خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

صنعت برق ایران با چالش‌های جدی مالی، ساختاری و نهادی روبه‌روست. رشد مداوم تقاضا، فشار فزاینده‌ای بر شبکه وارد کرده و نیاز به سرمایه‌گذاری جدید را تشدید کرده است. با این حال، قیمت‌گذاری غیرواقعی برق، انباشت بدهی وزارت نیرو به تولیدکنندگان و نبود سازوکارهای شفاف تنظیم‌گری، انگیزه و اعتماد بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری را کاهش داده است.

در این میان، تمرکز هم‌زمان سیاست‌گذاری، تنظیم مقررات، نظارت و تصدی‌گری در وزارت نیرو موجب کاهش کارآمدی و بروز تعارض منافع شده است. بهبود طراحی نهادی تنظیم‌گر اقتصادی برق می‌تواند راه‌حلی کلیدی باشد. تنظیم‌گری کارآمد با ایجاد تعادل میان منافع دولت، تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان در صورتی موفق خواهد بود که از تخصص، استقلال تصمیم‌گیری و اختیارات قانونی کافی برخوردار باشد.

با وجود تصویب قوانین مربوط به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر (ازجمله ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و جزء «۱» بند «ث» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم)، اجرای کامل این تکالیف تاکنون محقق نشده است. براساس ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴)، هیئت‌دولت موظف است حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام‌های قانونی لازم را برای تأسیس نهاد تنظیم‌گر انجام دهد. این در حالی است که شورای رقابت در تاریخ ۷ اسفند‌ماه ۱۴۰۳ پیش‌نویس اساسنامه مربوط به ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخش برق را برای هیئت وزیران ارسال کرده است و با گذشت بیش از شش ماه از تاریخ ارسال پیش‌نویس، هنوز اقدام مؤثری ازسوی دولت در این زمینه صورت نگرفته است.

طرح مجلس (طرح شماره ۲۶۲، اعلام وصول‌شده در تاریخ ۵ اسفند ۱۴۰۳) از نظر ماهیت و اهداف، شباهت‌هایی با پیش‌نویس شورای رقابت دارد، هرچند از حیث جزئیات و نحوه اجرا تفاوت‌هایی میان آنها مشاهده می‌شود. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که این طرح با وجود نقاط قوت قابل ‌توجه، نیازمند اصلاحاتی برای اطمینان از اثربخشی، استقلال و مشروعیت نهاد تنظیم‌گر است.

نقطه‌نظرات‌ / یافته‌های کلیدی

•     طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق، به‌درستی فقدان استقلال کافی در نهاد فعلی تنظیم‌گر را یکی از چالش‌های کلیدی در حکمرانی صنعت برق شناسایی کرده است.
•     در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر، نمایندگان بخش‌هایی مانند وزارت نفت (که مسئول تأمین سوخت نیروگاه‌هاست) و اتاق اصناف (نماینده بخشی از مصرف‌کنندگان خُرد) غایب هستند. این خلأ باعث کاهش جامعیت نهادی و کاهش مشروعیت تصمیم‌ها خواهد شد.
•     طرح فاقد سازوکار رقابتی و شفاف برای انتصاب اعضاست. بدون تعیین معیارهای صلاحیت علمی، تجربی و اخلاقی و همچنین بدون وجود سازوکار ارزیابی مستقل، خطر نفوذ سیاسی و انتصابات غیرتخصصی به‌طور قابل توجهی افزایش می‌یابد.
•     واگذاری اختیار‌های تعرفه‌گذاری به نهاد تنظیم‌گر، بدون توجه به قوانین موجود ازجمله «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» می‌تواند موجب تعارض‌های قانونی و نهادی شود.
•     طرح به‌وضوح فاقد الزام‌های شفافیت و مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری‌های نهاد است. سازوکاری برای انتشار پیش‌نویس مصوبات، جمع‌آوری نظرهای ذی‌نفعان، ثبت دیدگاه‌های مخالف در جلسات پیش‌بینی نشده است.
•     نبود تعیین منابع درآمدی پایدار، خطر وابستگی نهاد به بودجه عمومی را افزایش داده و استقلال آن را به مخاطره می‌اندازد.
•     ملاحظات عملی در ورود نهاد تنظیم‌گر به نرخ سوخت نیروگاه‌ها: از منظر نظری، مشارکت نهاد تنظیم‌گر در فرایند تعیین نرخ سوخت می‌تواند موجب افزایش اثربخشی و تقویت استقلال نهادی شود. با این حال، به‌دلیل محدودیت‌های موجود در تأمین سوخت و ضرورت توزیع آن میان بخش‌های مختلف، مداخله کامل نهاد تنظیم‌گر در این حوزه با چالش‌های اجرایی قابل‌ توجهی روبه‌روست. بنابراین، هرچند این موضوع از نظر نظری توصیه می‌شود، در عمل اجرای آن با محدودیت‌ها و چالش‌هایی روبه‌روست.
•     واگذاری همه اختیارات شورای رقابت به تنظیم‌گر بخشی، سبب می‌شود رسیدگی تخصصی به رویه‌های ضدرقابتی، بررسی پیشینی ادغام وتملک‌ها از منظر ایجاد انحصار، تشخیص محدوده بازارها و تشخیص بازارهای انحصاری در بخش برق با مشکل روبه‌رو شود. مطالعه کشورهای موفق در زمینه تنظیم‌گری رقابت نشان می‌دهد بررسی تخصصی وقتی بیشتر می‌شود که رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی، بررسی پیشینی ادغام و تملک‌ها از منظر ایجاد انحصار، تشخیص محدوده بازارها و تشخیص بازارهای انحصاری در یک نهاد تخصصی ملی و نه بخشی متمرکز شود و فقط وظایف و اختیارات تنظیمی در بازارهای انحصاری یعنی تنظیم قیمت (و مقدار) و شرایط دسترسی به بازار توسط تنظیم‌گرهای بخشی رسیدگی شود. ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی نیز تنظیم‌گرهای بخشی را لزوماً واجد تمام اختیارهای شورای رقابت در بخش ندانسته است.
•     تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی برای بازیگران خُرد و فاقد وضعیت اقتصادی مسلط در بازارهای انحصاری، از این جهت که آن بازیگران اصطلاحاً «قیمت‌پذیر» اند توجیه نظری نداشته و سبب ایجاد ناکارایی در بازار می‌شود. همچنین برای بازیگران دارای وضعیت اقتصادی مسلط در بازارهای انحصاری (غیر انحصار طبیعی) در اکثر موارد با وضع مقررات شرایط دسترسی به بازار می‌توان قیمت‌ها را به مقادیر رقابتی سوق داد و نیازی به تعیین قیمت توسط تنظیم‌گر که خود نیازمند دانستن اطلاعات بسیار است نیست.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•    اصلاح ترکیب نهادی با رویکرد جامع ذی‌نفعان: در ترکیب نهاد، حضور نمایندگانی از دستگاه‌ها و نهادهای کلیدی مانند وزارت نفت و اتاق اصناف ایران ضروری است، چرا که مشارکت این بازیگران در فرایند تصمیم‌گیری، به ایجاد توازن منافع، ارتقای جامعیت نهادی و افزایش مشروعیت و پذیرش عمومی مصوبات کمک می‌کند.
•    طراحی مکانیزم شفاف و مستقل برای انتخاب اعضا: پیشنهاد می‌شود برای هر کرسی، نهادهای ذی‌ربط موظف باشند دست‌کم چند برابر ظرفیت مورد نیاز، نامزدهای واجد شرایط را معرفی کنند تا ازسوی یک مرجع مستقل مانند شورای رقابت یا هیئت کارشناسی بی‌طرف مورد ارزیابی و داوری قرار گیرند.
•    هم‌راستایی اختیارهای نهاد با قوانین: ضروری است در متن طرح به‌ صراحت قید شود که اختیارهای نهاد تنظیم‌گر در حوزه تعرفه‌گذاری باید در چارچوب قوانین جاری کشور، به‌ویژه «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» اعمال شود، تا از بروز تعارض‌های حقوقی و نهادی جلوگیری شود و انسجام در نظام تنظیم‌گری حفظ شود.
•    تقویت شفافیت و مشارکت عمومی در فرایند تصمیم‌گیری: ضروری است الزام قانونی برای انتشار عمومی پیش‌نویس مصوبات نهاد تنظیم‌گر در نظر گرفته شود تا ذی‌نفعان بتوانند در بازه‌ای مشخص، نظرهای تخصصی و عمومی خود را ارائه دهند، این اقدام موجب ارتقای شفافیت، افزایش مشارکت و بهبود کیفیت تصمیم‌گیری خواهد شد.
•    استقلال مالی نهاد تنظیم‌گر: برای تضمین استقلال مالی نهاد تنظیم‌گر، باید بخشی از درآمدهای بازار برق، به‌عنوان منبع پایدار مالی به این نهاد اختصاص یابد.
•    ایجاد ضمانت اجرا برای مصوبات نهاد: ضروری است در متن طرح، ضمانت‌های اجرایی مشخصی برای الزام‌آور بودن تصمیم‌های نهاد تنظیم‌گر پیش‌بینی شود.
•    اکتفا به واگذاری وظایف و اختیارهای تنظیمی شورای رقابت به تنظیم‌گر بخشی.
•    مستثنا شدن بازیگران خُرد و فاقد وضعیت اقتصادی مسلط از تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی در بازارهای انحصاری.
•    ترجیح وضع مقررات شرایط دسترسی به بازار به جای تعیین قیمت توسط تنظیمگر در بازارهای انحصاری (غیر انحصار طبیعی)

