خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

با وجود نقش راهبردی فرهنگ، هنر و رسانه در تقویت سرمایه اجتماعی، انسجام ملی و بازتولید هویت ایرانی ـ اسلامی، مقتضی است کلیه فعالان این حوزه از امنیت شغلی و حمایت‌های پایدار اجتماعی برخوردار باشند. ساختار اشتغال در فعالیت‌های فرهنگی و هنری عمدتاً غیرکارمزدی، فصلی و فاقد کارفرمای مشخص است. این وضعیت، علاوه‌بر ایجاد آسیب‌های معیشتی برای افراد و خانواده‌های آنان (به‌خصوص در دهک‌های پایین درآمدی)، به کاهش انگیزه حرفه‌ای، خروج تدریجی سرمایه انسانی از بخش فرهنگ، گسترش فعالیت‌های غیررسمی و افت کیفیت تولیدات فرهنگی و رسانه‌ای منجر می‌شود.

در این چارچوب، تکلیف مقرر در بند «ذ» ماده (۷۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر انجام «اقدام قانونی لازم» برای پوشش بیمه تأمین اجتماعی اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه، پاسخی به یک خلأ ساختاری در نظام حمایت اجتماعی این بخش تلقی می‌شود. بااین‌حال، ابهام موجود در تعبیر «اقدام قانونی لازم» از حیث دامنه، ماهیت و ابزار حقوقی مورد نظر (اعم از لایحه مستقل، اصلاح قوانین موجود یا استفاده از ظرفیت‌های مقرراتی)، خود به یکی از مسائل اصلی اجرای حکم تبدیل شده است. ازسوی دیگر، مسئله بعدی این است که باید هم تفسیر و صورت‌بندی دقیق این تکلیف تقنینی روشن شود و هم سازوکار اجرایی و تأمین مالی آن به‌گونه‌ای طراحی شود که ضمن رعایت الزام‌های پایداری مالی و هدفمندی یارانه‌ها، امکان پوشش مؤثر گروه‌های مشمول، به‌ویژه دهک‌های درآمدی پایین، فراهم شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

درخصوص اجرای بند «ذ» ماده (۷۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، عملکرد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی صرفاً به مکاتباتی با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه محدود شده است. وزارتخانه مذکور این اقدام‌ها را معادل انجام تکلیف قانونی خود تلقی می‌کند، درحالی‌که این فرایندها تاکنون به تحقق عینی حمایت بیمه‌ای برای اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه منجر نشده است.

عبارت «اقدام قانونی لازم» در بند «ذ» ماده (۷۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، به دلیل ابهام در دامنه شمول، قابل تفسیر به اقدام‌هایی نظیر تصویب قانون، آیین‌نامه یا دستورالعمل است. با استناد به سابقه حکم در لایحه برنامه هفتم پیشرفت و اصلاحات بعدی، مشخصاً مقصود قانونگذار، تدوین لایحه توسط دولت، برای تعیین مشمولان و ضوابط پرداخت حق‌ بیمه بوده است.

برآوردها نشان می‌دهد در صورت تحت پوشش قرار گرفتن حدود ۱۰ هزار نفر از اعضای صندوق اعتباری حمایت از نویسندگان و هنرمندان کشور (صندوق هنر) که بنا بر اعلام و احصای خود آن صندوق در دهک‌های درآمدی اول تا چهارم قرار دارند، با اعمال معافیت کامل بیمه‌ای بر مبنای حداقل دستمزد مصوب و نرخ‌های سال ۱۴۰۴ سازمان تأمین اجتماعی، بار مالی سالیانه طرح در حدود 3500 میلیارد ریال (معادل تقریبی 350 میلیارد تومان) خواهد بود.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

جهت تحقق بند «ذ» ماده (۷۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، باید وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای اجرای «اقدام قانونی لازم»، لایحه‌ای تدوین و برای طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. ازآنجاکه این تکلیف در زمره احکام برنامه هفتم پیشرفت قرار دارد، تأمین مالی آن برعهده دولت بوده و جهت تحقق تأمین مالی پایدار، باید ردیف‌های مرتبط با این حکم در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی و درج شود. با وجود این الزام، پیشنهاد می‌شود منابع مالی لازم برای اجرای این حکم از محل کاهش سقف و دامنه معافیت مالیاتی موضوع بند «ل» ماده (۱۳۹) قانون مالیات‌های مستقیم تأمین شود.

