال‌های گذشته را موجب شد. در همین راستا و جهت رسیدن به یک چارچوب جامع برای تحقق کارآمد مدیریت شهری و در راستای تمرکززدایی و چابک‌سازی دولت، باید وظایف شهرداری که در سال‌های گذشته از آن منتزع شده و نیز بسیاری از وظایفی که هم‌اکنون توسط دستگاه‌های اجرایی و تحت عنوان فعالیت‌های تصدی‌گری توسط دولت انجام می‌شود به شهرداری محول شود. همچنین تداخل وظایف دولت و شهرداری‌ها در برخی حوزه‌ها ازجمله زیرساخت‌های شهری باعث هدررفت منابع شده که مدیریت یکپارچه راه جلوگیری از اتلاف این منابع است. از موارد دیگری که می‌توان در این زمینه بیان کرد نداشتن توان مالی برخی از دستگاه‌های دولتی در انجام وظایف محوله بوده که می‌توان به مواردی همچون حفظ و نگهداری از میراث فرهنگی، احداث کتابخانه، پردیس‌های سینمایی و مواردی از این قبیل اشاره کرد.

همچنین براساس تحلیل‌های ارائه‌ شده، می‌توان گفت که در وضع موجود شهرداری نسبت به وظایف محوله بر اساس قوانین و مقررات، تنها در در برخی وظایف نقش ایفا می‌کند و در سایر وظایف ایفای نقش شهرداری به‌طور کامل نیست، همچنین براساس قلمروهای موضوعی تعیین‌ شده، شهرداری در دو حیطه ارتقا محیط‌زیست شهری و برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای نقش قابل توجهی ندارد و تنها به‌عنوان مجری وظایف عمرانی، تأمین بهداشت و سلامت شهری و وظایف مرتبط با خدمات شهری نقش ایفا می‌کند. با توجه به این موارد، می‌توان گفت که در قلمروهای یاد شده شهرداری به‌خصوص در زمینه‌های برنامه‌ریزی شهری و ارتقای محیط‌زیست شهری می‌توان به‌طور عمده ایفا نقش کند و در وظایفی ازجمله تهیه طرح‌های مجموعه شهری، جامع، تفصیلی و طرح‌های موضعی با وزارت راه و شهرسازی و نهادهای مرتبط موثر واقع شود. ازسوی دیگر، با توجه به قابلیت‌ها و امکانات شهرداری در زمینه ارتقا و نگهداری فضاهای سبز شهری، شهرداری می‌تواند در زمینه ایجاد و نگهداری پارک‌های منطقه‌ای حاشیه شهری به‌طور کامل نقش متولی را برعهده گیرد.

در نتیجه، با عنایت به اسناد فرادستی و قوانین و مقررات بررسی شده و علی الخصوص احکام مرتبط با برنامه هفتم پیشرفت می‌توان بیان داشت که زیربنای قانونی درستی برای کوچک کردن دولت و واگذاری امور مربوط به مدیریت شهری ازجمله مدیریت امور زمین شهری و واگذاری اراضی محدوده قانونی و حریم شهرها، مدیریت بستر و حریم انهار، کانال‌های عمومی آب، رودخانه‌ها و مسیل‌ها در محدوده قانونی و حریم شهرها، نگهداری و توسعه پارک‌های جنگلی و سایر اراضی منابع طبیعی در محدوده قانونی و حریم شهرها،  وظایف و اختیارات مربوط به امور بهداشت محیط شهری در واحدهای صنفی، صنعتی و اماکن و معابر عمومی شهر در محدوده قانونی و حریم شهرها، امور مربوط به نظارت بر فعالیت اصناف در شهرها و ... به شهرداری‌ها کاملاً وجود دارد و در صورت تحقق دقیق آنها، گام مهمی در جهت مدیریت یکپارچه شهری برداشته خواهد شد. اختصاص و واگذاری وظایف گسترده به نهادهای محلی بدون برنامه ریزی فرایند گذار و اندازه گیری ظرفیت و هماهنگی دولت و استانداری ها منجر به تضعیف نقش آنها می شود. در واقع، روشن نشدن مرز اختیارات، مسئولیتها و پاسخگویی ها ممکن است میان شهرداری ها، استانداری ها و فرمانداری ها و وزارتخانه ها تعارض ایجاد کند. از سویی ظرفیت نهادهای محلی با حجم وظایف محوله تناسب ندارد، به این معنا که بسیاری از شهرداری ها و دهیاری ها امکانات و نیروی انسانی، منابع مالی و زیرساختهای کافی ندارند تا همه وظایف محول شده را به خوبی انجام دهند. بر همین اساس، برای تحقق واقعی تمرکززدایی و واگذاری خدمات به شهرداری‌ها مطلوب است ملاحظات زیر مدنظر قرار گیرد:

·      مدنظر قرار دادن کم‌ترین موانع قانونی انتقال تصدی به شهرداری؛

·      تغییر قانون تأسیس تمام دستگاه‌های دولتی غیرمصرح در قانون اساسی متأثر از واگذاری‌ها؛

·      انجام واگذاری براساس زمان‌بندی و به‌صورت مرحله‌ای؛

·      وجود بستر مناسب مدیریت اجرایی برای انتقال تصدی (بار مالی، نیروی انسانی و تجهیزات)؛

·      واگذاری تدریجی کلیه امور خدماتی، عمرانی، فرهنگی و اقتصادی به شهرداری‌ها و به تبع آن به شوراها در سطوح مختلف مدیریتی با در نظر گرفتن سطح‌بندی و توان شهرداری‌ها و نیز کمبودهای دستگاهی اجرایی؛

·      انتقال کارکنان دولت و اعتبارات مربوطه به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها؛

·      مدیریت راهبردی شهرداری‌های غیرمرکز شهرستان در مرکز شهرستان؛

·      فقدان افزایش مجموع نیروهای شهرداری‌ها و دولت و تدوین ساختار تشکیلاتی و سازمانی متناسب با تغییرات پیشنهادی.

با عنایت به بررسی‌ها و مطالعات انجام شده توصیه‌های سیاستی پیشنهادی در جدول 16 مشخص شده ‌است.

جدول 16.پیشنهاد توصیه سیاستی

مأخذ: نگارنده