1. مقدمه

صنعت برق ایران در سال‌های اخیر، با چالش‌های متعددی روبه‌رو بوده که ناترازی فزاینده میان عرضه و تقاضای برق در فصل‌های اوج مصرف، بارزترین نمود آن است. در چنین شرایطی، طرح پیشنهادی برای تأسیس نهاد تنظیم‌گر برق، تلاشی برای اصلاح ساختار نهادی این بخش و ارتقای کیفیت حکمرانی در آن است.

افزایش تقاضای برق زنگ خطری است که نشان می‌دهد بدون بازنگری در مدل‌های سنتی مدیریت انرژی، دستیابی به آینده‌ای پایدار ناممکن است. متأسفانه وضعیت کنونی بخش برق ایران، در چرخه معیوبی از رشد فزاینده تقاضا به‌دلیل قیمت‌های نسبی پایین و عدم افزایش متناسب عرضه به‌دلیل عدم انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این حوزه گرفتار شده است. رفع این مشکلات مستلزم مجموعه‌ای از اصلاحات است که ازجمله مهم‌ترین آنها، افزایش انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این حوزه است. در این راستا طراحی کارآمد نهاد تنظیمگر اقتصادی حوزه برق که بتواند موجب ارتقای کیفیت تصمیمات حاکمیتی در این حوزه شود یکی از راهکارهایی است که می‌تواند به این مهم کمک کند.

یک تنظیم‌گر اگر بخواهد کارآمد باشد باید واجد ویژگی‌های تخصص، استقلال و اختیارات قانونی به اندازه کافی باشد. مهمترین ویژگی تخصص است، نهاد تنظیمگر باید بداند بهترین راه برای تنظیم انحصار به‌نحوی که هم رفاه مصرف‌کننده حفظ شود و هم انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری مختل نشود چیست. همچنین تنظیمگر باید حداقلی از استقلال را داشته باشد تا بتواند تصمیم مبتنی بر تخصص خود را اتخاذ و اعمال کند. رابطه تخصص و استقلال دو طرفه است، بدین معنا که اگر حداقل استقلال لازم وجود نداشته باشد تنظیمگر نمی‌تواند تصمیم تخصصی خود را اعمال کند و اگر تنظیمگر حداقل تخصص لازم را نداشته باشد نمی‌تواند استقلال خود را حفظ کند و ممکن است به‌دلیل فقدان دانش کافی، تحت تأثیر اشخاص تحت تنظیم و یا فشارهای سیاسی قرار گرفته و ناخواسته تسخیر شود. همچنین یک تنظیمگر کارآمد لازم است واجد اختیارات قانونی کافی باشد، به‌عنوان مثال اگر تنظیمگر، وضع مقرره در حوزه‌ای را ضروری بداند باید اختیار قانونی این امر را داشته باشد. تضمین توأمان حداقل‌های تخصص، استقلال و اختیارات قانونی در مورد تنظیمگر حوزه برق را می‌توان با راهبرد تأسیس یک نهاد جدید و یا بهبود این ویژگی‌ها در مورد تنظیم‌گران فعلی این حوزه پیگیری کرد.

2. آسیب‌های وضعیت موجود و ضرورت بهبود استقلال تنظیم‌گر بخش برق

در صنعت برق کشور مصادیقی از شکست بازار وجود دارد که تنظیم‌گری را لازم می‌کند. از آن جمله وجود انحصار طبیعی در بخش مهمی از زنجیره (مشخصاً انتقال و توزیع برق)، وجود ساختار بازار انحصار خرید در بازار عمده فروشی برق و وجود اطلاعات نامتقارن بین مصرف کننده و اجزاء زنجیره عرضه برق در تشخیص کیفیت برق تحویلی است.

