خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

سازمان بهزیستی کشور، به‌عنوان نهاد متولی سلامت اجتماعی و مجری بخشی از تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، بیش از ۹۰ درصد خدمات خود را از طریق مراکز و مؤسسات غیردولتی و غیرتجاری ارائه می‌دهد. این مراکز و مؤسسات تحت نظارت سازمان بهزیستی فعالیت می‌کنند و خدمات اجتماعی و رفاهی متنوعی را به مددجویان تحت پوشش سازمان ارائه می‌دهند. بااین‌حال، الگوی تعاملی سازمان با این تشکل‌ها به‌گونه‌ای است که منجر به بروز مشکلات عدیده‌ای برای تشکل‌ها، مددکاران و مددجویان شده ‌است. سازمان بهزیستی فقط بخشی از هزینه‌های انجام‌ شده توسط تشکل‌ها را جبران می‌کند و این امر منجر به شکاف درآمدی و زیان‌های مالی برای تشکل‌ها شده ‌است. این وضعیت باعث شده ‌است که تشکل‌ها نتوانند خدمات باکیفیت ارائه دهند، حقوق منصفانه به کارکنان خود پرداخت کنند و در نهایت برخی از آنها ورشکسته و منحل شوند. این مسئله نه‌فقط به تشکل‌ها و کارکنان آنها آسیب می‌زند، بلکه مددجویان تحت پوشش این تشکل‌ها نیز از دریافت خدمات به‌موقع و باکیفیت محروم می‌شوند.

 نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

براساس بررسی‌های انجام‌ شده، الگوی تعاملی سازمان بهزیستی با تشکل‌های تحت نظارت آن دارای چندین ایراد اساسی است:

1. شکاف درآمدی و زیان مالی تشکل‌ها: سازمان بهزیستی فقط کمتر از ۵۰ درصد از هزینه‌های انجام ‌شده توسط تشکل‌ها را جبران می‌کند. این شکاف درآمدی باعث شده‌ است که تشکل‌ها نتوانند خدمات باکیفیت ارائه دهند و حقوق منصفانه به کارکنان خود پرداخت کنند. درنتیجه، برخی از آنها مجبور به کاهش کیفیت و کمیت خدمات خود شده‌اند، برخی دیگر ورشکسته شده‌اند و برخی نیز با جدا کردن بخشی از منابع دریافتی به‌عنوان حق مدیریت، خدمات حداقلی ارائه می‌دهند.

2. نداشتن تطابق الگوی تعاملی با قوانین موجود: الگوی تعاملی سازمان بهزیستی با تشکل‌ها با قوانین موجود ازجمله ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری تطابق ندارد. به‌ویژه، سازمان بهزیستی از شیوه‌های «خرید خدمت»، «مشارکت» و «واگذاری مدیریت» به‌درستی استفاده نمی‌کند و این امر منجر به بروز مشکلات مالی و حقوقی برای تشکل‌ها شده‌ است.

3. ابهامات قانونی و تفسیر نادرست: برخی از قوانین، مانند ماده (۷) قانون حمایت از حقوق معلولان، ابهاماتی دارد که منجر به تفسیر نادرست و اجرای ناقص آنها شده ‌است. برای مثال، سازمان بهزیستی به‌جای پرداخت «نرخ تمام شده» خدمات، فقط بخشی از هزینه‌ها را تحت ‌عنوان «کمک‌هزینه جبران خدمات» پرداخت می‌کند که با سایر قوانین موجود هم‌خوانی ندارد.

4. تأثیر منفی بر مددجویان و کارکنان: الگوی تعاملی فعلی سازمان بهزیستی باعث شده ‌است که مددجویان خدمات باکیفیت دریافت نکنند و کارکنان تشکل‌ها نیز حقوق ناچیزی دریافت کنند و درنهایت صاحبان مراکز و مؤسسات نیز متضرر، ورشکسته و دلسرد از فعالیت اجتماعی شوند. این وضعیت نه‌فقط به تشکل‌ها و کارکنان آنها آسیب می‌زند، بلکه مددجویان تحت پوشش این تشکل‌ها نیز از دریافت خدمات به‌موقع و باکیفیت محروم می‌شوند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای رفع مشکلات موجود و بهبود الگوی تعاملی سازمان بهزیستی با تشکل‌های تحت نظارت آن، یک حکم الحاقی و چند پیشنهاد به این شرح ارائه می‌شود:

حکم الحاقی به ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

ارائه تصدی‌ها و خدمات اجتماعی توسط مراکز غیردولتی موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» این ماده و جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، صرفاً به ‌روش خرید خدمات از مراکز مزبور به‌عنوان ذی‌نفع نهایی، بر مبنای تعیین قیمت تمام ‌شده و استانداردهای عملکردی انجام ‌می‌شود. در اجرای این حکم رعایت سایر ترتیبات مقرر در ماده (13) قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است.

• پیشنهادها

1. اصلاح دستورالعمل‌های مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز و مؤسسات: سازمان بهزیستی باید دستورالعمل‌های مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز و مؤسسات غیردولتی را اصلاح کند تا این دستورالعمل‌ها با قوانین موجود تطابق داشته‌ باشند و از بروز مشکلات مالی و حقوقی برای تشکل‌ها جلوگیری شود.
2. پیشنهاد ابطال دستورالعمل‌های ناقص: درصورت عدم پذیرش پیشنهاد اصلاح دستورالعمل‌ها توسط سازمان بهزیستی، پیشنهاد می‌شود این دستورالعمل‌ها توسط معاونت حقوق عامه دیوان عدالت اداری ابطال شوند تا از اجرای این دستورالعمل‌های مستبدانه و ناعادلانه جلوگیری شود.
3. اصلاح احکام مرتبط با جبران خدمات تشکل‌ها: مجلس شورای اسلامی می‌تواند با اصلاح تبصره ذیل ماده (۷) قانون حمایت از حقوق معلولان، پرداخت «نرخ تمام شده» خدمات به مراکز غیردولتی را به‌طور کامل و بدون کسری تکلیف کند. این امر باعث می‌شود که تشکل‌ها بتوانند خدمات باکیفیت ارائه دهند و حقوق منصفانه به کارکنان خود پرداخت کنند.
4. افزایش شفافیت و نظارت: سازمان بهزیستی باید شفافیت بیشتری در پرداخت هزینه‌ها به تشکل‌ها ایجاد کند و سازوکارهای نظارتی قوی‌تری برای کنترل کمیت و کیفیت خدمات ارائه ‌شده توسط تشکل‌ها تعیین نماید. این امر باعث می‌شود که مددجویان خدمات باکیفیت، و کارکنان تشکل‌ها نیز حقوق منصفانه دریافت نمایند.

با اجرای این پیشنهادها، پیش‌بینی می‌شود الگوی تعاملی سازمان بهزیستی با تشکل‌های تحت نظارت آن بهبود یابد و مشکلات مالی و حقوقی موجود رفع شود. این امر نه‌فقط به تشکل‌ها و کارکنان آنها کمک می‌کند، بلکه مددجویان تحت پوشش این تشکل‌ها نیز از دریافت خدمات به‌موقع و باکیفیت بهره‌مند خواهند شد. تأکید می‌شود که این پیشنهادها صرفاً برای بهبود الگوی تعاملی دولت با تشکل‌های تحت پوشش سازمان بهزیستی ارائه ‌شود. شناسایی و اصلاح سایر مشکلات و مسائل آنها، ازجمله الگوی حکمرانی و شیوه برون‌سپاری خدمات بهزیستی و نظام مدیریت عملکرد تشکل‌ها، منوط به مطالعه و مداقه بیشتری است که در دستور کار دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس قرار دارد.

1. مقدمه

سازمان بهزیستی کشور به‌استناد جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور، متولی سلامت اجتماعی کشور و مجری بخشی از تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی موضوع ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری است [1, 2]. ازاین‌رو، این سازمان می‌تواند محقق بخشی از مأموریت‌ها و رسالت‌های نظام جمهوری اسلامی ایران مندرج در جزء «ج» اصل (2) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبنی‌بر نفی هرگونه ستمگری و ستم‌کشی و سلطه‌گری و سلطه‌پذیری، قسط و عدل و استقلال اقتصادی باشد [3]. سازمان بهزیستی به اذعان مدیران و کارشناسان سازمان مذکور، بیش از ۹۰ درصد از خدمات اجتماعی خود را از طریق مراکز و مؤسسات غیردولتی و غیرتجاری موضوع ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تأمین می‌کنند. این مراکز و مؤسسات اساساً برای انجام خدمات اجتماعی و بهزیستی براساس دستورالعمل تأسیس، اداره و انحلال مراکز و مؤسسات تحت نظارت سازمان بهزیستی با مجوز سازمان مذکور تأسیس ‌شده‌اند [4, 5]. آنها خدمات اجتماعی و رفاهی متنوع و متعددی را به درخواست رسمی سازمان به مددجویان تحت پوشش سازمان ارائه می‌دهند و بابت این خدمات مبالغی را تحت‌ عنوان «کمک‌هزینه جبران خدمات» (یارانه) دریافت می‌کنند.

به‌موجب ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، درخواست تأمین خدمات از جانب تشکل‌ها در قالب تفاهم‌نامه با سازمان به‌صورت سالیانه انجام ‌می‌شود [4] و پس از آن بخشی از هزینه‌های تأمین این خدمات به تشکل‌ها پرداخت می‌گردد. عموماً کمتر از ۵۰ درصد از مبالغی که تشکل‌ها هزینه می‌کنند توسط سازمان جبران می‌شود و مابقی به‌عنوان شکاف درآمدی یا زیان بر حساب‌های مالی تشکل‌ها تحمیل می‌شود. تشکل‌ها در قبال این شکاف درآمدی و زیان‌های انباشته، برخوردهای متفاوتی دارند:

-                     برخی از تشکل‌ها که به کمک‌های مردمی و مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها دسترسی دارند به ارائه خدمات اجتماعی باکیفیت ادامه می‌دهند. البته در شرایط اقتصادی نامناسب و کاهش سرمایه ‌اجتماعی در کشور، تعداد تشکل‌هایی که به این منابع دسترسی دارند در مقایسه با سایر تشکل‌ها، بسیار ناچیز است.

-                     برخی دیگر از تشکل‌ها، کمیت و کیفیت کار خود را تاحدی که به نقطه سربه‌سر مالی برسند، تنزل می‌دهند و با این روش به ارائه خدمات حداقلی به جامعه هدف خود ادامه می‌دهند. در واقع این افراد از فعالیت اقتصادی در تشکل هیچ بهره‌ای نمی‌برند و صرفاً به‌منظور تداوم ارائه خدمات به مددجویان و محروم نکردن آنها از خدمات اجتماعی و رفاهی، حداقل خدمات را برای مددجویان و حداقل حقوق (عموماً کمتر از حداقل حقوق قانون کار) را برای کارکنان خود فراهم می‌کنند.

-                     برخی دیگر حق‌الزحمه و سود سرمایه‌گذاری معقول و منطقی (نهایتاً در حدود ۲۰ درصد) از منابع دریافتی از سازمان را به‌عنوان حق مدیریت خود در تشکل، جدا می‌کنند و مابقی را برای ارائه خدمات بهزیستی به جامعه هدف در نظر می‌گیرند. قاعدتاً و قطعاً در این شرایط امکان ارائه خدمات باکیفیت به مددجویان و پرداخت حقوق منصفانه به کارکنان و مددکاران شاغل در تشکل وجود ندارد.

-                     دسته آخر نیز که خود را ملزم به ارائه خدمات باکیفیت به مددجویان و پرداخت حداقل حقوق به مددکاران و کارکنان خود می‌دانند، دیر یا زود ورشکسته، و مجبور به انحلال می‌شوند. در این شرایط مددجویان تحت پوشش این تشکل‌ها از دریافت به‌موقع و آسان خدمات بهزیستی محروم می‌شوند. علاوه‌بر این، مددکاران و کارکنان نیز بیکار، و با شرایط سخت اجتماعی و اقتصادی ناشی از بیکاری مواجه می‌شوند. همچنین مؤسسان تشکل نیز سرمایه اقتصادی و منزلت اجتماعی خود را از دست می‌دهند و ازآنجاکه عموماً سن استخدام و اشتغال را نیز سپری کرده‌اند، امکان جذب در دستگاه‌های اجرایی را ندارند. ازاین‌رو با محرومیت‌های اقتصادی و اجتماعی دوچندانی مواجه می‌شوند.

بررسی الگوی تعاملی سازمان با تشکل‌های تحت نظارتش حکایت از آن دارد که مددجویان خدمات باکیفیت دریافت نمی‌کنند، مددکاران و کارکنان شاغل در تشکل‌ها حقوق و دستمزد ناچیزی (عموماً کمتر از حداقل حقوق قانون کار) دریافت می‌کنند و صاحبان تشکل‌ها ورشکسته، بدهکار و بیکار می‌شوند و در نهایت منابع و اعتبارات محدود دولتی نیز به هدر می‌رود و به‌زیستی جامعه را حاصل نمی‌کند. این الگوی رفتاری و تعاملی یک رابطه بازنده – بازنده برای همه طرفین و ذی‌نفعان بوده است. به نظر می‌رسد سازمان به‌صورت ناخواسته و به‌دلیل کمبود بودجه و اعتبارات، مجبور به تحمیل فشارهای اقتصادی به تشکل‌ها و فعالان اجتماعی شده‌ است [8,9,6, 7].

2. پیشینه

در این بخش از گزارش سوابق و پیشینه پژوهشی مرتبط با مراکز و مؤسسات تحت نظارت سازمان بهزیستی از منظر مطالعاتی و تقنینی مرور شده ‌است.

2-1. سوابق مطالعاتی

عزت‌آبادی‌پور در گزارش «ترسیم و آسیب‌شناسی مراکز خدمات بهزیستی (۲): بررسی نقاط قوت و ضعف مراکز مثبت زندگی» اهم نقاط قوت و ضعف این مراکز را بررسی کرده است. در این گزارش، «شکاف درآمدی مراکز» و «معیوب بودن نظام بودجه‌ریزی کشور» در قبال این مراکز به‌عنوان مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی مراکز تحت نظارت سازمان بهزیستی معرفی شده ‌است [8]. صدیقی و همکاران در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور (80): اعتبارات توان‌بخشی و چالش‌های پیش‌روی آن در سازمان بهزیستی» نیز به مشکلات پیرامون مراکز روزانه و شبانه‌روزی توان‌بخشی پرداخته‌اند که «غیرواقعی بودن تعرفه‌ها» و «عدم پایداری مالی» این مراکز را مانعی جدی برای کارایی و اثربخشی این تشکل‌ها می‌داند [7]. عزت‌آبادی‌پور و شیخی نیز در گزارش بررسی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور (۶۴): اعتبارات حوزه بهزیستی و بیماران خاص و صعب‌العلاج (با تأکید بر نقش تشکل‌های مردم‌نهاد، خیریه‌ها و مؤسسات غیر تجاری) به این نکته تأکید داشتند که «نحوه بودجه‌ریزی و پیش‌بینی وجوه عمومی برای خدمات توان‌بخشی و خدمات اجتماعی در لایحه بودجه به‌گونه‌ای است که تشکل‌های این حوزه را مستهلک یا تعطیل، «خیرین و فعالان اجتماعی» را نیز دلسرد، و از ورود به عرصه اجتماعی منصرف خواهد کرد. «بیماران و توان‌خواهان» از خدمات اجتماعی محروم خواهند شد؛ بیماری و آسیب‌هایشان تشدید خواهد شد و به همین سبب نیز فشارهای اقتصادی و آسیب‌های اجتماعی ناشی از محرومیت به خانواده‌های ایشان و البته به سطح جامعه منتقل خواهد شد. ازاین‌رو برای جلوگیری از بروز بحران‌های اجتماعی در سال‌های آتی باید رفتار دولت در قبال جامعه هدف و تشکل‌های این حوزه در قوانین بودجه کشور بازتعریف شود» [10]. محمدی در گزارش خانه‌های امن و چالش‌های پیش‌روی آن، به عدم تناسب منابع (بودجه) و مصارف (هزینه‌های عملیاتی) خانه‌های مراقبتی زنان بدسرپرست و آسیب‌دیده اشاره می‌کند و بخشی از ناکارآمدی این مراکز را ناشی از این نقیصه می‌داند [6]. گلاب و همکاران نیز در گزارشی با عنوان «بررسی فرایند برون‌سپاری خدمات به مراکز نگهداری از کودک و نوجوان فاقد سرپرست مؤثر از منظر نظام هزینه‌ها» تأیید می‌کنند که «یارانه سازمان بهزیستی در حالت خوش‌بینانه ۲۱.۷ درصد از هزینه مراکز شبه‌خانواده را در سال ۱۴۰۱ پوشش می‌دهد و وجود این شکاف بیش از هرچیز موجب کمبود در کیفیت و کمّیت خدمات کودکان بی‌سرپرست شده و مراکز شبه‌خانواده را با بحران مالی جدی برای ارائه خدمات محوله روبه‌رو کرده است» [9]. محمدی و درویشی‌فرد در گزارشی با عنوان «ارزیابی عملکرد مرکز نگهداری از زنان معتاد متجاهر در کشور»، که در سال جاری تهیه شده است، تأکید می‌کنند: «به‌دلیل عدم تخصیص اعتبارات کافی، متولیان امر امکان ایجاد اشتغال و توانمندسازی گروه هدف را نداشته و اکثر مراکز ماده (۱۶) زنان، مجهز به کارگاه‌های آموزشی و اشتغال‌زایی نیست و صرفاً یک مرکز نگهداری (با امکانات نامناسب) صرف است».

2-2. سوابق تقنینی

در حوزه تقنینی، در قوانین و مقررات موضوعه کشور مواردی مانند قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶)، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1380)، آیین‌نامه اجرایی ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۱)، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶)، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۶)، قانون حمایت از حقوق معلولان (مصوب ۱۳۹۶)، و دستورالعمل نحوه تأسیس، اداره و انحلال مراکز و مؤسسات غیردولتی تحت نظارت سازمان بهزیستی (بازنگری ۱۳۹۹) به تصویب رسیده است. تعدد و تنوع قوانین در این خصوص و تفسیرپذیر بودن آنها منجر به بروز ابهام در الگوی تعاملی و شیوه همکاری سازمان بهزیستی با تشکل‌ها (مراکز و مؤسسات) تحت نظارت این سازمان شده ‌است. آخرین مصوبه قانونی در این حوزه به قانون برنامه هفتم پیشرفت اختصاص دارد که در بند «پ» ماده (۱۸) آن تصریح ‌شده است: «در کلیه موارد قانونی، اعطای کمک به بخش غیردولتی با رعایت بند «الف» ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/02/04 درصورتی مجاز است که در راستای مأموریت‌ها و وظایف دستگاه‌های مربوط و متناسب با قیمت تمام شده محصول، کالا یا خدمات و برنامه کمکِ ارائه ‌شده، باشد. بخش غیردولتی نسبت به کمک‌های دریافتی در مقابل دستگاه کمک‌کننده پاسخ‌گو خواهد بود». در ادامه تمام مستندات مذکور بررسی و به‌‌تفصیل تشریح شده‌ است.

3. ارزیابی الگوی تعامل مالی دولت با تشکل‌های اجتماعی حوزه بهزیستی

3-1. مواد قانونی مربوطه

براساس ماده (۸۸) اصلاحی قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384، دولت برای توسعه کمّی و کیفی خدمات و کاهش حجم تصدی‌های خود مجاز است بخشی از تکالیف خود را به حفظ مسئولیت از طریق تشکل‌ها و مؤسسات غیردولتی به این‌روش انجام دهد [4]:

 «الف) اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی که متقاضی ارائه خدمات براساس مفاد این ماده می‌باشند می‌بایست صلاحیت‌های فنی و اخلاقی لازم و پروانه فعالیت از مراجع قانونی ذی‌ربط داشته ‌باشند.

ب) ارائه خدمات موضوع این ماده توسط بخش غیردولتی به سه روش؛ خرید خدمات از بخش غیردولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام‌ می‌شود.

ج) دستگاه‌های اجرایی مشمول این ماده برای توسعه کمّی خدمات خود با استفاده از ظرفیت‌های موجود در بخش غیردولتی (‌موضوع بند «‌الف») و با پرداخت هزینه سرانه خدمات، نسبت به خرید خدمات و ارائه آن به مردم طبق شرایط دولتی اقدام نمایند.

‌            تبصره: برای ایجاد و توسعه این‌گونه واحدها، دولت موظف است حمایت‌های لازم از قبیل واگذاری زمین، ارائه خدمات زیربنایی و استفاده از تسهیلات وجوه اداره شده طبق ضوابط و به میزانی که در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی می‌گردد، اقدام نماید».

همچنین، براساس ماده (۹) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، آن دسته از وظایف دولت، که منافع اجتماعی حاصل از آنها نسبت به منافع فردی برتری دارد و موجب بهبود وضعیت زندگی افراد می‌گردد، به‌عنوان «امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی» دولت شناخته می‌شوند. پرواضح است که تمام خدمات بهزیستی نیز حائز چنین ویژگی‌هایی‌اند. به‌موجب ماده (۱۳) قانون یاد شده، شیوه‌های انجام امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی دولت به این شرح تعیین شده ‌است [1]:

«۱. اعمال حمایت‌های لازم از بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مجری این وظایف.

۲. خرید خدمات از بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی.

۳. مشارکت با بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی از طریق اجاره، واگذاری امکانات و تجهیزات و منابع فیزیکی.

۴- واگذاری مدیریت واحدهای دولتی به بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با پرداخت تمام یا بخشی از هزینه سرانه خدمات.

۵- ایجاد و اداره واحدهای دولتی موضوع این ماده توسط دستگاه‌های اجرایی».

حال سؤال اصلی این است که شکل تعاملی سازمان بهزیستی با تشکل‌های تحت پوشش خود کدام‌یک از این شیوه‌ها است یا باید باشد. برای پاسخ به این سؤال باید اقدامات و تعاملات سازمان با تشکل‌ها به‌درستی ترسیم شود.

3-2. الگوی تعاملی و همکاری سازمان با تشکل‌ها

در این بخش از گزارش نحوه دریافت مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌ها از سازمان و نظارت آن سازمان بر تشکل‌ها و جبران خدمات آنها به‌صورت کلی و بدون تفکیک نوع و کاربری تشکل‌ها براساس دستورالعمل‌های سازمان بهزیستی و رویه‌های جاری ترسیم شده ‌است [5].

1.      سازمان برای صدور مجوز تأسیس مرکز یا مؤسسه، صلاحیت‌های عمومی و تخصصی مؤسسات، مسئول فنی و مددکاران آنها را ارزیابی و بررسی می‌کند.

2.      سازمان براساس دستورالعمل‌های تخصصی هر کاربری، ساختمان، تجهیزات و امکانات تشکل‌ها را بررسی می‌کند.

3.      درصورت تأیید موارد فوق، درصورتی‌که در منطقه جغرافیایی که درخواست تأسیس تشکل بوده، پرونده یا مددجوی تحت پوشش سازمان وجود داشته ‌باشد و چنانچه منابع مالی کافی برای جبران خدمات آنها در بودجه و اعتبارات سازمان باشد، آنگاه مجوز تأسیس و پروانه فعالیت تشکل در قالب مرکز (مؤسسه غیردولتی غیرتجاری انتفاعی) یا مؤسسه (مؤسسه غیردولتی غیرتجاری غیرانتفاعی) صادر می‌شود.

4.      تشکل‌ها اجازه استفاده از ساختمان خود را برای کاربری‌های غیر ندارند و صرفاً می‌توانند در حیطه مجوز صادر شده سازمان بهزیستی کار کنند.

5.      مراکز اجازه جلب کمک‌ها و مشارکت‌های مردمی را ندارند. مؤسسات نیز باید کمک‌های مردمی را به ‌حساب سازمان بهزیستی واریز کنند و پس از تحویل و تأیید فیش واریز وجه و مستندات پرداختی خیرین به سازمان بهزیستی، مشارکت‌های جلب شده را دریافت می‌کنند.

6.      سازمان در دستورالعمل تصریح کرده است که هیچ‌گونه تعهدی درخصوص پرداخت یارانه به این تشکل‌ها ندارد.

7.      سازمان به‌موجب یک تفاهم‌نامه‌، تأمین خدمات اجتماعی و رفاهی مددجویان را به تشکل‌ها می‌سپارد. در این تفاهم‌نامه هیچ مبلغ یا تعرفه‌ای ذکر نشده و صرفاً کمیت و کیفیت ارائه خدمات از جانب تشکل‌ها به مددجویان و ارائه گزارش‌های عملکردی آنها به سازمان را تبیین کرده است. درصورتی‌که تشکل‌ها به مفاد این تفاهم‌نامه‌ها اعتراض داشته‌ باشند یا از امضای آن امتناع کنند، پرداخت یارانه سازمان به این مراکز با کسری یا تأخیر مواجه می‌شود و تشکل‌ها با مشکلات حقوقی و اقتصادی فراوانی مواجه می‌شوند.

8.      پس از تأسیس و امضای تفاهم‌نامه، ارائه خدمات بهزیستی توسط تشکل با رعایت استانداردهای عملکردی و فرایندهای اجرایی مندرج در بخشنامه‌های رسمی سازمان آغاز می‌شود.

9.      در انتهای هر دوره (عموماً ماهیانه)، تشکل‌ها مکلف‌اند عملکرد ماهیانه خود را تهیه و به‌صورت برخط یا مکتوب به اداره‌ کل بهزیستی استان ارسال نمایند. درصورت تأیید، مستندات به سازمان بهزیستی کشور ارسال می‌شود و درصورت تأیید معاونت مربوطه، واحد بودجه و اعتبارات سازمان براساس تعرفه‌ای که سازمان تعیین کرده (اما در متن تفاهم‌نامه ذکر نکرده) به‌صورت سرانه پرداخت می‌کند که این میزان پرداخت، همواره کمتر از ۵۰ درصد کل هزینه‌های انجام ‌شده تشکل را پوشش داده است.

10.  دریافت بخشی از همین مبلغ (۳۰ درصد) نیز در برخی از کاربری‌ها (مانند مثبت‌زندگی و توان‌بخشی محله‌محور) منوط به عملکرد آنهاست. به این صورت که کارشناس تخصصی مربوطه بازدید دوره‌ای خواهد داشت، اسناد و مدارک را بررسی می‌کند و اگر از کیفیت خدمت ارائه ‌شده و روند اجرایی کار تشکل رضایت داشت، این بخش از کمک‌هزینه‌های تشکل نیز پرداخت می‌شود.

3-3. تحلیل الگوی تعاملی و همکاری سازمان با تشکل‌ها

باتوجه‌به ماهیت تشکل‌ها و فرایندهای تأسیس و فعالیت آنها در عرصه اجتماعی کشور که پیش‌تر ترسیم شد، این موارد مطرح است:

1.                  «واگذاری مدیریت» به حالتی اطلاق می‌شود که بخش عمومی تمام دستگاه‌ها و تجهیزات، زمین و ساختمان و حتی منابع انسانی مورد نیاز برای ارائه خدمات را در اختیار بخش خصوصی قرار می‌دهد تا بخش غیردولتی با افزایش کارایی و بهره‌وری خدمات را به‌صورت شایسته‌تری ارائه دهد. در این مدل، بخش غیردولتی سهمی از سود احتمالی ناشی از بهبود عملکرد در مدیریت و تولید را به‌عنوان حق‌الزحمه مدیریت دریافت می‌کند. پر واضح است که این مدل از تعامل نیز با آنچه در محیط تعاملی سازمان بهزیستی و تشکل‌ها برقرار است، فاصله و تفاوت بسیار زیادی دارد. ازاین‌رو استفاده از شیوه «واگذاری مدیریت» موضوع ‌بند «۴» ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری برای تعامل و همکاری سازمان با تشکل‌های تحت نظارت آن بلاوجه است.

2.                   «ایجاد واحد دولتی»، روش متمرکز ارائه خدمات عمومی است که در آن دستگاه دولتی بی‌واسطه و رأساً مراکز ارائه خدمات را تأسیس و مدیریت می‌کند و از آن طریق، خدمات مدنظر را به جامعه ارائه می‌دهد. این مدل از ارائه خدمات در گذشته بیشتر مبنای عمل سازمان بهزیستی بود. سازمان دارای مراکز ارائه خدمات دولتی بوده که همچنان بخشی از آنها از قبیل شیرخوارگاه‌ها، خانه‌های تلاش و سلامت و اورژانس اجتماعی باقی مانده‌ است؛ اما رفته‌رفته سازمان از این مدل ارائه خدمات فاصله گرفته است. به ادعای مدیران سازمان مذکور، حدود ۹۰ درصد از خدمات سازمان بهزیستی از طریق برون‌سپاری به تشکل‌ها به جامعه هدف سازمان ارائه می‌شود. از این جهت، شیوه «ایجاد واحد دولتی» موضوع‌ بند «۵» ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری اگرچه از نظر قانونی امکان‌پذیر است، به‌دلایل متعدد ازجمله ناترازی بودجه و کاهش شدید تعداد کارکنان سازمان در سنوات اخیر، در دستور کار مدیران سازمان بهزیستی نبوده است.

3.                  درخصوص روش «حمایت» نیز نکات بسیاری مطرح است. براساس ماده (۹) قانون محاسبات عمومی کشور، «مواد هزینه، نوع هزینه را در داخل بودجه و یا قسمتی از فعالیت یک وزارتخانه یا مؤسسه دولتی مشخص می‌کند». همچنین براساس ماده (۱۳) قانون مذکور، «وجوه عمومی عبارت است از نقدینه‌های مربوط به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و مؤسسات وابسته به سازمان‌های مذکور که متعلق به‌حق افراد و مؤسسات خصوصی نیست و صرف‌نظر از نحوه و منشأ تحصیل آن منحصراً برای مصارف عمومی به‌موجب قانون قابل دخل و تصرف می‌باشد»[11]؛ فلذا هر ردیف اعتباری که در قانون بودجه کل کشور مشاهده می‌شود متعلق به یک دستگاه اجرایی است و برای برنامه و فعالیت خاصی درنظر گرفته شده ‌است و بخش خصوصی از وجوه عمومی سهمی ندارد.

در ماده (۲۳) این قانون بیان شده است: «هزینه عبارت از پرداخت‌هایی است که به‌طور قطعی به ذی‌نفع در قبال تعهد یا تحت ‌عنوان کمک یا عناوین مشابه با رعایت قوانین و مقررات مربوط صورت‌ می‌گیرد» [11]. پس هزینه دستگاه‌های اجرایی یا «قطعی» است یا «کمک»، و خارج از این دو عنوان، هزینه‌ای برای دستگاه متصور نیست. براساس ماده (۷۱) قانون یاد شده، «پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و مؤسسات غیردولتی از محل بودجه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی جز در مواردی که به‌اقتضای وظایف قانونی مربوط ناگزیر از تأدیه چنین وجوهی می‌باشند ممنوع است. ضوابط پرداخت این قبیل کمک‌ها و اعانات به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید و وجوه پرداختی از این بابت توسط ذی‌حسابان دستگاه‌های پرداخت‌کننده با اخذ رسید از دریافت‌کننده به ‌حساب هزینه قطعی منظور خواهد شد، مگر آنکه در ضوابط مذکور ترتیب دیگری مقرر شده باشد» [11]. به‌عبارت‌دیگر، اعتبارات ‌هزینه‌ای دستگاه به بخش غیردولتی یا برای انجام یک برنامه مشخص در ردیف‌های بودجه‌ای آن دستگاه ذکر می‌شود یا با عنوان «کمک» با تصویب مجلس در اختیار نهادها و مؤسسات غیردولتی قرار می‌گیرد. برای مثال، «برنامه‌های توان‌بخشی»، «کاهش آسیب‌های اجتماعی»، «ارتقای مشارکت‌های مردمی» در ردیف‌های مستقل در قالب «برنامه» ذیل اعتبارات سازمان بهزیستی درج می‌شود.

ازسوی دیگر، ردیف اعتباری «کمک» برای مؤسسات و تشکل‌های غیردولتی مانند «مجمع خیرین سلامت»، بیمارستان‌های خیریه‌ای «محک» و «محکم»، «مؤسسه زنجیره امید»، «بنیاد امور بیماری‌های خاص» و «ستاد امور رسیدگی به امور زندانیان نیازمند» نیز به‌صورت مستقل از دستگاه‌های اجرایی، در جداول پیوست قانون بودجه کل کشور درج می‌شود و به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. کمک‌های مصوب نیز به‌صورت مستقیم توسط سازمان برنامه و بودجه به تشکل‌های تصریح ‌شده در قانون بودجه پرداخت می‌شود [12].

درنهایت، اصطلاح «حمایت» عموماً به مواردی اطلاق می‌شود که وظیفه ذاتی دستگاه است و امکان اولویت‌بندی یا گزینش آنها برای دستگاه وجود داشته ‌باشد. برای مثال، سازمان تبلیغات اسلامی وظایفی متعددی دارد، اما ممکن است مأموریت «تلاش در جهت احیا و اشاعه معارف، فرهنگ و تاریخ تشیع» در سالی مشخص، در اولویت سازمان قرار گیرد. به این منظور سیاست سازمان به‌سمت حمایت از کتاب‌هایی است که در این خصوص تهیه شده‌اند. به‌بیان‌دیگر، سازمان اهدافش را اولویت‌بندی کرده و کتاب را ابزار مناسبی برای دستیابی به آن اولویت‌ها دیده ‌است. درصورت حمایت سازمان از نویسندگان و انتشار چندین جلد کتاب به‌جای تولید سرود و حمایت از سینما (که سایر وظایف سازمان را نمایندگی می‌کنند)، ایرادی به نحوه عملکرد سازمان تبلیغات اسلامی وارد نخواهد بود. اما سازمان بهزیستی کشور شرایط متفاوتی به‌لحاظ ماهیت و مأموریت ذاتی دارد. ذات قلمروی فعالیت سازمان بهزیستی به‌گونه‌ای نیست که بتوان وظایف و مأموریت‌ها را اولویت‌بندی کرد. در حقیقت وظایف در سازمان بهزیستی انتخابی نیستند و قابلیت اولویت‌بندی ندارند. برای مثال سازمان بهزیستی نمی‌تواند مثلاً حمایت از زنان بی‌سرپرست را در اولویت قرار دهد و از کودکان بی‌سرپرست حمایت نکند. ماهیت این وظایف، هسته سخت وظایف ذاتی دولت است که به‌عهده سازمان بهزیستی گذاشته شده است. این دسته از وظایف که تعهدهای غیرقابل‌ انکار دولت در تمام مکاتب اقتصادی به‌ حساب می‌آیند، به‌واسطه عدم امکان در اولویت‌بندی در سال‌های مختلف، در قالب حمایت به‌عنوان سازوکار رابطه دولت و بخش خصوصی در ارائه خدمات عمومی نمی‌گنجد.

در بند «پ» ماده (۱۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت، به‌منظور کاهش هزینه‌های جاری، ارتقای بهره‌وری منابع و ارتقای شفافیت در هزینه‌کرد دستگاه‌های اجرایی مقرر شده ‌است: «در کلیه موارد قانونی، اعطای کمک به بخش غیردولتی با رعایت بند «الف» ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/02/04 درصورتی مجاز است که در راستای مأموریت‌ها و وظایف دستگاه‌های مربوط و متناسب با قیمت تمام شده محصول، کالا یا خدمات و برنامه کمکِ ارائه ‌شده، باشد. بخش غیردولتی نسبت به کمک‌های دریافتی در مقابل دستگاه کمک‌کننده پاسخ‌گو خواهد بود». به‌عبارت‌دیگر، حتی اگر دستگاهی (مثلاً بهزیستی)، می‌خواهد از اعتبارات عمومی خود برای کمک به تشکل‌های اجتماعی (مانند مراکز و مؤسسات خدمات بهزیستی) هزینه کند، این منابع باید براساس یک خروجی استاندارد و قیمت‌ تمام‌ شده محصول و در قالب توافق‌نامه با سازمان برنامه و بودجه کشور و عقد قرارداد با تشکل‌های مذکور باشد.

بر مبنای این الگوی تعریف شده، نمی‌توان رابطه سازمان بهزیستی با تشکل‌های زیرمجموعه خود را براساس مدل تعاملی حمایت توضیح داد؛ چراکه سازمان بهزیستی طبق اساسنامه سازمان و قانون احکام دائمی توسعه‌ای کشور، مسئول تأمین مستمر نیازها و امور مددجویان و مستضعفان کشور است و فعالیت تشکل‌ها با وظیفه ذاتی سازمان یکسان است؛ درنتیجه نمی‌توان این نوع از تعامل را در قالب «حمایت» موجه دانست [13, 2].

بنابراین، مراکز و مؤسسات تحت پوشش سازمان بهزیستی هیچ ردیف مستقلی در قالب «کمک» در قوانین بودجه ندارند و ازسوی دیگر جبران خدمات آنها از منابع و اعتبارات مرتبط با «برنامه»های سازمان بهزیستی پرداخت می‌شود. همچنین جنس فعالیت مراکز و مؤسسات مزبور کاملاً در راستای وظایف ذاتی سازمان بهزیستی است. درنتیجه، اطلاق «حمایت» به شیوه انجام امور تصدی‌های اجتماعی از طریق تشکل‌ها نادرست است.

4.                  در بند «۳» ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح‌ شده است، دولت صرفاً از طریق اجاره، واگذاری امکانات و تجهیزات و منابع فیزیکی می‌تواند با بخش غیردولتی مشارکت کند. در بند «ب» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۱) نیز مشارکت با بخش غیردولتی به‌ این صورت تعریف شده ‌است [14]: «در اختیار قرار دادن مراکز و واحدهای خدماتی، اجتماعی، فرهنگی و رفاهی متعلق به بخش دولتی که توسط دستگاه دولتی درحال بهره‌برداری یا آماده بهره‌برداری و یا نیمه‌تمام است، به‌صورت اجاره به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی و مشارکت بخش غیردولتی در مالکیت مراکز و واحدهای‌نیمه‌تمام به میزان سرمایه‌گذاری انجام ‌شده».

در ماده (۲۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز مصادیقی از مشارکت به این شرح بیان شده ‌است:

«ماده (۲۸) به سازمان بهزیستی کشور اجازه داده‌ می‌شود، واحدهای تحت پوشش خود را در فرصت‌هایی که از آنها استفاده نمی‌کند، برای ارائه خدمت و یا از طریق انعقاد قرارداد و یا اجاره مراکز و فضاهای فوق با دریافت هزینه‌های مربوط از متقاضیان، واگذار نماید. وجوه دریافتی از این بابت را به‌ حساب درآمد اختصاصی واریز کند».

علاوه‌بر این موارد، در بند «الف» ماده (۳) قانون اجرای سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی نیز قلمروی فعالیت اقتصادی دولت درخصوص شرکت‌ها و مؤسسات واگذار شده تصریح‌ شده است [15]:

            «مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) این قانون است، اعم از طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای، تأسیس مؤسسه و یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیردولتی، به هر نحو و به هر میزان ممنوع است».

با استناد به این سه حکم، شیوه «مشارکت» نیز هیچ تطابقی با الگوی تعاملی و قراردادی سازمان با تشکل‌های تحت پوشش آن سازمان ندارد.

5.                  در روش «خرید خدمت» دستگاه وظایف ذاتی خود را به‌منظور کاهش اندازه بخش عمومی، چابکی در اجرا و بهبود کیفیت خدمات به بخش غیردولتی واگذار، و از طریق بودجه عمومی، مابه ازای خدمت ارائه ‌شده را جبران می‌کند. در مدل ارائه خدمات به‌صورت خرید خدمت، نقش دستگاه متولی به‌عنوان ناظر بر نحوه و کیفیت ارائه خدمات همچون گذشته پابرجاست.

باتوجه‌به اینکه صدور مجوز تشکل مشروط به «وجود مددجو» در منطقه و «وجود اعتبارات» مورد نیاز است و باتوجه‌به اینکه تشکل‌ها برای ارائه خدمات به «امضای تفاهم‌نامه» و «رعایت دستورالعمل»های تخصصی سازمان بهزیستی ملزم‌اند و نحوه جبران خدمات آنها منوط به «ارزیابی عملکرد» و «تأیید کارشناسان» سازمان بهزیستی است، لذا می‌توان الگوی «خرید خدمت» موضوع ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری را سازگارترین شیوه انجام تصدی‌های اجتماعی بهزیستی از طریق بخش غیردولتی دانست.

3-4. آسیب‌شناسی الگوی تعاملی و همکاری سازمان با تشکل‌ها

براساس ماده (۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی در راستای انجام وظایف خود موظف‌اند قیمت تمام شده فعالیت‌ها و خدمات و محصولات واحدهای مجری را تعیین کنند. شاخص‌های هدفمند و نتیجه‌گرا و استانداردهای کیفی خدمات و پیش‌بینی سازوکارهای نظارتی برای کنترل کمیت و کیفیت خدمات ارائه ‌شده را تعیین کنند و با مدیران واحدهای مجری براساس حجم فعالیت‌ها و خدمات و قیمت‌ تمام شده آن تفاهم‌نامه‌ای منعقد نمایند. این فرایند تقریباً شبیه همان روندی است که سازمان بهزیستی با واحدهای مجری (مراکز و مؤسسات) طی می‌کند؛ با این تفاوت که به‌جای پرداخت «قیمت‌ تمام ‌شده» خدمات، بخشی از «هزینه‌های ‌انجام‌ شده» آنها را در قالب «کمک‌هزینه جبران خدمات» یا «یارانه» پرداخت می‌کند که این شکاف درآمدی، منجر به بروز مشکلات عدیده‌ای برای تشکل‌ها، مددکاران و مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی شده ‌است. این ایراد دو منشأ و علت دارد: اول ایراد قانونی و دوم ایراد در تفسیر مجری از قانون.

- ایراد و ابهام ناشی از قانون‌

درخصوص مورد اول می‌توان به ماده (۷) قانون حمایت از حقوق معلولان اشاره کرد که مقرر کرده است:

«سازمان مکلف است با هدف حمایت از نگهداری و مراقبت افراد دارای معلولیت شدید و خیلی شدید نیازمند و افراد دچار معلولیت‌های چندگانه نیازمند در خانواده پس از ارائه خدمات آموزشی و مشاوره‌ای به خانواده‌ها نسبت به پرداخت حق پرستاری یا مددکاری به سرپرست، همسر یا قیم این افراد اقدام نماید و یا خدمات مراقبتی و نگهداری از افراد دارای معلولیت را از طریق مراکز وابسته به خود یا حمایت از مراکز غیردولتی (خصوصی، تعاونی، خیریه و تشکل‌های مردم‌نهاد) ارائه نماید.

تبصره «۱»: میزان کمک‌هزینه بابت پرداخت حق پرستاری یا مددکاری موضوع این ماده، متناسب با نوع و شدت معلولیت فرد دارای معلولیت، تعداد این افراد در هر خانواده و براساس هزینه‌های متعارف نگهداری و مراقبت از افراد دارای معلولیت و متناسب با تورم سالیانه و میزان کمک‌هزینه پرداختی به مراکز غیردولتی هرساله با در نظر گرفتن نرخ تمام شده خدمات و نرخ تورم سالیانه توسط سازمان و با همکاری انجمن عالی مراکز غیردولتی توان‌بخشی، وزارت و سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

نرخ تمام شده باید به‌عنوان کمک‌هزینه به مراکز غیردولتی مرتبط پرداخت گردد» [16].

این ماده که محدود به سه هزارتشکل حوزه توان‌بخشی از مجموع حدود بیست هزار تشکل تحت نظارت سازمان است، منشأ بروز بخش اعظمی از ابهامات و ایرادات این حوزه شده ‌است. اهم این ایرادها نیز به این شرح است:

1.                  با استناد به اینکه اعتبارات این قانون در اجرای ماده (۳۰) قانون حمایت از حقوق معلولان در قالب یک ردیف برنامه‌ای مستقل ذیل ردیف‌های سازمان بهزیستی درج می‌شود و هیچ ردیف با عنوان «کمک» برای مراکز و مؤسسات توان‌بخشی در نظر گرفته نمی‌شود، درج عبارت «حمایت» برای جبران خدمات مراکز غیردولتی مبهم و اشتباه است.

2.                  الزام به پرداخت «کمک‌هزینه» براساس «نرخ‌ تمام ‌شده» و «نرخ تورم سالیانه کشور» معنا ندارد. همان‌طورکه در انتهای تبصره ذیل ماده مذکور تصریح‌ شده است، دولت باید با در نظر گرفتن نرخ تمام شده خدمات به مراکز غیردولتی پرداخت کند.

3.                  سازمان برنامه مدعی است که منابع مرتبط با این ردیف نه در قالب «یارانه» و نه در قالب «کمک» پرداخت می‌شود، بلکه از عبارت «کمک‌هزینه جبران خدمات» استفاده می‌شود که با انواع هزینه‌ها در قانون محاسبات عمومی هم‌خوانی ندارد. اما به‌هرحال «کمک» و «یارانه» بودن اعتبارات این حوزه را نادرست می‌دانند.

- ایراد و ابهام ناشی از تفسیر سازمان

درخصوص خدمات سایر تشکل‌ها مانند مثبت‌زندگی، توان‌بخشی محله‌محور، شبه‌خانواده، خانه‌های امن و سایر مراکز و مؤسسات خدماتی موضوع ماده (۲۶) قانون تنظیم، سازمان با تفسیر اشتباه از عبارت «مشارکت» بر این باور است که سازمان از طریق تأمین بخشی از هزینه‌های تمام شده مراکز و مؤسسات در تأمین منابع مالی این تشکل‌ها مشارکت می‌کند. همان‌گونه‌که شرکت‌های خصوصی در قالب مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها و مردم در قالب هدایا و کمک‌های خیریه‌ای در تأمین مالی تشکل‌ها و نهادهای حمایتی مشارکت می‌کنند؛ سازمان هم به‌عنوان یک شخصیت حقوقی دولتی در قالب «یارانه» در تأمین مالی این تشکل‌ها مشارکت می‌کند که با استناد به ادله پیش‌گفته این تفسیر از عبارت «مشارکت» موضوع ماده (۸۸) قانون تنظیم و ماده (۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری اشتباه است؛ زیرا در این قوانین، «مشارکت» صرفاً واگذاری یا اجاره ساختمان، اماکن یا تجهیزات دولت به بخش غیردولتی است، نه پرداخت بخشی از هزینه‌های عملیاتی آنها.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

براساس آنچه گفته شد، باتوجه‌به مأموریت ذاتی سازمان بهزیستی که در اساسنامه تشکیل سازمان در سال 1359 نیز آمده است، در روابط بین سازمان و تشکل‌های ذیل آن برای ارائه خدمت، به‌غیر از مدل خرید خدمت، هر نوعی از روابط بالا مبنای رفتار سازمان قرار گیرد، شکافی مفهومی میان نوع رفتار سازمان و ماهیت وجودی آن ایجاد می‌شود. در حقیقت نقش سازمان بهزیستی در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور در قوانین و مقررات به‌گونه‌ای است که پیش‌بینی می‌شود متولی اصلی پاسخ‌گویی به نیازمندان و مددجویان باشد و هرگونه خدمتی از طریق این سازمان ارائه شود. قوانین بودجه سنواتی اعتباراتی را به‌منظور ارائه خدمت در چهارچوب وظیفه ذاتی سازمان بهزیستی در ردیف دستگاهی تخصیص می‌دهند؛ فارغ از کفایت یا بی‌کفایتی این اعتبارات، سازمان بهزیستی همچنان براساس قوانین موضوعه کشور، متولی اصلی تأمین مستمر نیازهای مددجویان است و نمی‌توان این وظیفه را به ‌غیر تفویض یا اولویت‌بندی کند. قوانین بودجه سنواتی برنامه‌محور است و براساس اهداف تعیین شده اعتبارات را تخصیص می‌دهد. به‌بیان‌دیگر، برای سازمان برنامه اهمیتی ندارد که سازمان بهزیستی با چه روشی وظایف خود را انجام می‌دهد، ولی باید باتوجه‌به بودجه تخصیص یافته اهداف مشخص شده را تحقق بخشد. درنتیجه چالش اصلی سازمان، بودجه و اعتبارات مورد نیاز برای ایفای تعهدات مشخص شده ‌است که راهکار آن قطعاً، تفویض وظایف به تشکل‌ها و تحمیل فشارهای مالی به آنها نیست، بلکه باید از طریق ایجاد بستر «درآمدزایی برای تشکل‌ها»، «تأمین مالی جمعی»، «تأمین مالی تطبیقی»، «سرمایه‌گذاری تأثیرپذیر»، «اوراق قرضه اجتماعی»، «مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها»، «سرمایه‌گذاری ریسک‌پذیر انسان‌دوستانه» در بخش غیردولتی و همچنین «تخصیص اوراق گام»، «صرفه‌جویی»، «مدیریت منابع»، «حذف فعالیت‌های هم‌پوشان»، «کاهش هدررفت منابع»، «ارتقای بهره‌وری» و در نهایت «چانه‌زنی برای تخصیص بودجه مکفی» در بخش دولتی، مشکل را برطرف کند.

باتوجه‌به تحلیل ارائه ‌شده، به نظر می‌رسد که تفسیر و رفتار سازمان در قبال تشکل‌ها منطقی و حقوقی نیست. باتوجه‌به ماهیت فعالیت و تعامل عملیاتی سازمان با تشکل‌های تحت نظارتش، الگوی «خرید خدمت» تنها فرم قراردادی مناسب میان این دو نهاد است؛ چنانچه در ماده (۱۱۰) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز به دستگاه‌های اجرایی ارائه‌دهنده خدمت (نظیر خدماتی آموزشی، بهداشتی و درمانی، بهزیستی، کشاورزی، بانکی، مالیاتی، ثبت احوال و ثبت ‌اسناد) تکلیف شده ‌است تا نظام مدیریت عملکرد سازمانی خود را براساس قیمت ‌تمام ‌شده و سرعت ارائه خدمت و همچنین میزان رضایت‌مندی مردم طراحی و مستقر کنند. تکرار رویه‌های معیوب «مشارکت» و «حمایت» فعلی، منجر به تشدید احساس ظلم و تبعیض ناروا در میان تشکل‌ها شده ‌است و این رفتار مصداق خودکامگی و استبداد و در تعارض با بندهای «۶»، «۹» و «۱۲» اصل سوم قانون اساسی است؛ ازاین‌رو به‌منظور رفع تعارضات مذکور، یک الحاقیه به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و پیشنهادهایی به‌ترتیب اولویت زیر ارائه می‌شود:

الف) حکم الحاقی

متن زیر به انتهای ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت الحاق می‌شود:

تبصره «۱»: ارائه خدمات اجتماعی موضوع این ماده و جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، توسط مراکز و نهادهای غیردولتی موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» این ماده صرفاً به‌روش خرید خدمات از مراکز مزبور به‌عنوان ذی‌نفع نهایی، بر مبنای تعیین قیمت تمام ‌شده و معیارهای عملکردی انجام‌ می‌شود.

تبصره «۲»: قیمت تمام شده خدمات بهزیستی موضوع ماده (26) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در مهرماه هر سال توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با مشارکت سازمان بهزیستی و «انجمن‌ها و کانون‌های کشوری مراکز و مؤسسات» موضوع ماده مذکور تعیین [می‌شود] و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد و اعتبارات آن در قانون بودجه سالیانه کل کشور پیش بینی می‌شود.

تبصره «3»: سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است حداکثر ۶ ماه، آیین‌نامه اجرایی این ماده را با مشارکت سازمان بهزیستی و «انجمن‌ها و کانون‌های کشوری مراکز و مؤسسات» مذکور، با تأکید بر اصلاح تدریجی پنج‌ساله، تنظیم [کند] و به تصویب هیئت‌وزیران برساند. سازمان بهزیستی مکلف است حداکثر ۶ ماه پس از تصویب این آیین‌نامه‌، ضوابط مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» این ماده را متناسب با آیین‌نامه مذکور بازبینی و اصلاح کند.

ب) پیشنهادات تقنینی، نظارتی و اجرایی

1.                  اصلاح دستورالعمل‌های مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز و مؤسسات موضوع ماده (۲۶) قانون تنظیم، با رعایت معیارهای کیفی و شاخص‌های عملکردی، توسط سازمان بهزیستی.

سازمان بهزیستی باید دستورالعمل‌های مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز و مؤسسات غیردولتی را اصلاح کند تا این دستورالعمل‌ها با قوانین موجود تطابق داشته ‌باشند و از بروز مشکلات مالی و حقوقی برای تشکل‌ها جلوگیری شود.

2.                  پیشنهاد ابطال دستورالعمل‌ها توسط دیوان عدالت اداری درصورت عدم پذیرش پیشنهاد بند «۱» از جانب سازمان بهزیستی.

درصورت عدم پذیرش پیشنهاد اصلاح دستورالعمل‌ها توسط سازمان بهزیستی، پیشنهاد می‌شود که این دستورالعمل‌ها توسط دیوان عدالت اداری ابطال شوند تا از اجرای دستورالعمل‌های مستبدانه و ناعادلانه جلوگیری شود.

3.                  اصلاح تبصره ذیل ماده (۷) قانون حمایت از حقوق معلولان توسط مجلس شورای اسلامی.

 نمایندگان مجلس می‌توانند با اصلاح تبصره مذکور، پرداخت «نرخ تمام شده» خدمات به مراکز غیردولتی را به‌طور کامل و بدون کسری تکلیف کند. این امر باعث می‌شود که تشکل‌ها بتوانند خدمات باکیفیت ارائه دهند و حقوق منصفانه به کارکنان خود پرداخت کنند.

4.                  افزایش شفافیت و نظارت در نظام مالی و تعاملی تشکل‌ها.

سازمان بهزیستی باید شفافیت بیشتری در پرداخت هزینه‌ها به تشکل‌ها ایجاد کند و سازوکارهای نظارتی قوی‌تری برای کنترل کمیت و کیفیت خدمات ارائه ‌شده توسط تشکل‌ها تعیین کند. استقرار نظام ارزیابی عملکرد و ارزیابی آثار اجتماعی و همچنین رتبه‌بندی تشکل‌ها می‌تواند راهکارهای مناسبی برای تحقق این هدف باشند. این امر باعث می‌شود که مددجویان خدمات باکیفیت، و کارکنان تشکل‌ها نیز حقوق منصفانه دریافت کنند.

گفتنی است که پیشنهادهای مذکور، صرفاً مرتبط با الگوی تعامل مالی دولت با مراکز و مؤسسات تحت پوشش سازمان بهزیستی ارائه ‌شده است؛ ازاین‌رو رفع مشکلات عدیده این تشکل‌ها در زیست‌بوم اجتماعی کشور نیازمند مطالعه‌ای همه‌جانبه و میان‌رشته‌ای است. دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس در سلسله‌گزارش‌هایی به این امر مهم می‌پردازد.