خلاصه مدیریتی
بیان / شرح مسئله
از سال ۱۳۹۸ تا امروز بیش از ۲۵۰۰ مرکز در ۴۴۲ شهر، ایجاد و بهواسطه اشتغال بیش از ۱0 هزار نفر به حدود ۱ میلیون خانواده تحت پوشش سازمان بهزیستی خدمترسانی کردهاند. مطالعات مرکز پژوهشها در سال ۱۴۰۲ حکایت از آن دارد که حدوداً ۴ سال پس از تأسیس اولین مراکز در کشور، در حال حاضر وضعیت عملکردی، مالی و ساختاری این مراکز مناسب نیست و بسیاری از این مراکز در شرف تعطیلی هستند و برخی دیگر نیز عملکردی پایینتر از حد انتظار دارند. سازمان بهزیستی بهعنوان متولی سلامت اجتماعی، آنها را بهعنوان شریک اجتماعی آنگونه که باید به رسمیت نمیشناسد و بعضاً رفتار دستوری با مراکز مذکور دارد و تکالیف زیادی را به آنها واگذار کرده، اما توان جبران خدمات آنها را نیز ندارد. خلأها و نقصهای قوانین و مقررات مرتبط با تأسیس و فعالیت آنها منجر به سردرگمی فعالان اجتماعی شده است. محدودیتهای حقوقی برای تأمین مالی مراکز در کنار کسری بودجه سازمان بهزیستی برای تأمین مالی مراکز جبران خدمات آنها، ادامه کار را برای مراکز تقریباً غیرممکن ساخته است. مسائل و مشکلات فراوان مراکز منتج به هدررفت سرمایههای اجتماعی و اقتصادی کشور شده است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
نتایج این تحقیق حکایت از آن دارد که بستر اجتماعی و الگوی کسبوکار محلهمحور مراکز مذکور، مهمترین نقطه قوت آنها بهشمار میآید و درصورتیکه مشکلات مالی و عملکردی آنها برطرف شود و به سطحی از کارآمدی برسند؛ ظرفیتهای فراوانی برای کاهش مسائل اجتماعی کشور دارند. اهم این ظرفیتها بهشرح ذیل است:
- افزایش عامگرایی اجتماعی، بدهبستان اجتماعی و اعتماد عمومی در کشور؛
- افزایش اعتماد بینفردی، اعتماد بهگروهها و درنهایت افزایش سرمایه اجتماعی؛
- ترویج کسبوکار اجتماعی بهجای کسبوکارهای صرفاً اقتصادی و سودمحور؛
- آمایش مستمر و پویای سلامت اجتماعی در کشور؛
- کاهش اعتبارات عمومی بهموجب توانمندسازی مددجویان و بینیاز کردن آنها از دریافت مستمری و کمکهزینههای جبران خدمات (یارانه) دولتی؛
همچنین نتایج این تحقیق نشان میدهد که این مراکز با ضعفها و چالشهایی در رابطه با تأسیس و فعالیت بهشرح زیر مواجهند:
- بیاعتمادی مراکز به دولت و مشخصاً سازمان بهزیستی و بالعکس؛
- حکمرانی نامناسب امور اجتماعی در کشور؛
- فقدان قوانین و مقررات جامع و مانع در زمینه تأسیس و فعالیت مراکز؛
- نظام بودجهریزی نامناسب و کسری اعتبارات مورد نیاز برای هدایت و حمایت از مراکز؛
- ساختار و فرایندهای نامناسب ارزیابی و مدیریت عملکرد مراکز؛
- الگوی تأمین مالی نامتوازن و نادرست مراکز؛
- سازماندهی نامناسب نظام حرفهای در قالب کانون سراسری مراکز مثبت زندگی؛
- کمبود نیروی انسانی شایسته و حرفهای برای فعالیتهای اجتماعی موضوع کار مراکز.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بهمنظور رفع چالشها و تقویت ظرفیت مراکز مثبت زندگی برای بهزیستی و بهبود سلامت اجتماعی کشور، اهم راهکارها و اقدامات ذیل میتواند در دستور کار قرار گیرد:
- تبدیل مراکز به تشکلهای محلهمحور و تکمیل فرایند اصلی خدمات بهزیستی در بستر مراکز مثبت زندگی از مرحله شناسایی تا تأمین نیاز؛
- تصویب آییننامه تأسیس و فعالیت مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی) در هیئتوزیران؛
- واگذاری مأموریت رصد، آمایش و ارزیابی آسیبهای اجتماعی در سطح محلی به مراکز و در سطح ملی به کانون مراکز؛پذیرش مراکز بهعنوان شریک اجتماعی سازمان بهزیستی و مشارکت دادن کانون مراکز و مؤسسات خدمات؛ بهزیستی در فرایندهای تصمیمگیری و نظارت بر عملکرد ذینفعان دولتی و غیردولتی حوزه مربوطه؛
- تعیین استانداردهای عملکردی در جهت توانمندسازی جامعه هدف بهزیستی با مشارکت ساختارمند کانونهای کشوری مراکز و مؤسسات؛
- تعیین قیمتتمام شده یا هزینه انجام شده خدمات بهزیستی با مشارکت کانون مراکز و مؤسسات؛
- عقد قرارداد خرید خدمات اجتماعی از مراکز و مؤسسات متناسب با استانداردهای عملکردی و براساس قیمتتمامشده خدمات واگذار شده؛
- جبران خدمات ارائه شده مراکز برمبنای کیفیت عملکردی، شفافیت و انضباط مالی؛
- ارزیابی و رتبهبندی مراکز و مؤسسات با مشارکت مؤثر و ساختارمند تمامی ذینفعان؛
- افزایش کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) واگذار شده به مراکز و مؤسسات بهمنظور کاهش فاصله میان هزینه انجام شده مراکز و کمکهزینه جبران خدمات پرداختی به آنها.
1.مقدمه
سازمان بهزیستی کشور با استناد به بند «۴» ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت برای تسریع در ارائه خدمات بهزیستی، مجوز تأسیس و فعالیت مراکز مثبت زندگی را صادر کرد[1] . تاکنون ۲۵۰۷ مرکز در کشور ایجاد شده است و در حدود 10 هزار نیروی انسانی در این مراکز مشغول بهکار هستند. مراکز مذکور در حدود ۱ میلیون مددجوی بهزیستی را تحت پوشش قرار دادهاند. این مراکز بهموجب تفاهمنامههایی به مددجویانی که سازمان بهزیستی به آنها معرفی میکنند خدمات بهزیستی را ارائه میدهند و بخشی از هزینههای عملیاتی خود را در قالب کمکهزینه جبران خدمات از سازمان دریافت میکنند. براساس آمار و اطلاعات تجمیعشده از مراکز مثبت زندگی در سال ۱۴۰۲، هزینههای جاری و سربار یک مرکز در طول ماه حدوداً ۶۰ میلیون تومان برآورد شده که این مبلغ مشتمل بر هزینه اجاره ساختمان، حقوق و دستمزد (بهطور میانگین ۴ نفر برای هر مرکز) و هزینه حاملهای انرژی (آب، برق و گاز)، حق مدیریت صاحب امتیاز مرکز و سایر هزینههای عملیاتی مرکز است که از این میزان، در حدود 33 میلیون تومان در قالب کمکهزینه جبران خدمات به مراکز پرداخت میشود. مددکاران مراکز، محل سکونت مددجویان سازمان را بازدید و شرایط اقتصادی و اجتماعی آنها را بررسی و در سامانه سازمان ثبت میکنند و در ادامه، فرایند بهبود و بهزیستی مددجویان مزبور توسط مددکاران مراکز پیگیری میشود[2] .
مراکز در انجام امور جاری و فرایندهای عملیاتی خود بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم با کانون کشوری مراکز مثبت زندگی،سازمان بهزیستی، سازمان تأمین اجتماعی، سازمان برنامهوبودجه، معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، شهرداری، گروههای جهادی و خیرین محلی در ارتباط هستند.
بهطور خلاصه مراکز مثبت زندگی بهعنوان کسبوکارهایی اجتماعی و نمونهای از کارآفرینی اجتماعی در کشور در یک شبکه تعاملی مردمی و سازمانی به دنبال تأمین نیازهای اجتماعی و اقتصادی مددجویان سازمان بهزیستی هستند. در این بین هزینههایی انجام میدهند که بخشی از آنها را بهعنوان کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) از سازمان بهزیستی دریافت میکنند و در این مسیر با مشکلات و آسیبهایی مواجه هستند که در این گزارش، علاوهبر شناسایی ظرفیتها و نقاط قوت مراکز مذکور، نقاط ضعف و چالشهای آنها نیز شناسایی و بررسی شده است.
۲. پیشینه پژوهش
در این بخش از گزارش پیشینه پژوهشی و تقنینی مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز خدمات بهزیستی مثبت زندگی به اختصار بیان شده است.
2-1.پیشینه مطالعاتی
طرح تأسیس و فعالیت مراکز در ابتدای سال ۱۳۹8 توسط سازمان وارد فاز اجرایی سراسری شد. ازاینرو این مراکز بسیار جوان هستند و الگوی عملیاتی آنها در بستر سلامت اجتماعی کشور نیز بسیار جدید است. شعبانزاده و یوسفوند، دو سال پس از عملیاتی شدن مراکز در فروردینماه سال ۱۴۰۱ در قالب گزارشی نظارتی با عنوان «ارزیابی سیاست ارائه خدمات اجتماعی در طرح مثبت زندگی»، الگوی خدمات اجتماعی در طرح مثبت زندگی را بررسی کردند. ایشان براساس شاخصهای «جامعیت»، «کفایت»، «فراگیری»، «پایداری منابع مالی»، «نظارت و اثربخشی» مصرح در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور، مراکز مثبت زندگی را ارزیابی کردند. بررسیهای ایشان حکایت از آن داشت که خدمات و حمایتهای اجتماعی ارائهشده در این مراکز نتوانسته استاندارهای فوقالذکر را تأمین کند. ازاینرو الگوی واگذاری (خصوصیسازی) خدمات اجتماعی به بخش غیردولتی (مراکز مثبت) را معیوب و نادرست میدانند.
در پی اعتراضهای صاحبان مراکز به نتایج و پیشنهادهای مندرج در گزارش فوقالذکر، عزتآبادیپور، مطالعهای را از بهار سال ۱۴۰۱ طراحی و در طول حدوداً ۲۰ ماه بهصورت مستمر و پس از حضور میدانی در چندین مرکز فعال در ۴ استان و برگزاری بیش از 600 نفر/ساعت نشست تخصصی با صاحبان مراکز، مسئولین فنی و مددکاران مراکز و همچنین مدیران و کارشناسان سازمان بهزیستی و سازمان برنامهوبودجه گزارشی با عنوان «ترسیم و آسیبشناسی مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)، گزارش ۱. ترسیم وضع موجود» با شماره مسلسل 19572 تدوین کرد. در این گزارش پس از ترسیم نگاشت نهادی مراکز در عرصه سلامت اجتماعی کشور، وضعیت فعلی مراکز از منظر قوانین و مقررات، شاخصهای جمعیتشناختی، فرایند صدور مجوز، فرایندهای عملیاتی و الگوی تأمین مالی و نظام جبران خدمات مراکز مذکور ترسیم شده است.
گزارش حاضر در ادامه گزارش فوقالذکر و با مشارکت نخبگان اجرایی در بخشهای دولتی و غیردولتی تدوین شده و در تلاش است نقاط مثبت و منفی مراکز را به تفصیل تشریح کند.
2-2.پیشینه تقنینی
در جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور تأکید کرد که صرفاً سازمان بهزیستی میتواند برای تأسیس تشکلهای فعال در حوزه سلامت اجتماعی ازجمله مراکز مثبت زندگی مجوز صادر کند[3] . ازاینرو، در سال 1399 اولین مراکز مثبت زندگی با استناد به بند «۴» ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تأسیس شدند. شایان توجه است که برای اجرای احکام فوقالذکر در ارتباط با تأسیس و فعالیت مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)، آییننامه اجرایی به تصویب هیئتوزیران نرسید، لکن دستورالعملها و شیوهنامههای متعددی بدون ارجاع به آییننامه بالادستی آن در سازمان بهزیستی تهیه و به ادارات بهزیستی سراسر کشور ابلاغ شد. اهم قوانین و مقررات مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز مثبت زندگی بهشرح جدول زیر است:
جدول 1. پیشینه تقنینی پژوهش
|
عنوان
|
سال تصویب / ابلاغ
|
|
بند «۴» ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
|
1380
|
|
جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور
|
۱۳۹۶
|
|
قانون حمایت از حقوق معلولان
|
1397
|
|
دستورالعمل اجرایی تأسیس و اداره مراکز خدمات بهزیستی
|
1398
|
|
شیوهنامه جانمایی مراکز خدمات بهزیستی
|
1398
|
|
شیوهنامه نظارت بر مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)
|
1398
|
|
ضوابط مناسبسازی مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)
|
1398
|
|
دستورالعمل تأسیس، اداره و انحلال مراکز و مؤسسات غیردولتی تحت نظارت سازمان بهزیستی (بازنگری)
|
۱۳۹۹
|
|
دستورالعمل جامع جلب، مصرف و هزینهکرد مشارکتهای مردمی سازمان بهزیستی
|
۱۳۹۹
|
|
بخشنامه سازمان بهزیستی درخصوص فرایند و ضوابط انجام بازدیدهای مراکز مثبت زندگی، به شماره 900/1401/135703
|
1401
|
|
مصوبه پنجاهونهمین نشست «هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار» وزارت امور قتصادی و دارایی درخصوص مرجع صدور مجوز مراکز و مؤسسات بهزیستی به شماره 80/۳۱۶۷۵
|
1401
|
|
بخشنامه سازمان درخصوص ایجاد یکپارچگی در شیوه ارائه خدمات و امکان اعمال سیاستهای نظارتی بر کیفیت خدمات مراکز (+زندگی) به شماره 900/1402/39968
|
1402
|
اخیراً آییننامه تأسیس و فعالیت مراکز مثبت زندگی در سازمان بهزیستی تهیه و برای بررسی و تصویب به هیئتوزیران ارسال شده است. همچنین بسیاری از دستورالعملها و شیوهنامههای مرتبط با مراکز نیز با هدف بهروزرسانی و بهبود ضوابط اجرایی آن مراکز، در دستور کار مدیران و کارشناسان سازمان قرار گرفته است.
۳. مراکز مثبت زندگی؛ نمونهای از کارآفرینی اجتماعی در کشور
کار آفرینی اجتماعی فرایند دنبال کردن راهحلهای خلاقانه برای مسائل اجتماعی است. کارآفرینان در تعریف رایج و سنتی دنیای کسبوکار، عملکرد خود را در خلق سود و بازگشت آن اندازهگیری میکنند، ولی کارآفرینان اجتماعی علاوهبر این، اثرگذاری مثبت در جامعه را نیز مدنظر دارند[4] . کارآفرینان اجتماعی اغلب اهداف گستردهای در زمینههای اجتماعی، محیط زیستی و فرهنگی دنبال میکنند و با بخش داوطلبانه و غیرانتفاعی همچون مراکز خیرهای و سازمانهای مردمنهاد در ارتباط و همکاری هستند. خروجی فرایند کارآفرینی اجتماعی، بسته به مدل کسبوکار مورد نظر و بودجه، موجود میتواند در قالب کسبوکار غیر انتفاعی، انتفاعی یا ترکیبی (که با عنوان شرکت اجتماعی نیز آن را میشناسند) اجرا شود. بدین معنا، کسبوکاری اجتماعی است که هدف اصلی تأسیس آن، مأموریتی اجتماعی و انساندوستانه باشد. بهعبارتدیگر یک کسبوکار اجتماعی، بهعنوان یک راهکار برای حل برخی مسائل و آسیبهای اجتماعی ایجاد میشود تا مشکلاتی نظیر: فقر، اعتیاد، بیکاری، طلاق، کار کودکان، مشکلات فرهنگی، مشکلات محیط زیستی و غیره را برطرف کند. درواقع هر معضل اجتماعی میتواند نقطه آغاز و هر مسئله اجتماعی میتواند موضوع یک کسبوکار اجتماعی جدید باشد. در این راستا مراکز مثبت زندگی نمونهای جامع از تحقق کسبوکاری اجتماعی در ایران هستند؛ مراکزی که فارغ از نقاط ضعف و قوت خود، نمونهای برجسته از یک کسبوکار اجتماعی انتفاعی است که صاحبان و مدیران آن به دنبال نوعی ارزشآفرینی اجتماعی در حوزه ارائه خدمات حمایت اجتماعی به شهروندان آسیبپذیر کشور بوده و در راستای مبارزه با فقر و آسیبهای اجتماعی در کشور عمل میکنند.
۴.روششناسی
طرح تشکیل مراکز مثبت زندگی یکی از مهمترین طرحهای عملیاتی حوزه اجتماعی است که پس از ایجاد آنها و واگذاری خدمات پایه اجتماعی به مراکز مذکور، عملاً امکان برگشت به دوره پیش از آن وجود ندارد. لذا به جهت اهمیت اصلاح و بهبود عملکرد این مراکز در ابتدا گزارشی با عنوان «ترسیم وضع موجود مراکز مثبت زندگی» با شماره مسلسل ۱۹۵۷۲ تدوین شد. برای تدوین گزارش یاد شده، بیش از ۶۰۰ نفر ساعت نشست تخصصی و چندین بازدید میدانی از مراکز مثبت زندگی فعال در ۴ استان کشور انجام شد. ماحصل گزارش مزبور، ترسیم نگاشت نهادی مراکز مثبت زندگی در بستر سلامت اجتماعی کشور بود. همچنین فرایندهای تأمین مالی و اداری مرتبط با تأسیس و فعالیت این مراکز نیز به تصویر کشیده شد.
گزارش حاضر نیز در ادامه مطالعات فوقالذکر، پس از برگزاری بیش از ۳۰۰ نفر ساعت نشستهای تخصصی با صاحبان مراکز، مسئولان فنی، مددکاران اجتماعی و مددجویان تحت پوشش مراکز و همچنین مدیران و کارشناسان سازمان بهزیستی و سازمان برنامهوبودجه تدوین شده است. در ادامه نقاط ضعف و قوت شناسایی شده از طریق مشاهده عینی پژوهشگر در مراکز مثبت زندگی و ادارات کل بهزیستی در 4 استان صحتسنجی و بررسی شد.
درواقع گزارش حاضر محصول بیش از 900 نفر ساعت نشست تخصصی و ۲ دور بازدید میدانی در ۴ استان کشور است. شایانتوجه است که مطمئناً بررسیها و بازدیدهای میدانی بیشتر، نقاط ضعف و قوت بیشتری را در بستر تأسیس و فعالیت مراکز مثبت زندگی در کشور آشکار خواهد کرد.
۵.نقاط قوت و ظرفیتهای مراکز مثبت زندگی
از مهمترین تعاریف سرمایه اجتماعی، اشاره بوردیو به منابع بالقوه یا واقعی است که حاصل شبکهای ماندگار از روابط کموبیش نهادینهشده آشنایی و شناخت متقابل هستند[5] . اعتماد اجتماعی، اطمینان، توانمندسازی و انتفاع عمومی از مهمترین مؤلفههای تقویت سرمایه اجتماعی میان مردم است. مراکز مثبت زندگی بهواسطه اینکه رویکردی اجتماعی و محلهمحور دارند، میتوانند نقش ویژهای در تقویت سرمایه اجتماعی محلات و همچنین کشور ایفا کنند. ایشان از طریق تقویت شبکه روابط اجتماعی و عامگرایی اجتماعی، سبب افزایش اعتماد عمومی و شعاع تعاملات دور و نزدیک مردمی میشوند. وجود این مراکز، احساس امنیت و رضایت از زندگی جمعی محله را ارتقا داده و بدهبستان و مشارکت اجتماعی را جلب میکند.
مراکز مثبت زندگی در شرایطی در کشور ایجاد شدند که وضعیت بروز آسیبهای اجتماعی کشور مناسب نبود و دولت به تنهایی توان مواجهه با آن را نداشت. لذا کارآفرینان بومی در قالب یک کسبوکار اجتماعی با مشارکت فعالان اجتماعی محلی برای شناسایی و رفع مشکلات اجتماعی کشور متحد و متعهد شدند. در این معنا مددکاران و کارکنان بومی مراکز که تمام مناطق محله را میشناسند؛ به امکانات و کمبودهای محله واقف هستند؛ افراد موفق، کارآفرین، خیرین و ظرفیتهای اقتصادی و اجتماعی محله را میشناسند، همچنین با افراد آسیبدیده، توانخواهان و مددجویان ساکن در محله آشنا هستند، میتوانند سلامت اجتماعی را در سطح محله و درنهایت در سطح ملی بهبود بخشند. برای مثال مددکاران تحصیلکرده شاغل در مراکز مثبت زندگی شهر بناب، کمبودهای زیرساختی شهر را میشناسند، میدانند در هریک از محلههای شهر چند نفر معتاد، زن بیسرپرست یا سرپرست خانواده وجود دارد، اطلاع دارند که کدام خانوادهها از وضعیت معیشتی نامناسبی برخوردار هستند، آگاهند که فرزندان کدام خانوادهها کودک کار هستند، معلولان ساکن در محله را میشناسند، این مددکاران که دانش مواجهه و مهارت توانمندسازی مددجویان را به شایستگی دارند، عموماً وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تقریباً مشابه جامعه هدف خود دارند؛ زبان، آداب و رسوم آنها را میدانند و دلسوز هممحلیها و همشهریهای خود هستند. این قبیل افراد در رفع آسیبهای اجتماعی از فعالان بخش اقتصادی بسیار منصفتر رفتار میکنند و از کارکنان بخش دولتی نیز بسیار کارآمدتر هستند.
با توجه به مباحث پیشگفته، بستر اجتماعی و الگوی کسبوکار محلهمحور مراکز مهمترین نقطه قوت آنها بهشمار میآید و درصورتیکه مشکلات مالی و عملکردی آنها برطرف شود و به کارآمدی برسند؛ ظرفیتهای فراوانی برای کاهش آسیبهای اجتماعی کشور دارند؛ البته این مهم زمانی محقق میشود که پوشش کشوری آنها تکمیل شده باشد و مراکز بهعنوان شریک اجتماعی دولت، همچنین رابط و میانجی میان مردم و دولت در نظر گرفته شوند. برخی از این ظرفیتها بهشرح ذیل است:
- افزایش عامگرایی اجتماعی، بدهبستان اجتماعی و اعتماد عمومی در کشور؛
- افزایش اعتماد بینفردی، اعتماد بهگروهها و درنهایت افزایش سرمایه اجتماعی؛
- ترویج کسبوکار اجتماعی و غیرتجاری بهجای کسبوکارهای صرفاً اقتصادی و سودمحور؛
- ایجاد اشتغال پایدار؛
- تقویت حکمرانی داده در کشور و خطمشیگذاری برمبنای داده در حوزه سلامت اجتماعی؛
- آمایش مستمر و پویای سلامت اجتماعی در کشور؛
- امکان ارزیابی و سنجش اثربخشی سیاستها، قوانین و مقررات موضوعه کشور در حوزه سلامت اجتماعی؛
- افزایش کارآمدی سازمان بهواسطه تغییر نقش سازمان از متصدی به سیاستگذار و ناظر؛
- امکان نظارت میدانی، چهره به چهره، بومی و خردنگر بر صحت اجرای قوانین و مقررات موضوعه کشور؛
- امکان ارتباط سریعتر دولت با مردم و مردم با دولت بهصورت شبکهای یکپارچه و سراسری؛
- امکان رصد فعالیتها و مسائل اجتماعی بهصورت میدانی توسط مراکز؛
- فرصت ارزیابیهای واقعی میدانی و پژوهشهای کاربردی در حوزههای مختلف اجتماعی با رویکردهای محله یا خانوادهمحور و در تمامی محلات کشور؛
- امکان تشخیص و ارزیابی نیازمندیهای اجتماعی (بهداشتی، عمرانی، اجتماعی، فرهنگی، آموزشی و..) محلات با مشارکت مردم محلی و معتمدین در راستای کاهش هزینههای غیرکارشناسی و مغایر با نیازهای اولویتبندی شده مردم محلات؛
- تهیه آمار دقیق، مستمر و بههنگام جمعیتشناختی کشور از طریق مراکز؛
- امکان حرفهآموزی به عموم جوانان در مراکز مثبت بهصورت شبکهای در تمام کشور و افزایش سطح آموزشهای حرفهای جوانان با توجه به دسترسی نداشتن به مراکز فنیحرفهای در محلات و نداشتن صرفه اقتصادی در راستای تأسیس مراکز فنیحرفهای در همه محلات کشور؛
- امکان امداد و نجات سریع و بههنگام در بلایا و حوادث غیرمترقبه از طریق شبکه سراسری مراکز مثبت زندگی با هماهنگی جمعیت هلالاحمر و سازمان مدیریت بحران کشور؛
- افزایش آگاهسازی در حوزه بهداشت و سلامت عمومی بهویژه در شرایط همهگیری بیماریها؛
- کاهش هدررفت اعتبارات عمومی بهموجب حذف افرادی که به نادرستی از منابع حمایتی استفاده میکنند؛
- کاهش اعتبارات عمومی بهموجب توانمندسازی مددجویان و بینیاز کردن آنها از دریافت مستمری و کمکهزینههای جبران خدمات (یارانه) دولتی؛
- امکان جذب منابع مالی محلی و جلبنظر بنگاههای اقتصادی و خیرین بهواسطه مشاهده عینی ارائه خدمات.
۶.نقاط ضعف و چالشهای مراکز مثبت زندگی
در این بخش از گزارش، نقاط ضعف و چالشهای مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز در کشور بررسی شده است. در این بخش، متناظر با ابعاد سهگانه ترسیم وضع موجود مراکز، آسیبهای موجود نیز دستهبندی شده است:
6-1.چالشهای مرتبط با بستر سلامت اجتماعی در کشور
6-1-1.چالش اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی در کشور
کاهش اعتماد عمومی و بهتبع آن سرمایه اجتماعی در کشور، منجر به کاهش مشارکت (فردی و نهادی) و بدهبستانهای اجتماعی میشود[6] . مرکز مثبت زندگی تنها با حفظ اعتماد و مشارکت اجتماعی امکان ظهور و بقا دارد. مطالعات و گزارشهای اخیر حکایت از کاهش سرمایه اجتماعی در کشور و کاهش اعتماد مردم به نهادهای حمایتی و امدادی دولتی و غیردولتی دارد. براساس پیمایش ملی «گرایش مردم ایران به نیکوکاری» که در سال ۱۴۰۱ توسط دانشگاه فردوسی مشهد انجام شد، بیش از ۷۵ درصد از ایرانیان در هیچ تشکل یا نهاد نیکوکاری یا خیریهای عضویت ندارند. به همین میزان نیز در بازه زمانی یکماهه تا زمان پیمایش هیچ فعالیت داوطلبانهای نداشتند. از میان معدود افرادی که فعالیت داوطلبانه و خیرخواهانه انجام میدهند، بیش از ۵۷ درصد از ایشان ترجیح میدهند امور خیرخواهانه خود را بهصورت فردی انجام دهند و تمایلی برای اعطای کمک از طریق نهادهای حمایتی دولتی و غیردولتی ندارند[7] . در شرایطی که سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی کاهش یابد، موفقیت تشکلهای اجتماعی مانند مراکز مثبت زندگی نیز دور از انتظار خواهد بود.
6-1-2.وضعیت اقتصادی نامناسب
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، جمعیت فقیر کشور در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال ۱۳۹۰ حدوداً ۱۰ میلیون نفر بیشتر شده، اما سرانه حقیقی بودجه عمومی کشور همچنان به اندازه همان سال۱۳۹۰ یعنی ۵ میلیون تومان باقی مانده است. خط فقر برای خانوار سهنفره در سال ۱۴۰۲ در کل کشور معادل ۸.۲۳۲.۰۰۰ تومان و در تهران ۱5.344.0۰۰ تومان برآورد شده است. بر این اساس بیش از ۳۰ درصد جامعه زیر خط فقر هستند. اقتصاد تورمی همراه با رشد اقتصادی نزدیک به صفر در دهه 1390 بهگونهای بوده که درصد جمعیت زیر خط فقر را به میزان قابلتوجهی افزایش داده است [8]. در این شرایط نامطلوب اقتصادی که تمایل برای سرمایهگذاری کاهش یافته، احتمالاً انگیزهها برای سرمایهگذاری در کسبوکارهای اجتماعی نیز با شدت بیشتری کاهش مییابد. رشد فقر و افزایش تعداد مددجو در جامعه بهمنزله افزایش حجم کاری سازمان و مراکز است. هرچه تراکم کاری این مراکز افزایش یابد بهتبع آن، کیفیت خدمترسانی این مراکز نیز تنزل خواهد داشت، همچنین کمبود منابع و افزایش هزینههای انجام شده مراکز باعث تشدید افت کیفیت خدمات مراکز میشود.
6-1-3.فقدان حکمرانی داده
کمبود داده در حوزه سلامت اجتماعی یا عدم قطعیت آنها منجر به تصمیمات سستبنیان در این حوزه شده است .[9] تأسیس مراکز بیش از حد نیاز یک منطقه در مقابل مناطقی که از وجود مراکز و خدمات آنها محروم ماندهاند، الگوی نادرست تخصیص پرونده مددجویان به مراکز است به اینصورت که ظرفیت تمام مراکز یکسان در نظر گرفته شده و تعداد پروندههای ارجاع شده به مراکز با تعداد آسیبدیدگان یا مددجویان محلات مختلف تناسب ندارد. تصمیمگیری و برنامهریزی براساس دادههایی غیرمتقن و فقدان حکمرانی داده در این حوزه، هزینههای فراوانی را برای کشور به دنبال داشته است.
6-1-4.یکپارچه نبودن سامانههای مرتبط با سلامت و خدمات اجتماعی در کشور
یکپارچه نبودن پایگاههای داده و سامانههای اطلاعاتی و عملیاتی مرتبط با حوزه سلامت اجتماعی منجر به عدم اطمینان به دادههای این حوزه شده است. مراکز نیز که براساس همین اطلاعات محدود تأسیس میشوند، بعد از مدتی متوجه میشوند که بسیاری از افراد از پوشش خدمات آنها خارج ماندهاند یا اینکه اطلاعات واصله به آنها اشتباهات فراوانی داشته است. برای مثال یک سال پس از استقرار و فعالیت مراکز در سال ۱۳۹۹ در حدود 90 هزار مستمریبگیر شناسایی شدند که یا شرایط وصول مستمری را نداشتند. یا اصلاً در قید حیات نبودند، اما مستمری به نام ایشان از اعتبارات سازمان کسر میشد [2] .
6-1-5.هماهنگی و همکاری ناکافی میان نهادهای مرتبط با حوزه سلامت اجتماعی
برای اینکه فعالیتها و وجوه مصرف شده برای تحقق برنامههای حوزه سلامت اجتماعی در مراکز به سرانجامی قابل اتکا برسند، باید هماهنگی نهادی و ارتباط سازمانی مؤثر میان نهادهای مرتبط با این حوزه وجود داشته باشد. برای نمونه، برای رهایی یک معلول جسمی حرکتی در یکی از شهرهای شمالی کشور از بند نیازمندی و شرایط بد اقتصادی، یک مرکز با سازمان فنیوحرفهای هماهنگی لازم را انجام داده و مددجو مهارت نانپزی و اداره نانوایی را فرا گرفته است. در همین بازه زمانی نیز با هماهنگی بهزیستی استان، شهرداری و اداره اماکن منطقه، مجوز ساخت نانوایی در گوشهای از حیاط خانه مددجو اخذ شد، اما بهسبب ناهماهنگی یا همکاری کم بانک عامل، وام اشتغال به میزان بسیار کمی مصوب شد. این اتفاق منجر به بیاثر شدن تمامی هزینهها و زحمات انجام شده مددجو، مرکز، سازمان بهزیستی، شهرداری و اداره اماکن منطقه شد. همچنین مددجو نیز با محرومیت نسبی مضاعفی مواجه شده است.
6-1-6. چالش اعتماد نهادی متقابل بین سازمان بهزیستی و مراکز
دولت و سازمان در عمل به تشکلهای اجتماعی اعتماد بالایی ندارند و ممکن است این ذهنیت برای مدیران سازمان شکل بگیرد که مراکز خدماتی غیردولتی شریک اجتماعی آنها نیستند و بستری فراهم شود که به آنها بهمثابه پیمانکار یا یک واحد اقماری یا تابعه نگریسته شود. رفتارهای خشک و رسمی که شائبه برخورد آمرانه با مراکز را موجب میشود، محیط کسبوکار مراکز را تخریب و فعالان اجتماعی را دلسرد میکند. در طرف مقابل، مراکز نیز خیلی اوقات سازمان را همکار خود ندانسته یا در برخی موارد رقیب خود میدانند. در چنین شرایطی، بروز تخلفاتی مانند فاکتورسازی، جلب مشارکت بدون اطلاع سازمان، بازدیدهای صوری، گزارشهای رونوشتشده، ثبت موقعیتها و تصاویر بازدید نشده و... تشدید خواهد شد.
6-1-7.شفافیت کم در حوزه عملکرد نهادهای حمایتی
مراکز بهمانند سایر نهادهای حمایتی در حوزه عملکردی خود شفافیت مناسبی ندارند. بهعبارتدیگر مددجو، مردم و نهادهای مردمی، امکان مشاهده و ارزیابی کمّیوکیفی عملکردی و انضباط مالی مراکز و سازمان را ندارند. گزارشهای مالی در سامانههای آنها مشاهده نمیشود. بسیاری از مراکز بستر سامانهای شفافی ندارند و صرفاً اطلاعات عملکردی خود را بهصورت کاملاً حفاظت شده در اختیار سازمان بهزیستی قرار میدهند. سازمان بهزیستی نیز که گزارشهای عملکردی و مالی خود را در معرض دید مردم، شرکای اجتماعی و خدمتگیرندگان خود قرار نمیدهد. رویکردی که موجب پنهانماندن نقاط قوت و باقیماندن کاستیها و نقصانها میشود.
6-1-8. پرداخت ناکافی به حوزه آسیبهای اجتماعی در برنامههای مدون کشور
با توجه به احکام مندرج در لایحه برنامه هفتم توسعه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کلکشور، بهنظر میرسد که مسائل و آسیبهای اجتماعی در اولویت قرار ندارد [9] . در شرایطی که آسیب اجتماعی مهمترین مسئله دولت نباشد، مراکز خدمات بهزیستی (بالاخص مراکز مثبت زندگی که در این میان نوظهورتر و ناشناختهتر هستند) نیز در کانون توجه سیاستگذاران و مدیران ارشد دولتی قرار نمیگیرد.
شکل 1. آسیبها و نقاط ضعف مرتبط با مراکز در بستر سلامت اجتماعی
6-2.چالشهای مرتبط با نگاشت نهادی مراکز
در این بخش، نواقص و مسائلی گزارش شده که در تعامل نهادهای مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز بروز کرده است:
6-2-1.چالشهای مرتبط با متولیان امور اجتماعی کشور
- نقشهای مشابه و همپوشان شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای اجتماعی کشور در حوزه اجتماعی باعث انحراف سیاستها و برنامههای این حوزه میشود. بهعبارتدیگر متولی سیاستگذاری و برنامهریزی مرتبط با تشکلهای اجتماعی در کشور مشخص نیست.
- سازمان (بهعنوان متولی سلامت اجتماعی کشور) در ترکیب شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی (بهعنوان متولی سیاستگذاری امور حمایتی در کشور) عضویت ندارد. کمتوجهی به میدان در عرصه سیاستگذاری دستاوردهای مناسبی را به دنبال نخواهد داشت.
- شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی در عرصه سلامت اجتماعی کشور در سالهای اخیر بسیار منفعل بوده و مصوبه یا خطمشی مؤثری در این خصوص نداشته است.
- واگذاری امور رفاهی و حمایتی توانخواهان تحت پوشش سازمان به شورای اجتماعی کشور که اساساً متولی رصد و کاهش آسیبهای اجتماعی است، اقدام مناسبی نیست. نگاه آسیبگونه به بخشی از مددجویان تحت پوشش مراکز و سازمان، منتج به بهبود وضعیت اجتماعی آنها نخواهد شد. مسائل و موضوعات مرتبط با دختران و پسران بیسرپرست، زنان خودسرپرست، کودکان در معرض خطر و معلولان از جنس امور اجتماعی و حمایتی است. لذا سیاستگذاری در این حوزه در شورایی که متولی آسیب اجتماعی است یک اشتباه راهبردی قلمداد میشود.
- فقدان گفتگوی اجتماعی در هرم مدیریتی سازمان بهزیستی یکی از اساسیترین چالشهای این حوزه است. گفتگوی اجتماعی معنا و مفهوم بسیار گستردهای دارد که در سادهترین شکل میتوان آن را نوعی توانمندسازی و مشارکت تمامی ذینفعان در فرایندهای تصمیمسازی تعریف کرد. سازمان بینالمللی کار بهعنوان مبدع این مفهوم، آن را «انواع مذاکرات، مشورتها و اشتراکگذاری اطلاعات در بین نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران درباره سیاستهای اقتصادی و اجتماعی» تعریف میکند [10] . بدین معنا مفهوم گفتگوی اجتماعی و قرینه سازمانی آن یعنی «سهجانبهگرایی» قابل تعمیم به حوزه حمایتهای اجتماعی نیز است. در حال حاضر سازمان بهزیستی کشور، بهعنوان یکی از بزرگترین نهادهای حمایتی در کشور به شکل کاملاً یک سویه و توسط دولت اداره میشود؛ بدین معنا که در اخذ تصمیمات راهبردی و سیاستگذاریهای کلان اجرایی، هیچکدام از شرکای اجتماعی دیگر این سازمان همچون مراکز غیردولتی وابسته و جامعه مددجویان تحت پوشش، نقشی ایفا نمیکنند. این درحالی است که اگر اصل سهجانبهگرایی در رأس هرم مدیریتی این سازمان پیاده میشد، اخذ تصمیمات کاربردیتر و عدم انباشت مطالبات مراکز غیردولتی و مددجویان آسیبپذیر ممکن بود.
6-2-2.چالشهای مرتبط با سازمان برنامهوبودجه
- سازمان برنامهوبودجه بهصورت غیرمستقیم و از طریق پیشبینی و تخصیص اعتبارات عمومی بر عملکرد سازمان و حیات مراکز بسیار تأثیرگذار است. برساختی که از سازمان برنامهوبودجه در میان برخی از مدیران و کارکنان سازمان و مراکز خدمات بهزیستی شکل گرفته این است که سازمان مذکور حوزه فعالیت مراکز را درک نمیکند و بهمانند یک شرکت خصوصی با آن رفتار میکند که ورشکستگی و تعطیلی آن، آثار و پیامدهای اجتماعی زیادی ندارد.
- علاوهبر مورد فوقالذکر، کسری بودجه کشور همزمان با اولویتدار شدن تأمین منابع برای بسیاری از امور عمومی در کشور، سازمان برنامهوبودجه را در شرایطی قرار داده است که گزینش هرکدام از این اولویتها، هزینههای سیاسی و اجتماعی فراوانی از جانب ذینفعان سایر امور اولویتدار کشور به دنبال خواهد داشت. برای مثال انتخاب میان پرداخت بدهی نیروگاههای برق و پرداخت حقوق و مزایای معوق معلمان و مستمری معلولان بسترگرا به هر حال به سازمان برنامهوبودجه فشارهای سیاسی و اجتماعی تحمیل خواهد کرد. به هر روی، مراکز بابت اعتباراتی که سازمان برنامهوبودجه نتوانسته تأمین کند یا دیرتر از موعد تخصیص داده، بهشدت آسیب دیدهاند. به هر روی، سازمان برنامهوبودجه، توزیعکننده منابع محدود بودجه به برنامههای حمایتی دستگاههاست. منابعی که از طریق مالیات، درآمد نفتی و هدفمندی یارانهها تأمین میشود. ازاینرو ناکارآمدی نظام بازتوزیعی و سیاستهای حمایتی که نتوانسته فقیرترین فقرا بهویژه معلولان و زنان سرپرست خانواده را نجات دهد، محل نقد جدی است. درحقیقت بخش بزرگی از منابع حمایتی که از هدفمندی یارانهها بهدست میآید بهصورت یارانه نقدی و کاملاً سخاوتمندانه به تمام افراد کشور پرداخت میشود و محدودیتهای مالی شدیدی برای حمایت از اقشار و اشخاصی ایجاد میکند که واقعاً نیازمند حمایت هستند یا مأموریت توانمندسازی نیازمندان را برعهده دارند.
نداشتن قانون و آییننامه اجرایی خاصه مراکز مثبت زندگی باعث شده که این مراکز، نمایندهای در میان ردیفهای پرتعداد جداول قانون بودجه کل کشور نداشته باشند. در این شرایط مراکز نمیدانند سهم اعتبارات آنها در سبد اعتبارات عمومی سازمان چه میزان است و براساس چه میزان تعرفهای پیشبینی شده است؛ پس امکان مطالبهگری برای دریافت حقوق حقه خود را نیز نخواهند داشت.
- الگوی بودجهریزی و تعیین اعتبارات عمومی برای مراکز خدماتی بهزیستی بهدلیل فقدان حکمرانی داده در این حوزه برمبنای چانهزنی و تخمینهایی است که بنیان مستحکمی ندارد. تا زمانی که این نقیصه مرتفع نشود مجادله میان سازمان برنامهوبودجه، سازمان بهزیستی و کانون مراکز برای تعیین تعرفه و میزان کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) مراکز ادامه خواهد داشت.
6-2-3.چالشهای مرتبط با سازمان بهزیستی
- عدم ثبات مدیریتی در ساختارهای مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز مثبت زندگی که تشکلهایی جدید و ناشناخته هستند بسیار آسیبزا و نامطلوب است. این تغییرات به دو صورت بر عملکرد مراکز تأثیرگذار است:
- با توجه به حیات کوتاه مدیریتی در سازمان بهزیستی، مدیران نمیتوانند برنامههای بلندمدت و اصلاحات اساسی داشته باشند؛ ازاینرو مجبورند اقدامات جزئی و زودبازده را در دستور کار خود قرار دهند.
- یک مدیر در حوزه فعالیت مراکز حداقل دو سال زمان لازم دارد تا پس از برگزاری جلسات تخصصی با ذینفعان و بازدیدهای میدانی از مراکز، نسبت به ماهیت، مأموریت و فرایندهای اصلی و پشتیبان مراکز شناخت نسبی پیدا کند. انتصاب یک مدیر جدید در ساختارهای مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز برای ذینفعان اصلی آن حوزه مدیریتی هزینههایی خواهد داشت. بهعبارتدیگر، هزینه تصمیمات و آزمون خطاهای یک مدیر جدید بر دوش مراکز، سنگینی خواهد کرد تا زمانی که دوره شناخت و آگاهی این مدیر سپری شود. با تغییر هر مدیر، این روند و رویه تکرار خواهد شد.
- منابع و اعتبارات سازمان در قانون بودجه کل کشور به نسبت مصارف و هزینههای آن بسیار ناچیز و محدود است. برای مثال در سال ۱۴۰۲ برای پرداخت کمکهزینه جبران خدمات ارائه شده مراکز توانبخشی به ۲۲۰ هزار مددجوی تحت پوشش مراکز مذکور (براساس قیمتتمام شده خدمات آنها) حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است، درصورتیکه سرجمع اعتبارات پیشبینیشده سازمان بهزیستی برای تأمین خدمات اجتماعی و بهزیستی به تمامی مددجویان تحت پوشش این سازمان اعتباری در حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور پیشبینی شده است. بنابراین با این میزان اعتبارات، سازمان به هیچ عنوان نمیتواند ۱۵۹ تکلیف قانونی سازمان را با کیفیت مناسب انجام دهد. سازمانی که بهعنوان متولی سلامت اجتماعی کشور، مسئولیت حمایت از آسیبدیدگان کشور را برعهده دارد، هماکنون، خود محتاج حمایتهای مالی عمومی و مردمی است.
- سازمان ساختار مناسبی برای ساماندهی تکالیف محوله به مراکز را در اختیار ندارد. ساختار سازمان مذکور همانند ساختار تمامی سازمانهای دولتی کشور ساختاری سلسلهمراتبی دارد، درصورتیکه ماهیت و مأموریتهای مراکز بهگونهای است که ساختاری ماتریسی یا شبکهای برای ساماندهای و مدیریت امور آن مراکز میطلبد. به این صورت که مراکز از یک واحد مشخص (مرکز مشارکتهای مردمی و توسعه ظرفیتهای اجتماعی و فرهنگی) طرحهای خدماتی را دریافت میکنند. همان واحد، سیاستگذاری و برنامهریزیهای مرتبط فعالیت مراکز را انجام میدهد، اما علاوهبر واحد مذکور و «دفتر بازرسی، ارزیابی عملکرد و پاسخگویی به شکایات» سازمان، سایر معاونتهای تخصصی سازمان نیز مانند معاونت امور توانبخشی و معاونت سلامت اجتماعی به فراخور موضوع بر عملکرد مراکز نظارت میکنند و بعضاً در امور اجرایی آنها نیز مداخلات مؤثری دارند، البته بخشی از مداخلات آسیبزای معاونتهای تخصصی مذکور پس از ابلاغ بخشنامه اخیر سازمان درخصوص ایجاد یکپارچگی در شیوه ارائه خدمات و امکان اعمال سیاستهای نظارتی بر کیفیت خدمات مراکز (+زندگی) حذف شد[11] ، لکن ریشه مشکل را باید در تناسب نداشتن ماهیت چندوجهی فعالیتهای مراکز با ساختار سلسلهمراتبی حاکم بر آنها جستجو کرد.
- اعتبارات عمومی (حقوق و دستمزد کارکنان و هزینههای عملیاتی) سازمان بهزیستی با وجود رشد مستمری که همواره در قوانین سالیانه بودجه کشور داشته، لکن به هیچ عنوان کفایت هزینههای عمومی آن سازمان را نمیدهد. افزایش نرخ عمومی قیمتها و کسری بودجه کشور همزمان با افزایش میزان آسیبهای اجتماعی در کشور در سنوات اخیر دلایلی برای کسری بودجه و اعتبارات عمومی سازمان بهزیستی است که عوارض سازمانی و فراسازمانی عدیدهای بهشرح ذیل داشته است:
بسیاری از کارکنان با تجربه و توانمند سازمان ترک خدمت کردند و درسازمانهای دیگر یا در بخش غیردولتی مشغول بهکار شدهاند، ازاینرو هرم منابع انسانی سازمان بهشدت آسیبدیده است. تضعیف هرم منابع انسانی سازمان بهمنزله کاهش ظرفیتهای اجرایی سازمان و واگذاری بیشتر خدمات به مراکز و کاهش توان نظارت سازمان بر آن مراکز است.
نظام حقوق و دستمزد ضعیف و حداقلی سازمان در مقایسه با سایر دستگاههای اجرایی کشور، برای متقاضیان کار جذابیت ندارد. همچنین انگیزه کارکنان موجود سازمان برای افزایش کارایی و کارآمدی را تقلیل میدهد. دلسردی کارشناسان بهزیستی متعاقباً بر عملکرد مدیران و مددکاران مراکز نیز تأثیر خواهد داشت.
کسری بودجه سازمان منجر به جبران نامناسب خدمات بهزیستی شده است. ازآنجاکه سازمان منابع کافی در اختیار ندارد نمیتواند تمام هزینههای انجام شده مراکز را پرداخت کند و این مسئله اخیراً منتج به ورشکستگی و تعطیلی تعدادی از مراکز شده است. بسیاری از مراکز نیز در شرف تعطیلی هستند. تعطیلی مراکز نیز بهمنزله محرومیت مددجویان و توانخواهان از حمایتهای اجتماعی است.
- با گذشت حداقل ۳ سال از اجرای سراسری طرح مثبت زندگی در کشور، مدیران و کارکنان سازمان این مراکز را بهعنوان شریک اجتماعی خود نمیشناسند. برجستهترین مصادیق چنین ادعایی، نشستهای صوری و غیرمؤثر با کانون مراکز، بیتوجهی به هزینه انجامشده مراکز در تعرفهگذاری خدمات مراکز، بیتوجهی به توان و ظرفیتهای نظارتهای پسینی و پیشینی کانون مراکز در ارتباط با صلاحیتهای تخصصی و اخلاق حرفهای مراکز، نقش نداشتن کانون مراکز در دستورالعمل اجرایی تأسیس و اداره مراکز خدمات بهزیستی و شیوهنامههای «جانمایی مراکز»، «مناسبسازی مراکز» و «نظارت بر مراکز» و سایر دستورالعملهای سازمان که اثر مستقیم بر تأسیس و فعالیت مراکز دارند.
- حجم زیاد تکالیف محوله به سازمان همزمان با کمبود نیروی انسانی در سازمان و نگاه ریاستی توسط مدیران و کارشناسان سازمان به مراکز و کارکنان آنها منتج به صدور دستورات خارج از قواعد پرداختی به مراکز و تحمیل بار مالی مضاعف به آنها شده است. این رابطه رئیس مرئوسی میان سازمان و مراکز بهسبب مخیر بودن کارشناسان سازمان در کسر ۳۰ درصد از ردیف کمکهزینه جبران خدمات اجتماعمحور مراکز تشدید شده است. به عبارتی این اختیار، هزینه عدم پذیرش هر دستوری از جانب کارشناسان سازمان در سطح شهرستان و استان را برای مدیران و مددکاران مراکز افزایش میدهد.
- اخذ تصمیمات بهصورت جزیرهای درخصوص امور امدادی و حمایتی مددجویان تحت پوشش معاونتهای تخصصی باعث موازیکاری یا ناکارآمدی اقدامات متصدی اجرایی همه این تصمیمات (بعضاً متناقض و متعارض) یعنی مراکز مثبت زندگی میشود.
- سازمان رأساً مجوز تأسیس و فعالیت کانون مراکز را صادر میکند؛ تعلیق و انحلال آن تشکل اجتماعی نیز در اختیار سازمان است. در این شرایط کانون مراکز استقلال نخواهد داشت یا در بهترین شرایط در بحث نظارت بر عملکرد سازمان و سایر دستگاههای دولتی مرتبط با فعالیت مراکز محتاط خواهند بود.
- تولیگری ناقص سازمان بهزیستی در حوزه سلامت اجتماعی، همپوشانی وظایف و مأموریتهای مرتبط با مراکز در کمیته امداد و سایر نهادهای حمایتی کشور باعث افزایش هزینههای عمومی و موازیکاری در حوزه سلامت اجتماعی شده است.
- سازمان با مراکز، رفتاری دوگانه دارند. به این صورت که اخیراً به مؤسسات خیریهای موضوع بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم، مجوز تأسیس مرکز داده است. این مراکز سبد تأمین مالی متنوعی دارند. آنها امکان جلب مشارکتهای مردمی و استفاده از نیروی داوطلب و برگزاری بازارچه و... دارند، لکن اغلب مراکز که مؤسسات غیرتجاری انتفاعی هستند از این فرصت محروم هستند. این رفتار دوگانه در شرایطی رخ میدهد که مؤسسات خیریهای مانند مراکز از کمکهزینههای جبران خدمات پرداختی سازمان بهرهمند میشوند و مدیران آنها همانند مدیران مراکز حقوق و حق مدیریت دریافت میکنند. این رفتار دوگانه باعث بروز نابرابری و نارضایتی در میان مراکز شده است.
- مقررات نامناسب و معیوب سازمان به عملکرد مراکز آسیب رسانده است. دستورالعمل جلب مشارکتهای مردمی، دستورالعمل تأسیس و فعالیت مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)، شیوهنامه جانمایی مراکز و شیوهنامه نظارت بر مراکز ازجمله این مقررات هستند.
- دانش و تخصص کارشناسان مرتبط با فعالیت مراکز در ادارات بهزیستی شهرستان و استان، هدایت و نظارت مراکز را کفایت نمیکند. اکثراً مسئولین فنی مراکز نسبت به کارشناسان مربوطه در شهرستان دانش و تخصص بیشتری دارند، ازاینرو نظارت سازمان بر مراکز در این شرایط آزاردهنده و مسلماً ناکارآمد خواهد بود.
- ارتباط معیوب و غیرمؤثر سازمان با معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی که هر سه این نهادها در یک دستگاه مادر یعنی وزارتخانه فوقالذکر جای دارند. معاونت کار با کسبوکارهای اجتماعی بهمثابه کسبوکارهای اقتصادی برخورد میکند و پرداخت حداقل حقوق را برای کارکنان مراکز الزامی میداند، لکن کمکهزینهای که سازمان بهزیستی به مراکز پرداخت میکند کفاف هزینههای حقوق و دستمزد و هزینههای عملیاتی مراکز را نمیدهد. در بسیاری از موارد پرداخت کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) به مراکز از جانب سازمان با تأخیر انجام میشود و به همین دلیل نیز مراکز مجبور هستند سهم بیمه کارفرمایی و کارگری را با تأخیر پرداخت کنند، لکن صندوق تأمین اجتماعی، مراکز را به خاطر این تأخیر جریمه و تنبیه میکنند. اخیراً مواردی مشاهده شده که افرادی با عنوان نیروهای داوطلب از این رویکرد نادرست سازمان تأمین اجتماعی و معاونت روابط کار وزارتخانه مزبور نسبت به نیروی داوطلب سوءاستفاده میکنند و با طرح شکایت بابت نپرداختن حقالزحمه، جرائم سنگینی را به مراکز تحمیل میکنند. این همه مسئله و مشکل شاید با یکسری جلسات درون سازمانی در مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی رفع شود که تاکنون مورد توجه نهادهای مذکور نبوده است.
- سازمان بهزیستی بهعنوان متولی سلامت اجتماعی، مسئولیت اجرای صحیح قوانین مربوطه و نظارت بر رعایت آنها توسط سایر دستگاههای مرتبط با آن را برعهده دارد، لکن درخصوص برخی از قوانین و مقررات تأثیرگذار کشور این مسئولیت بهدرستی ادا نشده است. ازجمله این موارد عبارتند از:
- براساس ماده (۹) دستورالعمل، سازمان باید ۲۲ خدمات سطح یک بهزیستی را به مراکز واگذار میکرد، لکن پس از ۳ سال، هنوز برخی از خدمات مندرج در ماده (۹) دستورالعمل واگذار نشده است. برای مثال «انجام استعلامات و پیگیریهای مورد نیاز جهت: صدور و تمدید موافقت اصولی، پروانه تأسیس، پروانه فعالیت، پروانه مسئول فنی مراکز و مؤسسات غیردولتی مندرج در بندهای سیزدهگانه ماده (۲۶) قانون تنظیم» یکی از این خدمات است که همچنان به مراکز واگذار نشده و حتی بهنظر میرسد که سازمان ارادهای برای واگذاری چنین خدمتی به مراکز ندارد [12] .
- براساس ماده (۳) شیوهنامه «نظارت بر مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)»، برای استقرار یک نظام ارزیابی و نظارت اثربخش، ۵ سطح نظارتی تبیین شده بود که دو سطح اول آن (۱- خود ارزیابی مراکز و ۲- نظارت خدمتگیرندگان) اجرایی نشده و تنها سطوح نظارت سلسلهمراتبی سازمانی عملیاتی شده است [13] . همچنین ارزشیابیهای سازمان نیز براساس استانداردهای مندرج در دستورالعمل است که با توجه به پرداختهای ناکافی کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) و هزینههای عملیاتی و سربار فراوان مراکز، اساساً این استانداردها امکان تحقق ندارد.
- براساس ماده (۵) دستورالعمل جامع «جلب، مصرف و هزینهکرد مشارکتهای مردمی سازمان بهزیستی» الگوی جامعی برای تأمین منابع مراکز تبیین شده است [14] ، لکن اجرای این حکم برای مراکز مثبت زندگی هنوز در هالهای از ابهام است و مشخص نیست که چه زمانی قرار است تکلیف مراکز مثبت با ۹ شیوه تأمین مالی مندرج در این دستورالعمل مشخص شود.
- به استناد بند «ج» ماده (۸۸) قانون تنظیم، مراکز بهموجب قرار خرید خدمت که با طرف دولتی منعقد میکنند، سرانه خدمات ارائه شده خود به مردم را دریافت کنند. این درحالی است که دریافتی آنها از سازمان تاکنون هیچگاه بیش از ۵۰ درصد هزینهانجام شده خدمات ارائه شده آنان نبوده است [1] .
- براساس بند «د» ماده (۸۸) قانون پیشگفته، دستگاههای دولتی مجازند مراکز و واحدهای خدماتی، اجتماعی و رفاهی موجود یا نیمهتمام خود را بهصورت اجاره به مراکز واگذار کنند. همچنین براساس بند «ﻫ» ماده مذکور، دستگاههای اجرایی میتوانند مدیریت واحدهای خود را با حفظ مالکیت دولت بر اموال منقول و غیرمنقول به مراکزی که شرایط مندرج در این ماده را داشته باشند، واگذار کنند [1] ؛ لکن با وجود اینکه یکی از بزرگترین مشکلات و معضلات مراکز، وضعیت اجارهنشینی و جابهجاییهای فراوان آنها و هزینههای گزاف اجارهبها و مناسبسازی املاک استیجاری است، لکن اقدام شایسته و مؤثری برای بهرهمندی از این ظرفیتهای ارزشمند قانونی از جانب سازمان صورت نگرفته است. بهنظر میرسد مراکز شبانهروزی از قبیل مراکز نگهداری معلولان ذهنی و مراکز شبهخانواده اولویت اول سازمان در واگذاریهای موضوع این بند هستند؛ مراکز توانبخشی روزانه نیز در اولویت دوم قرار دارند و پس از مراکز شبانهروزی و روزانه نوبت به مراکز مثبت زندگی میرسد. علاوهبر این، معدود اقدامات انجام شده در این حوزه برای مراکز مثبت زندگی نیز بدون ارزیابی و رتبهبندی مراکز صورت گرفته است.
- براساس دستورالعمل جامع «جلب، مصرف و هزینهکرد مشارکتهای مردمی سازمان بهزیستی»، مراکز درصورتیکه از شورای جذب و تبلیغات سازمان مجوز داشته باشند میتوانند جلب مشارکت مردمی داشته باشند. بهعبارتدیگر سازمان نهتنها نمیتواند خدمات خریداری شده خود را بهصورت کامل جبران کند، بلکه از جذب منابع غیردولتی توسط یک تشکل غیردولتی نیز ممانعت میکند.
شاید یکی از مهمترین چالشها و نقاط ضعف عملکردی مراکز مرتبط با الگوی تنظیمگری سازمان در ارتباط با فعالیت این مراکز است. به این صورت که الگوی عملیاتی مراکز با توجه به نظام جبران خدمات معیوب طراحی شده بهصورت ناخواسته به الگوی حفظ وضعیت موجود و پرهیز از توانمندسازی مددجویان تحت پوشش مراکز تبدیل شده است. برای مثال اگر یک مرکز خوب کار کند و مددجو را پس از حمایت و توانمندسازی از پوشش سازمان و حمایتهای مالی آن خارج کند نهتنها تشویق نمیشود، بلکه تنبیه نیز خواهد شد. به این صورت که با توانمندشدن یک مددجو، پرونده ایشان مختومه اعلام و از پوشش مرکز خارج میشود. به این ترتیب از مجموع ۴۵۰ فرد تحت پوشش مرکز یک نفر کم میشود و یک واحد نیز از درآمد مرکز کاهش مییابد. پس منطق اقتصادی میطلبد که هیچگاه مددجویی مستقل و توانمند نشود تا درآمدهای مراکز نیز کاهش نیابد. در این شرایط مراکزی که وجدان کاری دارند و اخلاق حرفهای را خط قرمز خود میدانند، تنبیههای ناخواسته سازمان را تحمل میکنند.
6-2-4.مسائل مرتبط با کانون مراکز
- نکته اول درخصوص کانون مراکز مثبت زندگی این است که از سال ۱۳۹۹ که اولین مراکز تأسیس شدند فرایند ثبت رسمی آن در سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به تازگی(مردادماه۱۴۰۳) انجامشد و پروانه فعالیت رسمی خود را از سازمان بهزیستی دریافت کرد؛ از اینرو کانون مذکور، مدت طولانیای کارکردهای حقوقی و قانونی خود را نداشت و جامعه هدف آن یعنی مراکز مثبت، از حمایتهای یک نهاد صنفی محروم بودند.
- در میان اعضا و ارکان کانون دو یا چنددستگی مشهود است. هرچند تفاوت سلیقه و وجود گروههای کانونی در دل یک تشکل اجتماعی اجتنابناپذیر است، لکن این وضعیت در کانون مزبور منجر به کاهش شدید کارآمدی کانون و دلسردی ارکان آن تشکل شده است.
- یکی از مهمترین عوامل موفقیت مراکز و شاید مهمترین منبع تأمین مالی تشکلهای اجتماعی پرداخت حق عضویت اعضای کانون است. زمانی که حق عضویت اعضای کانون پرداخت شود، مراکز نسبت به عملکرد کانونهای استانی و کشوری حساس میشوند و پیگیر اثربخشی منابع تخصیصیافته خودشان در کانون خواهند بود. ازسویدیگر کانون نیز توان انجام وظایف خود و فعالیتهای رسانهای را در خود ایجاد میکند. به هر حال، پرداخت نامنظم و ناقص حق عضویت توسط اعضای کانون باعث از بین رفتن روابط نهادی مراکز و کارویژههای مهم کانون شده است.
- نداشتن انسجام درونی و همکاریهای مؤثر و البته پرداخت نکردن حق عضویت در کانون توسط خیل وسیعی از صاحبان مراکز باعث افت شدید مشارکت در این کانون شده است. بهگونهای که در بسیاری از مواقع ارکان تشکل مجبورند به تنهایی از نهادهای حاکمیتی و دولتی مطالبهگری و فعالیتهای اجتماعی را بدون مشارکت سایر اعضا انجام دهند. شاهد این مدعا این است که کمتر از نیمی از مراکز با برنامههای مطالبهگرانه کانون همراهی میکنند و شبکههای مجازی و ظرفیتهای رسانهای خود را برای تصمیمات و برنامههای کانون اختصاص نمیدهند.
- بهدلیل کمبود منابع (مالی، انسانی و کالبدی) کانون و همچنین نداشتن تخصص کافی برخی از ارکان، کانون با ضعف عملکردی مواجه است. برای نمونه، فعالیت رسانهای و تبلیغی که یکی از مهمترین ابعاد فعالیتهای تشکلهای اجتماعی است در کانون مذکور کماثر و ناقص است. کانون مذکور وبگاه مستقل ندارد. در رسانههای رسمی کشور فعالیت ندارد. نشریه تخصصی یا حتی فعالیتهای علمی در نشریات تخصصی و خبری در روزنامههای کثیرالانتشار کشور ندارد و بیشتر فعالیتهای رسانهای کانون محدود به پرسش و پاسخ و نشر اخبار داخلی مراکز و سازمان در شبکههای مجازی است.
- عملکرد تشکیلاتی معیوب نیز دیگر آسیب کانون مراکز است. به این صورت که کانونهای مراکز در سطح استانها، کمترین هماهنگی را با سایر کانونهای استانی و به طریق اولی با کانون کشوری مراکز دارند. عموماً سیاستها و برنامهها بهصورت جزیرهای و بدون هماهنگی با کانون کشوری تدوین و عملیاتی میشود. ارکان کانون کشوری برای نشر اخبار و پاسخ به سئوالات مراکز مستقیماً با صاحبان مراکز در تمام سطح محلی ارتباط بر قرار میکنند. ازسویدیگر کانون مراکز ظرفیت یا حتی امکان نظارت مستمر بر عملکرد و صحت اجرای قوانین توسط مراکز را در شرایط فعلی ندارند. ازاینرو یکی دیگر از مهمترین کارویژههای تشکلهای اجتماعی درخصوص کانون، ابتر مانده است.
- چنانچه ذکر شد، تشکلها جایگاه خود را بهعنوان شریک اجتماعی سازمان پیدا نکردهاند. این ایراد بعضاً بهدلیل بیاعتمادی سازمان و کارشناسان سازمان به مراکز است و بعضاً بروز تخلفاتی از جانب مددکاران و صاحبان مراکز که بازتابهای اجتماعی به دنبال داشته، دلیلی برای این نقیصه بوده است. ارتباط غیرمؤثر و کمکاری، برخی از ارکان کانونها نیز در این نقیصه بیاثر نبوده است. برجستهترین شاهد این ادعا نیز مشارکت صوری کانون در تدوین و تصویب دستورالعملها و شیوهنامههایی است که تاکنون درخصوص تأسیس و فعالیت مراکز در سازمان تصویب و ابلاغ شده است.
6-2-5. چالشهای مرتبط با صاحبان مراکز
- بسیاری از صاحبان مراکز با فراخوان سازمان و به امید کسب درآمد و اشتغالزایی به میدان و عرصهای وارد شدند که ذاتاً امکان کسب ثروت و سودآوری بالا ندارند. وعدههایی برای انجام ۲۲ خدمت برای کارفرمایی به نام سازمان بهزیستی کشور و جبران خدمات آنها توسط سازمان مذکور، بسیاری را مجاب و ترغیب کرد که از پستهای دولتی خود خارج شوند، سرمایههای اقتصادی را تبدیل به منابع کالبدی مورد نیاز تأسیس و فعالیت مرکز کنند، نیروی انسانی جذب کنند تا بتوانند از بستر یک فعالیت انسانی و اجتماعی منافع اجتماعی و اقتصادی خود را افزایش دهند، اما عدم تحقق کامل وعدههای سازمان و زیانده شدن کسبوکار آنها منجر به دلسردی و بیانگیزگی صاحبان مراکز شده است.
- بسیاری از صاحبان مراکز که منافع اجتماعی را بر منافع اقتصادی خود ارجح میدانند، در شرایط فعلی بهشدت متأثر از فشارهای مالی و زیان انباشته مراکز هستند. ایشان بهدلیل اینکه نمیخواهند کارکنان خود را اخراج کنند و از معیشت و رفاه حداقلی مددجویان تحت پوشش خود چشمپوشی کنند، به زندگی شخصی خود آسیب میزنند. این افراد غالباً از خانواده خود دور هستند و نمیتوانند خواستههای خانواده خود را تأمین کنند. درصورتیکه اگر هیچ فعالیتی نمیکردند و وارد هیچ چالش اداری و سیاسی برای بقای کسبوکار خود نمیشدند و سرمایهها و آوردههای اقتصادی خود را در بانک میگذاشتند و سود پول خود را دریافت میکردند میتوانستند زندگی بسیار بهتری برای خود و خانوادهشان فراهم کنند.
- برخی از صاحبان مراکز که انگیزههای اقتصادی آنها در انجام کسبوکار خود کاملاً بر منافع اجتماعی ایشان غالب است؛ به این صورت عمل میکنند که پس از کسر سود مورد انتظار خود، مابقی کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) دریافتی را به مصارف جاری و سربار مرکز تخصیص میدهند. این گروه با توجه به عدم تناسب هزینههای مرکز با منابع دریافتی، حقوق کارکنان خود را کمتر از حداقل دستمزد کارگران پرداخت میکنند و بعضاً مشاهده شده است که برخی از این مراکز حق بیمه کارکنانشان را به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت نمیکنند یا اینکه کمتر از میزان مقرر پرداخت میکنند. جذب کمکهای مردمی و خیرین و عدم اطلاعرسانی این موارد به سازمان از دیگر موارد غیر قانونی این مراکز است.
- برخی از صاحبان مراکز با حداقل صلاحیت لازم، امتیاز تأسیس مرکز را اخذ کردهاند. ازاینرو انتظار کارایی و کارآمدی از مراکز تحت مدیریت آنها بلاوجه و بیمورد است. ازآنجاکه حوزه عمل آنها، اجتماعی و فرهنگی است هرگونه خرابکاری این گروه باعث افت شدید سرمایه اجتماعی سایر مراکز نیز خواهد شد.
- علاوهبر این موارد، در شرایطی که منابع درآمدی حداقلی را برای مراکز متصور باشیم، استخدام مددکار اجتماعی متخصص و برجسته برای ارائه خدمات اجتماعی با کیفیت در محلات تحت پوشش مراکز اساساً امکانپذیر نخواهد بود. بهعبارتی یک دانشآموخته ممتاز رشته مددکاری از یک دانشگاه معتبر کشور با حداقل حقوق کارگر و بدون هیچ مزایای شغلی، جذب مراکزی در شرف ورشکستگی نخواهد شد؛ مگر اینکه ایشان به منابع مالی ناشی از اشتغال در مرکز نیاز نداشته باشد که در شرایط اقتصادی کشور، تعداد این افراد قابلتوجه نخواهد بود. ازسویدیگر شغل مددکاری که غالباً در ساختار و تشکیلات مراکز توانبخشی، مثبت زندگی، شبهخانواده، کلینیکهای مشاوره و... تعریف میشود و در مقایسه با سایر مشاغل موجود در بازار کار رقیب، فاقد جذابیت مالی و مزیت رقابتی است. ازاینرو متقاضی تحصیل در این رشته نیز کاهش خواهد داشت و به همین دلیل در بسیاری از شهرستانها، اساساً مددکار اجتماعی وجود ندارد و مراکز مجبور هستند از فارغالتحصیلان سایر رشتهها برای تکمیل کادر خود استفاد کنند و این امر نیز به کیفیت خدمات مراکز آسیب میرساند.
6-2-6.چالشهای مرتبط با مددکاران و کارکنان
- در شریطی که در عمل میزان حقوق و دستمزد پرداختی مددکاران و کارکنان مراکز جزو پایینترین ردهها در بازار کار دستهبندی میشود، داشتن صلاحیتهای تخصصی و ارائه استانداردهای حرفهای و عملکردی از مددکاران انتظاری به دور از واقعیت است. تدوین برنامه اقدام، بازدید تخصصی، گفتاردرمانی، ارائه خدمات مشاورهای و رفع مشکلات معلولان و آسیبدیدگان اجتماعی پیر و جوان بسیار پیچیده، سخت و بعضاً خطرناک است که مددکاران مراکز همواره در معرض آن هستند. ازسویدیگر شرایط نامناسب اقتصادی و معیشتی کارکنان و کارگران در کشور در کنار عرضه محدود کار در بازار کار کشور، مددکاران اجتماعی را به افرادی تبدیل کرده است که نهتنها برای امرار معاش خود و خانوادهشان، بلکه بهخاطر انسانیت و مسئولیتپذیری ایشان در قبال مددجویان و مستضعفان تحت پوشش مرکز، مجبور به تحمل شرایط نامناسب شغلی و درآمدی هستند.
- برخی از شاغلان مراکز بهدلیل دسترسی نداشتن مراکز به مددکار اجتماعی در منطقه تحت پوشش مرکز یا بهدلیل اینکه شاغل مذکور فرصت شغل دیگری برای تصدی آن نداشتند در این مراکز مشغول بهکار شدند. این افراد شغل مددکاری در مراکز را بهعنوان شغل موقت در نظر میگیرند و هر زمان که بتوانند و فرصت شغلی مناسبتری پیدا کنند، مراکز را ترک میکنند و صاحبان مراکز را مجدد درگیر کارمندیابی و آموزش حین خدمت میکنند که این مسئله نیز به عملکرد مراکز آسیب میرساند.
- برخی از شاغلین مراکز که به اشتباه یا از سر اجبار (بیکاری) به کسبوکار اجتماعی روی آوردهاند و منافع فردیشان بر هر ارزشی اولویت دارد، در شرایط نامناسب درآمدی ترک خدمت نمیکنند و اما ممکن است رفتارهای غیراخلاقی، غیرقانونی و بعضاً رفتارهای غیرانسانی بروز دهند. برخی از این رفتارهای بهشرح ذیل است:
- ایجاد بازدیدهای صوری با درج عکسهای تکراری و موقعیتهای جغرافیایی دستی در نرمافزار مثبت زندگی؛
- رونوشت گرفتن از گزارشهای بازدیدهای گذشته و بارگذاری آنها بهجای گزارشهای بازدیدهای جدید؛
- فاکتورسازی برای بیشینهکردن درآمدهای خارج از نظام حقوق و دستمزد مراکز؛
- سوءاستفاده از مددجویان و اخذ رشوه در ازای ادامه روند حمایتی سازمان یا دریافت حمایتهای مالی غیرقانونی و سایر فسادهای مالی و اخلاقی دیگر.
- برخی از مددجویان بهویژه مددجویان امدادی با مشکلات روحی و روانی مواجه هستند؛ همچنین برخی از توانخواهان از کیفیت پایین خدمات حمایتی دولت بسیار عصبانی هستند و بازدیدهای پرتعداد و سئوالات بینتیجه مددکاران را بیاحترامی قلمداد میکنند. مددکاران اجتماعی که عموماً خانمهای جوان هستند همواره در معرض خطرات جسمی و روانی ناشی از مواجه با این گروه از مددجویان عصبانی و آزردهخاطر هستند.
- برخی از مددکاران و حتی برخی از مسئولین فنی مراکز به قواعد الزامآور مندرج در دستورالعملها و شیوهنامههای مرتبط با فعالیت مراکز مسلط نیستند و این مسئله بر عملکرد آنها تأثیرگذار است. همچنین در برخی از موارد پیامدهای حقوقی و قضایی یا انضباطی پیشبینی نشده برای مراکز به دنبال دارد.
- بسیاری از مددکاران شاغل در مراکز، جوانان تحصیلکردهای هستند که به امید استقلال مالی و اداره زندگی خود در مراکز مشغول بهکار شدهاند. اکنون سن آنها زیاد شده و فرصت استخدام در دستگاههای اجرایی را از دست دادهاند. پیشنهادهای شغلی دیگر را رد کردند و فرصتهای شغلی محدود پیشروی آنها نیز از دست رفته است. با توجه به اینکه در سالهای اشتغال در مراکز سرپرست خانواده شدند یا بچهدار شدهاند، زمانی برای یادگیری و راهاندازی کسبوکار جدید نیز ندارند. به بیان دیگر شرایط نامناسب درآمدی مراکز، آینده آنها را نیز تحتالشعاع قرار داده و امید را از آینده آنها سلب کرده است. قاعدتاً مددکار ناامید نمیتواند امیدبخش مددجویان افسرده و فرسوده باشد.
6-2-7.چالشهای مرتبط با مددجویان و خانواده مددجویان
- افراد بسیار زیادی هستند که از میان نیازمندان و آسیبدیدگان کشور تحت پوشش حمایتهای سازمان قرار ندارند و در یک محله کوچک احساس تبعیض میکنند.
- مشاهدات میدانی حکایت از آن دارد که خانوادههایی وجود دارند که مادر سالخورده سرپرست خانواده تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی و فرزند معلول ایشان تحت پوشش سازمان بهزیستی است و برای قطع نشدن حمایتهای دولت مجبور هستند که بازدیدهای زیاد و سؤال جوابهای زیاد و پروندهسازی و مزاحمتهای ناشی از بازدیدهای سرزده مددکاران هر دو نهاد حمایتی را تحمل کنند.
- به دلایل فرهنگی و اجتماعی متعدد، بسیاری از مددجویان اساساً انتظاراتی خارج از ظرفیتهای قانونی و مالی سازمان دارند و اینگونه استنباط میکنند که همواره باید زیر چتر اینگونه حمایتها باشند. بهنحویکه حتی اگر مراکز شرایط استقلال نسبی آنها را فراهم کنند با مراکز همراهی نمیکنند تا اینکه بتوانند تا آخر عمر از مستمری دولتی استفاده کنند. تقریباً با قاطعیت میتوان ادعا کرد که قطع نشدن مستمری مددجویان خط قرمز بخش زیادی از آنهاست و هر کاری میکنند که این امر واقع شود. بهعبارتدیگر بسیاری از مددجویانی که در کشور مستمری دریافت میکند بههیچ عنوان از جامعه مستمریبگیران کشور خارج نمیشوند، مگر پس از فوت ایشان یا در پی کشف تخلف آنها توسط مراکز.
- بخش قابلتوجهی از جامعه مددجویان نیز هستند که عزت نفس زیادی دارند و از تحت پوشش قرار گرفتن خود احساس شرم میکنند. مشاهدات نگارنده حکایت از آن دارد که این افراد با وجود معلولیتهای شدید، صرفاً از دولت مطالبه اشتغالزایی دارند تا با اتکا به توان خود از پس مخارج خود و خانواده خود برآیند.
- برخی از مددجویان بهسبب کمسوادی یا بعضاً به دلایل فقر فرهنگی اجازه توانمندسازی، درمان و بهبود شرایط را به مددکاران نمیدهند. برای نمونه مددکاری پس از بازدید از منزل متوجه میشود که فرزند با استعداد خانواده با اصرار مادر ترک تحصیل کرده و در زمان مشاوره با مددکار صرفاً درباره خرید وسایل خانه با مددکار صحبت میکنند. بهعبارتدیگر مادر کماطلاع خانواده برای دریافت یک کولر یا یک اتاق بیشتر، فرزند خود را از تحصیل محروم و ایشان را در معرض آسیب و محرومیت اجتماعی قرار میدهد. در این شرایط زحمات مددکاران به سرانجام نمیرسد.
بسیاری از مددجویان در زمان بازدید شرایط اقتصادی و اجتماعی خود را شبیهسازی میکنند یا گزارش نادرست و غیرواقع به مددکاران میدهند تا بتوانند از حداکثر منابع حمایتی بهرهمند شوند.
- برخی از مددجویان بهسبب ناکافی بودن کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) دریافتی یا بههنگام نبودن آنها، منابع دریافتی از سازمان را در مسیرهای خارج از برنامه اقدام ایشان هزینه میکنند. ازاینرو مسیر بهبود و توانمندسازی برای ایشان پیموده نمیشود.
- برخی از مددجویان یا سرپرستهای آنها، حمایتهای مالی دریافتی مددجو را صرف موارد خلاف (خرید مواد مخدر) میکنند یا از آنها میگیرند و درمان یا توانمندسازی مددجو را متوقف میکنند.
- برخی از مددجویان بهدلیل اینکه دوست ندارند تحت پوشش بودن آنها افشا شود از همکاری با مددکاران امتناع میکنند.
شکل 2. اهم نهادهای مرتبط با تأسیس و فعالیت مراکز
6-2-8.چالشهای مرتبط با فرایند صدور مجوز تأسیس مراکز
کمیسیون ماده (۲۶) قانون تنظیم، متولی اصلی صدور مجوز مراکز در سازمان بهزیستی است. ترکیب اعضای این کمیسیون کاملاً داخلی و انحصاری است و هیچ نهادی بیرونی در آن حضور ندارند. این در شرایطی است که مجوز تشکلهای تحت پوشش وزارت کشور در شورایی با مشارکت دستگاههای تخصصی، نمایندگان تشکلهای اجتماعی و نهادهای نظارتی بررسی میشود.
فرایند مذکور زمانبندی مشخصی ندارد و با توجه به اینکه در حال حاضر از قواعد مندرج در درگاه ملی مجوزها خارج شده، محدودیت دو ماهه برای صدور مجوز در ارتباط با مراکز مثبت زندگی جاری نیست.
کانونهای استانی و کشوری مراکز نهتنها در ترکیب اعضای کمیسیون ماده (۲۶) قانون تنظیم عضویت ندارند، بلکه در مراحل بررسی «موافقت اصولی»، «صلاحیت مسئولفنی» و «پروانه فعالیت» مراکز، استعلامی نیز از آنان صورت نمیپذیرد.
در بررسی صلاحیتهای مسئولینفنی و صاحبان مراکز، شاخصهایی ازجمله سلامت روان، دانش و مهارتهای ادراکی، تعهد و مسئولیت اجتماعی، پذیرش قانون و رعایت اخلاق حرفهای مدنظر قرار نمیگیرد و ارزیابیها بیشتر به نداشتن سوءپیشینه مؤثر کیفری، نداشتن اعتیاد و داشتن تحصیلات مرتبط معطوف است.
6-2-9.چالشهای مرتبط با فرایند عملیاتی مراکز
یکی از مهمترین مشکلاتی که در فرایندهای عملیاتی مراکز مشهود است، ناقص بودن فرایند مددکاری اجتماعی در این مراکز است. براساس مقررات موضوعه، مددکاران اجتماعی صرفاً مکلف به شناسایی و ثبت مسائل اجتماعی مددجویان هستند و برای تأمین و رفع مسائل آنان، الزام قانونی برای آنان وجود ندارد. این درحالی است که بسیاری از مددکاران و مدیران مراکز، خارج از شرح وظایفشان برای رفع مشکلات مددجویان از طریق تعاملات و ارتباطات شخصی و گاهی بهواسطه تخصیص سرمایههای اقتصادی و اجتماعی خود اقدام میکنند.
دستورالعملهای ابلاغی سازمان بهزیستی با استانداردهای مرتبط با توانمندسازی توانخواهان و آسیبدیدگان اجتماعی انطباق ندارد. در بهترین شرایط منتج به حفظ وضع موجود مددجویان و بدتر نشدن وضعیت اقتصادی و اجتماعی ایشان میشود. بهعبارتدیگر فرایندها و قواعد ترسیم شده در این دستورالعملها غالباً منجر به توانمندسازی و بهزیستی مددجو نمیشود.
مقررهای تحت عنوان شیوهنامه نظارت بر عملکرد در سازمان تهیه و ابلاغ شده، لکن با استانداردهای یک نظام ارزیابی و مدیریت عملکرد فاصله بسیار زیادی دارد. شاخصههای این نظارت کیفی هم نیست و صرفاً تعداد پروندههای بازدید شده و تعداد گزارشهای تهیه شده مراکز را مدنظر دارد. به عبارتی، سازمان، توانمندشدن و بهبود زندگی مددجویان را ارزیابی نمیکند و فقط آمارهای کمّی مورد بررسی قرار میگیرند و بهبود وضعیت معیشتی و توانمندسازی مددجو را بهعنوان مقصد غایی مراکز، ارزیابی نمیکند. در شرایطی که نظام ارزیابی عملکرد مستقر نشده باشد، نظامهایی مانند آموزش، ارتقا و جبران خدمت نیز بهطور قطع ناکارآمد خواهد بود.
سامانه مثبت زندگی، ناقص و پیچیده است. همچنین سامانه مذکور، کاربر آشنا نیست. اهم مشکلات سامانه بهشرح ذیل است:
جدول 2. مقایسه مشکلات سامانههای قدیم و جدید مثبت زندگی
|
ردیف
|
مشکل
|
سامانه قدیم
|
سامانه جدید
|
|
1
|
امکانات و تجهیزات ثبتی توضیحات ندارند. یعنی مندرس بودن یا خراب بودن مشخص نمیشود، بلکه صرفاً وجود داشتن یا نداشتن آن اقلام ثبت میشود.
|
ü
|
×
|
|
2
|
امکان گزارشگیری و دریافت خروجی در فایلهای اکسل / اکسس وجود ندارد.
|
ü
|
×
|
|
3
|
فرم و ساختار سامانه پیچیده و کار برای کاربر سخت است.
|
ü
|
ü
|
|
4
|
وضعیت کمیسیونهای اولیه اکثراً اشتباه ثبت شده است.
|
ü
|
ü
|
|
5
|
بخش مرتبط با ثبت عملکرد سیستم بسته است. زمانی هم که باز بود فقط گزینه امکان ثبت گزارشهای قابل پایش بوده و امکان ثبت عملکرد اجتماعی و مددکاری وجود نداشته است.
|
ü
|
ü
|
|
6
|
سامانه ظاهری خستهکننده دارد.
|
ü
|
û
|
|
7
|
بسیاری از بازدیدها بهدلیل باگهای سیستمی حذف شده است.
|
ü
|
ü
|
|
8
|
بسیاری از لوکیشنهای گذشته تغییر پیدا کرده و موقعیتهای ثبت شده اشتباه است.
|
ü
|
ü
|
|
9
|
امکان صحتسنجی گزارشهای صوری وجود ندارد.
|
ü
|
ü
|
|
10
|
امکان مشابهتیابی و شناسایی گزارشهای رونوشت شده وجود ندارد.
|
ü
|
ü
|
|
11
|
گزارشهای مددکاری کمتر به ابعاد مددکاری، توانبخشی و توانمندسازی اشاره دارد.
|
ü
|
ü
|
|
12
|
در بخش «ثبت خدمات» فقط یک خدمت وجود دارد (فقط گزینه «پایش پرونده» است).
|
ü
|
ü
|
|
13
|
گزینههای موجود در بخش «اطلاعات مددجو» ناقص است و بسیاری از موارد ثبت نمیشود.
|
ü
|
ü
|
|
14
|
گزینههای مرتبط با وضعیت اقتصادی و اجتماعی مددجو متناسب با گروههای متفاوت مددجویان بهویژه برای معلولان مناسب نیست.
|
ü
|
ü
|
- مرحله «بازدید» از فرایند عملیاتی مرکز، سخت و پرهزینه است. بیتوجهی به بازطراحی فرایندی باعث بروز تخلفهایی توسط بازدیدکنندگان خواهد شد. عدم تناسب نظام جبران خدمات با سختی کار بازدیدکنندگان، فراوانی این تخلفات را تشدید میکند. بااینحال اغلب مددکاران مراکز بهدلیل مسئولیت اجتماعی و دغدغههایی که دارند، اخلاق حرفهای را رعایت و سختیهای مذکور را تحمل میکنند. شایانتوجه است که مراکز برای هر بازدید از مناطق شهری مبلغی در حدود ۱۰۹ هزار تومان از سازمان بهزیستی دریافت میکنند که بخشی از آن صرف حقوق مددکار خواهد شد و بخش دیگری نیز صرف هزینه ایابوذهاب و هزینههای عملیاتی مرتبط با ثبت و ارسال گزارشهای مربوط به بازدید میدانی میگردد. این در شرایطی است که گاهی برای یک بازدید از مناطق محروم مددکاران باید حدوداً یک ساعت در میان جنگل یا کوه پیادهروی کنند و در این مسیر مددکاران با مشکلاتی مانند زمینخوردن و آسیب جسمی دیدن یا پاره شدن کفش و لباس مواجه هستند. در برخی از موارد، سگهای ولگرد یا گرگ و مار به آنها حمله میکند. در برخی از موارد مددجویانی که شرایط روانی مناسبی ندارند آنها را به خانه راه نمیدهند یا بعضاً به آنها پرخاش میکنند.
- امکان صحتسنجی بازدید و گزارش بازدیدها در فرایند عملیاتی مراکز دیده نشده است. بهعبارتدیگر کارشناسان سازمان و حتی صاحبان مرکز نمیتوانند تأیید کنند که آیا تمامی بازدیدهای ثبتشده، واقعاً انجام شده یا خیر، گزارش ثبتشده جدید است یا رونوشت شده از گزارشهای قبلی، و گزارش ثبت شده واقعی است یا شرایط مددجو متفاوت از آن چیزی است که در گزارش ثبت شده است.
- سرانه پرداختی سازمان بهازای هر بازدید و مددکاری اجتماعی با میزان سختی کار و زمانبر بودن آن تناسب ندارد. ازاینرو، مددکاران مجبور هستند برای ایجاد صرفه اقتصادی چندین بازدید سخت و خستهکننده را در یک روز انجام دهند و این مسئله کاهش کیفیت بازدیدها و بهتبع آن افت کیفیت گزارشهای مددکاری را به دنبال خواهد داشت.
- رویههای اجرایی نامناسب ازجمله انتقال فیزیکی آمار و ارقام از مراکز به بهزیستی شهرستان (از طریق حافظه همراه) نیز بخش پنهان این فرایند است که هم اطاله فرایند مددکاری را بههمراه دارد و هم هزینههای مراکز را افزایش میدهد.
- پرداخت هزینههای عملیاتی مندرج در برنامه اقدام بهدرستی طراحی نشده است. برای نمونه مددجو باید منابع مالی مورد نیاز مناسبسازی منزل را از طریق قرضکردن یا وامگرفتن تأمین کند. مناسبسازی (رمپ، نرده، سرویس بهداشتی و...) را از طریق پیمانکار انجام دهد و فاکتورهای هزینههای انجام شده را بههمراه تصاویر اقدامات انجام شده از طریق مرکز برای سازمان ارسال کند. در پایان کارشناس سازمان بررسی میکند که چه میزان از هزینههای انجام شده مورد قبول سازمان است و اقدام اداری برای بازپرداخت هزینههای انجام شده را انجام دهند. این در شرایطی است که بسیاری از مددجویان امکان تأمین منابع مالی مورد نیاز را ندارند. همچنین برخی از هزینههای انجام شده مورد تأیید کارشناس قرار نمیگیرد و شرایط مالی مددجو را بدتر میکند. تمام این موارد در شرایطی است که از جانب سازمان، بهطور میانگین برای حوزه مناسبسازی، مبلغی در حدود ۳ میلیون تومان تخصیص داده میشود.
6-2-10.چالشهای مرتبط با ساختار تأمین مالی و جبران خدمات مراکز
- یکی از مهمترین نقاط ضعف عملکردی مراکز، متوجه الگوی کسبوکار و نظام جبران خدمات آنهاست. به این صورت که مراکز بهازای ۴۵۰ پرونده که سالی دوبار بازدید میکنند و اقدامات مددکاری مرتبط با آنها را انجام میدهند، از سازمان کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) دریافت میکنند. کسر هر پرونده از سرجمع فعالیتهای مراکز بهمنزله کوچک شدن سبد درآمدی مراکز خواهد بود. بهعبارتدیگر، مددجو همواره باید در چرخه توانمندسازی باقی بماند تا پرونده آن، از سرجمع پروندههای تحت پوشش مرکز خارج نشود تا منابع دریافتی مراکز استمرار یابد. بهعبارتدیگر نظام جبران خدمات مراکز مبتنیبر پرونده و ارزیابیهای کمّی است و ارزیابی کیفی و جبران خدمات مبتنیبر اثربخشی مدنظر قرار نگرفته است.
- قیمت تمام شده خدمات مراکز، تاکنون بهصورت علمی و منطقی و حتی فرمول محاسبه آن نیز تعیین نشده است.
- تعرفهگذاری در سازمان با مشارکت مؤثر کانون مراکز انجام نمیشود، بلکه قاعده تعرفهگذاری اینگونه است که با توجه به اعتبارات موجود حدودی را مشخص میکنند و با چانهزنی میان کانون مراکز و سازمان به عدد توافقی میرسند. این مسیر چانهزنی هم رسمی نیست و الزام قانونی ندارد. بهعبارتدیگر سازمان میتواند بدون چانهزنی تعرفه خدمات را تعیین و در قالب تفاهمنامه رأساً به مراکز ابلاغ کند. مسلماً مراکز به دلایل مختلف مجبور به پذیرش تعرفه و امضای تفاهمنامه هستند.
- کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) که سازمان بهزیستی برای خدمات ارائه شده مراکز در نظر میگیرد معمولاً چندین بار کمتر از هزینههایی است که اجرای دستورالعملها و تکالیف حقوقی بر مراکز تحمیل میکنند. ساختمان اجارهای، حقوق و بیمه کارکنان، هزینه انشعابات و حاملهای انرژی بهقدری بر صاحبان مراکز بار مالی ایجاد کرده که اخیراً چندین مرکز تعطیل شدهاند و چندین صاحبامتیاز دیگر نیز درخواست انحلال مراکز خود را به سازمان ارسال کردهاند.
- با توجه به محدودیتهای بودجهای و تخصیص نامناسب اعتبارات دولتی برای خرید خدمات از مراکز، عملاً امکان ارائه خدمات با کیفیت از مراکز مذکور سلب میشود.
- همانطور که پیشتر بیان شد، نظام جبران خدمات مراکز، براساس ارزیابی کیفی و براساس نظام رتبهبندی نیست. هر ماه بررسی میشود که چه تعداد بازدید انجام شده و بهازای آن کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) به مراکز پرداخت میشود، اما مشخص نیست که وضعیت مددجویان به چه میزان بهبود یافته است.
- فرایند ارزیابی عملکرد حاکم بر مراکز از کارآمدی لازم برخوردار نبوده و بعضاً موجب تحمیل خواستههای اضافی سازمان به مدیران و کارکنان این مراکز میگردد و ابزار انگیزشی لازم برای مددکاران و صاحبان مراکز در آن دیده نشده است. به این صورت که اگر دستورات و برنامه اضافی سازمان توسط مراکز برآورده نشود، سیدرصد از کمکهزینه جبران خدمات اجتماعمحور مراکز توسط کارشناس استان کسر میشود و هیچ مشوقی برای مراکزی که خدمات با کیفیت ارائه میدهند یا برنامههای اضافی سازمان را انجام میدهند، در این نظام ارزیابی تعریف نشده است.
- هزینههای انجام شده مددجویان امدادبگیر معادل با سایر مددجویان در نظر گرفته شده است؛ درصورتیکه تعداد بازدیدهای مددجویان امدادبگیر، دو برابر بازدیدهای سایر مددجویان تحت پوشش مراکز است. فرایند گزارشگیری و ثبت گزارش آنها، بسیار طولانیتر و سختتر است. خدمات مشاورهای و مددکاری این افراد، پرخطرتر، تخصصیتر، حساستر و بیشتر از سایرین است.
- هزینههای ایابوذهاب و سایر هزینههای عملیاتی مراکز در مناطق روستایی و شهری، برخوردار و کمبرخوردار یکسان در نظر گرفته شده است. البته پرواضح است که تعیین این هزینهها به تفکیک مذکور بسیار سخت و زمانبر است.
- مشکلات و خطاهای سامانه که منجر به دوبارهکاری مددکاران و افزایش هزینههای آنها و مراکز میشود در سرجمع هزینههای تمامشده خدمات مراکز محاسبه نشده است.
نظام حقوق و دستمزد نامناسب برای مددکاران و کارکنان مراکز، بهقدری ناچیز است که اساساً امکان بهکارگیری متخصصین و نخبگان در این مراکز وجود ندارد و این امر سبب شده است که برخی خدمات تخصصی از طریق افراد غیرمتخصص صورت پذیرد.
- مؤسسات غیرانتفاعی (خیریه) میتوانند با رعایت شرایط مندرج در ماده (۱۳۹) قانون مالیاتهای مستقیم از تسهیلات مالیاتی بهرهمند شوند، لکن مراکز انتفاعی و اشخاص حقیقی از این تسهیلات محروم هستند [15] . این موضوع در شرایطی تبدیل به یک چالش میشود که جبران خدمات مراکز انتفاعی از جانب سازمان به حد کفایت انجام نمیشود.
- درخصوص تسهیلات موضوع ماده (۱۷۲) قانون مالیاتهای مستقیم نیز ابهامها و ایرادهایی وجود دارد. به این صورت که ۱۰۰ درصد میزان منابع مالی واریزشده مؤدی به حساب سازمان بهزیستی از درآمد مشمول مالیات عملکرد سال پرداخت منبعی که مؤدی انتخاب خواهد کرد، قابل کسر است[15] ، اما اگر واریزی مؤدی به حساب مراکز باشد، این میزان حدوداً ۲۰ درصد خواهد بود. درخصوص اشخاص حقیقی نیز در این مورد مناقشه وجود دارد.
- جلب مشارکتهای مردمی پس از اخذ مجوز از شورای جذب و تبلیغات سازمان برای مؤسسات غیرانتفاعی (خیریهها) بلامانع است؛ درصورتیکه مراکز انتفاعی و اشخاص حقیقی صرفاً عامل جلب مشارکت برای سازمان هستند و نمیتوانند مستقیماً از منابع جذب شده استفاده کنند.
7.جمعبندی و پیشنهادها
بررسی بودجه عمومی کشور طی دهه اخیر حکایت از آن دارد که عمدتاً منابع کشور پاسخگوی مصارف آن نیست و این امر سبب شده است که دولت با کسری منابع مواجه شود که شاید عمدهترین دلیل آن اعمال تحریمهای ظالمانه بر کشور باشد. نرخ تورم در کشور نیز عمدتاً در سالهای اخیر بالاتر از ۴۰ درصد بوده و به همین دلیل هزینه تمام شده خدمات نیز افزایش یافته است. افزایش کسری بودجه در کنار افزایش هزینه تمام شده خدمات، باعث شده تا سازمان برنامهوبودجه در تأمین اعتبار مورد نیاز سازمان بهزیستی برای ارائه ۱۵۹ خدمت تکلیفی با مشکل مواجه باشد. سازمان بهزیستی نیز با توجه به کسری بودجه، در انجام تکالیف متعدد خود مجبور به اولویتبندی شده و متناسب با بودجه محدودی که از سازمان برنامهوبودجه دریافت میکند برای مهمترین خدمات بهزیستی برنامهریزی میکند. کمبود منابع سازمان، دلیلی برای پرداخت نشدن هزینهتمامشده خدمات به مراکز مثبت زندگی شده است. بخش کوچکی از هزینه تمام شده بهعنوان کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) به صاحبان مراکز پرداخت میشود. صاحبان مراکز، بهعنوان سرمایهگذاران اجتماعی کشور در کسبوکار خود متضرر میشوند. نتیجه آنکه برخی از این مراکز درصدی از وجوه دریافتی از سازمان را بهعنوان حقالزحمه خود کسر میکنند و هر آنچه باقی بماند را به هزینههای عملیاتی و سربار مرکز تخصیص میدهند. برخی مجبور میشوند تا مرکز خود را تعطیل کنند. برخی نیز با تحمل فشارهای اقتصادی و اجتماعی فراوان خدمترسانی به مددجویان را متوقف نمیکنند، اما زندگی شخصی و خانوادگی ایشان بهشدت آسیب میبیند. زمانی که صاحبان مراکز ضرر و زیان انباشته داشته باشند، علیالاصول نمیتوانند خدمات و زحمات مددکاران را بهدرستی جبران کنند. در بهترین شرایط، حداقل حقوق کارگر را به ایشان پرداخت میکنند و هیچ مزایای شغلی برایشان در نظر گرفته نمیشود. در برخی از مراکز دیده میشود که مددکاران شاغل در آنها، حقوقی در حدود ۲ میلیون تومان دریافت میکنند. در برخی از موارد نیز گزارش شده که صاحبامتیاز مرکز، بیمه مددکاران را پرداخت نکرده است. در شرایطی که خط فقر در کشور به حدود ۱5 میلیون تومان رسیده [8] دریافت حقوق ۲ میلیون تومانی به معیشت، آمال و آینده مددکاران آسیبهای جدی وارد میکند. در این شرایط برخی از مددکاران ترک خدمت میکنند و به سمت اشتغال دولتی (اکثراً آموزشوپرورش) یا کسبوکارهای اقتصادی دیگر روی میآورند. بسیاری از مددکاران که بهدلیل غوطهور شدن در مسئولیت اجتماعی خود، تبدیل به شریک و همدرد مددجویان شدهاند، حتی با وجود حقوق کم نمیتوانند مددجویان خود را رها کنند. این افراد، هزینه فعالیتهای اجتماعی خود را با لطمهزدن به زندگی شخصی خود میپردازند. دسته دیگری از مددکاران هستند که به بهانه ناچیز بودن دریافتیشان نسبت به حجم و سختی کارشان از طریق کاهش کیفیت کار، تلاش میکنند، نوعی تعادل در داده و ستانده خود ایجاد کنند، اما درنهایت افرادی آسیب میبینند که تحت پوشش خدمات امدادی و حمایتی مددکاران، صاحبان مراکز، سازمان بهزیستی و دولت هستند. دومینوی بیپولی و گرههای درهمتنیده ناکارآمدی باعث افزایش محرومیت و محرومیت نسبی افرادی خواهد شد که ابزار و ساختاری برای اعتراض و احقاق حقوق خود ندارند.
علاوهبر موارد فوقالذکر سازمان و دولت در عمل، مراکز را شریک تجاری خود نمیدانند و برای ایجاد صرفهجویی مالی و اعتباری از ظرفیتهای آنها استفاده میکنند. درواقع سازمان بهعنوان یک مرئوس یا پیمانکار به آنها مینگرند. در این بستر سازمان و مراکز در یک رقابت بازنده - بازنده خواهند بود که هرکدام به دنبال افزایش دستاورد خود در مواجه با دیگری هستند.
شکل 3. الگوی بررسی وضع موجود مراکز مثبت زندگی
همچنین ناکارآمدی موجود در نهادها و روابط نهادی مرتبط با مددجویان تحت پوشش مراکز باعث افزایش دوبارهکاری، اتلاف انرژی و افزایش هزینههای عملیاتی برنامههای حمایتی و امدادی سازمان میشود. درنهایت بروز فسادهای اقتصادی و اجتماعی و تعارض منافع میان سازمان و مراکز نیز مانع از هرگونه اصلاح وضع موجود میشود. ازاینرو برای رفع چالشها و تقویت ظرفیتهای مراکز مثبت زندگی برای بهزیستی و بهبود سلامت اجتماعی کشور، پیشنهادهایی بهشرح زیر ارائه میشود:
- تبدیل مراکز به تشکلهای محلهمحور و تکمیل فرایند اصلی خدمات بهزیستی در بستر مراکز مثبت زندگی از مرحله شناسایی تا تأمین نیاز؛
- تصویب آییننامه تأسیس و فعالیت مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی) در هیئتوزیران؛
- واگذاری مأموریت رصد، آمایش و ارزیابی آسیبهای اجتماعی در سطح محلی به مراکز و در سطح ملی به کانون مراکز؛
- پذیرش مراکز بهعنوان شریک اجتماعی سازمان بهزیستی و مشارکت دادن کانون مراکز و مؤسسات خدمات بهزیستی در فرایندهای تصمیمگیری و نظارت بر عملکرد ذینفعان دولتی و غیردولتی حوزه مربوطه؛
- تعیین استانداردهای عملکردی در جهت توانمندسازی جامعه هدف بهزیستی با مشارکت ساختارمند کانونهای کشوری مراکز و مؤسسات؛
- تعیین قیمتتمام شده یا هزینه انجام شده خدمات بهزیستی با مشارکت کانون مراکز و مؤسسات؛
- عقد قرارداد خرید خدمات اجتماعی از مراکز و مؤسسات متناسب با استانداردهای عملکردی و براساس قیمتتمامشده خدمات واگذار شده؛
- جبران خدمات ارائه شده مراکز برمبنای کیفیت عملکردی، شفافیت و انضباط مالی؛
- ارزیابی و رتبهبندی مراکز و مؤسسات با مشارکت مؤثر و ساختارمند تمامی ذینفعان؛
- افزایش کمکهزینه جبران خدمات (یارانه) به مراکز و مؤسسات بهمنظور کاهش فاصله میان هزینه انجام شده مراکز و کمکهزینه جبران خدمات پرداختی به آنها؛
- تفاهم با سازمان برنامهوبودجه و سازمان بهزیستی برای تعیین یک بازه زمانی مشخص برای پرداخت کمکهزینه جبران خدمات مراکز؛
- استمهال زمان پرداخت بیمه سهم کارفرما توسط مراکز به سازمان تأمین اجتماعی کشور (برای مثال اعطای فرصت حداکثر یک ماهه به مراکز از زمان دریافت کمکهزینه جبران خدمات از سازمان بهزیستی)؛
- بازبینی دستورالعملهای عملیاتی مراکز با مشارکت کانونهای کشوری مراکز بهمنظور کاهش هزینههای سربار، افزایش فرصت درآمدزایی آنها از طریق افزایش پرونده مددجو، افزایش شیفتهای کاری و سایر ظرفیتهای ممکن با تأکید بر حفظ کیفیت خدمات؛
- ایجاد امکان حقوقی و ساختاری برای بهرهمندی مراکز از منابع مالی حوزه مسئولیتهای اجتماعی مجموعه شرکتهای ذیل شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی (شستا)؛
- واگذاری اماکن، مستحدثات و امکانات سازمان بهزیستی به مراکز خدماتی تحت پوشش خود بهصورت ارزان و براساس نظام رتبهبندی مراکز بهگونهای که در عملکرد سازمان مزبور خللی وارد نشود؛
- تسهیل و تخصیص تسهیلات اشتغال، سرمایه در گردش و کمکهزینه خرید ساختمان به مراکز از منابع موجود در صندوقها و بانکهای تحت مدیریت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛
- بهرهمندی مراکز از مخففهای بیمهای سازمان تأمین اجتماعی کشور در صورت امکان؛
- بازبینی الگوی قراردادهای کارگری مراکز و رفع مشکلات همکاری با نیروهای داوطلب در مراکز مذکور توسط معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛
- تفاهم با وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی برای تصحیح و تسهیل و فرایندهای اجرایی مرتبط با درمان تأمین دارو و پوشش بیمه سلامت مددجویان سازمان بهزیستی؛
- تفاهم با سازمان اوقاف و امور خیریه بهمنظور بهرهمندی از موقوفات بهعنوان ساختمان مراکز؛
- تفاهم با سازمان فنیوحرفهای کشور برای آموزش و مهارتآموزی رایگان مددکاران و مددجویان تحت پوشش مراکز؛
- تفاهم با وزارت آموزشوپرورش برای در اختیار قرار دادن امکانات وزارتخانه به مراکز و مددجویان آنها؛
- تفاهم با وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی کشور برای بهرهمندی مراکز از تسهیلات مالیاتی موضوع مواد (۱۳۹ و ۱۷۲) قانون مالیاتهای مستقیم؛
- تفاهم با سازمان برنامهوبودجه برای ایجاد ردیفهای بودجهای مستقل برای هر گروه خدمتی، ذیل اعتبارات سازمان بهزیستی در قانون بودجه سالیانه کشور به تفکیک خدمات ارائهشده توسط مراکز؛
- هدف قرار گرفتن سلامت اجتماعی در تدوین احکام قانون برنامه پنجساله هفتم توسعه؛
- در اولویت قرار گرفتن مصارف مربوط به بهداشت، درمان، توانبخشی، توانمندسازی و استقلال نسبی و کامل مددجویان و نیازمندان کشور در قانون برنامهوبودجه؛
- بازآفرینی فرایندهای عملیاتی خدمات بهزیستی در مراکز مثبت زندگی؛
- اصلاح ساختار تأمین مالی منابع مراکز و ایجاد مزیت رقابتی برای کسبوکارهای اجتماعی در برابر کسبوکارهای اقتصادی؛
- تسهیل فرایند و قواعد جذب مشارکتهای مردمی بلاواسطه توسط مراکز و تأمین بخشی از هزینه انجام شده آنها از طریق جذب منابع مالی خیرین؛
- برنامهریزی و سرمایهگذاری در زمینه ارتقای کمّیوکیفی آموزش و مهارتهای مددکاری اجتماعی حرفهای در کشور.