در حال حاضر، وظایف تنظیم‌گری اقتصادی در صنعت برق ایران، عمدتاً در ساختار وزارت نیرو متمرکز بوده و توسط هیئت تنظیم بازار برق انجام می‌شود. انجام وظایف تنظیم‌گری اقتصادی توسط وزارتخانه‌های تخصصی فی نفسه دارای اشکال نیست اما دو مسئله می‌تواند سبب شود یک وزارتخانه تنظیمگر مناسبی نباشد که در مورد وزارت نیرو این صورت‌بندی به‌صورت زیر قابل ارائه است،

•        اول آنکه معمولاً وزارتخانه تحت تأثیر و فشار به‌دنبال اعطای یارانه‌های فراوان روی قیمت مصرف‌کننده است. در مورد برق، تأمین مالی بخش بزرگی از یارانه‌ها از طریق بودجه دولت صورت گرفته می‌شود. این پرداخت به‌صورت تعیین قیمت خرید برق با حاشیه سود پایین برای نیروگاه‌ها و همچنین دیر پرداخت کردن مطالبات نیروگاه‌ها (که سبب کاهش ارزش حقیقی مطالبات می‌شود) صورت می‌گیرد. این موارد سبب شده است که انگیزه سرمایه‌گذاری توسط بخش خصوصی در امر تولید برق تا حد زیادی کاهش یابد.
•        ثانیاً معمولاً وقتی وزارتخانه خود متصدی تولید خدمت یا کالایی در رقابت با بخش خصوصی و یا دارای موقعیت انحصاری در بخشی از زنجیره باشد، از اختیارات تنظیم‌گری و یا موقعیت انحصاری خود به نفع بنگاه دولتی حاضر در بازار استفاده می‌کند. در مثال برق از آنجا که وزارت نیرو خود مالک و مدیریت‌کننده تعداد قابل توجهی از نیروگاه‌های تولید برق است این اتفاق کاملاً محتمل است. به‌ویژه در ماه‌های غیر گرم سال که ظرفیت تولید برق بیشتر از تقاضاست، وزارت نیرو می‌تواند از طریق تخصیص گاز نیروگاهی یا مشابه، بخش عمده‌ای از پوشش تقاضا را به نیروگاه‌های دولتی سپرده حتی اگر راندمان نیروگاه‌های خصوصی بالاتر باشد و بدین صورت زیان بالایی به بخش خصوصی تولیدکننده برق وارد کند. این امر هم سبب شده است انگیزه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تولید برق کاهش یابد.

همانطور که در بخش مقدمه ذکر شد تنظیم‌گر باید از ویژگی‌های استقلال، تخصص و اختیارات به حد کافی برخوردار باشد. با توجه به توضیحات سطور قبل، وزارت نیرو اگر چه ممکن است از تخصص و اختیارات کافی برخوردار باشد لیکن از استقلال کافی برای أخذ نظر کارشناسی برخوردار نیست. استقلال ناکافی سبب می‌شود تنظیمگر نتواند از سایر مزیت‌های خود نظیر تخصص نیز بهره ببرد. از این رو صنعت برق، نیازمند حضور نهاد تنظیم‌گر دارای استقلال کافی است که این مهم بهتر است در درجه اول از طریق تأسیس نهاد جدید تنظیمگر مستقل و متخصص و در صورت عدم امکان ایجاد آن با بهبود ساختار تنظیمگر فعلی (هیئت تنظیم بازار برق) صورت پذیرد.

علاوه‌بر این، گذار جهانی به سمت انرژی‌های تجدیدپذیر، نقش تنظیم‌گری را در صنعت برق پیچیده‌تر کرده است. در چنین شرایطی، وجود نهاد تنظیم‌گری کارآمد و تخصصی می‌تواند با ایجاد چارچوب‌های منسجم، تعارض منافع میان تولیدکنندگان سنتی، سرمایه‌گذاران در حوزه انرژی‌های نو و مصرف‌کنندگان را کاهش داده و زمینه گذار منظم و تدریجی به نظام انرژی پایدار را فراهم کند. بدیهی است تحقق این هدف، علاوه‌بر تنظیم‌گری مؤثر، نیازمند هماهنگی سیاستی در سطح دولت و تقویت نهادهای اجرایی و نظارتی مرتبط نیز خواهد بود.

تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که عدم وجود نهادهای تنظیم‌گر واجد استقلال کافی، می‌تواند به کاهش کارایی اقتصادی و تضعیف رقابت منجر شود. برای نمونه، در کشورهای متعددی ازجمله بریتانیا و روسیه، پس از ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل، شاخص‌های کارایی و جذب سرمایه در صنعت برق بهبود یافته است]3[. دولت ممکن است تحت فشارهای کوتاه‌مدت سیاسی اقدام به تصویب پروژه‌های پرهزینه و غیراقتصادی یا اتخاذ سیاست‌های ناپایدار ‌کند. این‌گونه تصمیم‌ها نه‌تنها باعث اتلاف منابع ملی می‌شود، بلکه اعتماد سرمایه‌گذاران خصوصی را نیز از بین می‌برد. یک نهاد تنظیم‌گر مستقل، با تکیه بر کارشناسی علمی، شفافیت و سازوکارهای نظارتی مؤثر، می‌تواند احتمال تأثیرپذیری تصمیم‌ها از ملاحظات سیاسی را کاهش دهد و زمینه تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شاخص‌های بلندمدت را فراهم سازد.

3. اصول اساسی در طراحی نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق

برای طراحی درست یک نهاد تنظیم‌گر در بخش برق، باید چندین اصل اساسی را در نظر گرفت]4-6[:

اصل اول، تخصص‌ است. نهادهای تنظیم‌گر به‌عنوان هسته اداری و فکری نظام تنظیم‌گری، باید بر پایه تخصص، دانش فنی و تحلیل‌های دقیق عمل کنند. بدون تکیه بر بدنه‌ای حرفه‌ای، تصمیم‌گیری‌ها نه‌تنها از کیفیت لازم برخوردار نخواهند بود، بلکه در برابر فشارهای بیرونی نیز آسیب‌پذیر می‌شوند. از این‌رو، لازم است در انتخاب اعضا و مدیران نهاد تنظیم‌گر، فیلترهای مشخصی در زمینه تخصص، تجربه و استقلال فکری اعمال شود. عضویت در چنین نهادی نباید صرفاً مبتنی‌‌‌‌‌بر ملاحظات سیاسی یا اداری باشد، بلکه باید بر اساس شایستگی‌های حرفه‌ای، دانش فنی مرتبط و توانایی درک ابعاد اقتصادی، حقوقی و فنی حوزه برق صورت گیرد. این رویکرد، تضمین می‌کند که تصمیم‌گیری‌های نهاد نه‌تنها مبتنی‌‌‌بر تحلیل‌های کارشناسی و شواهد باشد، بلکه در برابر نفوذ منافع کوتاه‌مدت نیز مقاوم باقی بماند. البته بدون وجود استقلال کافی، اعمال تصمیمات تخصصی امکان‌پذیر نیست و از آن مهمتر بدون وجود تخصص در یک نهاد تنظیمگر، مستقل بودن آن به کار نمی‌آید.

اصل دوم، استقلال نهادی است که تضمین‌کننده أخذ تصمیمات تخصصی توسط تنظیمگر است. استقلال، امکان برنامه‌ریزی بلندمدت و جلوگیری از تصمیم‌های مخرب را فراهم می‌سازد. یک نهاد تنظیم‌گر باید فارغ از نفوذ سیاسی، فشارهای گروه‌های ذی‌نفع یا منافع کوتاه‌مدت براساس داده‌های فنی و تحلیل‌های اقتصادی تصمیم‌گیری کند. برای مثال، تصویب استانداردهای فنی برای اتصال نیروگاه‌های جدید به شبکه باید بدون جانبداری و با رعایت ملاحظات فنی و زیست‌محیطی انجام شود تا توسعه بازار برق به‌صورت منظم و پایدار پیش رود، نه بر اساس روابط سیاسی یا منافع خاص.

