خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

دستیابی به الگوی حکمرانی متعالی و تحقق اهداف توسعه پایدار در کشور، همواره مستلزم پایش مستمر و تقویت بنیان‌های سلامت اداری بوده است. نظام قانونگذاری و خط‌‌مشی‌گذاری کشور با درک عمیق از این ضرورت، در اسناد بالادستی و قوانین همچون ماده (۲۸) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، بر لزوم استقرار سازوکارهای سنجش‌پذیر و علمی تأکید ورزیده است. در واقع، وجود اراده سیاسی و زمینه‌های قانونی مناسب در کشور، فرصتی مغتنم را فراهم آورده است تا با گذار از رویکردهای سنتی، بتوان به‌سمت استقرار یک نظام ملی و هوشمند سنجش سلامت اداری حرکت کرد. این نظام سنجش به‌عنوان ابزاری برای رصد وضعیت موجود و همچنین داشبورد مدیریتی کارآمد، می‌تواند یاری‌گر خط‌مشی‌گذاران در هدایت منابع به‌سمت اولویت‌های راهبردی و تقویت اعتماد عمومی به‌عنوان سرمایه اجتماعی نظام باشد.

در همین راستا، فاز نخست از سلسله گزارش‌های تهیه شده در این قلمرو زمانی با مطالعه تطبیقی و بهره‌گیری از تجربیات جهانی، مدل‌های بین‌المللی (نظیر CPI، WGI و V-Dem) را شناسایی و تحلیل کرده است. این ذخیره دانشی نشان می‌دهد که دانش بشری در حوزه سنجش سلامت اداری به بلوغ قابل توجهی رسیده و مدل‌هایی برای پایش ابعاد ادراکی، تجربی و ساختاری توسعه یافته است. اکنون، با تکیه بر این پشتوانه نظری، فرصت آن فراهم آمده است تا با رویکردی بومی‌سازی شده و متناسب با اقتضائات فرهنگی، حقوقی و اجرایی کشور، مدلی اختصاصی و تراز برای نظام اداری ایران طراحی گردد. بهره‌گیری هوشمندانه از این تجربیات، ضمن صرفه‌جویی در زمان و هزینه آزمون و خطا، مسیر دستیابی به شاخص‌های استاندارد و قابل دفاع را هموار می‌سازد.

براین‌اساس، مسئله اصلی در فاز دوم این پژوهش (موضوع گزارش حاضر)، عملیاتی‌سازی و تطبیق‌دهی دستاوردهای نظری با واقعیت‌های میدانی کشور است. هدف آن است که با بهره‌گیری از خرد جمعی و تخصص خبرگان، شاخص‌های استخراج ‌شده غربالگری، و به مجموعه‌ای منسجم، سنجش‌پذیر و کاربردی تبدیل شوند. این فرایند به‌معنای انتخاب شاخص‌ها و هم‌افزایی دانش جهانی با حکمت مدیریتی بومی است تا اطمینان حاصل شود که مدل نهایی، توانایی بازتاب دستاوردها و نقاط قوت نظام اداری موجود را دارد و مسیر بهبود و پیشرفت مستمر را ترسیم می‌نماید.

بنابراین، پژوهش در پی آن است تا با تدوین و اعتبارسنجی الگوی ملی سنجش سلامت اداری، زیرساختی علمی را برای تصمیم‌سازی‌های کلان کشور فراهم آورد. استقرار چنین الگویی به نهادهای حاکمیتی امکان می‌دهد تا با در دست داشتن معیارهای دقیق و کمّی، میزان پیشرفت برنامه‌های ارتقای سلامت اداری را پایش کنند و با اطمینان بیشتری در مسیر تحقق چشم‌اندازهای توسعه‌ای کشور گام بردارند.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

تحلیل دیدگاه‌های خبرگان در فاز دوم، حکایت از شکل‌گیری وفاق نخبگانی پیرامون ضرورت گذار از الگوهای تک‌بعدی به‌سمت نظام سنجش ترکیبی و بومی دارد. یافته‌های حاصل از ارزیابی ماتریسی شاخص‌ها نشان می‌دهد که جامعه تخصصی کشور، تفکیک میان «سنجش فساد» و «سنجش سلامت اداری» را ضرورتی راهبردی می‌داند. براین‌اساس، خبرگان بر این باورند که تمرکز صرف بر شاخص‌های آسیب‌شناسانه نظیر «تجربه رشوه» یا «سوءاستفاده از مقام» اگرچه لازم است، کافی نیست و باید با شاخص‌های ایجابی و پیشگیرانه نظیر «شفافیت فرایندها»، «مدیریت تعارض منافع» و «حمایت از گزارشگران فساد» تکمیل گردد. این رویکرد دوگانه، ظرفیت نظام اداری را برای حرکت از شناسایی تخلف به‌سمت پیشگیری و ارتقای سلامت سیستمی افزایش می‌دهد.

یافته‌ دیگر این مرحله، شناسایی شکاف میان «اهمیت راهبردی» و «قابلیت اجرایی» در برخی از شاخص‌هاست که نقشه‌ای برای اولویت‌بندی اقدامات خط‌مشی‌گذاری فراهم می‌آورد. تحلیل داده‌ها نشان می‌دهد که شاخص‌هایی همچون شفافیت در مناقصات الکترونیکی و کاهش بوروکراسی زائد، هم از نظر اهمیت و هم از نظر قابلیت اجرا در ناحیه طلایی قرار دارند و می‌توانند به‌عنوان هسته اولیه و زودبازده نظام سنجش ملی بهره‌برداری شوند. در مقابل، شاخص‌های پیچیده‌تری نظیر «سنجش نفوذ پنهان نخبگان» یا «تأمین مالی سیاسی»، باوجود اهمیت، به بسترسازی‌های حقوقی و اطلاعاتی بیشتری نیازمندند. این تفکیک هوشمندانه به سیاستگذار اجازه می‌دهد تا برنامه‌ای مرحله‌بندی شده را طراحی کند که در آن، ضمن کسب دستاوردهای ملموس در کوتاه‌مدت، زیرساخت‌های لازم برای رصد شاخص‌های عمیق‌تر در میان‌مدت فراهم گردد.

علاوه‌بر این، تأکید خبرگان بر بومی‌سازی شاخص‌های فرهنگی و ساختاری، از دیگر نکات است. نتایج نشان می‌دهد که در بستر نظام اداری ایران، حساسیت درباره مؤلفه‌هایی همچون خویشاوندسالاری در انتصابات و عدالت در ارائه خدمات عمومی بالاست و این شاخص‌ها وزن قابل ‌توجهی در شکل‌دهی به اعتماد عمومی ایفا می‌کنند. این یافته مؤید آن است که مدل ملی سنجش باید فراتر از معیارهای استاندارد مالی و اقتصادی حرکت کند و با دقت نظر در مناسبات اجتماعی و فرهنگی، شاخص‌هایی را رصد نماید که مستقیماً بر ادراک عدالت و رضایت‌مندی شهروندان تأثیرگذارند.

درنهایت، جمع‌بندی دیدگاه‌های خبرگان این نوید را می‌دهد که ظرفیت دانشی و تجربی لازم برای استقرار یک سامانه هوشمند و داده‌محور در کشور فراهم آمده است. استقبال نخبگان از شاخص‌های مبتنی‌بر فناوری و دولت الکترونیک نشان می‌دهد که می‌توان با تکیه بر داده‌های ثبتی و فرایندهای دیجیتال، سهم خطای انسانی و اعمال سلیقه در سنجش‌ها را به حداقل رساند. این اجماع تخصصی، پشتوانه‌ای محکم برای نهادهای حاکمیتی است تا با اطمینان خاطر، استقرار نظام ملی سنجش سلامت اداری را به‌عنوان ابزار مدیریتی در دستور کار قرار دهند و از نتایج آن برای ارتقای شفافیت، کارآمدی و سرمایه اجتماعی نظام بهره‌مند گردند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا خط‌مشی

با هدف تقویت شفافیت، ارتقای پاسخ‌گویی و ایجاد زیرساخت‌های نظارتی و قانونی مستحکم‌تر، به‌منظور تسهیل مبارزه با فساد و ارتقای سلامت اداری این پیشنهادها ارائه می‌شود.

-                     تغییر پارادایم از نظارت پسینی به نظارت پیشگیرانه هوشمند: استفاده از داشبوردهای مدیریتی حاصل از این مدل برای شناسایی نقاط حساس و تمرکز بازرسی‌ها بر گلوگاه‌هایی که نمرات پایین‌تری در سنجش ملی کسب کرده‌اند.