در لایحه پیشنهادی، اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه عضو صندوق اعتباری هنر که فاقد کارفرما هستند، به‌عنوان بیمه‌شدگان بدون کارفرما نزد سازمان تأمین اجتماعی تحت پوشش خدمات درمانی و بازنشستگی قرار می‌گیرند. بهره‌مندی از معافیت بیمه‌ای منحصراً براساس نتایج آزمون وسع و دهک‌بندی درآمدی و در چارچوب بند «خ» ماده (28) قانون برنامه انجام می‌شود؛ به‌نحوی‌که معافیت کامل برای چهار دهک اول و معافیت پلکانی برای دهک‌های بالاتر اعمال خواهد شد.

تأمین مالی اجرای این قانون، سالیانه در سقف اعتبارات مصوب بودجه سنواتی و از محل منبع مالی پایدار با ردیف مستقل انجام می‌شود. سهم معافیت بیمه‌ای دولت به‌صورت مستقیم از خزانه به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می‌شود و برقراری پوشش جدید منوط به وجود اعتبار مصوب و ظرفیت سالیانه تعیین‌شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور خواهد بود.

در این لایحه، وظایف دستگاه‌ها نیز شفاف‌سازی شده است به نحوی که وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی متولی احراز اشتغال حرفه‌ای و معرفی مشمولان؛ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف به ارائه دسترسی برخط به نتایج آزمون وسع -و سازمان تأمین اجتماعی مکلف به ارائه گزارش سالیانه عملکرد است.

1. مقدمه

فرهنگ، هنر و رسانه از بنیادی‌ترین مؤلفه‌های قدرت نرم و سرمایه اجتماعی هر کشور به‌شمار می‌آیند و نقش آنها در شکل‌دهی به هویت ملی، تقویت همبستگی اجتماعی، ارتقای امید و اعتماد عمومی و همچنین انتقال ارزش‌ها و هنجارهای مطلوب، نقشی بی‌بدیل است. در جامعه ایران نیز حوزه فرهنگ و هنر، افزون‌بر کارکردهای زیبایی‌شناختی و سرگرمی‌ساز، واجد کارکردهای راهبردی در «تبیین»، «هویت‌سازی»، «انسجام‌بخشی» و «معناپردازی» برای سبک زندگی اسلامی ـ ایرانی است. اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه اعم از نویسندگان، خبرنگاران و هنرمندان تا فیلم‌سازان و فعالان حوزه‌های قرآنی و فرهنگی، در خط مقدم تولید و بازتولید روایت‌های ملی، ترویج ارزش‌های اجتماعی و پاسداشت میراث فرهنگی قرار دارند و کیفیت و پویایی زیست فرهنگی جامعه به میزان قابل توجهی به امنیت شغلی، کرامت حرفه‌ای و امکان استمرار فعالیت این گروه‌ها وابسته است.

بااین‌حال، واقعیت‌های بازار کار فرهنگی و هنری، غالباً با ویژگی‌هایی مانند اشتغال فصلی و ناپایدار، درآمدهای غیرقابل پیش‌بینی، نبود کارفرمای واحد، وجود بیکاری پنهان، همراه است. این وضعیت سبب می‌شود بخش قابل توجهی از فعالان فرهنگی و رسانه‌ای، به‌رغم نقش اثرگذارشان در جامعه، از حمایت‌های کامل اجتماعی و امنیت معیشتی لازم برخوردار نباشند یا پوشش‌های بیمه‌ای آنها، با وقفه و ناپایداری مواجه شود. در چنین شرایطی، کاهش تاب‌آوری معیشتی می‌تواند به خروج سرمایه انسانی از حوزه فرهنگ و هنر، افت کیفیت تولیدات، گسترش اشتغال غیررسمی و تضعیف ظرفیت‌های حرفه‌ای و نهادی این بخش منجر شود. بنابراین، حمایت هدفمند از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه نه صرفاً یک اقدام رفاهی، بلکه یک سرمایه‌گذاری عمومی برای تقویت زیرساخت‌های فرهنگی و افزایش توان تولید و توزیع محتوای فرهنگی و رسانه‌ای است.

در میان انواع حمایت‌های ممکن از تسهیلات مالی و اعتباری تا حمایت‌های حقوقی و بازارسازی، «پوشش بیمه تأمین اجتماعی» جایگاهی ویژه دارد؛ زیرا بیمه، ابزار اصلی تبدیل اشتغال ناپایدار به زیست حرفه‌ای پایدار و قابل برنامه‌ریزی است. پوشش بیمه‌ای شامل خدمات درمانی و بازنشستگی، حداقل‌هایی از امنیت اجتماعی را برای فعالان این حوزه فراهم می‌کند و ازسوی دیگر، با کاهش خطرپذیری فردی و خانوادگی، امکان تمرکز بر تولید فرهنگی و رسانه‌ای را افزایش می‌دهد.

گزارش سیاستی حاضر با تمرکز بر بند «ذ» ماده (75) برنامه هفتم، ضمن مرور سوابق تقنینی و بررسی وضعیت موجود در حوزه حمایت بیمه‌ای از اصحاب فرهنگ و هنر و رسانه، به بررسی عملکرد و علت عدم تحقق بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت می‌پردازد و درنهایت پیشنهاد تقنینی ارائه می‌کند.

2. پیشینه

1ـ2. سوابق مطالعاتی در مرکز

گزارش‌های درخصوص طرح حمایت از هنرمندان و استادکاران صنایع دستی در مرکز به چاپ رسیده اما تاکنون گزارشی با موضوع حمایت بیمه‌ای از اهالی فرهنگ و هنر تدوین نشده است. 

2ـ2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

جدول ۱. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: نگارنده.

حمایت بیمه‌‌‌ای از اصحاب فرهنگ و هنر با «تصویب‌نامه تشکیل صندوق اعتباری حمایت از نویسندگان و هنرمندان کشور» (مصوب 1382/5/12 هیئت‌وزیران با اصلاحات بعدی) سامان داده شد و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مکلف شد با تشکیل این صندوق حمایت‌ها و خدمات بیمه‌ای را به جامعه نویسندگان، خبرنگاران، هنرمندان، فیلم‌سازان و فعالان قرآن و عترت ارائه کند. علاوه‌بر این، پیش‌بینی کمک‌های بودجه‌ای برای این صندوق در لوایح سنواتی نشان‌دهنده به رسمیت شناختن مسئولیت دولت در پشتیبانی از این گروه‌هاست. با این وجود، پراکندگی سازوکارها، محدودیت منابع و چالش‌های پوشش فراگیر بیمه‌ای سبب شده است که موضوع بیمه همچنان یکی از مطالبات محوری اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه باقی بماند و نیازمند تصریح و پیگیری سیاستی در سطح برنامه‌های توسعه باشد.

در همین چارچوب، قانون برنامه هفتم پیشرفت، با رویکردی صریح‌تر و تکلیف‌محور به مسئله حمایت بیمه‌ای از فعالان فرهنگی و رسانه‌ای پرداخته است. بند «ذ» ماده (75) این قانون مقرر می‌دارد: «وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف‌اند در راستای حمایت از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه به‌منظور پوشش بیمه تأمین اجتماعی اعم از خدمات درمانی و بازنشستگی با رعایت بند «خ» ماده (28) این قانون اقدام قانونی لازم را انجام دهند.» نکته کلیدی در بند «ذ» ماده (75) ارجاع آن به بند «خ» ماده (28) برنامه هفتم است؛ بندی که با هدف پایداری صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی و کاهش وابستگی آنها به بودجه عمومی، «ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای» و «ساماندهی اقشار تحت‌پوشش بیمه‌ای مشمول کمک دولت» را به آزمون وسع و دهک‌بندی درآمدی گره می‌زند. این بند، از یک‌سو نشان‌دهنده ارتقای اهمیت مسئله بیمه در سبد سیاست‌های فرهنگی کشور و ازسوی دیگر بیانگر ضرورت هماهنگی نهادی میان متولیان فرهنگ و رسانه با سازوکارهای بیمه‌ای و رفاهی است.

