خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

برنامه پنج‌ساله پیشرفت هنگامی عملیاتی خواهد شد که دولت بودجه سالیانه خود را مبتنی‌بر آن تهیه و تصویب کند؛ در غیر این صورت احکام برنامه فرصتی برای اجرا پیدا نخواهند کرد؛ زیرا بودجه به‌عنوان سند مالی دولت، مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری و اصلاح رویه‌های موجود و تحقق اهداف است. ازاین‌رو، سنجش میزان انطباق لایحه بودجه سال 1405 با قانون برنامه هفتم پیشرفت[1] موضوعی بسیار جدی است که در این گزارش مورد توجه خواهد بود. این مهم درخصوص بخش آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری به‌عنوان پیش‌ران رشد و توسعه کشور در عصر حکمرانی مبتنی‌بر دانش اهمیت دوچندان دارد.

نقاط قوت و ضعف لایحه

نقاط قوت

-       طبق بررسی‌های انجام شده، تعیین اعتبارات دانشگاه‌های تحت نظارت وزارت علوم براساس شاخص‌های مندرج در بند «الف» ماده (96) قانون برنامه هفتم انجام‌ شده است که در جای خود یک پیشرفت نهادی محسوب‌ می‌شود.

-       بررسی لایحه بودجه نشان داد که دولت با 40 همت سرمایه‌گذاری در فصل تحقیقات پایه (جدول 6 ماده‌واحده) در بین فصول 10گانه تحقیق و توسعه، بیشترین توجه را به این بخش داشته است که در جای خود گام مثبتی است.

-       دولت در لایحه بودجه حدود یک همت اعتبار در راستای اجرای بند «ت» ماده (99) قانون برنامه هفتم با موضوع تقویت زیرساخت‌های 6 حوزه پیش‌ران در دانشگاه‌ها پیش‌بینی کرده است که از منظر توسعه علوم و فنون نوین گامی مثبت تلقی می‌شود.

-       پیش‌بینی اعتبار برای موضوعاتی ازجمله حمایت از دانشگاه‌های برتر، حمایت از دانشمندان یک درصد برتر، حق اشتراک پایگاه‌های علمی بین‌المللی و کمک به جهش علمی و... ازجمله مصادیق اقدامات مثبت دولت در توجه به آموزش‌عالی و اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت است.

نقاط ضعف

-       با اینکه در صدر ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت بر اجرای آمایش آموزش‌عالی تأکید شده‌ است، در لایحه بودجه سال 1405 همچنان سی دانشگاه و مؤسسه آموزش‌عالی دارای ردیف بودجه مستقل‌اند که براساس شاخص‌های عملکرد و تعداد دانشجو زیر میانگین قرار دارند. ادامه‌ وضعیت آنها به‌شکل کنونی از نظر صرفه اقتصادی و توسعه علمی از توجیه لازم برخوردار نیست.

-       براساس صدر اصل (52) قانون اساسی، لایحه بودجه باید برمبنای ترتیبات مقرر در قانون توسط دولت تهیه شود. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب سال 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین ازجمله قانون برنامه را در لایحه بودجه سال 1405 درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) رخ داده است. مفاد بند «ب» ماده (96)، بند «پ» ماده (97) و تبصره بند «الف» ماده (99) مصادیق این موضوع است.

-       اجرا نشدن ردیف 17 جدول 21 ماده (93) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع تحقق سهم 2درصدی اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی (GDP) طی پنج سال. توضیح اینکه نسبت اعتبارات پژوهش و فناوری به تولید ناخالص داخلی در لایحه بودجه 23/0 (بیست و سه صدم) درصد است.

-       پیش‌بینی نشدن اعتبار مورد نیاز برای اعطای کمک‌هزینه‌ تحصیلی دانشجویان مستعد و ممتاز دانشگاه‌ها در رشته‌های اولویت‌دار کشور (موضوع ‌بند «ب» ماده (96) قانون برنامه).

-       باوجود تصریح بند «ب» ماده (99) قانون برنامه به هزینه‌کرد حداقل 5 درصد اعتبارات دانشگاه‌ها در حوزه فرهنگی، بررسی‌ها نشان می‌دهد که عمده‌ دانشگاه‌ها ردیفی با عنوان «ارائه خدمات فرهنگی، ورزشی و فوق‌برنامه» دارند که سهم اعتبارات فرهنگی در آن شفاف نیست.

-       سهم برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت از کل اعتبارات این وزارتخانه حدود 9 درصد است که به نسبت سال‌های گذشته دچار افت شده ‌است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد اول: با هدف گسترش روحیه شهادت و مجاهدت علمی در فضای دانشگاه‌های کشور پیشنهاد می‌شود 30 درصد از اعتبارات ردیف 31-550000 جدول 9 تحت ‌عنوان «گرامیداشت، ترویج و احداث یادمان مشاهیر و مفاخر و فرهنگ ایرانی»، کسر، و در یک ردیف جدید با شماره طبقه‌بندی 203-550000 با عنوان «معاونت فرهنگی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری- گرامیداشت، ترویج و احداث یادمان شهدای علم و فناوری» در نظر گرفته شود.

جدول شماره 9-برآورد ردیف­های اعتبارات متفرقه

پیشنهاد دوم: با هدف ارتقای بهره‌وری و کارایی در اداره نظام آموزش‌عالی و همچنین هم‌افزایی ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های علمی در توسعه علم و فناوری کشور، پیشنهاد می‌شود ردیف بودجه‌ دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی 7-ج، که براساس شاخص تعداد دانشجو و 21 شاخص عملکرد دیگر به‌ دست آمده است، در ذیل ردیف دانشگاه‌های استان تجمیع شود.

جدول 7-ج. ردیف‌های تجمیع شده در دستگاه‌های اجرایی جدول 7-ب

پیشنهاد سوم: باتوجه‌به لزوم تفکیک ردیف‌های درآمدی مالیات و عوارض صادراتی مواد خام و نیمه‌خام موضوع بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت از ردیف درآمدی جزء «1» بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ردیف‌های درآمدی جدول 5 با ردیف درآمدی به شماره طبقه‌بندی (160177) تحت عنوان «درآمد حاصل از وضع عوارض صادراتی (موضوع‌ بند «پ» ماده (99) و جزء «1» بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت) جایگزین شود.

جدول 5. درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی برحسب قسمت، بخش، بند، 1405

پیشنهاد چهارم: باتوجه ‌به اصلاح منابع درآمدی قانون برنامه هفتم پیشرفت در جدول فوق(شماره 5)، پیشنهاد می‌شود در جدول 1-7 ردیف‌های هزینه‌ای به شماره‌های طبقه‌بندی (185-730000) و (186-730000) به شرح این جدول اصلاح گردد:

جدول 1-7. اعتبارات ردیف‌های متفرقه منتقل شده به جدول 7 دستگاه‌های اجرایی

^*جمع ردیف‌های (110418 و 160200 و 160218) جدول 5 پس از کسر سهم قانون استفاده متوازن.