-                     استقرار حسابرسی عملکرد: گذار از حسابرسی صرفاً رعایت (قانون) به حسابرسی عملکرد با محوریت شاخص‌های شکاف اجرا که در ناحیه دوم ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا شناسایی شده‌اند.

-                     رتبه‌بندی اعتباری دستگاه‌ها: ایجاد نظام رتبه‌بندی سالیانه سلامت اداری برای دستگاه‌های اجرایی و انتشار عمومی گزارش‌های تطبیقی توسط نهادهای نظارتی به‌منظور تحریک رقابت مثبت سازمانی و پاسخ‌گویی به افکار عمومی.

-                     ضرورت افکارسنجی خدمت‌گیرندگان مبتنی‌بر شاخص‌های پیشرو.

1. مقدمه

 طراحی و استقرار نظام‌های سنجش در حوزه حکمرانی، نقطه تلاقی دانش نظری، تجربه اجرایی و قضاوت حرفه‌ای خبرگان است. این اهمیت در حوزه فساد و سلامت اداری دوچندان می‌شود؛ زیرا آنچه سنجیده می‌شود، نه‌فقط متغیر فنی یا اداری، بلکه کیفیت روابط قدرت، شیوه تخصیص منابع عمومی و میزان پایبندی نظام اداری به ارزش‌های عدالت، شفافیت و پاسخ‌گویی است. ازاین‌رو، شاخص‌های سنجش فساد و سلامت اداری، در عمل به ابزارهای جهت‌دهنده خط‌مشی عمومی تبدیل می‌شوند که می‌توانند اولویت‌های حکمرانی را بازتعریف کنند و رفتار نهادها را تحت تأثیر قرار دهند.

فاز دوم این گزارش بر این پیش‌فرض استوار است که هیچ شاخصی، فارغ از زمینه نهادی و اجتماعی، واجد معنا و اعتبار نیست. تجربه جهانی نشان می‌دهد که شاخص‌های بین‌المللی، هرچند از انسجام روش‌شناختی و قابلیت مقایسه برخوردارند، فقط زمانی می‌توانند به تصمیم‌سازی ملی یاری رسانند که از مسیر بومی‌سازی مفهومی و عملیاتی عبور کرده باشند. به همین دلیل، این فاز به‌جای افزودن شاخص‌های جدید یا بازتولید الگوهای موجود، بر پالایش، بازوزن‌دهی و تطبیق شاخص‌ها با منطق حکمرانی و واقعیت‌های اجرایی ایران تمرکز دارد.

در این چارچوب، تمایز تحلیلی میان «شاخص‌های سنجش فساد» و «شاخص‌های سنجش سلامت اداری» به‌عنوان انتخابی آگاهانه و راهبردی مدنظر قرار گرفته است. شاخص‌های سنجش فساد عمدتاً بر نمودهای رفتاری، تجربی و ادراکی فساد متمرکزند، درحالی‌که شاخص‌های سلامت اداری ناظر بر کیفیت قواعد، فرایندها، ظرفیت‌ها و سازوکارهای پیشگیرانه نظام اداری‌اند. ترکیب این دو دسته شاخص، امکان گذار از نگاه صرفاً آسیب‌محور به رویکردی اصلاح‌محور و آینده‌نگر را فراهم می‌سازد؛ رویکردی که در آن سنجش، نه ابزار مچ‌گیری، بلکه زیرساخت یادگیری نهادی و بهبود مستمر تلقی می‌شود.

روش‌شناسی این فاز بر اتکای نظام‌مند به نظر خبرگان استوار است، نه جایگزین داده‌های عینی، بلکه به‌مثابه سازوکاری برای داوری حرفه‌ای درباره اهمیت، قابلیت اجرا و تناسب شاخص‌ها با شرایط واقعی کشور به شمار می‌رود. ارزیابی شاخص‌ها از منظر خبرگان دانشگاهی و اجرایی، امکان تشخیص فاصله میان «آنچه باید سنجیده شود» و «آنچه می‌توان سنجید» را فراهم آورده و مبنایی واقع‌گرایانه برای طراحی نظام سنجش مرحله‌بندی ‌شده ایجاد کرده است. در این رویکرد، اجماع نسبی خبرگان نه‌فقط نشانه اعتبار علمی شاخص‌ها، بلکه ضامن پذیرش نهادی و قابلیت استفاده سیاستی آنها محسوب می‌شود.

براین‌اساس، فاز دوم گزارش حاضر تلاشی برای تبدیل مجموعه‌ای گسترده از شاخص‌های نظری و تطبیقی به چارچوب ملی منسجم، معتبر و قابل بهره‌برداری در فرایندهای خط‌مشی‌گذاری، نظارت و ارزیابی عملکرد است. خروجی این فاز، نه شاخص انتزاعی یا رتبه‌بندی نمادین، بلکه زیربنایی تحلیلی برای استقرار نظام سنجش فساد و سلامت اداری است که بتواند به‌طور تدریجی، هوشمند و داده‌محور، در خدمت ارتقای کیفیت حکمرانی و تقویت اعتماد عمومی قرار گیرد.

2. پیشینه

 موضوع فساد اداری و سنجش سلامت اداری در ایران، در سال‌های اخیر به یکی از مهم‌ترین حوزه‌های مطالعاتی در حوزه حکمرانی، خط‌مشی‌گذاری عمومی و مطالعات توسعه تبدیل شده است. پژوهش‌های گوناگونی تلاش کرده‌اند تا با بهره‌گیری از روش‌های کیفی، کمّی و ترکیبی، شاخص‌هایی بومی و متناسب با شرایط ساختاری، فرهنگی و نهادی ایران را برای سنجش فساد و سلامت اداری طراحی و معرفی کنند.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

 جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

مسئله فساد و مصادیق آن در قوانین و مقررات جمهوری اسلامی از دیرباز مورد توجه بوده است. می‌توان خلاصه‌ای از مهم‌ترین قوانین و مقررات مربوط را در جدول 2 خلاصه کرد.

جدول 2. مجموعه قوانین و مقررات مرتبط با فساد اداری

مأخذ: همان.

همان‌گونه که در جدول 2 مشخص است، مسئله فساد اداری اهمیت و فوریت بالایی برای قانونگذاران و مسئولان دارد. به همین دلیل، مشاهده می‌شود که در انواع قوانین موجود، مواد، بندها و تبصره‌های متعدد و در برخی موارد حتی کل یک قانون به‌صورت خاص به موضوع فساد و راه‌های مقابله با آن اختصاص یافته است.

در راستای همین اهمیت و ضرورت، بررسی سوابق مطالعاتی مرکز و مستندات تقنینی در ایران نشان می‌دهد که در طراحی شاخص‌های سنجش فساد و سلامت اداری، توجه به بومی‌سازی و استفاده از رویکردهای ترکیبی (کمّی و کیفی) مد‌نظر قرار گرفته است. بااین‌حال، دستیابی به چارچوبی جامع، مورد اجماع و خط‌مشی‌پذیر برای سنجش منظم و هدفمند فساد اداری در کشور همچنان یک ضرورت محسوب می‌شود.

3. روش جمع‌آوری و تجزیه ‌و‌ تحلیل داده‌ها

 پژوهش حاضر از منظر هدف، در زمره تحقیقات کاربردی و از حیث ماهیت و روش، یک مطالعه توصیفی- پیمایشی است که با رویکردی آمیخته (کیفی- کمّی) طراحی شده است. ضرورت گذار از الگوهای انتزاعی بین‌المللی به مدل عملیاتی بومی، ایجاب می‌کرد که فرایند تحقیق در فاز دوم بر اعتبار‌سنجی خبرگان متمرکز شود. براین‌اساس، برای دستیابی به اجماع متخصصان، از استراتژی پنل خبرگان بهره گرفته شد. این رویکرد به پژوهشگران اجازه داد تا نشانگرهای مستخرج از ادبیات جهانی را در بوته نقد متخصصانی قرار دهد که توأمان دارای دانش نظری عمیق و تجربه زیسته در ساختار اداری ایران‌اند.