اصل سوم، بهره‌مندی از اختیارات قانونی کافی و ظرفیت اجرای مؤثر است. نهاد تنظیم‌گر باید از منابع انسانی، تخصصی و حقوقی کافی برای اجرای مؤثر مقررات برخوردار باشد. همچنین اختیارات قانونی برای نظارت دقیق، اعمال جریمه‌های متناسب و پیگیری اجرای مصوبات، لازمه کارآمدی واقعی نهاد است. در غیر این صورت، مقررات صرفاً به اسناد بی‌اثر بدل خواهند شد.

اصل چهارم، پاسخ‌گویی و شفافیت است. پاسخ‌گویی و شفافیت، اعتماد عمومی و اطمینان سرمایه‌گذاران را تقویت می‌کند. انتشار عمومی فرایندها، معیارها و نتایج تصمیم‌گیری‌ها، مانع بروز فساد شده و امکان نظارت عمومی و نهادی را فراهم می‌سازد. برای نمونه، در دسترس قرار گرفتن گزارش‌های دوره‌ای درباره عملکرد شبکه یا ساختار قیمت‌گذاری، زمینه‌ را برای ارزیابی دقیق‌تر عملکرد نهاد توسط شهروندان و نهادهای ناظر مهیا می‌کند و اصلاح خطاها را تسهیل می‌کند. دستگاه‌ها صرفاً به اعلان گزارش عملکرد خود (و نه شفافیت) می‌پردازند، اگرچه گزارش‌ها منتشر می شود، ولی به‌دلیل دقیق نبودن و ابهام گزارشات، باید بر دقت و شفافیت در تدوین و انتشار گزارش‌ها تصریح شود. در عین حال، نظر به اهمیت امنیت و حریم خصوصی، شفافیت باید با رعایت امنیت کشور و صیانت از حریم خصوصی افراد باشد در غیر این صورت با اصول (9، 22 و 43) قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.

اصل پنجم، اصل جامعیت و مشارکت ذی‌نفعان با رعایت مدیریت تعارض منافع است. مشارکت فعال بازیگران مختلف بازار برق (اعم از تولیدکنندگان، مصرف‌کنندگان، نهادهای مدنی و بخش خصوصی) در کنار نهادهای دولتی در فرایند تصمیم‌سازی و مشاوره تنظیمی، موجب افزایش کیفیت مقررات و کاهش مقاومت در اجرا می‌شود. البته باید ترکیب اعضا و شیوه تصمیم‌گیری به‌گونه‌ای طراحی شود که تعارض منافع به حداقل برسد و مشارکت ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها به نحوی باشد که منافع شخصی آنان تنها عامل مؤثر در تصمیم‌ها نباشد.

اصل ششم، اصل استقلال مالی است. پایداری مالی و استقلال بودجه‌ای به‌نحوی که تنظیمگر به خاطر قطع نشدن بودجه از تصمیمات صحیح خود صرف نظر نکند، شرط ضروری برای بی‌طرفی و تداوم عملکرد آن است.

اصل هفتم، مشروعیت است. با توجه به اینکه اعضای نهادهای تنظیم‌گر معمولاً منصوب می‌شوند، اهمیت طراحی سازوکارهایی برای تقویت مشروعیت نهاد افزایش می‌یابد. این سازوکارها شامل نظارت پارلمانی مؤثر، امکان بازبینی قضایی تصمیم‌ها و مشارکت عمومی در فرایندهای تصمیم‌سازی است. وجود چنین سازوکارهایی، مشروعیت عملکرد نهاد را تقویت کرده و کیفیت و مقبولیت تصمیم‌های اتخاذ شده را افزایش می‌دهد، حتی در شرایطی که اعضا به‌صورت انتصابی انتخاب شده‌اند.

اصل هشتم، قابلیت انطباق با شرایط متغیر است. با توجه به پویایی صنعت برق و تغییرهای سریع در فناوری و شرایط اقتصادی، نهاد تنظیم‌گر باید توانایی انطباق با شرایط جدید را داشته باشد. این موضوع مستلزم طراحی چارچوب‌های مقرراتی منعطف و آینده‌نگر است. برای مثال، در مواجهه با ظهور انرژی‌های تجدیدپذیر یا شبکه‌های هوشمند، تنظیم‌گر باید بسترهای لازم برای توسعه آنها را فراهم کند. همچنین در شرایط بحرانی (مانند افزایش قیمت سوخت یا کمبود انرژی)، ارائه سیاست‌های اضطراری و موقتی ضرورت پیدا می‌کند.

برای طراحی یک نهاد تنظیم‌گر مؤثر در بخش برق، ضروری است اصول کلیدی طراحی (به‌ویژه تخصص، استقلال نهادی و اختیارات قانونی کافی) با الزام‌ها و چارچوب قانونی حاکم هماهنگ شود. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴)، مجموعه‌ای از تکالیف، محدودیت‌ها و اختیارهای نهاد تنظیم‌گر و شورای رقابت را مشخص کرده‌اند. جدول زیر، ارتباط میان برخی از اصول طراحی قانون حاکم را نشان می‌دهد.

جدول ۱. ارتباط اصول طراحی نهاد تنظیم‌گر با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) به‌عنوان قانون حاکم

در حالی که اصول بنیادینی همچون تخصص، استقلال نهادی و مالی، اختیارات قانونی کافی، شفافیت، پاسخ‌گویی و اصل جامعیت و مشارکت ذی‌نفعان، هسته مرکزی یک نهاد تنظیم‌گر کارآمد را شکل می‌دهند، اما در طراحی نهادی مؤثر، پایدار و انطباق‌پذیر در بلندمدت، باید به مجموعه‌ای از اصول مکمل نیز توجه داشت. اصولی مانند سلامت نهادی، پیش‌بینی‌پذیری مقررات در مواجهه با تحولات، هماهنگی بین‌نهادی و تمرکز بر حقوق و منافع مصرف‌کننده، برای موفقیت واقعی تنظیم‌گری حیاتی‌اند.

ترکیب و اجرای عملی این اصول در کنار یکدیگر است که نهاد تنظیم‌گر را از یک ساختار صرفاً تشریفاتی و اداری به یک محرک مؤثر برای توسعه پایدار بخش برق تبدیل می‌کند. در غیاب این اصول، تنظیم‌گری نه‌تنها کارآمد نخواهد بود، بلکه می‌تواند خود به مانعی در برابر نوآوری، سرمایه‌گذاری و پویایی بخش انرژی بدل شود.