پیشنهاد پنجم: در راستای حمایت از دانشجویان و تأمین دغدغه‌ دانشگاه‌ها درباره‌ تغذیه دانشجویان، دو ردیف جدید به شماره‌های 13 و 23 به‌ترتیب به منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها (جدول 14) اضافه شود:

جدول 14. منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها

همچنین عنوان مصرف ردیف 12 جدول 14 به این شرح اصلاح شد:

1. مقدمه

یکی از الزامات اصلی پیشبرد برنامه‌ها و احکام قوانین برنامه‌های توسعه و سایر قوانین و سیاست‌ها، اجرای آنها در بستر قوانین بودجه سنواتی است. لذا پیش‌بینی می‌شود لایحه بودجه سال 1405 ضمن تأمین هزینه‌های جاری و اجتناب‌ناپذیر دستگاه‌های متولی آموزش، تحقیقات و فناوری در کشور بتواند اجرای مفاد قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری ذیل فصل 20 را نیز پشتیبانی نماید. براین‌اساس، به‌منظور اجرای احکام فوق لازم است لایحه بودجه سال 1405 در بخش آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری مورد واکاوی قرار گیرد تا مشخص شود که اساساً بودجه پیشنهادی تا چه حد مبتنی‌بر برنامه و سیاست‌های کلان کشور تنظیم شده ‌است و درصورت یافتن انحرافات، پیشنهادهای اصلاحی مطرح شود. ساختار گزارش حاضر بدین‌ ترتیب است که در بخش نخست اعتبارات برحسب امور و فصول و دستگاه‌ها احصا و یافته‌های مهم آن برجسته می‌شود و در بخش دوم مقایسه‌ها و تحلیل‌های کارشناسی ارائه شده‌ است.

2. اعتبارات آموزش‌عالی و تحقیقات در لایحه بودجه سال 1405

اعتبارات بخش‌های مختلف کشور ابتدا در قالب امور و فصول در جدول 6 و سپس در قالب بودجه دستگاه‌ها در جداول 7 و 7-ب توزیع می‌شود. درخصوص بودجه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری باید گفت این بخش از بودجه کشور در دستگاه‌های مختلفی توزیع می‌شود، اما اینجا دستگاه‌های اصلی همچون وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهوری، جهاد دانشگاهی و سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی که عمده منابع را به خود اختصاص می‌دهند، مورد تأکیدند. گفتنی است که به‌منظور احصای اعتبارات آموزشی، پژوهشی و فناوری از مجموع اعتبارات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405، به‌ترتیب از جدول پیوست تکمیلی قانون (اعتبارات دستگاه‌های تابعه برحسب برنامه) و جدول اعتبارات دستگاه‌های اصلی برحسب برنامه استفاده شده که در ادامه جزئیات محاسبات آورده شده‌ است.

2-1. اعتبارات آموزش‌عالی و تحقیقات برحسب امور و فصول

در لوایح و قوانین بودجه سالیانه امور آموزش دربرگیرنده فصول مهمی بوده که فصول مربوط به آموزش‌عالی شامل فصل آموزش‌عالی، خدمات وابسته به آموزش و فصول تحقیق و توسعه در آموزش است. نسبت اعتبارات این امور و فصول ذیل آن به مصارف بودجه عمومی دولت می‌تواند شاخص مناسبی برای سنجش میزان توجه دولت به این امور و فصول مرتبط باشد.

جدول 1. اعتبارات «فصل آموزش‌عالی» میزان رشد و سهم آن از امور آموزش و مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال)

مأخذ: ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1405 و محاسبات گزارش.

2-1-1. یافته‌های جدول 1

- اعتبارات «امور آموزش» در لایحه بودجه سال 1405 بیش از 829 همت پیش‌بینی شده‌ است که 13/93 درصد از «مصارف بودجه عمومی دولت» را تشکیل می‌دهد.

- اعتبارات عمومی فصل آموزش‌عالی (بدون احتساب درآمدهای اختصاصی) در لایحه بودجه سال 1405، بیش از 156 همت پیش‌بینی شده که سهم آن از «جمع مصارف عمومی دولت» در لایحه بودجه سال 1405 فقط 2/98 درصد است. گفتنی است، جمع مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405، نزدیک به 5220 همت است.

- مجموع اعتبارات فصل آموزش‌عالی (با احتساب درآمدهای اختصاصی) در لایحه بودجه، بیش از 198 همت پیش‌بینی شده که سهم آن از «مصارف بودجه عمومی دولت» 3/33 درصد است. به‌عبارتی دیگر، مازاد 156 همت اعتبار عمومی، که مبلغی حدود 46 همت است، از محل درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی به‌ دست می‌آید. گفتنی است که مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405، حدود 5900 همت است.

- از مجموع 152 همت بودجه فصل آموزش‌عالی، 74 درصد اعتبارات هزینه‌ای، حدود 9/36درصد تملک‌دارایی سرمایه‌ای و حدود 16 درصد آن از محل درآمد اختصاصی پیش‌بینی شده ‌است.

- نسبت اعتبارات فصل آموزش‌عالی از تولید ناخالص داخلی کشور در سال 1405، بیش از 0/3 درصد بوده که نسبت با سایر کشورها ازجمله ترکیه با سهم 1/1درصدی، فنلاند با سهم 1/4درصدی، آلمان با 1 درصد و اسپانیا با 0/8 (هشت دهم) درصد[2]، رقم بسیار پایینی است.

جدول 2. اعتبارات «فصول تحقیق و توسعه در امور 10‌گانه» و فصل «تحقیقات پایه»، و سهم آنها در لایحه بودجه سال 1405(میلیون ریال)

مأخذ: همان.

2-1-2. یافته‌های جدول 2

- کل اعتبارات فصول تحقیق و توسعه (پایه و کاربردی) در امور 10‌گانه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ حدود 102 همت است که 1/7 درصد از کل مصارف بودجه عمومی دولت را تشکیل می‌دهد.

- بیشترین سهم اعتبارات تحقیقاتی به دو بخش تحقیقات پایه با حدود 40 همت (39/3 درصد) از کل اعتبارات تحقیق و توسعه) و تحقیق و توسعه در آموزش با حدود 34 همت (32/8 درصد)، اختصاص داده ‌شده ‌است. این دو فصل درمجموع بیش از ۷۲ درصد از کل بودجه تحقیق و توسعه را به خود اختصاص داده‌اند که نشان‌دهنده تأکید بر تقویت تحقیقات بنیادی و تحقیقات دانشگاهی (حمایت از تحصیلات تکمیلی) است. حمایت از تحقیقات بنیادی در راستای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت (موضوع تبصره «2» بند «الف» ماده (97)) نیز قابل‌ تفسیر است.

- نکته‌ مهم درخصوص فصل تحقیق و توسعه در امور آموزش و پژوهش، سهم قابل توجه درآمدهای اختصاصی است. از کل اعتبار ۳۳ همت این فصل، بیش از  یک چهارم آن مربوط به درآمدهای اختصاصی است.

 - برخی حوزه‌های کلان مانند محیط‌ زیست (فقط ۶۵ میلیارد تومان)، حمایت اجتماعی (۳۱۵ میلیارد تومان) و مسکن و رفاه (حدود 85 میلیارد تومان) سهم بسیار ناچیزی از اعتبارات تحقیقاتی دارند. این امر می‌تواند بیانگر کم‌توجهی به پژوهش‌های کاربردی در این بخش‌ها باشد.

- سهم اعتبارات عمومی در بخش تحقیقات پایه (37 همت) در مقایسه با اعتبارات اختصاصی (2/3 همت) به‌طور چشمگیر غالب است (نسبت حدود ۱۶ به ۱). این یافته نشان‌ می‌دهد دولت تقریباً حامی اصلی پژوهش‌های بنیادی است و مشارکت بخش‌های غیردولتی در این حوزه بسیار اندک است.

 به‌طور کلی اعتبارات فصول تحقیق و توسعه و تحقیقات پایه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بر دو محور «تحقیقات پایه» و «تحقیق و توسعه در آموزش» متمرکز است، اما از نظر سهم از کل مصارف بودجه عمومی دولت (کمتر از ۲ درصد) و توزیع متوازن بین حوزه‌های مختلف دارای ضعف است.

2-2. اعتبارات آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری برحسب دستگاه‌های اصلی

در این بخش به بررسی اعتبارات پیش‌بینی شده دستگاه‌های کلان و اصلی حوزه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری پرداخته می‌شود. مجموع اعتبارات دستگاه‌های مجری آموزش‌عالی، پژوهشی و فناوری کشور، یعنی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، اعتبارات آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهوری و فعالیت‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری جهاد دانشگاهی، اعتبارات سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) اعم از هزینه‌ای، اختصاصی و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای مندرج در لایحه بودجه سال 1405، با احتساب ردیف‌های متفرقه انتقال نیافته، بیش از 267 همت برآورد شده که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال 1404 که حدود 27 درصد رشد داشته است. در جدول 3 اعتبارات این دستگاه‌ها به‌تفکیک آمده است.

جدول 3. اعتبارات حوزه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری برحسب اعتبارات دستگاه‌های اصلی و مؤسسات آموزشی عالی و پژوهشی وابسته به آنها(میلیون ریال)

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

* اعتبارات قانون بودجه سال 1404 بعداز کسر سه درصد از ردیف‌های اصلی موضوع «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمترتوسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» و 5 درصد از ردیف‌های متفرقه محاسبه شده‌ است. گفتنی است که حوزه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری از محل سه درصد قانون متوازن برخوردار نمی‌شود.

**اعتبارات مرتبط با برنامه‌های اجرایی تربیت نیروی انسانی متخصص، پژوهش‌های علمی و تقاضامحور و حمایت از توسعه فناوری و فن‌آفرینی وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1405 اساس محاسبه اعتبارات این وزارتخانه در لایحه مذکور است. برای محاسبه اعتبارات آموزش‌عالی، پژوهش و فناوری در قانون بودجه سال 1404 از برنامه‌های ذیل دستگاه‌های اجرایی تابعه در پیوست اطلاعات تکمیلی استفاده شده ‌است.

2-2-1. یافته‌های جدول 3

- کل اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (وزارت عتف) اعم از هزینه‌ای، تملک و اختصاصی با لحاظ ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه سال 1405 شامل دانشگاه‌ها، پژوهشگاه‌ها، پارک‌های علم و فناوری وابسته، صندوق رفاه دانشجویی، سازمان سنجش و بودجه ستادی نزدیک به 149 همت پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال 1404 (بیش از 109 همت) نزدیک به 36 درصد رشد داشته است. در این بین، رشد اعتبارات هزینه‌ای عمومی حدود 21 درصد برآورد شده ‌است و رشد درآمدهای اختصاصی این مجموعه‌ها، بیش از 70 درصد است.

- از مجموع 149 همت اعتبارات پیش‌بینی شده برای وزارت عتف و سایر دستگاه‌های وابسته به آن، 63/59 درصد آن هزینه‌ای، 14 درصد تملک‌دارایی سرمایه‌ای و حدود 22 درصد درآمد اختصاصی بوده است (درآمد اختصاصی وزارت عتف از کل درآمد اختصاصی دولت حدود 5 درصد است).

- طبق جدول 3، رشد اعتبارات 29 پارک‌های علم و فناوری وابسته به وزارت عتف در لایحه بودجه سال 1405، نزدیک به 27 درصد بوده که سهم رشد اعتبارات هزینه‌ای حدود 15 درصد است. اعتبارات پارک‌ها در لایحه بودجه 2/9 همت برآورد می‌شود که حدود 2 درصد از کل اعتبارات وزارت عتف را به خود اختصاص می‌دهد.

- طبق داده‌های لایحه بودجه سال 1405 کشور، مجموع اعتبارات هزینه‌ای عمومی دانشگاه تهران بیش از 4/55 همت پیش‌بینی شده که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال 1404 (4/11 همت) فقط 10 درصد رشد داشته است. درخصوص دانشگاه شهید بهشتی این اعتبارات حدود 2/17 همت پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبارات قانون سال 1404 (1/86 همت) حدود 17 درصد رشد داشته است. اعتبارات هزینه‌ای عمومی دانشگاه اصفهان حدود 1/62 همت برآورد شده است که نسبت به اعتبارات سال قبل از آن (1/35 همت)، 20 درصد رشد نشان می‌دهد. در همین راستا، بودجه سال 1405 دانشگاه پیام‌نور نیز نزدیک به 2/77 همت به‌عنوان اعتبارات هزینه‌ای عمومی اختصاص داده شده‌ که نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 5 درصد رشد داشته است.

- اعتبارات هزینه‌ای عمومی برنامه‌های مرتبط با آموزش، پژوهش و فناوری دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی تهران حدود 4/22 همت برآورد شده که نسبت به این اعتبارات در قانون بودجه سال 1404 (3/6 همت) 28 درصد رشد داشته است.

- درخصوص پژوهشگاه دانش‌های بنیادی اعتبارات عمومی بیش از 360 میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال 1404 (117 میلیارد تومان) 74/36 درصد رشد داشته است. این تغییر نشان‌دهنده توجه دولت به تحقیقات پایه است.

- مجموع اعتبارات هزینه‌ای، اختصاصی و تملک برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بیش از 71 همت برآورد شده که نسبت به قانون بودجه سال 1405 نزدیک به 15 درصد رشد داشته است. مجموع اعتبارات هزینه‌ای وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1405، حدود 53 همت محاسبه شده که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال 1404 نزدیک به 12 درصد رشد داشته است.

- سهم اعتبارات برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1405 از کل بودجه این وزارتخانه حدود 8/9 درصد است (کل اعتبارات وزارت بهداشت با سازمان‌های وابسته (بدون احتساب بودجه شرکتی) در لایحه بودجه سال 1405 بیش از 800 همت پیش‌بینی شده ‌است).

- سهم درآمدهای اختصاصی از مجموع اعتبارات برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1405 حدود 16 درصد است.

- اعتبارات معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهور با احتساب ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 9 درصد رشد داشته است که عمده‌ این اعتبارات ناشی از درآمدهای بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع عوارض صادرات مواد نیمه‌خام و حقوق ورودی ماشین‌آلات و تجهیزات خطوط تولید و همچنین درآمدهای ناشی از ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان با موضوع تعرفه 1 تا 5درصدی برق مصرفی صنایع به نرخ برق تجدیدپذیر است.

- از کل اعتبارات معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهور در لایحه بودجه سال 1405، حدود 45 درصد آن، یعنی بیش از 14 همت، به صندوق نوآوری و شکوفایی تعلق دارد (ردیف‌های 186-730000 و 189-730000 جدول 9 ماده‌واحده) که طبق قانون باید در اختیار صندوق قرار گیرد.

- کل اعتبارات جهاد دانشگاهی و مجموعه‌های وابسته به آن (به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی) در لایحه بودجه سال 1405 حدود 2/9 همت بوده که نسبت به قانون بودجه سال 1405، نزدیک به 12/5 درصد رشد داشته و در بخش اعتبارات هزینه‌ای رشد 13درصدی برای این مجموعه پیش‌بینی شده است.

- به‌علت حذف برخی از ردیف‌های بودجه‌های متفرقه جهاد دانشگاهی، ازجمله کمک به جهاد دانشگاهی- جهت تجهیز مراکز تحقیقاتی درمان ناباوری و تشخیص زودهنگام سرطان سینه (برست)، جهاد دانشگاهی- بابت کمک به صندوق قرض‌الحسنه دانشجویان ایران و جهاد دانشگاهی- مرکز تولید آفت‌های گیاهی و آنتی‌بیوتیک دامی- شهرک صنعتی چهاربیشه) از لایحه بودجه سال 1404، اعتبارات جهاد با لحاظ متفرقه‌ها کاهشی بوده است.

- مجموع اعتبارات هزینه‌ای، اختصاصی و تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) و مؤسسات وابسته به آن در قانون بودجه سال 1404 حدود 8/2 همت بوده که با رشد 26درصدی به بیش از 10/3 همت در لایحه بودجه سال 1405 رسیده است.

2-3. شدت تحقیق و توسعه (سهم اعتبارات پژوهشی و فناوری از تولید ناخالص داخلی (GDP))

به‌دلیل اهمیت بودجه‌های تحقیق و توسعه از منظر توسعه علم و فناوری و نگهداشت نخبگان، همچنین تأکید برنامه هفتم پیشرفت (جدول 21 ماده (93)) و سیاست‌های کلی علم و فناوری بر این موضوعِ بسیار مهم، بررسی شدت تحقیق و توسعه حائز اهمیت است. برای محاسبه کل اعتبارات عمومی پژوهش و فناوری، که در لایحه بودجه سال 1405 پیش‌بینی شده است، اعتبارات فصول تحقیق و توسعه در امور 10گانه، فصل تحقیقات پایه، هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» مندرج در پیوست 3 لایحه بودجه و یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی تخصیص‌یافته، به‌استثنای فصول 1-5-7 و همچنین اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه موضوع ماده (11) قانون جهش تولید دانش‌بنیان، منظور شده‌اند.

جدول 4. اعتبارات پژوهش و فناوری در لایحه بودجه سال 1405 و سهم آن از تولید ناخالص داخلی (GDP)(میلیون ریال)

مأخذ: همان.

*. میزان تولید ناخالص داخلی در سال 1405، از محاسبات مرکز آمار ایران برای سال 1403 و تخمین‌های دفتر اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس برآورد شده‌ است.

2-3-1. یافته‌های جدول 4

- شدت تحقیق و توسعه برای سال مالی 1405 فقط 0/23 (بیست و سه صدم) درصد برآورد شده‌ است. این عدد در مقایسه با نرخ‌های جهانی، که در برخی از کشورهای تا حدود 3 درصد رشد داشته است، بسیار ناچیز است.

- شدت تحقیق و توسعه نسبت به هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت (1/37 درصد برای سال ۱۴۰۵) بسیار پایین‌تر و نشان‌دهنده عقب‌ماندگی چشمگیر از اهداف کلان توسعه علمی کشور است.

 - رشد اعتبارات تحقیق و توسعه در لایحه بودجه سال 1405 اسمی و بدون اثر واقعی بوده است. توضیح اینکه اعتبارات تحقیق و توسعه با رشد اسمی ۳۴ درصد از حدود ۸۵ همت (لایحه ۱۴۰۴) به ۱۱۴ همت (لایحه ۱۴۰۵) رسیده است. اما سهم آن از تولید ناخالص داخلی نسبت به سال قبل از آن، افت داشته است که نشان‌دهنده کاهش ارزش واقعی و قدرت خرید این اعتبارات به‌دلیل شرایط اقتصادی و تورم بالای 40 درصد است.

3. بررسی و تحلیل یافته‌ها   

در این بخش به بررسی و مقایسه اعتبارات لایحه بودجه سال 1405 با قوانین و اسناد بالادستی و همچنین امور جاری دستگاه‌ها پرداخته می‌شود.

3-1. نسبت اعتبارات لایحه بودجه سال 1405 با تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت

در این بخش، لایحه بودجه سال 1405 از منظر مفاد قانون برنامه هفتم پیشرفت (فصل بیستم) تحلیل می‌شود.

3-1-1. جهت‌دهی دانشگاه به‌سمت افزایش درآمدهای اختصاصی (موضوع ردیف 16 جدول 21 ماده (93))

ترغیب دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی به افزایش درآمدهای اختصاصی و ایجاد تنوع در منابع مالی، یکی از اصول مهم در دستیابی به استقلال دانشگاه و توسعه فعالیت‌های علمی است. از بین مصادیق درآمدهای اختصاصی، انجام فعالیت‌های پژوهشی و فناوری (اجرای قراردادهای پژوهشی، تأسیس شرکت دانش‌بنیان، ثبت اختراع و تجاری‌سازی دستاوردهای پژوهشی، مشاوره‌های علمی- تخصصی به صنایع و دستگاه‌ها و...) از امتیاز بالاتری برخوردار است. این مهم در ردیف 16 جدول 21 ماده (93) برنامه هفتم پیشرفت تحت ‌عنوان «افزایش درآمد قراردادهای پژوهشی دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها» مورد تأکید قرار گرفته است. مطابق با این هدف، در لایحه بودجه سال 1405 میانگین رشد درآمدهای اختصاصی وزارت علوم و دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌های وابسته به آن بیش از هفتاد درصد پیش‌بینی شده ‌است؛ درصورتی‌که رشد هزینه‌ عمومی این دستگاه‌ها فقط 21 درصد برآورد شده ‌است. در واقع تمرکز بر کسب درآمدهای اختصاصی مستلزم رفع موانع حقوقی و قانونی پیش‌روی فعالیت تحقیقاتی و فناوری دانشگاه‌ها در همکاری با صنعت و جامعه است تا پیش‌بینی درآمدهای اختصاصی محقق شود.

3-1-2. رشد نامتناسب بودجه تحقیق و توسعه (موضوع ردیف 17 جدول 21 ماده (93))

تحقیق و توسعه بستر فعالیت نخبگان و محققان است و هرچه سرمایه‌گذاری مناسب‌تری صورت گیرد، می‌توان نسبت به اثرگذاری نخبگان و توسعه فناوری و نوآوری در کشور امیدوار بود. بااین‌حال، در لایحه‌ بودجه سال 1405 سهم تحقیق و توسعه بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی، 0/23 (بیست و سه صدم) درصد برآورد شده ‌است. این درحالی است که پیش‌بینی برنامه هفتم برای پایان برنامه 2 درصد و براساس برش سالیانه، باید در سال 1405 به 1/37 درصد برسد. ازاین‌رو به‌دلیل کاهش ارزش واقعی اعتبارات تحقیق و توسعه، نمی‌توان انتظار داشت این اعتبارات تحول معناداری در حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری کشور ایجاد کنند.

نکته‌ مهم در این موضوع، عدم سرمایه‌گذاری کافی شرکت‌ها و صنایع دولتی کشور در امر پژوهش است. بااینکه حدود 60 درصد بودجه کل کشور متعلق به این مجموعه‌هاست (۸۸۹۶ همت)، براساس داده‌های پیوست 3 لایحه بودجه، هزینه‌ امور پژوهشی آنها فقط ۲ همت، یعنی حدود 0/02 (دو دهم) درصد از کل بودجه آنهاست. لذا می‌توان گفت درحالی‌که نهادهای اقتصادی کلیدی نظیر شرکت ملی نفت ایران، فولاد مبارکه، مپنا، بانک ملی و شرکت‌های مادرتخصصی دولتی و... در پژوهش و فناوری کمتر سرمایه‌گذاری کرده‌اند، در مقابل، شرکت‌های بین‌المللی مانند سامسونگ، تویوتا و آلفابت (گوگل) بین ۵ تا ۱۳ درصد از درآمد خود را به R&D اختصاص داده و از همین مسیر به نوآوری، رشد اقتصادی و افزایش بهره‌وری رسیده‌اند. لذا استمرار روند کنونی هزینه‌ امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، موجب تضعیف رقابت‌پذیری ملی، عقب‌ماندگی فناوری و تضعیف اقتصاد دانش‌بنیان خواهد شد و اعتبارات عمومی دولت برای تحقق سهم 2درصدی تحقیق و توسعه از بودجه کشور به‌تنهایی نمی‌تواند عقب‌ماندگی در این بخش را جبران نماید.

3-1-3. بی‌توجهی به موضوع آمایش آموزش‌عالی (موضوع ماده (96))

یکی از سیاست‌های بسیار مهم نظام آموزش‌عالی کشور که در ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز مورد توجه قرار گرفته است‌، اجرای سند آمایش آموزش‌عالی و منطقی نمودن گسترش آموزش‌عالی است. در واقع آمایش آموزش‌عالی با هدف ارتقای کارایی دانشگاه از منظر میزان سرمایه‌گذاری و پاسخ‌گویی به نیازها مورد تأکید است. در دو دهه گذشته در پاسخ به تقاضای اجتماعی و گاهی فشار سیاسی، در برخی استان‌ها بیش از چند واحد دانشگاه دولتی تأسیس شد که با افت تقاضا در چند سال اخیر، این مجموعه‌ها نیز با کاهش شدید دانشجو مواجه شدند. به‌نحوی‌که برخی از دانشگاه‌ها کمتر از 500 دانشجو در خود جای داده‌اند. این وضعیت از نظر صرفه اقتصادی و هم از منظر اصول سیاستگذاری علمی قابل توجیه نیست. به‌عبارت دیگر، هزینه‌ تمام شده برای تربیت دانشجو در هرکدام از این واحدهای دانشگاهی، گاهی از دانشگاه‌های بزرگ مراکز استان بیشتر است و در بُعد علمی این دانشگاه‌ها به‌دلیل پراکندگی فعالیت‌ها و تعداد بسیار پایین دانشجو برای پیشبرد فعالیت‌های علمی، با اغماض می‌توان به آنها عنوان دانشگاه مستقل داد.

 در شکل‌های 1 و 2 وضعیت عملکرد دانشگاه‌ها براساس 21 شاخص ازجمله تعداد طرح‌های پژوهشی، میزان اعتبار مالیاتی جذب شده از محل قانون جهش دانش‌بنیان، تعداد مأموریت‌های تخصصی واگذار شده دارای تأییدیه از وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، تعداد مقالات و مستندات ثبت ‌شده در پایگاه اسکوپوس، تعداد اختراعات ملی و بین‌المللی ثبت ‌شده، نسبت عملکرد درآمد اختصاصی به تخصیص بودجه عمومی ارزیابی و نمره‌گذاری شده‌اند. همان‌طورکه مشخص است، تعداد سی دانشگاه در کشور در چارک اول (زیر میانگین) قرار دارد و همین دانشگاه‌ها عمدتاً کمتر از دو هزار دانشجو یا حتی در تعدادی کمتر از پانصد دانشجوی مشغول به تحصیل‌اند.

بااینکه برخی از استان‌های کشور (به‌استثنای تهران) ازجمله استان فارس 8 دانشگاه و مؤسسه آموزش‌عالی دولتی، کرمان و خراسان جنوبی هرکدام 6 دانشگاه، آذربایجان، مازندران، خوزستان و سیستان و بلوچستان هرکدام 5 واحد دانشگاهی و... دارند، در هفت استان کهگیلویه و بویراحمد، ایلام، چهارمحال و بختیاری، اردبیل، کردستان، هرمزگان، گیلان، بوشهر و البرز هرکدام یک دانشگاه دولتی تحت نظارت وزارت علوم فعال است که در این زمینه چالشی برای جذب علاقه‌مندان به تحصیل در آموزش‌عالی رایگان ندارند.

شکل 1 . نمودار میانگین امتیاز شاخص‌های عملکرد دانشگاه‌های دولتی تابع وزارت علوم، تحقیقات و فناوری[3]

3-1-4. تعیین اعتبارات دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها براساس شاخص‌های قانون برنامه (موضوع ‌بند «الف» ماده (96))

طبق بررسی‌های انجام ‌شده، اعتبارات دانشگاه‌های تحت نظارت وزارت علوم براساس مدل پیشنهادی بند «الف» ماده (96) قانون برنامه هفتم انجام ‌شده است. این موضوع در جای خود یک پیشرفت نهادی محسوب ‌می‌شود. گفتنی است که 80 درصد بودجه هر دانشگاه براساس مدل پایه به‌منظور پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر، ازجمله هزینه کارکنان، نیروهای شرکتی، تغذیه، اداره خوابگاه‌ها، سرویس ایاب و ذهاب، درمانگاه، انرژی، تعمیر جزئی و...، و 20 درصد طبق مدل عملکردی براساس شاخص‌هایی پیش‌گفته انجام ‌شده است.

3-1-5. عدم پیش‌بینی اعتبارات به‌منظور حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز دانشگاه‌ها(موضوع ‌بند «ب» ماده (96))

اهمیت رشته‌های دانشگاهی در توسعه کشور به یک میزان نیست و می‌توان آنها را در سه دسته کلی حیاتی، رقابتی و پشتیبان تقسیم‌بندی کرد. وضعیت استقبال داوطلبان به رشته‌ها، به‌خصوص رشته‌ها حیاتی کشور (همانند علوم پایه)، در وضعیت مناسبی قرار ندارد و کاهش شدیدی داشته است. این واقعیت حاکی از ضرورت تغییر رفتار در نظام سیاستگذاری آموزشی و برنامه‌ریزی مالی است. به‌نحوی‌که با استفاده از ابزارهای مالی بتوان به علایق و انتخاب نخبگان و استعدادهای برتر به‌سمت رشته‌های علمی مهم و حیاتی کشور جهت داد. این مهم در بند «ب» ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد توجه قرار گرفته است و انتظار بر این بود که منابع لازم (2/6 همت برآورد 1405) برای تحقق این بند در لایحه پیش‌بینی شود، اما بررسی ردیف‌های بودجه‌ای وزارت علوم و بهداشت و صندوق‌های رفاه دانشجویی نشان داد که دولت برای این بخش منابعی را در نظر نگرفته ‌است.

3-1-6. افزایش حمایت از تحقیقات پایه (موضوع تبصره «2» ماده (97))

حمایت هدفمند و بلندمدت از تحقیقات بنیادی یکی از ارکان اصلی نوآوری و رقابت‌پذیری علمی محسوب ‌می‌شود. در بررسی‌های انجام‌ شده مشخص شد که دولت‌ها از جمله امریکا با سرمایه‌گذاری حدود 40 درصد (در یک رقم فقط سه نهاد وزارت بهداشت، بنیاد ملی علم و وزارت انرژی امریکا حدود 37 میلیارد دلار در 2022 در تحقیقات بنیادی هزینه کرده‌اند) و چین با 80 درصد در مقایسه با بخش خصوصی و دانشگاه‌ها، نقش اصلی در سرمایه‌گذاری علوم پایه و تحقیقات بنیادی دارند[4]. بر همین اساس، در تبصره «2» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت، بار دیگر تقویت علوم پایه به‌درستی مورد توجه قرار گرفته شده ‌است. بررسی لایحه بودجه نشان داد که دولت با 40 همت سرمایه‌گذاری در فصل تحقیقات پایه (جدول 6 ماده‌واحده) در بین فصول 10گانه تحقیق و توسعه، بیشترین توجه را به این بخش داشته است که در جای خود گام مثبتی است.

3-1-7. پیش‌بینی اعتبارات لازم برای فعالیت‌های پژوهشی در بودجه دانشگاه‌ها (موضوع تبصره بند «الف» ماده (99))

طبق تبصره بند «الف» ماده (99) قانون برنامه هفتم، حداقل ۱۵ درصد از اعتبارات دانشگاه‌های وزارت علوم باید به امور پژوهشی اختصاص یابد. براساس داده‌های مربوط به سهم اعتبارات پژوهشی دانشگاه‌ها در پیوست اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال، که از دو برنامه «پژوهش‌های علمی مبتنی‌بر رفع نیازهای اساسی کشور» و «ارتقای دسترسی به یافته‌های علمی» استخراج‌ شده است، می‌توان گفت که بیشتر دانشگاه‌ها به الزام قانون برنامه هفتم پایبند بوده‌اند. در بین دانشگاه‌های بررسی ‌شده، دانشگاه صنعتی شریف با 34/27 درصد بالاترین سهم پژوهشی را دارد که نشان‌دهنده تمرکز قابل توجه منابع در این دانشگاه در حوزه پژوهش است. دانشگاه‌هایی مانند صنعتی شیراز (14/03 درصد) زیر حد قانونی قرار دارند و دانشگاه‌های دیگر نظیر فردوسی مشهد (15/63 درصد) و الزهرا (16/25 درصد) نیز در مرز پایین حداقل سقف تعیین ‌شده هستند. بااین‌حال، برای تضمین تحقق اهداف این سیاست، ضروری است نظارت مستمر بر تخصیص و مصرف واقعی اعتبارات پژوهشی صورت گیرد.

3-1-8. عدم تفکیک ردیف اعتبارات فرهنگی دانشگاه‌ها (موضوع تبصره بند «ب» ماده (99))

باوجود تصریح بند «ب» ماده (99) به هزینه‌کرد حداقل 5 درصد اعتبارات دانشگاه‌ها در حوزه فرهنگی، بررسی بودجه دانشگاه‌ها به‌تفکیک برنامه (پیوست تکمیلی) حاکی از آن است که عمده‌ دانشگاه‌ها ردیفی با عنوان «ارائه خدمات فرهنگی، ورزشی و فوق‌برنامه» دارند که سهم اعتبارات فرهنگی در آن شفاف نیست و این موجب خواهد شد که دانشگاه‌ها در شرایط کسری، به‌خصوص برای جبران موارد اجتناب‌ناپذیر، منابع را در محلی غیر از حوزه فرهنگی هزینه کنند. همان‌طورکه بیان شد، رعایت نکردن الزامات بودجه‌ای قانون برنامه در لایحه بودجه سال 1405، نقض صدر اصل (52) به نظر می‌رسد.

3-1-9. پیش‌بینی منابع اجرای قانون جهش تولید دانش‌بنیان (موضوع ‌بند «پ» ماده (99))

توسعه محصولات فناورانه و ارتقای بهره‌برداری بهینه و صیانت از ذخایر معدنی، نیازمند سرمایه‌گذاری در شرکت‌ها و فعالیت‌های دانش‌بنیان است که در بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد توجه قرار گرفته است. در این حکم، صادرات مواد نیمه‌خام، ازجمله مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی و محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی مشمول عوارض و مالیات بر درآمد می‌شود و در کنار منابع درآمدی حقوق ورودی ماشین‌آلات و تجهیزات خط تولید، صنعتی، معدنی و کشاورزی پس از تقسیم 50درصدی بین معاونت علمی و صندوق نوآوری و شکوفایی صرف از شرکت‌های دانش‌بنیان حمایت می‌شود. این منابع در جدول 7 ذیل اعتبارات معاونت علمی بیش از 24 همت پیش‌بینی شده‌ است. لیکن طی بررسی‌های انجام‌ شده، سازمان برنامه منابع حاصل از مالیات بر درآمد صادرات مواد نیمه‌خام را در لایحه بودجه لحاظ نکرده و همچنین در منابع درآمدی از محل بند «پ» قانون برنامه هفتم نیز کم‌برآوردی شده ‌است.

3-1-10. پیش‌بینی اعتبار برای تقویت زیرساخت‌های حوزه‌های پیش‌ران (موضوع تبصره بند «ت» ماده (99))

در بند «ت» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت توسعه زیست‌بوم 6 حوزه پیش‌ران، ازجمله هوش‌مصنوعی، بارالکتریکی (کوانتوم)، زیست‌مهندسی، مواد و ساخت پیشرفته، ریزفناوری و ریز الکترونیک و فناوری‌های عصبی، مغز و علوم شناختی مورد توجه واقع شده ‌است. در لایحه بودجه سال 1405 دولت در پیوست شماره یک اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حدود یک همت منابع برای تجهیز آزمایشگاه مرجع در 6 دانشگاه پیش‌بینی کرده است. این اقدام دولت از نظر شکلی، که حمایت‌ها را متمرکز بر چند دانشگاه‌ها برتر در حوزه‌های مختلف ارائه کرده است، مثبت ارزیابی می‌شود.

3-2. نسبت اعتبارات لایحه بودجه سال 1405 با سایر قوانین و مقررات

3-2-1. عدم شمول قانون محاسبات عمومی بر بودجه‌های بهداشتی و درمانی وزارت بهداشت زیر سایه‌ ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور

ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور[5] با هدف حمایت از حوزه آموزش و پژوهش در کشور و رفع موانع اداری پیش‌روی دانشگاه در بحث‌های بودجه‌ای و اداری و استخدامی به تصویب رسید. در واقع در این قانون بودجه‌های آموزشی و پژوهشی دانشگاه‌ها در چارچوب مورد تأیید هیئت‌امنا به مصرف می‌رسد. اما این قضیه درباره دانشگاه‌های وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متفاوت است؛ زیرا این دانشگاه‌ها علاوه‌بر خدمات آموزشی و پژوهشی، خدمات بهداشتی و درمانی نیز ارائه می‌کنند و طبعاً اعتباراتی نیز برای این بخش‌ها در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی می‌شود. توضیح بیشتر اینکه در لایحه بودجه سال 1405، حدود 550 همت اعتبار برای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دانشگاه‌ها و مؤسسات وابسته به آن (به‌استثنای سازمان‌های مستقل ازجمله سازمان انتقال خون، سازمان اورژانس کشور، سازمان بیمه سلامت ایران و سازمان غذا و دارو) پیش‌بینی شده‌ است که فقط حدود 70 همت از این اعتبارات صرف برنامه‌های آموزشی و پژوهشی می‌شود. بنابراین می‌توان گفت موضوع رسیدگی به هزینه‌کرد حوزه‌های بهداشتی و درمانی در دانشگاه‌ها علوم پزشکی تحت‌الشعاع الزامات ماده (1) قانون احکام دائمی قرار گرفته است. یکی از مهم‌ترین الزامات این ماده تعیین حسابرس برای رسیدگی به اسناد عملیات مالی و حسابداری مؤسسه توسط خود مؤسسه است. این موضوع از نظر شفافیت بودجه دارای ایراد، و نیازمند بازبینی سیاست‌ها و قوانین موجود است.

3-2-2. عدم بهره‌مندی دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش‌عالی، پژوهشی و فناوری از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمترتوسعه‌یافته و تحقق عدالت و پیشرفت، مصوب 1393

یکی از موضوعاتی که گاهی دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی و فناوری را دچار چالش می‌کند، کسر 3 درصد اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمترتوسعه‌یافته و تحقق عدالت و پیشرفت، مصوب 1393 [6] از سرجمع اعتبارات هزینه‌ای، تملک و اختصاصی دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌هاست و این درحالی است که در زمان تخصیص اعتبارات این قانون، اعتباری برای دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها در نظر گرفته نمی‌شود. برای مثال، در قانون بودجه سال 1404، بیش از 3/2 همت از مجموع اعتبارات هزینه‌ای، تملک و اختصاصی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاه‌ها و مؤسسات وابسته به آن کسر شده ‌است، اما این بخش‌ها در محل مصرف اعتبارات قانون متوازن قرار ندارند. گفتنی است که در تبصره «9» قوانین بودجه سال‌های 1397-1398-1399 حوزه آموزش‌عالی، پژوهش و فناوری به فهرست دستگاه‌های بهره‌مند از اعتبارات قانون متوازن اضافه شدند.

3-2-3. حجم بالای تعداد کارمند در دانشگاه‌ها و افزایش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر

بررسی نسبت تعداد کارمند به دانشجو در دانشگاه‌ها و سایر مراکز آموزش‌عالی دولتی وابسته به وزارت علوم می‌تواند بازتابی از مصرف بهینه یا غیربهینه اعتبارات آموزش‌عالی در کشور باشد. لازم به توضیح نیست، در عصری که فناوری اطلاعات و ارتباطات حکمرانی می‌کند، حرکت به‌سمت دولت الکترونیک و استفاده از فناوری‌های نوین نظیر هوش‌مصنوعی در راستای کاهش هزینه‌های انجام امور اداری و کاهش تعداد کارکنان یک ضرورت است. برای ایران باتوجه‌به شرایط اقتصادی و بالا بودن هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر این دستگاه‌ها، توسعه اتوماسیون اداری و سامان‌دهی و کاهش نیروی انسانی ضرورت بیشتری دارد. باید توجه کرد که بالا بودن هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر (حقوق و دستمزد و امور رفاهی) موجب کاهش تمرکز بر وظایف حیاتی دانشگاه‌ها نظیر پژوهش و فناوری شده ‌است. شایان ‌ذکر است تعداد کل کارمندان (شرکتی و غیرشرکتی) دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم حدود 45 هزار نفر است؛ درصورتی‌که تعداد اعضای هیئت‌علمی آنها حدود 26 هزار نفر است. هزینه‌های مربوط به حقوق و دستمزد کارکنان دانشگاه‌ها، حدود 25 درصد کل هزینه‌ نیروی انسانی دانشگاه‌ها را به خود اختصاص داده است [7]. نسبت کارکنان غیرهیئت‌علمی به دانشجو براساس آخرین آمار در مهرماه 1404، در عمده‌ دانشگاه‌های تحت نظارت وزارت علوم بسیار بالاست. برای مثال، براساس شکل 2، در دانشگاه تحصیلات تکمیلی صنعتی و فناوری پیشرفته کرمان به‌ازای هر سه دانشجو یک کارمند مشغول به کار است. براساس این شکل، کمترین نسبت مربوط به دانشگاه شهرکرد و حدود 15 است. گفتنی است، در سایر دانشگاه‌های تحت نظارت وزارت علوم، تقریباً وضعیت به همین منوال است که به‌دلیل حجم داده‌ها از ترسیم نمودار آنها صرف‌نظر شده‌ است.

شکل 2. نمودار نسبت دانشجو به پرسنل غیر هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی تحت نظارت وزارت علوم تحقیقات و فناوری[7]

3-2-4 اثر تغییر نرخ ارز ترجیحی بر هزینه‌های تغذیه دانشجویی

تغذیه دانشجویی یکی از مهم‌ترین ابعاد آموزش‌عالی رایگان و از جمله رفاهیات محوری برای دانشجویان است. تاکنون دولت با پرداخت حدود 90 درصد از هزینه تمام شده غذای دانشجویی تا حدودی رضایت نسبی در این بخش را فراهم آورده ‌بود. البته دولت در تأمین غذای دانشجویی در سال‌های اخیر، به‌دلیل افزایش هزینه‌ تمام شده‌ تهیه غذای دانشجویی، نقش خود را با سختی و مشکلات زیادی ایفا کرده بود. احتمالاً این چالش‌ها با تغییر نرخ ارز ترجیحی مضاعف خواهد شد. پیشامد چنین وضعیتی ممکن است به اعتراضات صنفی و پیامدهای اجتماعی بینجامد. در لایحه بودجه سال 1405 برای تأمین غذای دانشجو علاوه‌بر اعتبارات ذیل برنامه‌ رفاهی دانشگاه‌ها، در جدول 14، حدود 3 همت برای دانشگاه‌های وزارت علوم و 2 همت نیز برای دانشگاه‌های تحت نظارت وزارت بهداشت پیش‌بینی شده‌ است. اما باتوجه‌به افزایش هزینه‌ مواد اولیه، هزینه‌ تمام شده‌ غذای دانشجو چندبرابر خواهد شد و براساس سهم پرداختی پایین دانشجو، فشار مضاعفی بر دانشگاه‌ها وارد خواهد شد که به نظر امکان تأمین آن توسط دانشگاه‌ها غیرممکن خواهد بود.

3-2-5. نقض اصل (52) قانون اساسی

بر مبنای صدر اصل (52) قانون اساسی، لایحه بودجه باید براساس ترتیبات مقرر در قانون توسط دولت تهیه شود. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب سال 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین ازجمله قانون برنامه را در لایحه بودجه سال 1405 درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) رخ داده است. گفتنی است که مفاد بند «ب» ماده (96)، بند «پ» ماده (97) و تبصره بند «الف» ماده (99) در بخش الزامات بودجه لحاظ نشده است.

3-2-6. پوشش ناکافی اعتبارات صندوق‌های رفاه برای حمایت از دانشجویان

 باتوجه‌به اینکه اکثر جمعیت دانشجویی کشور، یعنی 3/2 میلیون دانشجو، تحت پوشش خدمات صندوق‌های رفاه دانشجویی هستند، اعتبارات پیش‌بینی شده این صندوق‌ها در لایحه بودجه سال 1405 علی‌رغم افزایش اسمی نسبت به سال 1404، کفاف درخواست‌های بالای دانشجویان را نخواهد داد. شایان ‌ذکر است که اعتبارات صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم در لایحه بودجه سال 1405 حدود 2/5 همت است که مکلف به حمایت از تقریباً 2/7 میلیون دانشجو است. همچنین اعتبارات صندوق رفاه دانشجویی وزارت بهداشت حدود 2/1 همت است که مکلف به حمایت از 300 هزار دانشجو است. حمایت‌های این صندوق‌ها در قالب وام ضروری، وام تحصیلی، وام ودیعه مسکن برای دانشجویان متأهل، وام شهریه و کمک به تعمیر و تجهیز خوابگاه‌هاست. این صندوق‌ها علاوه‌بر حمایت از دانشجویان روزانه وزارت علوم و بهداشت، از دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی، پیام‌نور، مؤسسات غیرانتفاعی‌، علمی-کاربردی و فنی و حرفه‌ای در قالب وام شهریه نیز حمایت می‌کنند. طبق بررسی‌های اعتبارات صندوق رفاه دانشجویی وزارت علوم در سال جاری فقط پاسخ‌گوی 14 درصد متقاضیان وام تحصیلی بوده است و در بخش وام‌های ضروری اعتبارات پاسخ‌گوی 4 درصد از دانشجویان است. با این اوصاف و باتوجه‌به شرایط اقتصادی کشور و فشارهای مضاعف مالی بر خانواده دانشجویان، افزایش اعتبارات صندوق‌ها می‌تواند ضمن کاهش فشارهای مالی بر دانشجویان و خانواده آنها رضایت نسبی دانشجویان نسبت به نظام آموزش‌عالی کشور را در سال تحصیلی آینده فراهم کند.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مقایسه ارقام و برنامه‌ها و رویه‌های بودجه‌ریزی دولت در لایحه بودجه سال 1405 بخش آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری با احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت ما را به این نکته می‌رساند که دولت در تدوین بودجه سال 1405 در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 توجه مناسبی به اجرای برنامه هفتم داشته است. همچنین رشد اعتبارات دانشگاه‌ها در مقایسه با سایر دستگاه‌ها وضعیت مناسب‌تری دارد. بااین‌همه، فاصله بسیار زیاد سهم 2درصدی اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی (ردیف 17 جدول 21 ماده (93)) با اعتبارات پیش‌بینی شده دولت برای این موضوع، عدم پیش‌بینی اعتبار برای موضوعاتی همچون کمک به دانشجویان مستعد و ممتاز، عدم پیش‌بینی اعتبارات لازم برای تعمیر و تجهیز آزمایشگاه‌های دانشگاه‌ها و خوابگاه‌های دانشجویی و نیز پیش‌بینی سهم 5درصدی برنامه‌های فرهنگی در بودجه دانشگاه‌ها، بخشی از موارد تأمین نشده در لایحه بودجه سال 1405 است. درصورتی‌که نظام اداره دانشگاه به‌سمت تمرکز بر نقاط استراتژیک، هدفمندی در هزینه‌کردها و حرکت به‌سمت ارتقای بهره‌وری درحال‌تغییر است، این سیاست‌ها از لایحه بودجه سال 1405 بخش آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری برداشت نمی‌شود و همچنان موضوعاتی ازجمله سامان‌دهی دانشگاه‌ها و تعدیل نیروی انسانی مازاد (غیرهیئت‌علمی) مورد غفلت واقع شده ‌است. شایان ‌ذکر است که عدم سامان‌دهی مؤسسات پژوهشی وابسته به وزارتخانه ازجمله دیگر مسائل کلیدی آموزش‌عالی و تحقیقات کشور است که ادامه‌ آن از منظر کارآمدی از توجیه کافی برخوردار نیست.

پیشنهادها

پیشنهاد اول: با هدف گسترش روحیه شهادت و مجاهدت علمی در فضای دانشگاه‌های کشور پیشنهاد می‌شود 30 درصد از اعتبارات ردیف 31-550000 جدول 9 تحت ‌عنوان «گرامیداشت، ترویج و احداث یادمان مشاهیر و مفاخر و فرهنگ ایرانی»، کسر، و در یک ردیف جدید با شماره طبقه‌بندی 203-550000 با عنوان «معاونت فرهنگی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری- گرامیداشت، ترویج و احداث یادمان شهدای علم و فناوری» در نظر گرفته شود.

پیشنهاد دوم: با هدف تحقق مفاد تبصره بند «الف» ماده (99) برنامه هفتم پیشرفت با موضوع سهم پنج‌درصدی فعالیت‌های فرهنگی در بودجه دانشگاه‌ها، ردیف اعتباری «ارائه خدمات فرهنگی، ورزشی و فوق‌برنامه» ذیل هریک از دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم در پیوست تکمیلی لایحه بودجه، به دو ردیف مستقل با عناوین «ارائه خدمات فرهنگی» و «ارائه خدمات ورزشی و فوق‌برنامه» با سهم 70 و 30 درصد تقسیم شود.

پیشنهاد سوم: با هدف ارتقای بهره‌وری و کارایی در اداره نظام آموزش‌عالی و همچنین هم‌افزایی ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های علمی در توسعه علم و فناوری کشور، پیشنهاد می‌شود ردیف بودجه‌ دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی 7-ج، که براساس شاخص تعداد دانشجو و 21 شاخص عملکرد دیگر به ‌دست آمده است، در ذیل ردیف دانشگاه‌های استان تجمیع شود.

جدول 7-ج. ردیف‌های تجمیع شده در دستگاه‌های اجرایی جدول 7-ب

پیشنهاد چهارم: باتوجه‌به لزوم تفکیک ردیف‌های درآمدی مالیات و عوارض صادراتی مواد خام و نیمه‌خام موضوع ‌بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت از ردیف درآمدی جزء «1» بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت ردیف‌های درآمدی جدول زیر با ردیف درآمدی به شماره طبقه‌بندی (160177) تحت‌ عنوان «درآمد حاصل از وضع عوارض صادراتی (موضوع ‌بند «پ» ماده (99) و جزء «1» بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت) جایگزین شود.

جدول 5. درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی برحسب قسمت، بخش، بند، 1405

پیشنهاد پنجم: باتوجه‌به اصلاح منابع درآمدی قانون برنامه هفتم پیشرفت در جدول فوق(شماره 5)، پیشنهاد می‌شود در جدول 1-7 ردیف‌های هزینه‌ای به شماره‌های طبقه‌بندی (185-730000) و (186-730000) به شرح این جدول اصلاح گردد:

جدول 1-7. اعتبارات ردیف‌های متفرقه منتقل شده به جدول 7 دستگاه‌های اجرایی

^*جمع ردیف‌های (110418 و 160200 و 160218) جدول 5 پس از کسر سهم قانون استفاده متوازن.

پیشنهاد ششم: در راستای حمایت از دانشجویان و تأمین دغدغه‌ دانشگاه‌ها درباره‌ تغذیه دانشجویان، دو ردیف جدید به شماره‌های 13 و 23 به‌ترتیب به منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها (جدول 14) اضافه شود:

جدول 14. منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها

همچنین عنوان مصرف ردیف 12 جدول 14 به این شرح اصلاح شد.

سایر پیشنهادها

- سامان‌دهی نیروی انسانی موجود در دانشگاه‌ها و توجه به نسبت‌های مطلوب و کارآمد در جذب نیروهای جدید با هدف کاهش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دانشگاه‌ها و جهت‌دهی به منابع آزاد شده به‌سمت پژوهش و فناوری.

- با هدف بهره‌مندی دانشگاه‌ها و پارک‌ها و مراکز تحقیقاتی از اعتبارات قانون استفاده متوازن، پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات قانونی، متن زیر در ضمن طرح تقویت ارتباط دانشگاه با جامعه و صنعت (ثبت 310) به تصویب برسد.

«به‌منظور ارتقای شاخص‌های علمی، پژوهشی، فناوری و مهارتی، در متن ماده‌واحده قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمترتوسعه‌یافته مصوب 1393 و اصلاحات بعدی آن، عبارت «آموزش فنی و حرفه‌ای» بعد از عبارت «آموزش و پرورش» و عبارت «آموزش‌عالی، پژوهش و فناوری» بعد از عبارت «بهداشت و درمان» اضافه و متن زیر به‌عنوان تبصره «2» به ماده‌واحده یاد شده الحاق و تبصره قبلی به‌عنوان تبصره «1» تلقی می‌شود».

«تبصره «2»: درآمدهای اختصاصی مؤسسات وابسته به وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، آموزش و پرورش و مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای وابسته به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و پارک‌های علم و فناوری از شمول این قانون مستثنا هستند».

- به‌منظور ایجاد شفافیت و رسیدگی به هزینه‌کرد اعتبارات دانشگاه‌های علوم پزشکی کشور، پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات قانونی، این متن به‌عنوان تبصره «8» به ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور الحاق شود:

«تبصره «8»: درمورد دانشگاه‌های علوم پزشکی صرفاً برنامه‌های آموزشی و پژوهشی و فناوری مشمول این ماده است».

- با هدف تأمین دغدغه‌های مالی دانشگاه‌های علوم پزشکی در پیشبرد برنامه‌های آموزشی، پژوهش و فناوری و تربیت نیروی انسانی باکیفیت در این بخش و همچنین برنامه‌ریزی یکپارچه در امور آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری، اصلاح رویه‌ موجود در سازمان برنامه و بودجه و انتقال برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری دانشگاه‌های علوم پزشکی از امور سلامت سازمان برنامه به امور آموزش‌عالی مورد پیشنهاد است.