3. حمایت بیمه‌ای اصحاب فرهنگ و هنر در قوانین و آیین‌نامه‌ها

قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط با حمایت بیمه‌ای از این قشر شامل موارد زیر است:

1ـ3. آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح بند «ب» و تبصره «۳» ماده (۴) قانون تأمین اجتماعی

این آیین‌نامه که جهت شناسایی «صاحبان حِرَف و مشاغل آزاد» که در تاریخ 1366/7/29تصویب شده، پایه حقوقی لازم برای تحت پوشش قرار گرفتن هنرمندان به‌عنوان شاغلان مستقل را نیز فراهم کرد. براساس این آیین‌نامه، مشمولان می‌توانند با انتخاب یکی از نرخ‌های حق بیمه، مشتمل بر پرداخت حق بیمه ۱۲ درصد (که صرفاً پوشش بیمه بازنشستگی را شامل می‌شود)؛ پرداخت حق بیمه ۱۴ درصد (پوشش‌ بیمه بازنشستگی و فوت)؛ و پرداخت حق بیمه ۱۸ درصد (پوشش بیمه بازنشستگی، ازکارافتادگی کلی و فوت)، از مزایای بیمه بهره‌مند شوند[1]. این چارچوب اولیه، اگرچه امکان برخورداری اصحاب هنر و فرهنگ را از خدمات بیمه‌ای فراهم کرد، اما نیاز به تشکیل یک نهاد واسط برای ساماندهی جامعه پراکنده هنرمندان احساس می‌شد.

2ـ3. اساسنامه صندوق اعتباری حمایت از نویسندگان، روزنامه‌نگاران و هنرمندان (صندوق اعتباری هنر)

هیئت دولت جهت تشکیل یک نهاد واسط برای حمایت بیمه‌ای از اصحاب فرهنگ و هنر، اساسنامه صندوق اعتباری حمایت از نویسندگان، روزنامه‌نگاران و هنرمندان (صندوق اعتباری هنر) را به شماره ثبت 16424 در تاریخ 1383/1/22 به تصویب رساند[2].

۳ـ۳. آیین‌نامه عضویت در صندوق اعتباری هنر

این آیین‌نامه در اجرای اساسنامه صندوق اعتباری هنر، جهت تعیین شرایط و نحوه عضویت و برخورداری اعضا از حمایت‌های از آن درنهایت، در تاریخ 1393/3/17 به تصویب اعضای هیئت‌امنا این صندوق رسید[3]. مأموریت اصلی صندوق اعتباری هنر، فراهم آوردن بسترهای توسعه‌ای، بیمه‌ای و معیشتی برای نویسندگان، روزنامه‌نگاران و هنرمندان واجد شرایط تعریف شد. شرط کلیدی بهره‌مندی از حمایت‌های این صندوق، داشتن سابقه حرفه‌ای مستمر و تولید آثار معتبر در رشته‌های تخصصی (از سینما و موسیقی تا هنرهای تجسمی و نمایشی) است. این سازوکار، درواقع پل ارتباطی بین قوانین عام تأمین اجتماعی و جامعه هدف خاص (هنرمندان) را ایجاد کرد.

4ـ3. بخشنامه سازمان تأمین اجتماعی با موضوع اجرای مفاد تفاهم‌نامه منعقده با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

این بخشنامه در اجرای سیاست‌های کلان سازمان تأمین اجتماعی مبنی‌بر تعمیم و گسترش پوشش بیمه‌ای به آحاد جامعه، فی‌مابین این سازمان، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان امور سینمایی و سمعی و بصری و صندوق اعتباری هنر در تاریخ 1404/7/10 جهت ایجاد تسهیلات در ارسال لیست و پرداخت حق بیمه افراد شاغل در قراردادهای منعقده موضوع ماده (38) و همچنین اجرای دقیق مواد (28، 38، 39 و 47) قانون تأمین اجتماعی، ایجاد سرفصل جداگانه برای کنترل و نگهداری حساب حق بیمه قراردادهای حوزه فرهنگ و هنر و سینما و نیز، اصلاح و ارتقای دستمزدهای مشمول کسر حق بیمه با رعایت محاسبات بیمه‌ای، منعقد شد. هسته اصلی این بخشنامه، ایجاد چرخه خودکار تداوم بیمه‌پردازی است. براین‌اساس، هنرمند عضو صندوق که دارای قرارداد انفرادی بیمه است، به محض اشتغال در یک پروژه پیمانکاری، بیمه‌گذارش به آن پیمانکار منتقل می‌شود و پس از پایان پروژه، بیمه‌پردازی بدون نیاز به اقدام مجدد، به‌طور خودکار به صندوق اعتباری هنر بازمی‌گردد. این نوآوری، مشکل بزرگ وقفه در پرداخت حق بیمه و از دست رفتن سوابق را رفع می‌کند. همچنین، الزام پیمانکاران به پرداخت حق بیمه، راه‌اندازی سامانه غیرحضوری، و به‌ویژه تشکیل کارگروه مشترک برای بازنگری و افزایش دستمزد مبنای محاسبه حق بیمه هنرمندان، از دیگر محورهای پیش‌بینی شده برای تقویت و نهادینه کردن این حمایت‌ها در این بخشنامه است[4].

5ـ3. بند «ذ» ماده (75) برنامه هفتم پیشرفت

این بند تصریح می‌کند که «در راستای حمایت از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه برای پوشش بیمه تأمین اجتماعی اعم از خدمات درمانی و بازنشستگی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف شده‌اند با رعایت بند «خ» ماده (۲۸) این قانون اقدام قانونی لازم را انجام دهند». همچنین، بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت بیان می‌کند که «در راستای پایداری ‌صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی و کاهش وابستگی آنها به بودجه عمومی، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و ساماندهی اقشار تحت پوشش بیمه‌ای مشمول کمک دولت، معافیت‌های کامل بیمه‌ای در مورد بیمه‌شدگان بدون کارفرما در سازمان تأمین اجتماعی ازجمله مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی قالی‌بافان، بافندگان فرش و شاغلان صنایع ‌دستی شناسه‌‌دار (کددار) مصوب ۱388/۵/۱۸ و افراد موضوع بند «ض» تبصره «۱۴» قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور و بند «ب» ماده (۷) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها منوط به ارزیابی آزمون وسع توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قرار گرفتن در چهار دهک اول درآمدی است. در مورد بیمه‌شدگانی که در طول سال‌های اجرای برنامه در دهک‌های پنجم به بعد قرار می‌گیرند، به ازای هر دهک افزایش، سالیانه نیم واحد درصد از معافیت بیمه‌ای موجود کسر می‌شود».

به‌عنوان جمع‌بندی این بحث می‌توان بیان داشت که اقدام‌های تقنینی پیرامون حمایت بیمه‌ای از اصحاب فرهنگ و هنر از حمایت عمومی در ابتدا، به سمت حمایت نهادینه‌شده و تخصصی و درنهایت به حمایت یکپارچه و هوشمند با استفاده از سازوکار‌های ادغام خودکار در بازار کار هنری حرکت کرده است. 

4. وضعیت موجود بیمه تأمین اجتماعی اصحاب فرهنگ و هنر و رسانه

بررسی میزان عضویت اصحاب هنر و رسانه در صندوق اعتباری هنر تحت پوشش وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در بازه زمانی 1398 تا 1403، نشانگر روند فزاینده عضوگیری توسط این صندوق از سال 1398 تا 1402 است به‌نحوی‌که تعداد اعضای این صندوق از حدود 72 هزار نفر در سال 1398 به بیش از 103 هزار نفر در سال 1402، افزایش یافته است و سپس در سال 1403 با اندکی کاهش به‌دلیل بررسی پرونده‌های اعضا و نبود تطابق با آیین‌نامه عضویت، به حدود 100 هزار نفر رسیده است.

ازسوی دیگر، روند معرفی اعضای صندوق جهت بهره‌مندی از حمایت بیمه‌ تأمین اجتماعی در دوره مذکور حاکی از افزایش تعداد افراد معرفی شده به سازمان تأمین اجتماعی، متناسب با افزایش اعضای صندوق دارد. همچنین مقایسه نسبت تعداد معرفی‌شدگان به سازمان تأمین اجتماعی به تعداد اعضای این صندوق در بازه زمانی 1398 تا 1403 نشان می‌دهد این نسبت از 50/1 درصد در سال 1398، پس از کاهش 1 درصدی در سال 1399، مرتباً با شیبی ملایم افزایش یافته و نهایتاً در سال 1403 به 63/9 درصد رسیده است.

شکل 1. نمودار روند عضوگیری و معرفی به سازمان تأمین اجتماعی توسط صندوق اعتباری هنر[5]

5. بررسی عملکرد بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت

بررسی میزان عملکرد بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت تاکنون نشان می‌دهد که اقدامات صورت گرفته توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به‌عنوان متولی اصلی اجرای این حکم،  منحصر به مکاتبات زیر است:

الف) ارسال نامه شماره 24038 مورخ 1403/10/8 به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مبنی‌بر استعلام آخرین طبقه‌بندی دهک‌های اقتصادی اعضای صندوق هنر براساس فهرست اعلامی آن صندوق.

ب) ارسال نامه شماره 251048 مورخ 1403/12/7 به وزارت اقتصاد و امور دارایی مبنی‌بر درخواست شمول تعداد 8847 نفر از هنرمندان عضو صندوق هنر با دهک‌های درآمدی یک تا چهار ذیل قانون هدفمندی یارانه‌ها.

ج) ارسال نامه شماره 119047 مورخ 1404/2/22 به سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی‌بر درخواست شمول تعداد 8847 نفر از هنرمندان عضو صندوق هنر با دهک‌های درآمدی یک تا چهار ذیل قانون هدفمندی یارانه‌ها.

درنهایت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، صرفاً با ارسال این سه نامه، اقدام قانونی لازم خود وفق بند «ذ» ماده (75) را انجام شده تلقی کرده است و در مجموع این اقدامات به حمایت بیمه‌ای اصحاب فرهنگ و هنر و رسانه منجر نشده است.

6. علت عدم تحقق اهداف بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت

در بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت تصریح شده که «وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صداوسیما مکلف‌اند در راستای حمایت از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه جهت پوشش بیمه تأمین اجتماعی اعم از خدمات درمانی و بازنشستگی با رعایت بند «خ» ماده (۲۸) این قانون، اقدام قانونی لازم را انجام دهند.». عبارت «اقدام قانونی لازم» عموماً به مجموعه‌ای از اقدام‌های حقوقی اشاره می‌کند بدون اینکه تعریف روشنی از دامنه آن ارائه دهد. از همین رو، این عبارت می‌تواند در گستره‌ای از معانی قرار گیرد و به‌تبع آن تفاسیر مختلفی ازجمله تصویب قانون، آیین‌نامه اجرایی یا تدوین شیوه‌نامه‌های اجرایی، دستورالعمل‌ها، یا سایر اقدام‌های اجرایی تفسیر شود. ازاین‌رو جهت تفسیر دقیق بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت به سابقه این حکم در لایحه برنامه هفتم رجوع شده است. در بند الحاقی «۱» ماده (۷۵) لایحه برنامه هفتم پیشرفت مقرر شده بود: «وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف‌اند به‌منظور حمایت از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه نسبت به پوشش بیمه تأمین اجتماعی اعم از خدمات درمانی و بازنشستگی با رعایت بند «ش» ماده (۲۹) این قانون اقدام نمایند.». شورای نگهبان در اظهارنظر نسبت به بند الحاقی مذکور بیان داشته است: «نحوه ایجاد بیمه مذکور از حیث صندوق بیمه، ضوابط پرداخت حق بیمه ازسوی افراد و دولت و بیمه‌گذار ابهام دارد.». مجلس شورای اسلامی نیز در راستای رفع ابهام، بند فوق را این‌چنین اصلاح کرد: «ذ- وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف‌اند در راستای حمایت از اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه جهت پوشش بیمه تأمین اجتماعی اعم از خدمات درمانی و بازنشستگی با رعایت بند «خ» ماده (28) این قانون اقدام قانونی لازم را انجام دهند.».

با دقت‌نظر در اصلاح انجام شده مشخص است که منظور قانونگذار از «اقدام قانونی لازم»، تدوین لایحه‌ای توسط دولت است که به‌موجب آن سازوکار لازم برای تحقق این امر، از حیث مشمولین، ضوابط پرداخت حق بیمه ازسوی افراد و دولت و بیمه‌گذار مشخص شود و ازآنجاکه امور مذکور ازجمله امور تقنینی بوده و موجد حق و تکلیف هستند، باید چنین اقدامی، از مسیر نهاد مجلس شورای اسلامی بگذرد. 

شایان ذکر است که عبارت «اقدام قانونی» در قوانین مجلس شورای اسلامی را به جهت رفع ایراد اصل (۷۴) قانون اساسی به کار گرفته شده است؛ زیرا در غیر این صورت، شورای نگهبان درخصوص ملزم کردن دولت توسط مجلس شورای اسلامی برای ارائه لایحه به این اصل، لزوم رفع مغایرت را به مجلس شورای اسلامی اعلام می‌کند. به‌طور مثال، مطابق نظر شماره 92/30/51730 مورخ 1392/06/02 شورای نگهبان در مورد طرح تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون اصلاح بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب سال 1392 یا نظر شماره 92/30/53104 مورخ 1392/11/24، این شورا درخصوص لایحه بودجه سال 1393 کل کشور، الزام دولت به ارائه لایحه را مخالف این اصل قانون اساسی اعلام کرده است. بنابراین عبارت «اقدام قانونی»، به‌عنوان جایگزین «ارائه لایحه توسط دولت» در نظام قانونگذاری کشور رویه‌ای مرسوم است. در حقیقت، این عبارت یک راه‌حل حقوقی است که هم اراده قانونگذار برای اصلاح ساختار موجود را بیان می‌کند و هم با اصول قانون اساسی تعارض پیدا نمی‌کند. بنابراین در بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت، منظور از «اقدام قانونی»، نوعی الزام غیرمستقیم به ارائه لایحه توسط دولت به مجلس شورای اسلامی است. نبود چنین برداشتی از «اقدام قانونی لازم» در بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت، توسط دستگاه ذی‌ربط، سبب شده که وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، منظور از «اقدام قانونی لازم» را صرفاً در نامه‌نگاری‌های فوق‌الذکر با دستگاه‌های مربوطه خلاصه کند و این امر تاکنون موجب عدم تحقق عملی اهداف بند مذکور شده است.  

7. پیشنهاد تقنینی

برای تحقق کامل بند «ذ» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت پیشنهاد می‌شود که لایحه‌ای توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تدوین شود. در این راستا، پیش‌نویس ذیل جهت تدوین این لایحه، ارائه می‌شود:

ماده (۱)ـ تعاریف

در این قانون، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند:

1.        وزارت: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی،

2.        سازمان: سازمان تأمین اجتماعی،

3.        وزارت تعاون: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی،

4.        اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه: نویسندگان، خبرنگاران، روزنامه‌نگاران، هنرمندان، فیلم‌سازان و سایر فعالان فرهنگی و هنری که عضو صندوق هنر باشند.

5.        صندوق: صندوق اعتباری حمایت از نویسندگان و هنرمندان کشور،

6.        آزمون وسع: بررسی و تعیین وضعیت دارایی و درآمد فرد بیمه شده، جهت تعیین دهک درآمدی و میزان برخورداری از میزان معافیت بیمه‌ای که صرفاً توسط وزارت تعاون انجام می‌شود.

7.        دهک درآمدی: نتایج آزمون وسع براساس شاخص‌های دارایی و درآمدی گروه‌های هدف در ده طبقه که توسط وزارت تعاون تعیین می‌شود.

ماده (۲)ـ نوع پوشش بیمه‌ای واجدان شرایط

اصحاب فرهنگ، هنر و رسانه که به تشخیص وزارت، واجد شرایط شناخته می‌شوند، در صورت نداشتن کارفرما، به‌عنوان بیمه‌شدگان بدون کارفرما نزد سازمان تحت پوشش خدمات درمانی و مزایای بازنشستگی قرار می‌گیرند. برقراری پوشش بیمه‌ای جدید، منوط به وجود اعتبار مصوب و تخصیص‌یافته همان سال خواهد بود.

ماده (۳)ـ معافیت بیمه‌ای و سهم دولت

بهره‌مندی مشمولان این قانون از هرگونه معافیت بیمه‌ای یا کمک دولت سهم حق بیمه تأمین اجتماعی، منحصراً در چارچوب بند «خ» ماده (۲۸) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و براساس نتایج آزمون وسع و دهک درآمدی مشخص شده، انجام می‌پذیرد.

تبصره «۱»ـ معافیت کامل بیمه‌ای صرفاً برای بیمه‌شدگانی که در چهار دهک اول درآمدی قرار دارند، برقرار می‌شود.

تبصره «۲»ـ درخصوص بیمه‌شدگانی که در دهک‌های پنجم و بالاتر قرار می‌گیرند، میزان معافیت بیمه‌ای مطابق درصدهای مقرر در آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (۲۸) قانون برنامه اعمال خواهد شد.

تبصره «۳»ـ مبنای اعمال معافیت بیمه‌ای، حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای‌عالی کار خواهد بود و پرداخت مازاد بر آن بر عهده بیمه‌شده است.

ماده (۴)ـ تأمین مالی و منع ایجاد تعهد مازاد

بار مالی اجرای این قانون، سالیانه در سقف اعتبارات مصوب در قانون بودجه کل کشور و از محل منبع مالی پایدار، ذیل ردیف مستقل و غیرقابل جابجایی تأمین و تخصیص می‌یابد.

تبصره «۱»ـ پرداخت سهم معافیت بیمه‌ای دولت، به‌صورت مستقیم و تخصیص‌یافته از خزانه‌داری کل کشور به سازمان انجام می‌شود.

تبصره «۲»ـ ایجاد هرگونه تعهد مازاد بر اعتبار تخصیص‌یافته برای سازمان ممنوع بوده و برقراری پوشش بیمه‌ای جدید صرفاً در سقف ظرفیت سالیانه تعیین‌شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور امکان‌پذیر است.

ماده (5)ـ وظایف دستگاه‌ها

الف) وزارت موظف است:

1.    کلیه هماهنگی‌ها و پیگیری‌ها تا حصول نتیجه قطعی مدنظر قانون را انجام داده و هرگونه ترک فعل توسط دستگاه‌های مرتبط مندرج در این قانون را به مراجع ذی‌صلاح ارائه دهد.

2.    نسبت به احراز اشتغال حرفه‌ای مشمولان اقدام نماید؛

3.    فهرست مشمولان را در سقف ظرفیت سالیانه تعیین‌شده، به سازمان تأمین اجتماعی معرفی نماید؛

4.    با همکاری صندوق، نسبت به شناسایی، انجام امور اجرایی و پشتیبانی مرتبط، ساماندهی، اطلاع‌رسانی و تسهیل فرایند بیمه‌پردازی مشمولان اقدام کند.

ب) وزارت تعاون مکلف است دسترسی برخط به نتایج آزمون وسع و دهک‌بندی درآمدی مشمولان این قانون را برای وزارت و سازمان فراهم نماید.

پ) سازمان مکلف است گزارش سالیانه تعداد مشمولان، میزان حق بیمه پرداختی از محل این قانون و آثار مالی آن را به وزارت تعاون و سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه کند. 

ماده (6)ـ نظارت و ضمانت اجرا

هرگونه استفاده غیرواقعی از مزایای این قانون مشمول ضمانت اجرای مقرر در ماده (۹۷) قانون تأمین اجتماعی خواهد بود.

ماده (7)ـ آیین‌نامه اجرایی

آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف سه ماه از تاریخ تصویب، توسط وزارت با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.