مسئله مهمی که در تأسیس یک تنظیم‌گر بخشی باید بدان توجه شود، شیوه تقسیم وظایف و اختیارات میان نهاد رقابت و تنظیم‌گر بخشی است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بایسته‌های ایجاد تنظیم‌گرهای بخشی در ایران (1): واکاوی رابطه تنظیم‌گران بخشی و تنظیم‌گر رقابت در بریتانیا، آلمان، اسپانیا و آمریکا» به بررسی الگوی تقسیم وظایف و رابطه میان نهاد رقابت و تنظیم‌گرهای بخشی در کشورهای منتخب پرداخته است. بررسی موارد مطالعاتی در این گزارش بیانگر آن است که نوعی تعارض در انتخاب الگوی رابطه تنظیم‌گر رقابت و تنظیم‌گران بخشی به چشم می‌خورد. اعطای اختیارهای رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و بررسی پیشینی ادغام و تملک به تنظیم‌گر بخشی مسیری است که توسط بریتانیا پیموده شده است. مزیت اساسی این الگو آن است که تنظیم‌گر بخشی از تسلط خوبی نسبت به جزئیات فنی صنعت و بازیگران فعال در آن برخوردار است و این دانش فنی و داده‌های جزیی، در رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و ادغام و تملک کمک‌دهنده است. باوجود این، اگر عمده پرونده‌ها را تنظیم‌گران بخشی پیش ببرند، این الگو از این نقطه‌ضعف رنج می‌برد که انباشت تجربه‌ای درباره رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و بررسی ادغام و تملک شکل نمی‌گیرد چراکه در یک سال تعداد کمی از این پرونده‌ها در یک صنعت خاص شکل می‌گیرد]7[.

این گزارش بررسی می‌کند که مزیت الگوی آلمان (و تا حد زیادی آمریکا) که انحصار اختیارهای رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و بررسی پیشینی ادغام و تملک در ید تنظیم‌گر رقابت است، این است که رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و ادغام و تملک در همه صنایع را یک نهاد به‌صورت متمرکز انجام می‌دهد و می‌تواند از مزیت تخصصی شدن حول این نوع رسیدگی و انباشت تجربه بهره ببرد، چراکه واقعیت این است که در یک بازه زمانی مشخص در یک صنعت خاص، شمار محدودی اقدام‌های ضدرقابتی مانند تبانی و ادغام و تملک‌های مشکوک به افزایش تمرکز ساختار بازارممکن است رخ دهد، اما شمار آن‌‎ها در کل اقتصاد به‌مراتب بیشتر است. این امر سبب شکل‌گیری صرفه‌های مقیاس و تنوع در رسیدگی‌ها می‌شود که دستیابی به آن کیفیت رسیدگی‌ها را به‌مراتب ارتقا می‌دهد]7[.

به‌عنوان نمونه‌ای از وجود صرفه‌های مقیاس و تنوع در رسیدگی‌های گفته شده لازم به ذکر است در همه پرونده‌های رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی و بررسی موارد ادغام و تملک، اولین قدم و مهم‌ترین قدم تعریف محدوده بازارهاست که بدان تعریف بازار مرتبط نیز گفته می‌شود. تعیین سهم بازار هر بازیگر و در نتیجه میزان متمرکز بودن ساختار بازار، نخست مستلزم تعریف بازار مرتبط است. برای تعریف بازار مرتبط باید محدوده کالاها و خدمات با نرخ جانشینی بالا و همچنین محدوده جغرافیایی بازار را مشخص کرد که مسئله‌ای پیچیده و در همه دعاوی رقابتی در همه کشورها همیشه محل اختلاف‌نظر جدی است چراکه به‌عنوان مثال تمییز کالاها و خدمات با نرخ جانشینی بالا از موارد با جانشینی پایین مسِئله‌ای دشوار است. شایان ذکر است در ایران تبصره «۲» جزء «۲» بند «ث» ماده (۴۸) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، نهاد تخصصی تشخیص انحصاری بودن یک بازار (که مستلزم تعریف محدوده بازار است) را شورای رقابت دانسته است.

4. تاریخچه تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق در کشور

اولین گام قانونی برای ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی در سال ۱۳۸۶ برداشته شد. بر اساس ماده (۵۹) این قانون، شورای رقابت مجاز شد در حوزه‌هایی با ویژگی انحصار طبیعی، با هدف واگذاری قسمتی از وظایف و اختیارهای تنظیمی خود، پیشنهاد تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را به دولت ارائه دهد. با این حال، تا سال ۱۳۹۷ اقدام جدی برای اجرای این ماده و تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخشی انجام نشد.

در سال ۱۳۹۷ با اصلاح ماده (۵۹)، فرایند تأسیس نهادهای تنظیم‌گر تسهیل شد و براین اساس شورای رقابت موظف شد در حوزه کالاها و خدمات انحصاری که به تشخیص آن شورا نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را به دولت ارائه دهد. هیئت‌دولت مکلف شد ظرف مدت سه‌ ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام قانونی لازم جهت تأسیس نهاد مزبور را انجام دهد. از این‌رو شورای رقابت در همین سال، اساسنامه پیشنهادی خود را در مورد «نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» تصویب و برای ادامه فرایند به دولت ارسال کرد. با وجود مهلت قانونی سه‌ماهه، بررسی موضوع با تأخیری بیش از یک سال ازسوی دولت مواجه شد. پس از اعمال اصلاحات گسترده‌ای که در مواردی با متن ماده (۵۹) در تضاد بود، در سال 1399 اساسنامه پیشنهادی اصلاحی در قالب لایحه به مجلس شورای اسلامی ارسال شد و در نوبت بررسی قرار گرفت. بر اساس این لایحه، دبیرخانه نهاد در وزارت نیرو مستقر می‌شد و ترکیبی از نمایندگان بخش دولتی و خصوصی در آن حضور می‌یافتند. این لایحه به‌دلیل اختلافات بین وزارت نیرو، شورای رقابت و بخش خصوصی درباره استقرار دبیرخانه و نگرانی از کاهش استقلال نهاد، به نتیجه نرسید و در نهایت هم‌زمان با استقرار دولت جدید، هیئت‌وزیران با پیشنهاد وزارت نیرو مبنی بر درخواست استرداد لایحه مذکور از مجلس شورای اسلامی موافقت کرد. در سال 1401، نمایندگان مجلس با استناد به مشکلاتی مانند ناکارآمدی قیمت‌گذاری دولتی و بدهی‌های سنگین وزارت نیرو به بخش خصوصی طرحی مستقل را ارائه دادند که این‌بار نیز به‌دلیل اختلافات فراوان به نتیجه نرسید.