جامعه آماری این مرحله از پژوهش، شامل خبرگان کلیدی در حوزه‌های خط‌مشی‌گذاری عمومی، مدیریت دولتی و نظارت بر سلامت اداری بود. انتخاب اعضای پنل برمبنای نمونه‌گیری هدفمند از نوع ملاک‌محور صورت گرفت تا اطمینان حاصل شود که پاسخ‌دهندگان از میان اساتید تمام و پژوهشگران تراز اول حوزه سلامت اداری و فساد و همچنین مدیران ارشد دستگاه‌ها با سابقه اجرایی مرتبط انتخاب شده‌اند. در این راستا، پرسش‌نامه محقق‌ساخته میان هجده نفر از واجدین شرایط توزیع گردید که در نهایت، چهارده پرسش‌نامه (نرخ بازگشت ۷۷.۷ درصد) تکمیل و وارد فرایند تحلیل شد. پیش از توزیع پرسش‌نامه، برای غنای مفهومی ابزار پژوهش، جلسات مصاحبه نیمه‌ساختاریافته با این متخصصان برگزار شد تا ابعاد زیربنایی سلامت اداری و فساد در ایران شناسایی و در طراحی گویه‌های پرسش‌نامه لحاظ گردد.

ابزار اصلی گردآوری داده‌ها در این فاز، پرسش‌نامه بود که با نگاهی چندبعدی طراحی شد. در این پژوهش، برخلاف پیمایش‌های سنتی که صرفاً به سنجش اهمیت شاخص‌ها بسنده می‌کنند، هر شاخص براساس دو مؤلفه بنیادین اهمیت راهبردی و قابلیت اجرای فنی و ساختاری در طیف پنج‌تایی لیکرت ارزیابی شد.

برای تحلیل داده‌های حاصل از دیدگاه‌های خبرگان منتخب و انجام غربالگری نهایی، از تکنیک تحلیل ماتریس با دو بُعد اهمیت- عملکرد/ قابلیت اجرا استفاده شد. این چارچوب امکان تفکیک نظام‌مند شاخص‌ها را در چهار دسته فراهم ساخت: 1. شاخص‌های دارای اهمیت و قابلیت اجرای بالا به‌عنوان هسته مرکزی و «شاخص‌های طلایی» مدل؛ 2. شاخص‌های با اهمیت بالا اما قابلیت اجرای پایین به‌عنوان اهداف راهبردی بلندمدت و نیازمند اصلاحات نهادی؛ 3. شاخص‌های با قابلیت اجرای بالا اما اهمیت پایین‌تر به‌عنوان اقدامات زودبازده؛ 4. شاخص‌های فاقد اولویت راهبردی. به‌این‌‌ترتیب، فرایند انتخاب شاخص‌ها نه برمبنای قضاوت شهودی، بلکه برپایه داده‌های کمّی حاصل از اجماع خبرگان و در چارچوبی شفاف و قابل بازسازی صورت گرفت.

  مأخذ: یافته‌های پژوهش.

کاربست این ماتریس چند مزیت روش‌شناختی به همراه داشت. در پژوهش‌های خط‌مشی‌گذاری عمومی، به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند سلامت اداری و سنجش فساد که با محدودیت‌های نهادی، محرمانگی اطلاعات و پیچیدگی‌های ساختاری مواجه‌اند، اتکای صرف به معیار اهمیت می‌تواند به طراحی مدلی آرمانی اما غیرقابل اجرا منجر شود. در مقابل، تمرکز انحصاری بر قابلیت اجرا نیز خطر تقلیل‌گرایی و حذف شاخص‌های بنیادین اما دشوار را در پی دارد.

ازاین‌رو، پژوهش حاضر با الهام از رویکردهای تصمیم‌گیری چندمعیاره و ماتریس تحلیل اهمیت با تکیه بر منطق تحلیل شکاف میان وضعیت مطلوب و وضعیت ممکن، از ماتریس دو بُعدی اهمیت– قابلیت اجرا به‌عنوان چارچوبی متوازن برای ارزیابی و پالایش شاخص‌ها بهره گرفت.

انتقال مستقیم مدل‌های بین‌المللی سنجش سلامت اداری و فساد به زمینه نهادی ایران، بدون ارزیابی امکان تحقق عملی آنها، می‌تواند به تورم شاخصی و تولید مدلی فاقد کارآمدی اجرایی بینجامد. بر این اساس، پژوهش حاضر بر این پیش‌فرض استوار شد که «ارزش تحلیلی» هر شاخص نه‌فقط بر پایه اهمیت هنجاری آن، بلکه برمبنای دو بُعد مکمل تعیین می‌شود: نخست، بُعد هنجاری– راهبردی که به نقش شاخص در تبیین و پیش‌بینی سلامت اداری اشاره دارد؛ و دوم، بُعد اجرایی– ساختاری که ناظر بر امکان گردآوری داده‌های معتبر، پایدار و قابل اتکا در بستر نهادی کشور است. تلفیق این دو بُعد امکان تمایز میان شاخص‌های «راهبردی و عملیاتی»، «راهبردی اما بلندمدت»، «عملیاتی اما کم‌اثر» و «فاقد اولویت کاربردی» را فراهم می‌سازد؛ تمایزی که برای طراحی مدلی بومی، واقع‌بینانه و درعین‌حال برخوردار از انسجام مفهومی ضروری است.

از حیث کارکرد روش‌شناختی، ماتریس اهمیت– قابلیت اجرا سه نقش اساسی در فرایند پالایش شاخص‌ها ایفا کرد: نخست، امکان اولویت‌بندی نظام‌مند و مبتنی‌بر داده را فراهم ساخت؛ به این معنا که شاخص‌ها براساس جایگاهشان در چهار ربع ماتریس تحلیل شدند و شاخص‌های واقع در ناحیه «اهمیت بالا– قابلیت اجرای بالا» به‌عنوان هسته مرکزی مدل انتخاب گردیدند. دوم، این چارچوب امکان تفکیک اقدامات کوتاه‌مدت از اهداف راهبردی بلندمدت را فراهم آورد؛ به‌گونه‌ای‌که شاخص‌های دارای اهمیت بالا اما قابلیت اجرای پایین حذف نشدند، بلکه به‌عنوان حوزه‌های نیازمند اصلاحات نهادی یا توسعه زیرساخت‌های اطلاعاتی شناسایی شدند. به این ‌ترتیب، پژوهش از رویکرد حذف تقلیل‌گرایانه پرهیز کرد و نگاه مرحله‌ای و تحولی به اصلاح نظام سلامت اداری را مبنا قرار داد. سوم، استفاده از این ماتریس به شفافیت و قابلیت دفاع علمی تصمیم‌ها کمک کرد؛ زیرا فرایند گزینش شاخص‌ها برپایه داده‌های کمّی حاصل از اجماع خبرگان انجام شد، نه برمبنای ترجیحات شخصی پژوهشگران.

باتوجه‌به ماهیت خبرگی‌محور این مرحله، هدف تعمیم آماری به جامعه بزرگ‌تر نبوده، بلکه دستیابی به قضاوت‌های تخصصی عمیق مدنظر بوده است. در پژوهش‌های مبتنی‌بر پنل خبرگان، کفایت نمونه بیش از آنکه تابع حجم باشد، تابع سطح تخصص و همگنی دانشی مشارکت‌کنندگان است. نرخ بازگشت ۷۷.۷ درصد در میان خبرگان سطح بالا، نشان‌دهنده انسجام و اعتبار داده‌های گردآوری ‌شده است.

4. یافته‌ها

 4-1. تحلیل و اولویت‌بندی شاخص‌های سنجش سلامت اداری

تحلیل داده‌های حاصل از پیمایش خبرگان در بخش شاخص‌های سلامت اداری، تصویری شفاف از اولویت‌های راهبردی و چالش‌های اجرایی نظام اداری ایران را ترسیم می‌کند. براساس ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا، می‌توان الگوی ذهنی خبرگان را در چهار ناحیه تحلیل کرد که نشان‌دهنده گذار از آرمان‌گرایی نظری به واقع‌گرایی اجرایی است.

جدول 3. ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا و تعیین جایگاه راهبردی شاخص‌های سنجش سلامت اداری به تفکیک ابعاد

مأخذ: همان.

4-1-1. تحلیل ناحیه اول شاخص‌های سنجش سلامت اداری (شاخص‌های طلایی و اولویت اقدام)

 تحلیل داده‌های حاصل از پیمایش خبرگان براساس ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا، به شناسایی ناحیه اول به‌عنوان هسته سخت و پیش‌ران مدل بومی سنجش سلامت اداری منجر شده است. این ناحیه که در ادبیات پژوهش از آن به‌عنوان شاخص‌های طلایی یاد می‌شود، فصل مشترک متغیرهایی است که در عین برخورداری از ضریب اهمیت استراتژیک بالا (میانگین بالای ۴)، از حیث پتانسیل‌های فنی، قانونی و زیرساختی در بافت کنونی ایران نیز در وضعیت بلوغ و آمادگی اجرایی (میانگین بالای ۴) قرار دارند. تمرکز بر این شاخص‌ها تصویری واقعی و داده‌محور از وضعیت موجود ارائه می‌دهد و به‌دلیل هزینه- فرصت پایین و اثربخشی بالا، به‌عنوان اولویت‌های خط‌مشی‌گذاران در کوتاه‌مدت قلمداد می‌شوند.

در این میان، شاخص «دسترسی به اطلاعات» با تکیه بر زیرساخت‌های دولت الکترونیک، قدرتمندترین حضور را در ناحیه اول به خود اختصاص داده است. یافته‌ها نشان می‌دهد که زیرشاخص «شفافیت اسناد عمومی اعم از بودجه، قراردادها و گزارش‌های عملکرد» (Q8) با کسب نمره اهمیت ۴.۷۱ و قابلیت اجرای ۴.۱۴، معتبرترین ابزار برای پایش سلامت ساختاری محسوب می‌شود. درهم‌تنیدگی این شاخص با «درصد نهادهای دارای پورتال انتشار داده» (Q9) که بالاترین امتیاز قابلیت اجرا (۴.۵۷) را در این حوزه کسب کرده است، گویای این حقیقت است که خبرگان بر حکمرانی داده‌محور به‌عنوان جایگزین رویکردهای سنتی و ذهنی تأکید دارند. از منظر خط‌مشی‌گذاری، این یافته به‌معنای آن است که گذار از شفافیت نمایشی به شفافیت عملکردی در ایران، بیش از آنکه نیازمند بسترسازی فنی جدید باشد، مستلزم اراده سیاسی برای بازگشایی داده‌های موجود در سامانه‌هاست.

بُعد دیگری که با اجماع قابل توجه خبرگان در صدر اولویت‌های اقدام قرار گرفته، «حمایت قانونی و توانمندسازی کارگزاران در حوزه گزارشگری» است. شاخص «وجود قوانین جامع حمایت از افشاگران» (Q14) با کسب نمره اهمیت ۴.۵۷ و قابلیت اجرای ممتاز ۴.۶۴، در کنار «قوانین بازدارنده ضد رشوه و دامنه پوشش آنها» (Q34) با اهمیت ۴.۵۷، ستون‌های حقوقی ناحیه اول را تشکیل می‌دهند. نکته حائز اهمیت در این بخش، پیوند میان مبانی قانونی و ابزارهای مهارتی است؛ به‌طوری‌که شاخص‌های «سطح آگاهی کارکنان از حق افشاگری» (Q17) و «آموزش کارکنان در زمینه گزارش فساد» (Q19) با قابلیت اجرای بالای ۴.۲ و ۴.۶، نشان‌دهنده آمادگی کامل بدنه انسانی برای پذیرش استانداردهای سلامت اداری‌اند. این امر بیانگر آن است که برخلاف تصور رایج، مقاومت سازمانی در برابر یادگیری روش‌های ضدفساد حداقلی است و سرمایه‌گذاری بر «سرمایه انسانی آگاه» می‌تواند به‌سرعت به نتایج ملموس در پایش سلامت بینجامد.

درنهایت، پویایی ناحیه اول با ورود شاخص‌های «مشارکت مدنی و پاسخ‌گویی نهادی» تکمیل می‌شود. شاخص‌های «نرخ گزارش مردمی فساد» (Q71) و «تعداد نهادهای مردمی فعال در حوزه شفافیت» (Q72) با نمرات هم‌تراز (اهمیت ۴.۲۱ و قابلیت اجرا ۴.۰۰)، در کنار «میزان پاسخ‌گویی نهادها به شکایات مردمی» (Q64) با اهمیت ۴.۳۵، نشان‌دهنده آمادگی ساختاری برای بازتعریف رابطه دولت و ملت در فرایند نظارت همگانی است. حضور این شاخص‌ها در ناحیه طلایی، این پیام راهبردی را به دنبال دارد که مدل ملی IMAC باید از رویکرد «نظارت متمرکز و درون‌سازمانی» به‌سمت «نظارت توزیع ‌شده و شهروند‌محور» حرکت کند. این مجموعه از شاخص‌ها در کنار هم، یک اکوسیستم خودتنظیم‌گر را پیشنهاد می‌دهند که در آن شفافیت داده‌ای، پشتوانه قانونی و مشارکت فعال جامعه مدنی، به‌عنوان در دسترس‌ترین و مؤثرترین راهبردها برای ارتقای سلامت نظام اداری در فاز اول اجرا تثبیت شده‌اند.

4-1-2. تحلیل ناحیه دوم شاخص‌های سنجش سلامت اداری (شاخص‌های راهبردی و چالش‌برانگیز)

تحلیل یافته‌های حاصل از پنل خبرگان در بخش سنجش سلامت اداری، وجود شکافی معنادار میان اولویت‌های استراتژیک و امکان‌پذیری اجرایی را در قالب ناحیه دوم (شاخص‌های راهبردی و چالش‌برانگیز) آشکار می‌سازد. این ناحیه میزبان شاخص‌هایی است که اگرچه از دیدگاه تخصصی، ستون‌های خیمه سلامت نظام اداری محسوب می‌شوند (میانگین اهمیت بالاتر از ۴)، در مقام عمل، با سدهای ساختاری، سیاسی و نهادی مواجه بوده و نمرات قابلیت اجرای پایینی (کمتر از ۳) کسب کرده‌اند. از منظر خط‌مشی‌گذاری، این دسته از متغیرها نشان‌دهنده نقاط بحرانی اصلاحات‌اند؛ پارامترهایی که تغییر در آنها نیازمند اراده حاکمیتی فراتر از ظرفیت‌های جاری بوروکراسی است و به همین دلیل به‌عنوان اهداف راهبردی و بلندمدت در مدل IMAC طبقه‌بندی می‌شوند.

بررسی دقیق داده‌ها نشان می‌دهد که استقلال نهادی و تضمین امنیت نظارت، پررنگ‌ترین مفاهیم در این ناحیه‌اند. شاخص «استقلال نهادهای ضد فساد» (Q82) با کسب میانگین اهمیت بسیار بالای ۴.۷۱۴، درحالی‌که قابلیت اجرای آن در سطح نازل ۲.۷۸۶ ارزیابی شده، عمیق‌ترین شکاف میان آرمان و واقعیت را در این پژوهش به نمایش گذاشته است. این یافته گویای آن است که از منظر خبرگان، بدون قطع وابستگی نهادهای ناظر از نهادهای تحت نظارت، سنجش سلامت اداری با نوعی تعارض منافع ساختاری روبه‌روست که اجرای آن را در شرایط فعلی بسیار دشوار می‌سازد. در همین راستا، شاخص «استقلال قوه قضائیه از نفوذ سیاسی» (Q27) با نمره اهمیت ۴.۳۵۷ و قابلیت اجرای ۲.۷۱۴، بر این چالش تأکید می‌ورزد که سلامت نظام اداری در گروی اقتدار نهاد دادرسی است؛ امری که خبرگان دستیابی به آن را در کوتاه‌مدت با موانع جدی نفوذ و مداخله هم‌بسته می‌دانند.

بخش دیگری از متغیرهای این ناحیه، بر لزوم «شفافیت ناظران» و «امنیت گزارشگران» تمرکز دارد. شاخص «شفافیت در نهادهای نظارتی» (Q31) با نمره اهمیت ۴.۲۸۶ و قابلیت اجرای ۲.۹۲۹، نشان می‌دهد که پایش خود دستگاه‌های پایش‌گر، یک ضرورت استراتژیک است که به‌دلیل نبود پروتکل‌های افشا، با سختی اجرایی مواجه است. همچنین، درحالی‌که تدوین قوانین حمایت از افشاگران در ناحیه اول (ممکن) قرار داشت، شاخص «درصد گزارش‌های پیگیری‌ شده بدون آسیب به گزارش‌دهنده» (Q16) با اهمیت ۴.۲۱۴ و قابلیت اجرای ۲.۹۲۹ به ناحیه دوم سقوط کرده است. این جابه‌جایی ظریف نشان می‌دهد که از دیدگاه خبرگان، تصویب قانون امری ممکن است، اما تضمین عملی امنیت شغلی افشاگر به‌دلیل لایه‌های پنهان قدرت، در زمره چالش‌های راهبردی و بلندمدت قرار می‌گیرد. در نهایت، قرارگیری شاخص «اثربخشی اجرای قوانین و مقررات» (Q28) در ناحیه چالش‌های راهبردی (با قابلیت اجرای ۲.۹۲۹)، مؤید این دیدگاه است که گره‌گاه اصلی در ارتقای سلامت اداری از مرحله تدوین قانون به مرحله به‌فعلیت‌رسانی ظرفیت‌های حقوقی و یکپارچگی در پیاده‌سازی تغییر یافته است؛ امری که ارتقای آن نیازمند همسوسازی ابزارهای مدیریتی با خط‌مشی‌های کلان حاکمیتی ارزیابی می‌شود.

4-1-3. تحلیل ناحیه سوم شاخص‌های سنجش سلامت اداری (شاخص‌های زودبازده و مداخلات نرم و فرصت‌های تحول‌آفرین کوتاه‌مدت)

واکاوی داده‌های حاصل از ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا در بخش سنجش سلامت اداری، حوزه‌ای استراتژیک تحت عنوان ناحیه سوم یا «بردهای سریع» را آشکار می‌سازد که پویایی‌های خاصی را به مدل بومی IMAC تزریق می‌کند. این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که اگرچه از منظر اهمیت راهبردی در سطح متوسط (میانگین بین ۳ تا ۴) ارزیابی شده‌اند، به‌دلیل برخورداری از بالاترین سطح مقدورات فنی و پذیرش سازمانی (میانگین قابلیت اجرای بالاتر از ۴)، به‌عنوان «اهداف در دسترس» قلمداد می‌شوند. از منظر خط‌مشی‌گذاری عمومی، اهمیت این ناحیه در توانایی آن برای ایجاد تکانه مثبت و بازسازی اعتماد درونی سازمان نهفته است؛ به‌گونه‌ای‌که اجرای آنها با کمترین مقاومت سیاسی و ساختاری روبه‌رو است و می‌تواند به‌عنوان بسترساز اصلاحات عمیق‌تر در بلندمدت عمل کند.

در کانون شاخص‌های این ناحیه، مقوله «توانمندسازی و توسعه فرهنگ سازمانی» با تکیه بر ابزارهای آموزشی، بالاترین پتانسیل اجرایی را به نمایش گذاشته است. یافته‌های پیمایش نشان می‌دهد که شاخص «درصد کارکنان آموزش‌دیده در اخلاق و سلامت اداری» (Q55) با میانگین اهمیت ۳.۷۱ و قابلیت اجرای بسیار بالای ۴.۵۰، در کنار «فراوانی کارگاه‌ها و برنامه‌های ترویج سلامت اداری» (Q60) با قابلیت اجرای ۴.۲۸، پیش‌ران‌های اصلی این بخش محسوب می‌شوند. حضور قدرتمند این شاخص‌ها در پهنه زودبازده، گویای این واقعیت است که خبرگان، نظام اداری ایران را برای پذیرش مداخلات نرم و ارتقای سواد حقوقی- اخلاقی کاملاً آماده می‌بینند. این داده‌ها به خط‌مشی‌گذاران سیگنال می‌دهند که سرمایه‌گذاری روی «سرمایه انسانی» و تغییر اتمسفر ذهنی کارکنان، اگرچه به‌تنهایی فساد ساختاری را مرتفع نمی‌کند، به‌دلیل سهولت در پیاده‌سازی می‌تواند زیربنای اخلاقی لازم را برای اجرای قوانین سخت‌گیرانه‌تر فراهم آورد.

بُعد دیگری که در این ناحیه تثبیت شده، «تسهیل تعاملات اطلاعاتی و بازخوردی» میان دولت و ذی‌نفعان است. شاخص‌هایی نظیر «وجود سامانه‌های بازخورد شهروندی» (Q46) با نمره اهمیت ۳.۹۲ و قابلیت اجرای ۴.۳۵، و همچنین «مدت زمان پاسخ‌گویی به درخواست‌های اطلاعاتی» (Q10) با قابلیت اجرای ۴.۰۷، نشان‌دهنده بلوغ فنی دستگاه‌های اجرایی در مدیریت جریان اطلاعات خدماتی است. همچنین ورود شاخص «نرخ مشارکت کارکنان در نظرسنجی‌های سلامت اداری» (Q73) به این ناحیه با قابلیت اجرای ۴.۰۰، مؤید آمادگی بدنه بوروکراسی برای درگیر شدن در فرایندهای خودارزیابی است. از نگاه تحلیلی، قرارگیری این شاخص‌ها در ناحیه سوم به‌معنای آن است که زیرساخت‌های دیجیتال موجود در ایران (دولت الکترونیک)، ظرفیتی بیش از سطح بهره‌برداری کنونی دارند و می‌توان با کمترین تغییر در پروتکل‌ها، از این سامانه‌ها برای ارتقای شفافیت فرایندی استفاده کرد. درمجموع، شاخص‌های ناحیه سوم به‌عنوان کاتالیزورهای سلامت عمل می‌کنند که با تکیه بر قابلیت اجرای ممتاز خود، امکان مشاهده‌پذیر کردن اصلاحات را در کمترین زمان ممکن برای ذی‌نفعان فراهم می‌سازند.

4-1-4. تحلیل ناحیه چهارم شاخص‌های سنجش سلامت اداری: غربالگری شاخص‌های فاقد اولویت و چالش‌های سنجش انتزاعی

در فرایند نهایی‌سازی مدل بومی سنجش سلامت اداری، تحلیل ناحیه چهارم ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا نقشی کلیدی در کاهش اختلال و ارتقای دقت مدل ایفا می‌کند. این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که به‌دلیل کسب نمرات پایین در هر دو مؤلفه اهمیت استراتژیک (اغلب کمتر از ۳.۷) و قابلیت اجرای فنی، از چرخه نهایی شاخص‌های ملی کنار گذاشته شده‌اند. از منظر خط‌مشی‌گذاری، حذف این شاخص‌ها نشان‌دهنده هوشمندی پنل خبرگان در تفکیک میان ایدئال‌های مدیریتی و واقعیت‌های پایش‌گری است. یافته‌های این بخش پیامی روشن برای خط‌مشی‌گذاران دارد: گنجاندن شاخص‌های مبهم، غیرقابل اندازه‌گیری یا فاقد هم‌بستگی مستقیم با فساد، نه‌فقط کمکی به ارتقای سلامت اداری نمی‌کند، بلکه به اتلاف منابع نظارتی و ایجاد گزارش‌های گمراه‌کننده منجر خواهد شد.

بررسی عمیق داده‌ها نشان می‌دهد که خبرگان به‌طور نظام‌مند به شاخص‌های کلان و انتزاعی برای سنجش سلامت اداری نگاه مثبتی ندارند. شاخص‌هایی نظیر «بهره‌وری کارکنان دولت» (Q21) با میانگین اهمیت ۳.۷۱ و کمترین میزان قابلیت اجرای کل پژوهش (۲.۵۰)، و همچنین «نرخ تحقق اهداف برنامه‌های دولتی» (Q20) با قابلیت اجرای ۲.۷۱، در این ناحیه تثبیت شده‌اند. از دیدگاه تحلیلی، این رویکرد حاکی از آن است که در بافت اداری ایران، مقوله بهره‌وری تحت تأثیر متغیرهای برون‌زای متعددی (مانند نوسانات اقتصادی و تخصیص بودجه) قرار دارد و گره زدن آن به سنجش فساد، ممکن است به خطای اندازه‌گیری بینجامد. خبرگان با حذف این موارد، تأکید کرده‌اند که مدل ملی باید از نتایج کلان عملکردی فاصله بگیرد و بر فرایندهای خُرد و گلوگاه‌های ساختاری متمرکز بماند.

بخش دیگری از شاخص‌های غربالگری شده در این ناحیه، به حوزه‌ نگرش‌های ذهنی و فضای داخلی سازمان اختصاص دارد که با چالش‌ اعتبار داده‌ها مواجه بوده‌اند. شاخص‌هایی همچون «نگرش کارکنان نسبت به گزارشگری» (Q57) با نمره اهمیت ۳.۲۸ و «ارزیابی فضای اخلاقی سازمان‌ها» (Q59) با اهمیت ۳.۴۲، باوجود سهولت نسبی در اجرا، به‌دلیل وزن پایین در تبیین واقعیت‌های سلامت اداری حذف شده‌اند. همچنین شاخص‌هایی نظیر «نرخ مشارکت کارکنان در نظرسنجی‌ها» (Q73) که نمره اهمیت بسیار پایین ۳.۲۸ را کسب کرده‌اند، نشان می‌دهد که خبرگان تمایلی به استفاده از «خوداظهاری‌های داوطلبانه» در یک مدل نظارتی ندارند. درمجموع، خروجی این ناحیه نشان می‌دهد که برای اعتبارسنجی یک مدل Q1، باید از شاخص‌های توصیفی و نرم، که فاقد ضمانت اجرایی یا قابلیت راستی‌آزمایی‌اند، پرهیز کرد و به‌جای آن بر شاخص‌های سخت‌افزاری و نظام‌مند، که در نواحی اول و دوم مدل شناسایی شده‌اند، تکیه نمود.

 مأخذ: همان.

4-2. تحلیل و اولویت‌بندی شاخص‌های سنجش فساد اداری

تحلیل داده‌های حاصل از پیمایش خبرگان در بخش شاخص‌های فساد اداری، تصویری شفاف از اولویت‌های راهبردی و چالش‌های اجرایی نظام اداری ایران را ترسیم می‌کند. براساس ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا، می‌توان الگوی ذهنی خبرگان را در چهار ناحیه تحلیل کرد که نشان‌دهنده گذار از آرمان‌گرایی نظری به واقع‌گرایی اجرایی است.

جدول 4. ماتریس اهمیت - قابلیت اجرا و تعیین جایگاه راهبردی شاخص‌های سنجش فساد اداری به تفکیک ابعاد

مأخذ: همان.

4-2-1. تحلیل ناحیه اول شاخص‌‌های سنجش فساد اداری (شاخص‌های طلایی و اولویت اقدام)

تحلیل داده‌های استخراج‌ شده از ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا در حوزه سنجش فساد اداری، به شناسایی مجموعه‌ای از شاخص‌های کلیدی در ناحیه اول منجر شده است که به‌عنوان شاخص‌های طلایی و پیش‌ران‌های عملیاتی مدل بومی IMAC شناخته می‌شوند. این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که نه‌فقط از منظر اهمیت راهبردی برای پایش فساد، نمرات ممتازی (میانگین بالای ۴) کسب کرده‌اند، بلکه از حیث مقدورات اجرایی و پذیرش ساختاری در نظام اداری ایران نیز در وضعیت آمادگی کامل (میانگین بالای ۴) قرار دارند. تثبیت این شاخص‌ها در ناحیه اول، نشان‌دهنده هوشمندی پنل خبرگان در شناسایی حوزه‌هایی است که در آنها اراده اصلاح‌گری با ابزارهای موجود همسو شده است. از منظر خط‌مشی‌گذاری، این شاخص‌ها نقطه عزیمت پایش عینی فساد محسوب می‌شوند، زیرا بیشترین میزان اثرگذاری را با کمترین اصطکاک اجرایی به همراه دارند.

در صدر این اولویت‌ها، مقوله شفافیت در تدارکات و تعاملات تجاری به‌عنوان در دسترس‌ترین حوزه برای مهار فساد در نظر گرفته شده است. یافته‌ها نشان می‌دهد که شاخص «میزان شفافیت در مناقصات و مزایدات» (Q52) با میانگین اهمیت ۴.۲۱۴ و قابلیت اجرای ممتاز ۴.۴۲۹، در کنار «وجود سامانه مناقصه الکترونیکی» (Q54) با نمره قابلیت اجرای ۴.۲۱۴، هسته سخت نظارت هوشمند را در مدل ملی تشکیل می‌دهند. این اجماع خبرگانی مؤید آن است که زیرساخت‌های دولت الکترونیک در حوزه معاملات دولتی (سامانه ستاد) به چنان بلوغی رسیده‌اند که اکنون می‌توان با تکیه بر داده‌های ثبتی این سامانه‌ها، فساد در تدارکات را با دقت بسیار بالا سنجش کرد. همچنین ورود شاخص «شفافیت فرایندهای اخذ مجوز تجاری» (Q68) و «سنجش اثر فساد بر هزینه‌های عملیاتی شرکت‌ها» (Q66) به این ناحیه، حاکی از آمادگی نظام اداری برای شفاف‌سازی رابطه دولت با بخش خصوصی و بهبود محیط کسب‌وکار از طریق پایش گلوگاه‌های رانت‌زاست.

بُعد دیگری از شاخص‌های طلایی که با نمرات بالایی تأیید شده، «عدالت در ارائه خدمات و شفافیت قضایی» است. شاخص «شفافیت نتایج دادرسی در پرونده‌های فساد» (Q37) با کسب نمره اهمیت ۴.۴۲۹ و قابلیت اجرای ۴.۱۴۳، نشان‌دهنده مطالبه جدی خبرگان به‌سمت نظارت‌های آشکار و عمومی‌‌تر در حوزه برخورد با مفسدان است. در سطح تعاملات خرد نیز شاخص‌های «رضایت عمومی از عدالت در خدمت‌رسانی» (Q49) با قابلیت اجرای ۴.۴۲۹ و «میزان فساد در خدمات» (Q50) با اهمیت ۴.۴۲۹، به ناحیه اول وارد شده‌اند. حضور این متغیرها در پهنه‌ اولویت‌های اقدام، پیامی راهبردی برای سیاستگذاران ملی دارد: در شرایط کنونی، سنجش «تجربه شهروندان از عدالت» نه‌فقط ضرورتی برای بازسازی اعتماد عمومی است، بلکه ابزارهای پایش آن در بستر سامانه‌های بازخورد و میز خدمت، کاملاً ممکن و در دسترس ارزیابی می‌شود.

درنهایت، یکی از یافته‌های غافلگیرکننده و درعین‌حال راهبردی در این ناحیه، تأیید شاخص‌های مربوط به «سلامت انتصابات و نفوذ سیاسی» است. برخلاف تصور رایج که این حوزه‌ها را غیرقابل پایش می‌داند، خبرگان شاخص‌های «نسبت انتصابات سیاسی در مقایسه با شایسته‌محور» (Q25) با میانگین اهمیت ۴.۲۸۶ و قابلیت اجرای ۴.۱۴۳ و حتی شاخص پیچیده «میزان نفوذ مالی شرکت‌ها بر انتخابات و احزاب» (Q24) با اهمیت ۴.۳۵۷ و قابلیت اجرای ۴.۲۱۴ را در ناحیه اول قرار داده‌اند. این امر نشان‌دهنده آن است که از منظر متخصصان، با استفاده از تقاطع داده‌های سامانه‌های پرسنلی (مانند پاکنا) و رصدهای نظارتی، امکان کمّی‌سازی فساد در لایه‌های بالای مدیریتی فراهم شده است. این مجموعه از شاخص‌های طلایی در کنار هم، نقشه‌راهی عینی برای فاز اول اجرای مدل IMAC ارائه می‌دهند که در آن شفافیت دیجیتال، عدالت در خدمت و سلامت انتصابات، ارکان اصلی سنجش فساد اداری در ایران را شکل می‌دهند.

4-2-2. تحلیل ناحیه دوم شاخص‌‌های سنجش فساد اداری (شاخص‌های راهبردی و چالش‌برانگیز)

این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که باوجود کسب ضریب اهمیت استراتژیک بسیار بالا (اغلب فراتر از ۴.۲)، در مقیاس قابلیت اجرا با موانع جدی نهادی، سیاسی و فنی مواجه شده و نمرات نازلی (کمتر از ۳) دریافت کرده‌اند. تثبیت این حجم گسترده از شاخص‌ها در ناحیه دوم، نشان‌دهنده پدیده‌ «انسداد در پایش» است؛ جایی که خبرگان ضرورت سنجش ریشه‌های فساد را به‌خوبی درک کرده‌اند، اما به‌دلیل پیچیدگی‌های ساختاری و مقاومت‌های احتمالی ذی‌نفعان، اجرای آنها را در کوتاه‌مدت دشوار ارزیابی می‌کنند. از منظر خط‌مشی‌گذاری، این ناحیه «نقشه‌راه تحول بنیادین» در مدل IMAC است که تحقق آن مستلزم جراحی‌های حقوقی و تغییر در پارادایم‌های حکمرانی است.

در کانون این چالش‌ها، مقوله «تصرف دولت و نفوذ نخبگان» پیچیده‌ترین لایه‌ فساد را به نمایش گذاشته است. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد که شاخص «میزان نفوذ گروه‌های اقتصادی بر سیاستگذاری» (Q20) با کسب نمره اهمیت ۴.۳۵۷، درحالی‌که کمترین نمره قابلیت اجرای کل این بخش (۱.۹۲۹) را به خود اختصاص داده، نمایانگر گسستی عمیق میان آرمان سلامت اداری و واقعیت‌های سیاسی است. همسو با این یافته، شاخص‌های «وجود تعارض منافع بین دولت و بخش خصوصی» (Q23) با اهمیت ۴.۵۰۰ و قابلیت اجرای ۲.۷۸۶، و «تصمیمات اقتصادی به نفع نخبگان خاص» (Q22) با اهمیت ۴.۰۷۱، تبیین‌گر این واقعیت‌اند که از دیدگاه متخصصان، فساد در لایه‌های پیوند میان قدرت و ثروت، حیاتی‌ترین گلوگاه برای سنجش است که فعلاً ابزارهای عینی و جسارت اجرایی کافی برای پایش آن در اختیار نیست.

بُعد دیگری که این ناحیه را به حوزه‌ای استراتژیک مبدل ساخته، «سوءاستفاده‌های ساختارمند از قدرت و اختیارات» است. شاخص «میزان سوءاستفاده از اختیارات قانونی» (Q13) با نمره اهمیت استراتژیک ۴.۵۷۱ و قابلیت اجرای بسیار پایین ۲.۲۸۶، در کنار «درصد مدیران درگیر در تضاد منافع» (Q15) با قابلیت اجرای ۲.۲۸۶، نشان‌دهنده مطالبه جدی برای پایش «رفتار حرفه‌ای مدیران» است که به‌دلیل نبود شفافیت در کنترل‌های داخلی (Q18 با قابلیت اجرای ۲.۲۸۶)، فعلاً در بن‌بست اجرایی قرار دارد. خبرگان با اختصاص نمرات بالا به این شاخص‌ها، تأکید کرده‌اند که بدون شفاف‌سازی فرایندهای تصمیم‌گیری فردی و نهادی، مدل‌های سنجش صرفاً به پوسته‌ای ظاهری محدود خواهند ماند. این یافته‌ها به خط‌مشی‌گذاران نهیب می‌زنند که تقویت سیستم‌های حسابرسی داخلی و خودکارسازی تقاطع منافع، پیش‌نیاز خروج این شاخص‌ها از ناحیه چالش و ورود به دایره مقدورات است.

در نهایت، بخش اعظمی از تجربیات سخت فساد به‌دلیل حساسیت‌های گزارش‌دهی در این ناحیه تثبیت شده‌اند. شاخص‌هایی نظیر «فراوانی رشوه در خدمات» (Q9) با نمره اهمیت ۴.۲۱۴ و قابلیت اجرای ۲.۵۷۱، و «ریسک رشوه در بخش‌های مختلف دولتی» (Q59) با اهمیت ۴.۱۴۳ و قابلیت اجرای ۲.۶۴۳، گویای این حقیقت‌اند که اگرچه پایش رشوه‌خواری ضرورتی گریزناپذیر است، به‌دلیل ماهیت پنهان این تعاملات و ضعف در سیستم‌های سوت‌زنی، استخراج داده‌های معتبر از آنها با سختی مواجه است. همچنین ورود شاخص «نرخ پیگرد قانونی پرونده‌های فساد» (Q32) به این ناحیه با قابلیت اجرای ۲.۸۵۷، مؤید این دیدگاه است که گره‌گاه اصلی در ارتقای سلامت اداری، از مرحله کشف به مرحله اثربخشی در برخورد و ضمانت اجرای آراء تغییر یافته است. این مجموعه از شاخص‌های راهبردی، اگرچه در فاز نخست مدل IMAC با چالش اجرا روبه‌رو هستند، به‌عنوان شاخص‌های هدف در اسناد بالادستی جایگذاری شده‌اند تا با بهبود تدریجی شفافیت قضایی و سیاسی، به هسته اجرایی سلامت نظام اداری ایران بپیوندند.

4-2-3. تحلیل ناحیه سوم شاخص‌‌های سنجش فساد اداری (شاخص‌های زودبازده و مداخلات نرم و فرصت‌های تحول‌آفرین کوتاه‌مدت)

این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که اگرچه از منظر اولویت استراتژیک در رتبه‌ دوم (میانگین اهمیت زیر ۴ یا در مرز آن) قرار دارند، به‌دلیل برخورداری از میانگین قابلیت اجرای بالا (فراتر از ۴)، به‌عنوان فرصت‌های تحول‌آفرین کوتاه‌مدت شناخته می‌شوند. از منظر خط‌مشی‌گذاری عمومی، شاخص‌های این ناحیه به‌دلیل برخورداری از زیرساخت‌های فنی و حقوقی موجود در ایران، کمترین مقاومت اجرایی را به همراه دارند و می‌توانند به‌عنوان کاتالیزور در بازسازی اعتماد عمومی و ایجاد حس سلامت در بدنه جامعه عمل کنند.

در کانون این شاخص‌ها، مقوله «تسهیل فرایندهای اداری و صدور مجوزها» به‌عنوان یکی از در دسترس‌ترین حوزه‌ها برای مهار فساد خرد شناسایی شده است. یافته‌ها نشان می‌دهد که شاخص «میانگین زمان صدور مجوزها» (Q39) با میانگین اهمیت ۳.۸۵ و قابلیت اجرای ۴.۰۰، در کنار «شاخص پیچیدگی مقررات و رویه‌ها» (Q40) با قابلیت اجرای ۴.۰۷، پتانسیل بالایی برای عملیاتی شدن در مدل بومی دارند. حضور این شاخص‌ها در ناحیه سوم گویای این واقعیت است که از منظر خبرگان، بسترهای دولت الکترونیک در ایران (مانند درگاه ملی مجوزها) اکنون در وضعیتی قرار دارند که می‌توان بدون جراحی‌های بزرگ قانونی، صرفاً با پایش زمانی و فرایندی، گلوگاه‌های رانت‌زا را شناسایی و حذف کرد. این رویکرد فرایند‌محور، امکان سنجش عینی «فساد ناشی از اطاله کلام» را فراهم می‌آورد و رضایت ذی‌نفعان را به‌سرعت ارتقا می‌دهد.

بُعد دیگری که این ناحیه را به حوزه‌ای راهبردی برای اصلاحات خرد مبدل ساخته، «پایش ادراک و رضایت در سطح تماس دولت و ملت» است. شاخص «رضایت عمومی از عدالت در خدمت‌رسانی» (Q49) با کسب نمره اهمیت ۴.۰۰ و قابلیت اجرای ممتاز ۴.۴۲، به همراه شاخص «درصد شهروندان ناراضی از روندهای اداری» (Q41) با قابلیت اجرای ۴.۰۷، نشان‌دهنده آمادگی سیستم برای پذیرش نظارت‌های مبتنی‌بر بازخورد است. تثبیت این متغیرها در پهنه‌ بردهای سریع، تبیین‌گر این منطق حکمرانی است که سنجش «کیفیت تجربه شهروند» نه‌فقط هزینه‌ اجرایی پایینی دارد، بلکه به‌دلیل ملموس بودن نتایج، می‌تواند به‌عنوان ابزاری قدرتمند برای مشروعیت‌بخشی به سایر برنامه‌های کلان ضدفساد به کار رود.

درنهایت، ورود شاخص‌های عملیاتی در حوزه معاملات و کسب‌وکار به این ناحیه، پازل سنجش فساد تعاملی را تکمیل می‌کند. شاخص‌هایی نظیر «وجود سامانه مناقصه الکترونیکی» (Q54) با میانگین اهمیت ۴.۰۰ و قابلیت اجرای ۴.۲۱، و «شفافیت فرایندهای اخذ مجوز تجاری» (Q68) با قابلیت اجرای ۴.۰۰، مؤید این دیدگاه است که در بافت اقتصادی ایران، هوشمندسازی معاملات به بلوغ کاربردی رسیده است. همچنین، شاخص «میزان اثر فساد بر هزینه‌های عملیاتی شرکت‌ها» (Q66) با قابلیت اجرای ۴.۰۰، نشان می‌دهد که امکان استخراج داده‌های کمّی از بخش خصوصی فراهم آمده است. این مجموعه از شاخص‌ها در ناحیه سوم، یک بسته‌ اصلاحی زودبازده را پیشنهاد می‌دهند که در آن با تکیه بر ابزارهای دیجیتال و نظرسنجی‌های هدفمند، می‌توان بدون تقابل با ساختارهای پیچیده‌ قدرت، گام‌های استواری در راستای پایش و کاهش فساد اداری برداشت.

4-2-4. تحلیل ناحیه چهارم شاخص‌‌های سنجش فساد اداری: غربالگری شاخص‌های فاقد اولویت و چالش‌های سنجش انتزاعی

این ناحیه دربرگیرنده متغیرهایی است که به‌دلیل کسب نمرات پایین در هر دو مؤلفه اهمیت استراتژیک و قابلیت اجرای فنی، از منظر خبرگان فاقد صلاحیت لازم برای ورود به مدل ملی سنجش فساد تشخیص داده شده‌اند. حذف این شاخص‌ها نشان‌دهنده گرایش متخصصان به واقع‌گرایی پایش‌گری و پرهیز از گنجاندن نشانگرهایی است که یا بیش از حد انتزاعی‌اند یا اندازه‌گیری آنها در بافت کنونی ایران، فاقد اعتبار درونی ارزیابی می‌شود. از منظر خط‌مشی‌گذاری، این غربالگری نظام‌مند مانع از تورم شاخص‌های بی‌اثر در مدل می‌شود و تمرکز نهادهای نظارتی را بر گلوگاه‌های واقعی فساد حفظ می‌کند.

واکاوی داده‌ها نشان می‌دهد که خبرگان به‌طور خاص، شاخص‌های پیچیده‌ای را که برمبنای «تحلیل‌های آماری انتزاعی» طراحی شده‌اند برای یک مدل ملی نامناسب دانسته‌اند. شاخص «میزان اختلاف بین درک مردم و تجربه واقعی فساد» (Q6) با میانگین اهمیت ۳.۴۲۹ و نمره قابلیت اجرای بسیار پایین ۲.۶۴۳، نمونه‌ای بارز از این دسته است. باوجود جذابیت‌های نظری این شاخص در ادبیات بین‌المللی، خبرگان بر این باورند که سنجش «شکاف میان ادراک و تجربه» در ایران، به‌دلیل سوگیری‌های شدید رسانه‌ای و چالش‌های متدولوژیک در پیمایش‌های میدانی، خروجی معتبری به‌دست نمی‌دهد. همچنین شاخص‌های کلی‌نگر نظیر «شاخص کارایی بوروکراتیک» (Q44) و «امتیاز سلامت خدمات دولتی» (Q45) با نمرات اهمیت ۳.۶۴۳، به‌دلیل هم‌پوشانی با مفاهیم عام مدیریت عملکرد و نبود مرز دقیق میان «ناکارآمدی» و «فساد»، از مدل نهایی کنار گذاشته شدند تا از خلط مباحث اجرایی با مفاهیم سلامت اداری جلوگیری شود.

در بخش دیگری از این غربالگری، شاخص‌هایی که پایش آنها به‌شدت متأثر از متغیرهای برون‌زای اقتصادی و اجتماعی است، پذیرفته نشدند. شاخص‌هایی همچون «درصد شرکت‌های خودداری‌کننده از سرمایه‌گذاری به‌دلیل فساد» (Q67) با نمره اهمیت ۳.۷۸۶ و «شاخص رقابت سالم بازار» (Q69) با اهمیت ۳.۸۵۷، اگرچه در نگاه نخست حیاتی به‌نظر می‌رسند، به‌دلیل پیوند ناگسستنی سرمایه‌گذاری و رقابت با نوسانات ارزی، تحریم‌ها و خط‌مشی‌های کلان اقتصادی، به‌عنوان نشانگرهایی «ناخالص» برای سنجش فساد اداری قلمداد شده‌اند. همچنین حذف شاخص «درصد شکایات ثبت ‌شده درباره جانبداری» (Q31) با کمترین میزان اهمیت (۳.۴۲۹) در این بخش، حاکی از آن است که از دیدگاه خبرگان، صرف تعداد شکایات بدون توجه به زیرساخت‌های گزارش‌دهی و احتمال خودسانسوری شاکیان، نمی‌تواند سنجه‌ معتبری برای پایش پارتی‌بازی و جانبداری باشد. درمجموع، خروجی ناحیه چهارم بر این منطق استوار است که مدل IMAC باید از گزارش‌های توصیفی و پیامد‌محور فاصله گیرد و صرفاً بر شاخص‌هایی تکیه کند که رابطه مستقیم و غیرقابل ‌انکاری با فرایندهای فساد‌آمیز دارند.

 مأخذ: همان.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

نتیجه این پژوهش، که با هدف گذار از الگوهای تجویزی بین‌المللی به چارچوبی عملیاتی و بومی برای سنجش فساد و سلامت اداری در ایران سامان یافت، حکایت از دگردیسی پارادایمی در نگرش خبرگان ملی به مقوله نظارت و مقابله با فساد اداری دارد. تلفیق یافته‌های حاصل از مطالعات تطبیقی با تحلیل‌های عمیق ماتریس اهمیت- قابلیت اجرا در پنل خبرگان، نشان داد که نظام اداری ایران برای عبور از وضعیت کنونی، بیش از آنکه نیازمند تولید شاخص‌های انتزاعی یا قوانین جدید باشد، نیازمند عینی‌سازی شفافیت و هوشمندسازی فرایندهای نظارتی است. خروجی نهایی این مطالعه، مدل جامع IMAC را به‌مثابه یک نقشه‌راه استراتژیک معرفی می‌کند که در آن، وزن اصلی سنجش از ادراکات ذهنی و خوداظهاری‌های کیفی به‌سمت داده‌های ثبتی و دیجیتال در سامانه‌های دولت الکترونیک تغییر جهت داده است. این چرخش رویکرد، پاسخی علمی به چالش اعتبار داده‌هاست و پیشنهاد می‌دهد که سنجش سلامت اداری باید بر بستر تراکنش‌های واقعی در حوزه‌هایی نظیر تدارکات، مجوزها و تعاملات مالی استوار گردد.

تحلیل لایه‌های مختلف مدل پیشنهادی آشکار می‌سازد که شفافیت ساختاری و عدالت در دسترسی به اطلاعات، به‌عنوان نقطه اهرمی و پیش‌ران اصلاحات در کوتاه‌مدت شناسایی شده‌اند. اجماع قاطع خبرگان بر اولویت‌بندی شاخص‌های ناحیه طلایی نظیر شفافیت مناقصات، الکترونیکی شدن صدور مجوزها و حمایت قانونی از افشاگران، گویای آن است که زیرساخت‌های فنی و حقوقی لازم برای آغاز یک جراحی نظارتی در کشور فراهم است. بااین‌حال، یافته‌های پژوهش در ناحیه چالش‌های راهبردی هشداری جدی به خط‌مشی‌گذاران می‌دهد؛ اینکه موفقیت پایدار این مدل در گروی حل پارادوکس استقلال نهادی و ضمانت اجرای آراست. به‌بیانی دیگر، اگرچه ابزارهای دیجیتال و آموزشی (ناحیه زودبازده) می‌توانند فساد خرد را مهار کنند، ریشه‌کنی فساد کلان و سیستمی، مستلزم اراده‌ای برای قطع پیوندهای تعارض منافع و تضمین امنیت ساختاری برای نهادهای نظارتی و گزارش‌دهندگان است.

در نهایت، مدل بومی استخراج‌ شده از این پژوهش، سه ضلع دولت پاسخ‌گو، شهروند ناظر و کارگزار اخلاق‌مدار را به هم پیوند می‌زند. غربالگری هوشمندانه شاخص‌های ناکارآمد و انتزاعی در این تحقیق، مسیر را برای استقرار یک داشبورد ملی فساد‌سنج هموار کرده است که در آن، سلامت اداری یک متغیر قابل اندازه‌گیری و مدیریت‌پذیر است. دستاورد نهایی این مطالعه تأکید می‌کند که بازسازی اعتماد عمومی و ارتقای کارآمدی نظام، فقط از مسیر پیاده‌سازی متوازن این مدل ترکیبی و پذیرش الزامات شفافیت در تمام سطوح تصمیم‌گیری میسر خواهد بود؛ مسیری که در آن داده‌های سخت جایگزین حدسیات خواهد ‌شد و پیشگیری هوشمند جای نظارت‌های واکنشی و پسینی را خواهد گرفت.

جدول 5. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/ نظارتی

مأخذ: همان.