خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

کارآمدی و عدالت‌محوری در نظامات به‌کارگیری و انتصاب نیروی انسانی در مشاغل و پست‌های گوناگون دستگاه‌های اجرایی از ملزومات مهم تحقق نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی، محسوب شده و در بند دوم سیاست‌های کلی نظام اداری مورد توجه قرار گرفته است. در این راستا لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور و گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درخصوص آن، با هدف توسعه امکان به‌کارگیری نیروی انسانی در پست کارپرداز به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. شایان ذکر است که پیشتر و در قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب ۱۳۹۹، امکان به‌کارگیری نیروی انسانی در پست‌های ذی‌حساب، معاون‌ ذی‌حساب، امین اموال و عامل ذی‌حساب توسعه داده شده بود.

نقاط قوت و ضعف طرح

با توجه به اینکه سطح مسئولیت و پیچیدگی پست کارپرداز، کمتر از پست‌هایی نظیر ذی‌حساب و معاون ذی‌حساب ارزیابی می‌شود، بنابراین با عنایت به اینکه پیشتر و در قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب ۱۳۹۹، اجازه به‌کارگیری نیروهای پیمانی در پست‌های ذی‌حساب و معاون ذی‌حساب داده شده است، به طریق اولی این اجازه برای به‌کارگیری پست کارپرداز قابل توصیه و تجویز است. براساس توضیحات مذکور، کلیات لایحه حاضر و گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درخصوص آن مبنی‌بر توسعه افراد واجد شرایط انتخاب در پست کارپرداز مورد تأیید است. با‌این‌وجود با توجه به اینکه در ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور اشاره شده که در مواد (۳۱)، (۳۲)، (۳۴) و (۳۶) قانون محاسبات عمومی کشور، پس از کلمه «رسمی» عبارت «و مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی می‌باشند و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی» اضافه می‌‌شود، کلمه «سایر» در عبارت «و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی» این ابهام را ایجاد می‌کند که آیا در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی نیز کارکنان پیمانی امکان انتخاب در پست‌های مذکور در مواد فوق‌الذکر را خواهند داشت یا خیر؟‌ بر این اساس ابهام یاد شده مغایر جزء «۳» بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی‌بر رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانونگذاری و قانون‌نویسی ارزیابی می‌شود.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌شود به‌منظور رفع ابهام یاد شده، مصوبه کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس درخصوص این لایحه به‌شرح ذیل اصلاح شود.

1. مقدمه

کارآمدی و عدالت‌محوری در نظامات به‌کارگیری و انتصاب نیروی انسانی در مشاغل و پست‌های گوناگون دستگاه‌های اجرایی از ملزومات مهم تحقق نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی، محسوب شده و در بند دوم سیاست‌های کلی نظام اداری مورد توجه قرار گرفته است. در این راستا لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور و گزارش کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی درخصوص آن، با هدف توسعه امکان به‌کارگیری نیروی انسانی در پست کارپرداز به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. بر این اساس، در این گزارش پس از بررسی پیشینه موضوع و مروری بر انواع گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی کشور به ارزیابی گزارش کمیسیون برنامه‌ و بودجه و محاسبات درخصوص لایحه موردنظر پرداخته می‌شود.

2. پیشینه

در این بخش پیشینه پژوهش حاضر در قالب دو سرفصل سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌ها و سوابق تقنینی به شرح ذیل مورد تحلیل و بررسی قرار می‌گیرد.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌های مجلس

در جدول ۱، پیشینه برخی از پژوهش‌ها و مطالعات انجام شده در مرکز پژوهش‌های مجلس در این حوزه مطرح شده است.

جدول 1. سوابق مطالعات و پژوهش‌ها در مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

در جدول ۲ پیشینه قوانین و مقررات درخصوص موضوعات مورد توجه در طرح حاضر مطرح شده است.

جدول 2. سوابق تقنینی

مأخذ: همان.

3. انواع گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی

اهم گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی مبتنی‌بر قانون مدیریت خدمات کشوری در قالب پنج دسته به‌شرح ذیل قالب تفکیک و ارائه است.

-       نیروهای رسمی، موضوع ماده «۴۵» قانون مدیریت خدمات کشوری

-       نیروهای پیمانی، موضوع ماده «۴۵» قانون مدیریت خدمات کشوری

-       نیروهای قراردادی ساعتی یا کارمعین، موضوع تبصره ماده «۳۲» قانون مدیریت خدمات کشوری

-       نیروهای کارگری، موضوع ماده «۱۲۴» قانون مدیریت خدمات کشوری

-       یروهای شرکتی، موضوع مواد «۱۷» و «۱۸» قانون مدیریت خدمات کشوری.

شایان ذکر است؛ در سایر قوانین و مقررات کشور و نظامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی مستثنا از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، انواع گوناگون دیگری از حالات به‌کارگیری نیروی انسانی نظیر حجمی، طرحی، خرید خدمت و ... مطرح شده است.

براساس ماده (۱۸) قانون مدیریت خدمات کشوری، نیروهای شرکتی تحت پوشش کارفرمای غیردولتی محسوب می‌شوند و دستگاه‌های اجرایی هیچ‌گونه تعهد و یا مسئولیتی در قبال این کارمندان ندارند.

براساس ماده (۴۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، از دو گونه به‌کارگیری رسمی و پیمانی با عنوان استخدام یاد شده است. همچنین به‌موجب ماده (۴۶) این قانون کسانی که شرایط ورود به استخدام رسمی را کسب نمایند، قبل از ورود به خدمت رسمی، یک دوره آزمایشی را که مدت آن سه سال است، طی می‌کنند. در جدول ۳، انواع گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی با مستند قانونی و شرایط به‌کارگیری نشان داده شده است.

جدول 3. انواع گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی با مستند قانونی و شرایط به‌کارگیری

مأخذ: همان.

در جدول ۴ تعداد کارکنان نظام اداری کشور به تفکیک چهار گونه به‌کارگیری رسمی، پیمانی، قرارداد کارمعین و کارگری در پایان سال ۱۴۰۳ نشان داده شده است.

جدول 4. آمار کارکنان نظام اداری کشور به تفکیک نوع استخدام/ به‌کارگیری در پایان سال ۱۴۰۳ [1]

۴. ارزیابی کارشناسی

براساس گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس درخصوص لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور، در ماده‌واحده قانون اخیرالذکر، بعد از عبارت «،(۳۴)» عبارت «، (۳۵)» الحاق می‌شود و همچنین در ماده‌واحده مذکور قبل از کلمه «پیمانی» عبارت «رسمی و» اضافه می‌شود. براساس ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور در مواد (۳۱)، (۳۲)، (۳۴) و (۳۶) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶، با اصلاحات و الحاقات بعدی، پس از کلمه «رسمی» عبارت «و مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی می‌باشند و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی» اضافه می‌‌شود. به‌عبارت‌دیگر براساس این قانون، ذی‌حساب، معاون ذی‌حساب، امین اموال و عامل ذی‌حساب، که پیش از تصویب این قانون باید صرفاً از بین مستخدمین رسمی انتخاب می‌شدند، پس از تصویب این قانون می‌توانند از بین کارکنان رسمی، ثابت و عناوین مشابه در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی هستند و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی انتخاب شوند. بنابراین این قانون با هدف توسعه افراد واجد شرایط انتخاب در پست‌های ذی‌حساب، معاون ذی‌حساب، امین اموال و عامل ذی‌حساب در سال ۱۳۹۹ به تصویب رسیده بود. بر این اساس، لایحه حاضر در پی تسری حکم مذکور به ماده (۳۵) قانون محاسبات عمومی کشور است. به‌عبارت‌دیگر، لایحه حاضر ضمن گسترش دامنه شمول قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب ۱۳۹۹، درصدد توسعه افراد واجد شرایط انتخاب در پست کارپرداز است.

به‌نظر می‌رسد با توجه به اینکه در سال ۱۳۶۶ و هنگام تصویب قانون محاسبات عمومی کشور، قانون استخدام کشوری، قانون جامع و مادر مبنای امور اداری و استخدامی کشور محسوب می‌شد و به‌موجب مواد (۵) و (۶) این قانون محدودیت‌هایی برای به‌کارگیری مستخدمین پیمانی در پست‌های سازمانی در نظر گرفته شده بود، در مواد (۳۱)، (۳۲)، (۳۴)، (۳۵) و (۳۶) قانون محاسبات عمومی کشور با توجه به ماهیت دائمی پست‌های مربوط به ذی‌حساب، معاون ذی‌حساب، امین اموال، کارپرداز و عامل ذی‌حساب، الزام به به‌کارگیری مستخدمین رسمی در این پست‌ها مطرح شده بود. این در‌حالی است که پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶ و به‌موجب ماده (۴۵) این قانون محدودیت‌های مندرج در قانون استخدام کشوری درخصوص به‌کارگیری مستخدمین پیمانی در پست‌های سازمانی کاهش یافت. همچنین هر‌چند با توجه به ماده (۴۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام پیمانی برای تصدی پست‌های سازمانی و برای مدت معین در نظر گرفته شد، اما در شرایط کنونی نظام اداری کشور و با توجه به توسعه گونه‌های به‌کارگیری نیروی انسانی در بخش عمومی، ماهیت استخدام پیمانی به‌نوعی از استخدام با ثبات شغلی بالا مبدل شده است. بنابراین به‌کارگیری مستخدمین پیمانی در پست‌های مذکور مغایرتی با ماهیت شیوه به‌کارگیری آنها در بخش دولتی ندارد. به‌علاوه با توجه به اینکه سطح مسئولیت و پیچیدگی پست کارپرداز، کمتر از پست‌هایی نظیر ذی‌حساب و معاون ذی‌حساب ارزیابی می‌شود، بنابراین با عنایت به اینکه در قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور اجازه به‌کارگیری نیروهای پیمانی در پست‌های ذی‌حساب و معاون ذی‌حساب داده شده است، به طریق اولی این اجازه برای به‌کارگیری پست کارپرداز قابل توصیه و تجویز است. براساس توضیحات مذکور کلیات لایحه حاضر و گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درخصوص آن مبنی‌بر توسعه افراد واجد شرایط انتخاب در پست کارپرداز مورد تأیید است. با‌این‌وجود گزارش مذکور نیازمند اصلاحاتی به‌شرح ذیل است.

همان‌طور که اشاره شد؛ در ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور اشاره شده که در مواد (۳۱)، (۳۲)، (۳۴) و (۳۶) قانون محاسبات عمومی کشور، پس از کلمه «رسمی» عبارت «و مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی می‌باشند و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی» اضافه می‌‌شود. این در‌حالی است که کلمه «سایر» در عبارت «و در سایر دستگاه‌های اجرایی مستخدمین پیمانی» این ابهام را ایجاد می‌کند که آیا در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی نیز کارکنان پیمانی امکان انتخاب در پست‌های مذکور در مواد فوق‌الذکر را خواهند داشت یا خیر؟‌ ابهام یاد شده مغایر جزء «۳» بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی‌بر رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانونگذاری و قانون‌نویسی ارزیابی شده و پیشنهاد می‌شود به‌منظور رفع ابهام یاد شده مصوبه کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس درخصوص این لایحه به‌شرح ذیل اصلاح شود.

۵. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور با هدف توسعه امکان به‌کارگیری نیروی انسانی در پست کارپرداز به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. در این راستا کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس، ضمن حفظ و پذیرش کلیات لایحه حاضر، با اعمال اصلاحات مختصر آن را به تصویب رساند. بر این اساس هر چند کلیات لایحه و گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس درخصوص این لایحه مورد تأیید است، اما به‌منظور رفع ابهام ناظر بر اینکه آیا در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی، کارکنان پیمانی امکان انتخاب در پست‌هایی نظیر کارپردازی را خواهند داشت یا خیر؟ پیشنهاد می‌شود گزارش کمیسیون با اعمال اصلاحاتی به‌شرح جدول ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.

جدول 5. خلاصه اظهارنظر مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درباره لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور

مأخذ: همان.

جدول 6. اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درباره لایحه اصلاح ماده‌واحده قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی کشور

مأخذ: همان.