با توجه به اهمیت و ظرافت‌های ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی و نبود اقدام عملی در این زمینه به‌رغم تصویب قوانین متعدد، در راستای تأکید مجدد بر این ضرورت، در جزء «1» بند «ث» ماده (۴۸) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در چارچوب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (٤٤) قانون اساسی به ویژه ماده (۵۹) آن، شورای رقابت مکلف شد تا پایان سال دوم برنامه، اقدام لازم برای ایجاد حداقل سه‌نهاد تنظیم‌گر در حوزه‌های اولویت‌دار قانون مذکور به‌عمل آورد. شایان ذکر است این تکلیف فقط متوجه شورای رقابت برای ارائه پیش‌نویس قانونی به هیئت‌دولت است و تصویب قانون تأسیس تنظیم‌گر بخش برق خارج از چارچوب ماده (۵۹) قانون مذکور، خلاف حکم قانون برنامه نیست.

با توجه به چالش‌های متعددی نظیر عدم تعدیل قیمت‌ها در صنعت برق و تحمیل بخشی از تأمین مالی یارانه پرداختی به مصرف‌کنندگان برق از جیب تولیدکنندگان برق که منجر به فقدان رغبت بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در این حوزه شده است ، یکی از اولویت‌های اصلی بهبود استقلال تنظیم‌گران، بخش برق است. شایان ذکر است که این مهم می‌تواند در درجه اول از طریق تأسیس نهاد جدید و در صورت عدم ایجاد با افزایش استقلال نهادهای موجود رخ دهد. در همین راستا، گروهی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرح «تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» را تهیه‌ و در تاریخ 1403/12/05، به مجلس ارائه کردند. متعاقباً و با فاصله دو روز، در تاریخ 1403/12/07 شورای رقابت نیز در اجرای جزء «1» بند «ث» ماده (۴۸) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران و ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، پیش‌نویس «اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی برق» را تهیه و برای تصویب به هیئت‌دولت ارسال کرد. براساس حکم مقرر در ماده (59) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، هیئت‌دولت موظف است ظرف مدت سه ماه از تاریخ دریافت پیشنهاد، اقدام‌های قانونی لازم برای تأسیس نهاد را انجام دهد. با این حال، با گذشت بیش از شش ماه از تاریخ ارسال پیش‌نویس، تاکنون اقدام مؤثری ازسوی دولت در این خصوص مشاهده نشده است که می‌تواند حاکی از مخالفت دولت با طرح پیشنهادی شورای رقابت باشد.

5. اظهارنظر کارشناسی در مورد «طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق»

طرح «تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» در ۸ ماده و مشتمل بر چهار بخش تنظیم شده است که شامل: مقدمات، نحوه انتخاب اعضای نهاد، وظایف و اختیارات نهاد و فرایند تصویب و اجرای مصوبات این نهاد است.

این طرح، پس از اعلام وصول در مجلس شورای اسلامی، در کمیته‌ای با عنوان «کمیته بررسی طرح تأسیس نهاد تنظیم‌گر» که ذیل کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای اصل (۴۴) قانون اساسی تشکیل شده بود، مورد بررسی قرار گرفت و اصلاح‌هایی نیز بر روی متن اولیه آن اعمال شده است.

طرح اولیه پیشنهادی دارای نقاط قوت قابل توجهی است که از آن جمله می‌توان افزایش استقلال نهادی تنظیمگر اقتصادی حوزه تولید، انتقال، توزیع، خرید و فروش برق را نام برد.این طرح در عین حال با چالش‌ها و ضعف‌هایی مواجه است که در صورت نبود اصلاح می‌تواند عملکرد و استقلال این نهاد را تحت تأثیر قرار دهد. در ادامه، با بررسی دقیق‌تر اجزای طرح، به تحلیل نقاط قوت و ضعف آن پرداخته شده تا زمینه‌ای برای بهبود و ارتقای بیشتر ساختار تنظیم‌گری صنعت برق فراهم شود.

5-1. نقاط قوت طرح

1. شناسایی دقیق خلأ نهادی در حکمرانی صنعت برق: طرح به‌درستی خلأ وجود یک نهاد تنظیم‌گر واجد استقلال کافی را در ساختار حکمرانی اقتصادی برق کشور تشخیص داده و در پی رفع آن از مسیر تقنینی است، اقدامی که با اصول تنظیم‌گری مدرن هم‌راستاست.

2. تلاش برای تفکیک وظایف تنظیم‌گری از تصدی‌گری (وزارت نیرو): اختصاص وظایف تنظیم‌گری به نهادی مستقل، در تضاد با تمرکز فعلی تنظیمگری و تصدی‌گری در وزارت نیرو، گامی مهم در راستای تفکیک نهاد تنظیم‌گر از تصدی‌گری فعالیت اقتصادی این حوزه محسوب می‌شود.

3. تصریح وظایف کلیدی تنظیم‌گر برق: در متن طرح، وظایف متعددی برای نهاد تنظیم‌گر ازجمله تنظیم مقررات بازار برق و رقابت، تضمین دسترسی غیرتبعیض‌آمیز به شبکه انتقال و توزیع و تدوین استانداردهای عملکرد و گزارش‌دهی پیش‌بینی شده است.

4. توجه به ساختار فرابخشی در ترکیب اعضا: طرح می‌کوشد نمایندگانی از دستگاه‌های اقتصادی و فرابخشی مانند وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و اتاق بازرگانی را در ترکیب نهاد تنظیم‌گر وارد کند که نشان‌دهنده درک چندوجهی از صنعت برق است.

5. تدوین متن اولیه در قالب قانونی منسجم و قابل پیگیری: طرح دارای ساختاری روشن و تفکیک‌شده در قالب ۸ ماده اصلی است که جنبه‌های سازمانی، وظیفه‌ای، اجرایی و نظارتی نهاد را پوشش می‌دهد.

5-2. نقاط ضعف طرح

1. بی‌توجهی به اصل جامعیت ذی‌نفعان در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر: ترکیب اعضای پیشنهادی نهاد تنظیم‌گر مستقل برق از تنوع نهادی لازم برخوردار نیست و حضور برخی نهادها و دستگاه‌های کلیدی در آن نادیده گرفته شده است. به‌طور خاص، نهادهایی با نقش مؤثر در زنجیره تأمین انرژی همچون وزارت نفت یا تشکل‌های سمت تقاضا مانند اتاق اصناف ایران که نماینده گروه بزرگی از مصرف‌کنندگان برق در کشور هستند، در ترکیب اعضا جایگاهی ندارند. این کمبود می‌تواند موجب انعکاس ناکافی منافع و دغدغه‌های ذی‌نفعان کلیدی در تصمیم‌های نهاد شود و از جامع‌نگری در تنظیم‌گری و مشروعیت نهادی بکاهد. حضور متوازن و چندبخشی، یکی از پیش‌شرط‌های حکمرانی مؤثر و پاسخ‌گو در ساختار تنظیم‌گر مستقل است. در طراحی ساختار نهادی یک تنظیم‌گر مستقل، اصل جامعیت ذی‌نفعان باید رعایت شود تا تصمیم‌های تنظیم‌گر از پایداری، مشروعیت و اثربخشی برخوردار باشد.

2. نبود مکانیزم مستقل برای ارزیابی و انتخاب اعضا: یکی از کاستی‌های اساسی طرح، فقدان فرایند مشخص و شفاف برای ارزیابی صلاحیت‌های علمی، تجربی و اخلاقی اعضای نهاد تنظیم‌گر است. در غیاب چنین فرایندی، احتمال بروز انتصابات سیاسی، فاقد تخصص، یا مبتنی‌بر روابط سازمانی و نه شایستگی‌های حرفه‌ای به‌طور قابل توجهی افزایش می‌یابد. این امر در تضاد با هدف اصلی ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل، یعنی ارتقای کیفیت حکمرانی و تصمیم‌گیری بی‌طرفانه و تخصص‌محور در بخش برق است. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود در متن نهایی طرح، معیارهای حداقلی برای احراز صلاحیت اعضا به‌صورت شفاف تصریح شود.

برای تقویت استقلال و تخصص‌محوری نهاد تنظیم‌گر و پیشگیری از انتصابات سیاسی یا غیرتخصصی، پیشنهاد می‌شود فرایند معرفی و انتخاب اعضا اصلاح شود. به این صورت که هر یک از نهادهای دارای نماینده در نهاد تنظیم‌گر بخش برق، برای هر جایگاه تعدادی نامزد واجد شرایط و صلاحیت علمی، تخصصی و تجربی را به یک نهاد مستقل نظیر شورای رقابت معرفی کند. شورای رقابت به‌عنوان یک داور موظف است با در نظر گرفتن شاخص‌هایی مانند نبود تعارض منافع، تجربه مرتبط با بخش برق یا اقتصاد تنظیم‌گری، حسن شهرت حرفه‌ای و سایر شاخص‌های علمی و تجربی صلاحیت نامزدها را بررسی کرده و از میان افراد معرفی‌شده، یک نفر را به‌عنوان عضو نهایی نهاد تنظیم‌گر انتخاب و اعلام کند.

3. واگذاری اختیارهای تعرفه‌گذاری به نهاد تنظیم‌گر بدون توجه به قوانین جاری: یکی از ایرادهای مهم طرح پیشنهادی، واگذاری اختیار کامل در حوزه تعرفه‌گذاری برق به نهاد تنظیم‌گر، بدون توجه کافی به قوانین جاری و الزام‌های تقنینی موجود است. در متن طرح، اختیار تعیین تعرفه‌ها و سازوکارهای قیمت‌گذاری به‌صورت یک‌جانبه به نهاد تنظیم‌گر سپرده شده، در حالی که در قوانین فعلی، به‌ویژه قانون «مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق»، فرایندها، اصول و حدود اختیارهای تعرفه‌گذاری با صراحت و شفافیت تبیین شده است. نادیده‌گرفتن این چارچوب‌های قانونی، به‌ویژه در غیاب تبیین نحوه تعامل و تطبیق اختیارات نهاد جدید با قوانین مصوب مجلس، می‌تواند به تعارض نهادی، تداخل در وظایف دستگاه‌ها و تضعیف ضمانت اجرای تصمیم‌های تعرفه‌ای منجر شود.

ازاین‌رو، ضروری است که طرح، ضمن شناسایی دقیق جایگاه و اولویت قوانین در حوزه تعرفه‌گذاری، نسبت به تعیین حدود و ثغور اختیارات نهاد تنظیم‌گر با رعایت ملاحظات حقوقی موجود اقدام کند. در‌صورتی‌که نهاد تنظیم‌گر پس از تشکیل، برخی از احکام یا محدودیت‌های قانونی موجود را مانع انجام مؤثر وظایف خود تشخیص دهد، می‌تواند پیشنهادهای اصلاحی مشخص، مبتنی بر تحلیل کارشناسی، در قالب اصلاح یا الحاق مواد قانونی به مراجع تقنینی ذی‌ربط ارائه کند.

چنین رویکردی، علاوه‌بر پیشگیری از تعارض‌های حقوقی و اجرایی، موجب تقویت انسجام نظام حقوقی صنعت برق، افزایش مشروعیت نهادی و تسهیل در اجرای مؤثر مصوبات نهاد تنظیم‌گر خواهد شد.

4. فقدان ضمانت‌های شفافیت و پاسخ‌گویی: یکی از کاستی‌های مهم طرح، فقدان پیش‌بینی سازوکار شفاف و رسمی برای اطلاع‌رسانی عمومی درباره مصوبات نهاد تنظیم‌گر برق پیش از تصویب نهایی است. برای افزایش مشارکت ذی‌نفعان و ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری، ضروری است که پیش‌نویس مصوبات در پایگاه اطلاع‌رسانی رسمی منتشر شده و فرصت کافی برای مطالعه و ارائه نظرهای تخصصی، کارشناسی و عمومی فراهم شود. این اقدام ضمن افزایش شفافیت، موجب تقویت مشروعیت و پذیرش تصمیم‌های نهاد تنظیم‌گر خواهد شد و زمینه را برای اصلاح و بهبود مصوبات پیش از نهایی شدن آنها فراهم می‌سازد. غفلت از این موضوع می‌تواند موجب کاهش اعتماد ذی‌نفعان و افزایش احتمال بروز اختلافات و مقاومت در برابر اجرای مصوبات شود.

5. ابهام در منابع مالی و وابستگی بودجه‌ای: استقلال مالی شرط لازم برای استقلال نهادی است. در طرح، منابع مالی برای فعالیت تنظیم‌گر مشخص نشده و امکان وابستگی به بودجه عمومی یا کمک‌های دولتی وجود دارد. پیشنهاد می‌شود بخشی از درآمدهای حاصل از تعرفه‌گذاری یا عوارض بازار برق تحت نظارت مالی شفاف به‌صورت مستقیم و مستقل در اختیار این نهاد قرار گیرد.

6. شفاف نبودن ضوابط اداره جلسات و رأی‌گیری: در طرح مورد بررسی، نص صریحی درباره نصاب قانونی جلسات، نحوه رأی‌گیری، ضرورت ثبت نظرهای اقلیت و شرکت ذی‌نفعان در جلسات تخصصی وجود ندارد.

7. واگذاری همه اختیارات شورای رقابت به تنظیم‌گر: همان‌طور که در قسمت‌های پیشین بحث شد، مطالعه کشورهای موفق در زمینه تنظیم‌گری رقابت نشان می‌دهد بررسی تخصصی وقتی بیشتر می‌شود که رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی، بررسی پیشینی ادغام و تملک‌ها از منظر ایجاد انحصار، تشخیص محدوده بازارها و تشخیص بازارهای انحصاری در یک نهاد تخصصی ملی و نه بخشی متمرکز شود و فقط وظایف و اختیارات تنظیمی در بازارهای انحصاری یعنی تنظیم قیمت (و مقدار) و شرایط دسترسی به بازار توسط تنظیم‌گرهای بخشی رسیدگی شود. ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی نیز تنظیم‌گرهای بخشی را لزوماً واجد تمام اختیارهای شورای رقابت در بخش ندانسته است. ازآنجا‌که از نقطه نظر این مرکز، طراحی مطلوب، اکتفا به واگذاری وظایف و اختیارهای تنظیمی (تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی) شورای رقابت به نهاد است، دیگر عضویت دو قاضی در ترکیب این نهاد ضرورت ندارد چراکه تنها دلیل حضور قضات در ترکیب، اختیار صدور رأی توسط تنظیم‌گر علیه مرتکبان رویه‌های ضدرقابتی و مقدمات آن یعنی صدور اجازه تحقیق و بازرسی از اشخاص تحت تنظیم است. شایان ذکر است تمامی وظایف و اختیارات اشاره شده مطابق قوانین فعلی در اختیار شورای رقابت است و هر مورد که از شورا سلب نشود کماکان در حیطه صلاحیت‌های شورا باقی خواهد ماند.

8. تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی برای بازیگران خرد و فاقد وضعیت اقتصادی مسلط در بازارهای انحصاری: ضرورت مداخله تنظیم گر در بازارهای انحصاری از این واقعیت ناشی می شود که برخی بازیگران با سهم بازار بالا توانایی تعیین قیمت و مقدار را دارند. از این جهت تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی فقط برای بازیگران دارای «وضعیت اقتصادی مسلط» لازم و ضروری است و این امر برای بازیگران خرد و اصطلاحاً «قیمت‌پذیر» توجیه نظری نداشته و سبب ایجاد ناکارایی در بازار می‌شود. همچنین برای بازیگران دارای وضعیت اقتصادی مسلط در بازارهای انحصاری (غیر انحصار طبیعی) در اکثر موارد با وضع مقررات شرایط دسترسی به بازار می‌توان قیمت‌ها را به مقادیر رقابتی سوق داد و نیازی به تعیین قیمت توسط تنظیمگر است نیست. علاوه بر این قیمتگذاری بهینه برای یک کالا امر بسیار پیچیده‌ای است و نیازمند اطلاعات فراوان است و بسیار محتمل است که تنظیمگر به جای کاستن از ناکارایی بازار با مداخله قیمتی، یک ناکارایی بزرگتر ایجاد کند. از این رو لازم است مداخله قیمتی تنظیمگر محدود به بازارهای انحصار طبیعی و یا اثبات وقوع سوء استفاده از وضعیت اقتصادی مسلط در بازارهای غیر انحصار طبیعی (بند (11) ماده (61) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)) باشد.

6. جمع‌بندی و پیشنهادها

صنعت برق با پیچیدگی‌های فنی، وابستگی‌های میان‌بخشی و حجم بالای سرمایه‌گذاری، نیازمند حکمرانی شفاف، پاسخ‌گو و بی‌طرف است. در ساختار فعلی، وظایف سیاستگذاری، اجرا، تصدی‌گری تولید و نظارت به‌صورت متمرکز بر عهده وزارت نیرو است که به تداخل نقش‌ها، کاهش کارایی و تضعیف اعتماد عمومی منجر شده است. طرح ۲۶۲ با پیشنهاد تشکیل «نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» درصدد رفع این کاستی‌ها و جداسازی وظایف تنظیم‌گری از تصدی‌گری تولید، انتقال و توزیع برق است.

با بررسی مواد طرح مذکور، می‌توان نقاط قوت آن را به‌صورت خلاصه چنین برشمرد: شناسایی خلأ نهادی در حکمرانی صنعت برق و تلاش برای تأسیس یک نهاد تنظیم‌گر مستقل، تفکیک وظایف تنظیم‌گری از نهاد اجرایی و تصدی‌گر (وزارت نیرو)، تصریح وظایف کلیدی نهاد تنظیم‌گر ازجمله تنظیم مقررات و تضمین دسترسی غیرتبعیض‌آمیز به شبکه، توجه به ترکیب فرابخشی در انتخاب اعضا با حضور نهادهای اقتصادی و تدوین طرح در قالب قانونی منسجم با ساختاری روشن در ۸ ماده اصلی. با این حال، طرح نقاط ضعفی نیز دارد که در ادامه به بررسی آنها پرداخته خواهد شد.

ترکیب اعضای پیشنهادی نشان می‌دهد که غیاب برخی از نمایندگان کلیدی مانند وزارت نفت یا اتاق اصناف ضمن کاهش انعکاس کامل منافع تمامی ذی‌نفعان، کارایی ساختار نهادی را تضعیف می‌کند. علاوه‌بر این، فرایند انتصاب اعضا در نسخه اولیه فاقد سازوکار رقابتی مشخص است که امکان نفوذ سلیقه‌ای و سیاسی را افزایش می‌دهد. با الزام مراجع معرفی‌کننده به معرفی تعدادی نامزد واجد شرایط و داوری توسط شورای رقابت، شفافیت و شایسته‌سالاری در انتصاب تا حد خوبی تضمین می‌شود. ازسوی دیگر، واگذاری اختیار تعرفه‌گذاری یک‌جانبه به نهاد، بدون ارجاع صریح به قوانین موضوعه مرتبط نظیر قانون «مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق»، می‌تواند به تعارض حقوقی انجامیده و اجرای مصوبات را با چالش مواجه سازد.

استقلال مالی نهاد تنظیم‌گر نیز شرط لازم دیگری است که با ایجاد منابع درآمدی برای این نهاد از وابستگی مطلق به بودجه عمومی می‌کاهد و به ایجاد استقلال بیشتری برای آن منجر می‌شود. افزون بر این، الزام‌های مربوط به انتشار عمومی پیش‌نویس مصوبات قبل از تصویب، ثبت آرای اقلیت در صورت‌جلسات، تعیین حد نصاب اکثریت مطلق در رأی‌گیری و حضور قاضی در تصمیم‌های شبه‌قضایی، ساختار شفاف و پاسخ‌گویی در فرایند تصمیم‌سازی نهاد را تضمین می‌کند.

در مجموع، با اعمال این اصلاحات شامل: تکمیل ترکیب اعضا، ایجاد سازوکار رقابتی در انتصاب، همسوسازی اختیارهای تعرفه‌گذاری با قوانین بالادستی، تأمین منابع مالی پایدار، تقویت شفافیت و پاسخ‌گویی، اکتفا به واگذاری وظایف و اختیارهای تنظیمی شورای رقابت به تنظیم‌گر بخشی و مستثنا شدن بازیگران خرد و فاقد وضعیت اقتصادی مسلط از تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی در بازارهای انحصاری، نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق می‌تواند از استقلال حقوقی و مالی، مشروعیت گسترده میان ذی‌نفعان و ضمانت اجرایی کافی برخوردار شود و به‌عنوان یک رکن مؤثر در ارتقای رقابت، کارایی و اعتماد عمومی در صنعت برق کشور نقش‌آفرینی کند.

بدین ترتیب، با عنایت به تحلیل‌های ارائه ‌شده و اصلاحات مطرح‌شده در این گزارش، پیشنهاد می‌شود طرح «تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» با اصلاح‌هایی تصویب شود.

جدول ۲. اظهارنظر خلاصه در مورد «طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق»

جدول ۳. اظهارنظر تفصیلی در مورد «طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق»