نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه انرژی از دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه انرژی دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
ساختار فعلی صنعت برق به خاطر مشکلاتی از قبیل ساز و کار ناکارآمد قیمت گذاری برق، عدم شفافیت در ساختارهای اقتصادی و عدم ایجاد فضای رقابتی، منجر به کاهش سرمایه گذاری بخش خصوصی در این صنعت و درنتیجه، پیشی گرفتن تقاضای برق از تولید آن به خصوص در فصول گرم سال شده است. در این گزارش با روش مطالعه تطبیقی با هدف آسیب شناسی ساختار صنعت برق کشور به مطالعه تجارب کشورهای بریتانیا، روسیه، ژاپن و کره جنوبی با درجه های متفاوتی از موفقیت در حوزه تجدید ساختار در صنعت برق پرداخته شده است. تجدید ساختار ، درواقع جداسازی بخش رقابتی (تولید و خرده فروشی) از بخش انحصاری (انتقال و توزیع) می باشد که به دنبال کاهش تصدی گری دولت در صنعت برق با هدف تقویت جایگاه بخش خصوصی و شکوفایی اقتصادی است. یافته های این مطالعه نشان می دهد، عدم اجرای صحیح جداسازی بخش رقابتی از بخش انحصاری و به عبارتی تجدید ساختار ناقص و همچنین عدم شکل گیری صحیح نهادهای مدیریتی و نظارتی مانند تنظیم گر مستقل، در پیدایش مشکلات صنعت برق و نرسیدن به نتایج پیش بینی شده، بسیار تأثیرگذار است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
با شروع دهه1380 و رشد شتابان مصرف برق، اولین گامها برای تجدید ساختار در صنعت برق با هدف اصلاح ساختارها، حذف انحصار، ایجاد رقابت و بهتبع آن، افزایش سرمایهگذاری بخش خصوصی شکل گرفت، اما با گذشت بیش از دو دهه، مشکلات این صنعت راهبردی هر روز بیشتر نمایان شد. سایه سنگین قطع برق بر صنایع بهدلیل ناترازی برق، منجر به ایجاد مشکلات فراوانی برای صنایع و کسبوکارها شده است. رفع بسیاری از چالشهای فعلی صنعت برق مستلزم اصلاح ساختار این صنعت است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
بیشتر بازارهای برق جهان براساس ساختار مبادلات برق، به بازار متمرکز و بازار غیر متمرکز تقسیمبندی میشوند. بازار غیر متمرکز مبتنیبر قراردادهای دوجانبه است، خریداران و فروشندگان میتوانند مستقیماً قرارداد بسته و مشخصات قراردادی خود را به بهرهبردار سیستم اطلاع دهند، اما در بازار متمرکز برق، توزیع توان الکتریکی بهصورت مرکزی است. در این بازار، تولیدکنندگان و خریداران برق باید پیشنهاد خود مبتنیبر حجم و قیمت مدنظر خود را به بهرهبردار سیستم ارسال کنند. بهرهبردار سیستم نیز با توجه به نیاز مشتریان، روند تسویه بازار را انجام و قیمت بازار را تعیین و اعلام میکند که هر تولیدکننده باید چه مقدار برق تولید کند؟ همچنین بازارها براساس سطح رقابت، از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دستهبندی هستند.
بریتانیا یکی از کشورهایی است که اغلب بهعنوان نمونهای موفق در تجدید ساختار صنعت برق مطرح میشود. بازار برق بریتانیا سه مرحله اصلاحی مهم را تجربه کرده است که بهترتیب شامل معرفی بازار متمرکز مبتنیبر سیستم حوضچه در انگلستان و ولز، اجرای ترتیبات جدید تجارت برق و اجرای اصلاح بازار برق به هدف پرداختن به چالشهای نوظهور جدید در کربنزدایی از تولید برق هستند.
کشور روسیه را نیز میتوان بهعنوان یکی از کشورهایی در نظر گرفت که از لحاظ برخورداری از منابع طبیعی انرژی و نقش زیاد دولت در بازار، دارای تشابه قابلتوجهی با ایران بوده و تجدید ساختار صنعت برق را با درجه قابلقبولی از موفقیت به سرانجام رسانده است. تجدید ساختار در صنعت برق روسیه با خصوصیسازی شرکتهای برق منطقهای آغاز و سپس یک بازار عمدهفروشی منطقهای راهاندازی شد که البته در این بازار نیز قیمتها بهطور کامل توسط دولت تنظیم میشد. در مرحله بعد، شرکتهای یکپارچه به شرکتهای مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمدهفروشی برق با ایجاد رقابت مابین شرکتهای تولیدکننده، به یک بازار رقابتی تبدیل و قیمتهای برق نیز بهتدریج آزاد شد. بهطوری که درحال حاضر فقط بخشی از فروش برق با نرخهای دستوری است.
تجدیدساختار در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روندی معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. در دو کشور مذکور اصلاحات از بالای زنجیره، یعنی از ایجاد رقابت در بخش تولید آغاز شد و کمکم به بخش خردهفروشی رسید، اما در کشور ژاپن، آزادسازی از بخش خردهفروشی و با یکروند ملایم شروع شد. سپس مشارکت در بخش خردهفروشی و همچنین رقابت در تولید بهطور کلی آزاد شد و درنهایت بهسمت جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه حرکت کرد. این مسئله گواه بر آن است که هر کشوری با توجه به مشخصههای سیاسی، فرهنگی و اقتصادی و همچنین ویژگیهای صنعت برق خود میتواند از روش منحصر بهفردی استفاده کند که کلیت همه آنها مشابه، اما مسیر پیادهسازی متفاوت است.
تجدید ساختار در کرهجنوبی با درجهای از عدم کامیابی درسهایی ارزشمند را ارائه میدهد. بهدنبال روند تجدید ساختار که در سرتاسر جهان شروع شده بود، بحث در مورد این موضوع در کرهجنوبی نیز شکل گرفت، اما در همان قدمهای ابتدایی از روند تجدید ساختار، بهدلیل اختلافات گروههای رقیب و همچنین اعتراضات اتحادیه کارگری بهخاطر روند خصوصیسازی، تجدید ساختار مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت در تولید متوقف شد و سایر بخشهای انتقال، توزیع و خردهفروشی مانند قبل بهصورت انحصاری باقی ماند. این عدم موفقیت، نشاندهنده لزوم یک نگاه ملی بهمقوله تجدید ساختار است.
در ایران نیز تجدید ساختار در اوایل دهه 1380 از طریق اصلاح ساختار وزارت نیرو و تشکیل شرکت مادرتخصصی توانیر آغاز و از طریق این شرکت پیگیری شد. با شروع دهه 1380و نیاز مبرم کشور به توسعه صنعت برق و متعاقب آن نیاز به جذب سرمایه از بخش خصوصی، طرح کلی و مفهومی تجدید ساختار به تصویب رسید که منجر به تشکیل بازار برق ایران شد، اما با گذشت بیش از دو دهه، نتایج حاصله با آنچه که در ابتدا پیشبینی میشد بسیار متفاوت است. بهدلیل اجرای ناقص تجدید ساختار، مشکلات بسیاری در صنعت برق پدیدار شده و این صنعت مهم و راهبردی را در وضعیت نامناسبی قرار داده است.
در صنعت برق ایران، سرمایهگذاری بخش خصوصی بهدلایل مختلفی ازجمله سازوکار ناکارآمد قیمتگذاری برق بهشدت کاهشیافته، شدت مصرف برق صعودی شده و ناترازی در فصول گرم سال تشدید شده است. بهدلیل کمبود منابع مالی و قیمت پایین گاز تحویلی به نیروگاهها، شرکتهای تولیدی انگیزهای برای بهبود بازده نیروگاهها ندارند. همچنین بهدلیل عدم تنوعبخشی به سبد تولید برق، شاخصهای امنیت تأمین برق پایین میباشند. موارد ذکر شده از مهمترین مشکلات صنعت برق کشور هستند.
پیشنهاد / راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی
یافتههای این مطالعه نشان میدهد، برای جلوگیری از انحصار در بخش تولید باید در واگذاری نیروگاهها به چند شرکت محدود خودداری کرد. همچنین برای ایجاد انگیزه برای سرمایهگذار در راستای افزایش ظرفیت تولید باید به ارائه راهکارها و برنامههایی بهمنظور گسترش روشهای تأمین مالی پرداخته شود. برای افزایش تولید برق از منابع انرژی غیرفسیلی و همچنین بهبود بازدهی نیروگاهها نیز باید به حذف تدریجی قیمتگذاری برق در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانهها به انتهای زنجیره مبادرت شود. از طرفی، بهمنظور کاهش شدت مصرف انرژی و جلوگیری از تشدید ناترازی باید برنامههای مدیریت سمت تقاضا توسعه یابد. ازاینرو برای افزایش مشارکت مشترکان برق در این دسته از برنامهها، باید زمینه ورود شرکتهای خردهفروش و ایجاد رقابت بین آنها فراهم شده و برای جلوگیری از انحصار در بازار خردهفروشی، شرکتهای توزیع فقط مالک و بهرهبردار شبکههای توزیع برق باشند و از ورود به بازار خردهفروشی منع شوند. در بخش مبادلات برق لازم است مدل بازار عمدهفروشی فعلی را به مدلهایی با فضای رقابتی بالاتر سوق داد و سعی کرد که عمده معاملات از بازارهای متمرکز بهسمت بازارهای غیرمتمرکز هدایت شوند. در رابطه با نهادهای نظارتی و مدیریتی ازآنجاییکه وزارت نیرو با داشتن مالکیت در بخشهای مختلف ازجمله شرکتهای تولید، یکی از ذینفعان بازار برق است، لازم است بین وظیفه تصدیگری و تنظیمگری آن تفکیک ایجاد کرد. لذا بهبود تنظیمگری در حوزه برق و اخذ تمهیداتی برای استقلال بیشتر بهرهبردار ضروری است [1].
در دهه 1990، بسیاری از کشورهای جهان با احساس نیاز به اصلاح عملکرد در صنعت برق خود، شروع به اصلاح ساختارهای موجود کردند. از مهمترین برنامههای این اصلاح ساختار جداسازی بخشهای بالقوه رقابتی همانند تولید و خردهفروشی از بخشهای ذاتاً انحصاری مانند انتقال و توزیع (با هدف حذف انحصار و ایجاد رقابت بهمنظور فراهم نمودن جذابیت برای ورود سرمایهگذار بخش خصوصی و کاهش تصدیگری دولت در صنعت برق) بود.
برخلاف ساختار قدیمی صنعت برق که در آن مدیریت تولید، انتقال و توزیع بهصورت مدیریتی واحد بود، با تجدید ساختار، مدیریت این بخشها مستقل از یکدیگر شد و پس از این استقلال، برای حفظ تعاملات مابین این بخشها بازار برق بهعنوان واسطه تشکیل شد.
با شروع دهه 1380 و نیاز کشور به توسعه صنعت برق و متعاقب آن نیاز به جذب سرمایه از بخش خصوصی، تصمیماتی در این زمینه اخذ و در سال 1381 در مجمععمومی شرکت توانیر طرح کلی و مفهومی تجدید ساختار به تصویب رسید که منجر به تشکیل بازار برق ایران در آبان ماه همین سال شد. با وجود اقدامات صورت گرفته در این دو دهه، تجدید ساختار در صنعت برق تا به امروز به نتایج پیشبینیشده نظیر افزایش سرمایهگذاری بخش خصوصی در صنعت برق و اصلاح سازوکار ناکارآمد قیمتگذاری برق، نرسیده است.
تجدید ساختار در صنعت برق در اولین گام با واگذاری نیروگاهها به بخش خصوصی شروع شد، ولی از همان ابتدای راه بهدلیل عدم ایجاد یک فضای رقابتی واقعی، حضور تأثیرگذار وزارت نیرو در تمامی ساختار صنعت برق و سازوکار ناکارآمد قیمتگذاری برق منجر به شکلگیری مشکلات مختلفی ازجمله عدم توازن در درآمدها و هزینههای دولت شده و درنتیجه موجب ناترازی بودجه صنعت برق و عدم پرداخت بخش قابلتوجهی از مطالبات شرکتهای فعال در این حوزه و بهتبع آن کاهش منابع مالی این شرکتها برای سرمایهگذاری بیشتر شده است. این مسئله به ایجاد نوعی دافعه برای سرمایهگذاران بالقوه نسبت به سرمایهگذاری در صنعت برق شده و از طرفی با کاهش روند سرمایهگذاری در این صنعت عملاً میزان افزایش سالیانه ظرفیت نیروگاهها بهصورت کاهنده شده و ناترازی در میزان تولید و مصرف بازار برق را بههمراه داشته است.
مرکز پژوهشهای مجلس در سال 1398 اقدام به تهیه گزارشی تفضیلی با عنوان «سیر تطور و تحولات سیستم برق قدرت در انگلستان» کرد، اما در گزارش حال حاضر به بررسی تجربه چندین کشور منتخب (کشورهای بریتانیا، روسیه، ژاپن و کرهجنوبی) در تجدید ساختار بازارهای برق پرداخته شده، بهعبارتی در ابتدا مختصر به معرفی ساختارهای مختلف بازار برق در دنیا پرداخته و در ادامه تاریخچه تجدید ساختار در بازار برق کشورهای فوق از گذشته تاکنون تشریح شده و درنهایت ساختار فعلی بازار برق ایران معرفی و برای اصلاح آن براساس تجربیات سایر کشورها و مشخصههای صنعت برق ایران، پیشنهادها و توصیههایی برای اصلاح ساختار بازار برق ایران ارائه میشود.
با توجه به تفاوتهای ساختار بازار برق و سیاستهای نظارتی در سراسر جهان، مدل استاندارد واحدی در این بازار وجود ندارد. بااینحال، از چندین مدل بازار اجرا شده در نقاط مختلف جهان براساس ساختار مبادلات برق، میتوان دو دسته بازار برق متمرکز[1]مبتنیبر حوضچه و بازار برق غیرمتمرکز[2]مبتنیبر قراردادهای دوجانبه را معرفی کرد [2].
شکل 1. دستهبندی ساختار بازارهای برق براساس ساختار مبادلات برق
Source: Retrieved from Barroso, Luiz Augusto, et al. "Classification of Electricity Market Models Worldwide" International Symposium Cigre/Ieee Pes, 2005.
در یک بازار متمرکز برق، توزیع توان الکتریکی بهصورت مرکزی است. این بازارها خود به دو دسته حوضچه یکطرفه و دو طرفه تقسیمبندی میشوند. در بازارهای متمرکز مبتنیبر حوضچه یکطرفه، تنها باید تولیدکنندگان برق پیشنهاد خود مبتنیبر حجم قابل تحویل و قیمت مدنظر خود را به بهرهبردار سیستم ارسال کنند و بهرهبردار سیستم با ایجاد منحنی عرضه و با توجه به پیشبینی نیاز مشتریان، روند تسویه بازار را انجام و قیمت بازار را تعیین و اعلام میکند که هر تولیدکننده باید چه مقدار برق تولید کند. اما در بازارهای متمرکز مبتنیبر حوضچه دو طرفه، علاوهبر تولیدکنندگان، خریداران نیز میزان تقاضا و قیمت مدنظر خود را به بهرهبردار سیستم ارسال کنند. مزیت اصلی طراحی متمرکز این است که در حالت مطلوب منجر به انتقال کارآمدتر برق شده و محدودیتها و قیود خطوط انتقال برق را بهطور مؤثرتری مدیریت کرد.
طراحی بازار غیرمتمرکز اصولاً مبتنیبر قراردادهای دوجانبه است که بر تعهد شخصی متکی است. در بازار قراردادهای دوجانبه، خریداران و فروشندگان میتوانند مستقیماً قرارداد بسته و فقط باید در زمان معینی قبل از تحویل برق، به بهرهبردار سیستم مشخصات قراردادی خود را اطلاع دهند، البته در مدل قراردادهای دوجانبه سازوکار بازار بورس را نیز میتوان در نظر گرفت. در این وجود انگیزه برای چانهزنی و درنتیجه کاهش قیمتها تا هزینههای مرزی امری ثابت شده و روشن است، اما در بازارهای متمرکز، بازیگران بازار سعی بر آن دارند که با استفاده از راهبردهای متفاوت بر قیمت بازار تأثیر بگذارند و لذا در این بازارها، قیمت برق در بیشتر مواقع بازتابدهنده اصل عرضه و تقاضا نیست. هریک از این ساختارها دارای مزایا و معایب خود بوده و انتخاب هریک از آنها براساس معیارهای خاص و زیستبوم صنعت برق هر کشور متفاوت است. اگرچه این دو ساختار مبادله انرژی متفاوت هستند، اما در بسیاری از بازارهای برق، هر دو بازار بهطور همزمان وجود دارد و شرکتکنندگان بازار میتوانند از هر دو بهرهمند شوند.
در یک تقسیمبندی دیگر، ساختار بازارهای براساس سطح رقابت، از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دستهبندی است [3, 4]. بهطور کلی مطابق شکل (2)، چهار مدل برای ترسیم تکامل صنعت تأمین برق از یک انحصار کامل به رقابت کامل وجود دارد که در ادامه به بررسی هریک پرداخته میشود.
شکل 2. دستهبندی ساختار بازارها براساس سطح رقابت در صنعت برق
Source: Retrieved from Hunt, Sally. "Making competition work in electricity". John Wiley & Sons, 2002.
1-2. مدل انحصار کامل
در مدل انحصار کامل، همانطور که در شکل (3) نشان داده شده است، تولید و انتقال و توزیع توسط یک شرکت اداره میشود که درنهایت انرژی را به مصرفکننده نهایی میفروشد. در این مدل، شرکت تولید، انتقال و توزیع برق بهصورت یکپارچه عمودی[3] عمل میکند.
شکل 3. مدل انحصار کامل در صنعت برق
Source: Ibid.
در مدل انحصاری کامل، مدل دیگری نیز وجود دارد که تولید و انتقال توسط یک شرکت اداره میشود که انرژی را به شرکتهای توزیع انحصاری محلی میفروشد (شکل 4).
شکل 4. مدل فرعی انحصار کامل در بازار برق
Source: Ibid.
2-2. مدل نمایندگی خرید
اولین ایستگاه برای عبور از انحصار کامل و حرکت بهسمت رقابت کامل، مدل نمایندگی خرید است. در این مدل، یک شرکت واحد تنها مالک تمام ظرفیت تولید نیست و سه حالت زیر ممکن است:
ازاینرو بخشی از ظرفیت تولید از انحصار خارج شده است. همانطور که در شکل (5) مشخص است، تولیدکنندگان برق مستقل،[4] به شبکه متصل و تولید خود را به شرکتی که خود را بهعنوان نماینده خریداران اعلام کرده، میفروشند. در این مدل بهدلیل اینکه تنها یک خریدار وجود دارد و ازاینرو دارای قدرت انحصاری است، باید قیمتها تنظیمشده باشد تا بتوان از سوء رفتار جلوگیری کرد.
شکل 5. مدل نمایندگی خرید موسوم به یکپارچه در بازار برق
Source: Ibid.
مدل نمایندگی خرید میتواند، مدلهای تکامل یافتهتری نیز داشته باشد که حالت تکاملیافتهتر این مدل (شکل6) است که در آن شرکت برق میتواند هیچ ظرفیت تولیدی نداشته و تمامی انرژی را از تولیدکنندگان مستقل خریداری میکند. شرکتهای توزیع، انرژی مصرف شده توسط مشتریان خود را از نمایندگی خرید، خریداری میکنند. نکته حائز اهمیت در این مدل آن است که هم نمایندگی خرید و هم شرکتهای توزیع در هر منطقه دارای قدرت انحصاری هستند و ازاینرو باید نرخهای تعیین شده تنظیم شوند.
شکل 6. مدل نمایندگی خرید موسوم به تفکیک شده در بازار برق
Source: Ibid.
3-2. رقابت عمدهفروشی
همانطور که در شکل 7، نشان داده شده است، در این مدل در بازار عمدهفروشی هیچ سازمان مرکزی مسئولیت خرید برق را به نمایندگی برعهده ندارد. شرکتهای توزیع، انرژی الکتریکی مورد نیاز مشتریان خود را مستقیماً از شرکتهای تولیدکننده خریداری میکنند. خردهفروشان و مصرفکنندگان بزرگ نیز اغلب مجاز به خرید مستقیم انرژی الکتریکی در بازار عمدهفروشی هستند.
شکل 7. مدل رقابت عمدهفروشی در بازار برق
Source: Ibid.
این مدل بهطور قابلتوجهای رقابت بیشتری را برای شرکتهای تولیدکننده ایجاد میکند، زیرا قیمت عمدهفروشی با تأثیر متقابل عرضه و تقاضا تعیین میشود. ازسوی دیگر، قیمت خردهفروشی انرژی الکتریکی باید تنظیمشده باقی بماند، زیرا در هر ناحیه یک شرکت توزیع بهصورت انحصاری و بدون رقیب فعالیت میکند.
4-2. رقابت خردهفروشی (رقابت کامل)
همانطور که در شکل ۸، نشان داده شده است، این مدل در بخش بازار عمدهفروشی کاملاً مشابه به مدل قبلی بوده و تمایز آن فقط در بازار خردهفروشی است. در این مدل تمامی مصرفکنندگان میتوانند تأمینکننده (خردهفروش) خود را انتخاب و یا تغییر دهند. ازاینرو نیازی به تنظیم قیمت از طریق دولت نیست.
از منظر اقتصادی این مدل بهترین نوع است؛ زیرا قیمت انرژی از طریق دولت تنظیم نمیشود، بلکه از طریق تعاملات بازار تعیین میشود. بااینحال، پیادهسازی این مدل به مقادیر قابلتوجهی اندازهگیری، ارتباطات و پردازش دادهها نیاز دارد.
در این مدل، شرکتهای توزیع معمولاً وظیفه بهرهبرداری از شبکه توزیع را داشته و موظفند که بهطور عادلانه استفاده از شبکه توزیع را برای تمامی خردهفروشان مهیا کنند و همچنین وظایف آنان در این حیطه از فعالیتهای خردهفروشی جدا شده است. در این مدل، تنها کارکردهای انحصاری باقیمانده، تأمین و بهرهبرداری از شبکههای انتقال و توزیع است. هزینه شبکههای انتقال و توزیع همچنان از تمامی کاربران آن گرفته میشود.
شکل 8. مدل رقابت خردهفروشی در بازار برق
Source: Ibid.
مشخصههای اصلی مدلهای موجود رقابت در ساختار بازار برق بهطور خلاصه در جدول (1) آمده است.
جدول 1. خلاصه مشخصههای مدلهای موجود در ساختار بازار برق
مدل |
مدل انحصار کامل |
مدل نمایندگی خرید |
مدل رقابت عمدهفروشی |
مدل رقابت خردهفروشی |
رقابت تولیدکنندگان |
خیر |
بله |
بله |
بله |
انتخاب برای خردهفروشها |
خیر |
خیر |
بله |
بله |
انتخاب برای مصرفکننده نهایی |
خیر |
خیر |
خیر |
بله |
Source: Ibid.
بریتانیا ازجمله اولین کشورهایی است که تجدید ساختار در صنعت برق را آغاز کرد و توانست به سطح رضایتبخشی از آزادسازی بازار برق خود دست یابد. در ادامه به بررسی روند تجدید ساختار صنعت برق در بریتانیا پرداخته و ساختارهای آن به تفصیل شرح داده خواهد شد.
بریتانیا در سواحل شمال غربی اروپا واقع شده و همانطور که در شکل (9) نشان داده شده است، متشکل از چهار کشور است که سه کشور کشور انگلستان، اسکاتلند و ولز روی هم جزیره بریتانیا را تشکیل میدهند. چهارمین کشور، ایرلند شمالی نام دارد که جزیره مستقل از جزیره بریتانیا و در غرب آن واقع شده است. مساحت کل بریتانیا 242 هزار کیلومتر مربع و جمعیت آن در حدود 67 میلیون نفر میباشد. براساس تولید ناخالص داخلی، بریتانیا ششمین اقتصاد بزرگ دنیا است.
شکل 9. کشورهای تشکیلدهنده بریتانیا
مأخذ: گردآوری نگارنده.
تولید انرژی الکتریکی بریتانیا در سال 2021 معادل 310 میلیارد کیلووات ساعت بوده که سهم هریک از منابع انرژی برای تولید آن در نمودار (1) نشان داده شده است. شایان ذکر است که حدود 38 درصد از برق تولیدی بریتانیا از منابع انرژی تجدیدپذیر است.
نمودار 1. تولید برق در بریتانیا براساس منبع انرژی در سال 2021
Source: Retrieved from Energy, B. P. "bp Statistical Review of World Energy", 2022.
1-3. روند اصلاحات در صنعت برق بریتانیا
تا سال 1990، تولید، انتقال، توزیع و خردهفروشی در کل بریتانیا بهطور انحصاری توسط دولت اداره میشد. این شیوه در گسترش ظرفیت تولید و انتقال برق برای پاسخگویی به تقاضای فزاینده پس از جنگ جهانی دوم موفق بود، اما همانطور که انتظار میرفت، کمکم مشکلات این ساختار انحصاری از دهه 1970 نمایان شد و انتقاد از آن رو به افزایش رفت. خانم مارگارت تاچر در اواخر همین دهه با شعار «دولت تاجر خوبی نیست» به نخست وزیری رسید و سیاست خصوصیسازی و واگذاری داراییهای دولتی به بخش خصوصی را در دستور کار خود قرار داد [5, 6].
اصلاحات در صنعت برق بریتانیا از سال 1990 در ولز و انگلستان بهطور همزمان شروع شد و بعد از یک دهه از شروع آن، به اسکاتلند و بهعبارتی بهکل جزیره بریتانیا گسترش یافت. بازار برق بریتانیا برای رسیدن به جایگاه امروز خود بهعنوان یکی از موفقترین بازارهای برق در سطح جهان، همانطور که در شکل (10) مشاهده میشود، تاکنون سه مرحله اصلاحات را اجرا کرده است و این اصلاحات همچنان ادامه دارد.
شکل 10. روند اصلاحات در بازار برق بریتانیا
Source: Retrieved from Liu, Jinqi, et al. "Evolution and reform of UK electricity market." Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2022.
1-1-3. دوره اول اصلاحات: معرفی حوضچه برق بریتانیا
با اجرای قانون برق در سال 1990، ساختار جدیدی برای صنعت برق معرفی و خصوصیسازی در صنعت برق بریتانیا آغاز شد. ارکان این برنامه خصوصیسازی عبارت بود از:
در ابتدای تشکیل حوضچه از کل جزیره بریتانیا، شرکتکنندگان عبارت بودند از:
2.در بخش خریداران، چهارده شرکت مستقل برق منطقهای،[5] حضور داشتند، البته بعد از مدتی بسیار کوتاه در دسامبر 1990 این شرکتها به سرمایهگذاران خصوصی واگذار شدند و بهعنوان تأمینکننده برق عمومی[6] تغییر نام دادند.
وظیفه اداره حوضچه برعهده شرکت شبکه ملی[7] قرار داده شد که:
در حوضچه تمامی تولیدکنندگان باید پیشنهادهای قیمت و مقدار عرضه خود و خریداران نیز میزان تقاضای خود را برای هر بازه زمانی در روز بعد اعلام میکردند. بازه زمانی در این حوضچه نیم ساعت بود و لذا هر روز به 48 بازه نیم ساعته تقسیم میشد. کلیه واحدهای تولیدی طبق قیمت پیشنهادی در صف قرار گرفته و شرکت شبکه ملی تسویه بازار را انجام میداد. پس از پایان عملیات و تسویه بازار، تولیدکنندگان، قیمتهای خرید حوضچه را دریافت میکردند که از حاصل جمع قیمت تسویه بازار و پرداخت بابت ظرفیت (آمادگی) بهدست میآمد. خریداران نیز موظف به پرداخت قیمتهای فروش حوضچه بودند که از حاصل قیمت خرید حوضچه به اضافه یک نرخ اضافه بود.
در این مرحله از اصلاحات، بازار برق، ترکیبی از بازار انرژی و ظرفیت (آمادگی) بود. درواقع بازار ظرفیت یکی از سازوکارهای تأمین بار مورد نیاز شبکه در زمان مورد نظر است، هرچند در زمان مورد نظر نیازی به آن نباشد. پرداختهای بابت ظرفیت بهعنوان پرداختی به واحدهایی تلقی میشود که در طول زمان مورد نظر، برای افزایش قابلیت اطمینان شبکه برای تأمین بار فعال باشند.
در ابتدای این مرحله از تجدید ساختار، قیمت برق بهدلیل رقابت در بخش تولیدکنندگان کاهش یافت که سود زیادی برای مصرفکنندگان نهایی داشت و همچنین بهرهوری و سرمایهگذاری افزایش یافت، اما از سال 1995، قیمت برق شروع به افزایش کرد که برخی از دلایل اصلی آن عبارتند از:
2-1-3. دوره دوم اصلاحات: اجرای ترتیبات تجارت برق
این دوره خود به دو زیر دوره تقسیم میشود:
زیر دوره اول در سال 1998 توسط دولت ارائه و در سال 2001 عملیاتی شد. زیر دوره دوم در آپریل سال 2005 رخ داد و بهموجب آن، تجدید ساختار به اسکاتلند و بهعبارتی کل بریتانیا گسترش یافت و ترتیبات جدید تجارت برق نام خود را به ترتیبات تجارت و انتقال برق بریتانیا، تغییر داد.
این ترتیبات یک بازار خود توزیع و صرفاً از نوع انرژی بوده که این بدان معناست که:
با ترتیبات جدید، بازار برق بریتانیا متشکل از چهار بازار شد:
جریان توالی بازار قراردادهای برق بریتانیا در شکل (11) نشان داده شده است. قراردادهای بلندمدت و میانمدت عمدتاً از طریق معاملات دوجانبه خارج از بورس اجرا میشوند، درحالی که قرارداد معاملات کوتاهمدت لحظهای عمدتاً از طریق بورس تکمیل میشوند. همانطور که در نمودار (2) ملاحظه میشود، بازار قراردادهای دوجانبه، 98 درصد از کل حجم معاملات برق بریتانیا را تشکیل میدهد که در حدود 80 درصد به بازار آتی و در حدود 18 درصد به بازار لحظهای تعلق دارد و بازار تعادل مسئول قسمت باقی مانده است [6]. سازوکار تعادل یک ساعت قبل از تحویل واقعی شروع میشود. هدف اصلی از تسویه عدم تعادل و تنبیه فعالان بازار که به قرارداد خود پایبند نبودند، تشویق اعضای بازار به تولید برق تا حد امکان طبق قرارداد امضا شده و به حداقل رساندن مقدار نامتعادل است.
شکل 11. جریان توالی بازار قراردادهای برق بریتانیا
Source: Ibid.
نمودار 2. سهم هریک از بازارها از کل مبادلات توان الکتریکی
Source: Ibid.
در آغاز فعالیت ترتیبات تجارت و انتقال برق بریتانیا، قیمت برق بهدلیل رقابت شدید در بازار برق بهطور قابل ملاحظهای کاهش یافت، اما بعد از گذشت مدتی، مجدداً قیمتها افزایش پیدا کرد که از مهمترین دلایل آن، وجود انحصار در بخش تأمین برق است. 6 شرکت بزرگ تأمینکننده برق در بریتانیا، در حدود 70 درصد تأمین برق را برعهده دارند. این وضعیت بهنوعی منجر به ایجاد انحصار و بهتبع آن، باعث افزایش قیمت برق برای مصرفکننده نهایی شد.
در سال 2004، قانون انرژی تصویب و طبق آن سیستم انتقال به دو بخش تقسیم شد. یک بخش بهعنوان بهرهبردار سیستم، مسئول هماهنگی و مدیریت انتقال برق و اطمینان از توازن تقاضا و عرضه برق در هر لحظه در کل بریتانیا میباشد، اما بخش دیگر، مالک زیرساختهای فیزیکی (مانند دکلها و کابلها که برای انتقال برق تولید شده نیروگاهها تا سیستم توزیع) بوده و مسئولیت آن نگهداری و توسعه سیستم انتقال است.
بهدنبال این اصلاحات، دولت به مالکیت خود در صنعت برق پایان داده و از آن به بعد مسئولیت آن در صنعت برق به بخش نظارتی و تنظیمگری محدود شد.
قبل از تجدید ساختار برای تأمین برق مصرفکنندگان در سطح توزیع، چهارده شرکت مستقل برق منطقهای وجود داشت که هریک موظف بود، تمامی نیازهای برق را در منطقه خود تأمین کند. در سال 1990، شرکتها خصوصی شدند و بهعنوان تأمینکننده برق عمومی تغییر نام یافتند و در سال 2000، طبق قانون،[10] بخش توزیع و تأمین برق جدا شدند.
در بخش توزیع، بهرهبردار شبکه توزیع[11] مالک آن بوده و وظیفه حمل توان الکتریکی از سیستم انتقال و توزیع آن در سراسر بریتانیا را برعهده دارند. علاوهبر این، موظف هستند که زمینه برابری را برای تمامی تأمینکنندگان ایجاد کنند و بتوانند یک شبکه برق کارآمد و پایدار را برای مصرفکنندگان فراهم نمایند. در این بخش مابین مالکیت شبکه توزیع و خردهفروشی تفکیک ایجاد شدهاست و مالک شبکه توزیع حق ورود به بازار خردهفروشی را ندارد.
در حال حاضر بیش از 120 شرکت خردهفروش برای تأمین برق مصرفکنندگان نهایی در بریتانیا رقابت میکنند. مصرفکنندگان در انتخاب و تعویض تأمینکننده برق خود مختار هستند و این بهنوبه خود تا حدودی تضمین میکند که قیمتهای برق رقابتی در دسترس مصرفکنندگان باشد. شرکتهای خردهفروش، برق را از بازار عمدهفروشی خریداری کرده و ضمن پرداخت هزینه انتقال به مالک شبکه توزیع، برق را به مصرفکننده نهایی میرسانند.
برنامههای مدیریت سمت تقاضا،[12] مجموع راهکارهایی برای بهینه کردن الگوی مصرف برق است. در این دسته از برنامهها، مشترکین به کاهش تقاضای بار در زمانهای اوج مصرف کمک میکنند و در عوض، از تخفیفهایی بهرهمند میشوند. از مهمترین مزایای اجرای این برنامهها، کاهش در اوج مصرف برق و بهتبع آن کاهش نیاز به سرمایهگذاری در توسعه ظرفیت تولید و انتقال است. شرکتهای خردهفروش بهعنوان واسطه مابین مصرفکنندگان نهایی برق و شرکتهای تولیدکننده آن هستند و ازاینرو، مهمترین نقش را در هدایت برنامههای مدیریت سمت تقاضا برعهده دارند. راهاندازی بازار خردهفروشی در بریتانیا توانسته است با اجرای برنامههای متعدد مدیریت سمت تقاضا، مصرف برق را بهخوبی مدیریت کند، بهنحوی که مصرف برق بریتانیا در طی دهه گذشته کاهشی بوده است.
3-1-3. دوره سوم اصلاحات: اصلاح بازار برق[13]
از یک دهه پیش، بریتانیا همانند سایر کشورها با چالشهای جدیدی روبهرو شد که مهمترین دلیل آن افزایش شتاب مصرف جهانی انرژی بود که از یکسو منجر به افزایش انتشار آلایندههای زیستمحیطی شد و ازسوی دیگر، امنیت عرضه را با افزایش قیمتها تهدید میکرد. بنابراین بریتانیا با تدوین و تصویب قوانین بار دیگر دست به اصلاحاتی جدید در بازار برق با اهداف زیر زد:
در سال 2013، دولت بریتانیا سیاست اصلاح بازار برق را معرفی کرد و در قانون انرژی موسوم به قانون انرژی اصلاحات اساسی گستردهای در بازار برق انجام شد. همانطور که در شکل (12) مشخص است، قراردادهای تفاوت،[14] بازار ظرفیت،[15] استاندارد عملکرد انتشار[16] و قیمت کف کربن سیاستها و مکانیسمهای این قانون در دوره سوم اصلاحات بودند. در ادامه به توصیف هریک از این سیاستها پرداخته میشود.
شکل 12. سیاستها و مکانیسمهای دوره سوم اصلاحات موسوم به اصلاح بازار برق
Source: Ibid.
2-3. سازمانهای نظارتی - مدیریتی بازار برق بریتانیا
3-3. جمعبندی درسهایی از اصلاحات در صنعت برق بریتانیا
تاکنون سه مرحله از اصلاحات در بازار برق بریتانیا صورت گرفته است، تاریخ اصلاحات بازار برق در بریتانیا بیانگر این است که اصلاحات بهطور فزایندهای تکرار میشوند. این تغییرات این واقعیت را آشکار کرد که هرگونه تغییر سیاست در طول زمان آثار متفاوتی خواهد داشت. بنابراین قوانین مربوطه با توجه به شرایط موجود، مستلزم اصلاح هستند. برای مثال، در دوره اول اصلاحات، ساختار بازار برق بریتانیا از نوع متمرکز و مبتنیبر سیستم حوضچه و مشابه «مدل نمایندگی خرید» بود که در آن شرکت شبکه ملی به نمایندگی از خریداران، توان الکتریکی مورد نیاز را از تولیدکنندگان (چه دولتی و چه مستقل) خریداری میکرد، اما در دوره دوم اصلاحات بازار به نوع غیرمتمرکز که مبتنیبر مبادلات دوجانبه بود، تبدیل شد و رقابت هم در بخش عمدهفروشی و هم خردهفروشی گسترش یافت. بهنحوی که علاوهبر وجود رقابت مابین تولیدکنندگان و خریداران در بازار عمدهفروشی، در بازار خردهفروشی نیز بین تأمینکنندگان رقابت وجود داشت و مصرفکنندگان نهایی میتوانستند تأمینکننده خود را انتخاب یا تغییر دهند. همچنین مابین مالکیت شبکه توزیع و خردهفروشی تفکیک ایجاد و مالک شبکه توزیع حق ورود به بازار خردهفروشی را ندارد.
همچنین در دور دوم اصلاحات در بازار برق، دولت به مالکیت خود در صنعت برق پایان داد و از آن به بعد مسئولیت آن در صنعت برق به بخش نظارتی و تنظیمگری محدود شد.
یکی از شکستهای دور دوم اصلاحات در بازار برق بریتانیا در بخش تأمین بود که6 شرکت بزرگ تأمینکننده برق بهوجود آمدند که در حدود 70 درصد ظرفیت تأمین برق را در اختیار گرفتند و صاحب قدرت بازار شدند. ازاینرو در طراحی بازارهای برق برای جلوگیری از این معضل باید در همان ابتدا تمهیداتی اخذ کرد.
در دوره سوم اصلاحات برای مقابله با چالشهای زیستمحیطی و امنیت عرضه، قوانینی تدوین که منجر به گسترش استفاده از برق حاصل از انرژیهای تجدیدپذیر شد.
از اوایل دهه 1980، رکود در صنعت برق اتحاد جماهیر شوروی نمایان شد. سرعت رشد تقاضا از ایجاد ظرفیت در تولید پیشی گرفت و شاخصها بهخوبی نمایانگر عقب ماندن از همتایان خود در کشورهای توسعهیافته بود. انگیزهای برای بهبود کارایی و دنبال کردن یک برنامه هوشمند برای تولید و مصرف برق وجود نداشت و خاموشی به یک اتفاق عادی تبدیل شده بود. همه این اتفاقات، نشان میداد که بازسازی صنعت برق بسیار حیاتی و مهم است. در این بخش از گزارش به بررسی روند تجدید ساختار در روسیه از ابتدا تاکنون پرداخته و ساختارهای آن به تفصیل شرح داده خواهد شد.
روسیه در آسیای شمالی و اروپا واقع شده و با هفده میلیون کیلومتر مربع، پهناورترین کشور جهان است. با چهارده کشور آسیایی و اروپایی مرز زمینی و با کشورهای پیرامون دریای برینگ، دریای ژاپن، دریای خزر، دریای سیاه و دریای بالتیک مرز آبی دارد. با حدود 146 میلیون نفر جمعیت، نهمین کشور پرجمعیت جهان بوده و براساس تولید ناخالص داخلی، یازدهمین اقتصاد بزرگ جهان است.
با توجه به گستردگی قلمرو روسیه، سیستم قدرت الکتریکی بهسختی یک سیستم کاملاً یکپارچه است و از چندین شبکه بههمپیوسته برق و یک شبکه مجزا (شکل 13) تشکیل شده است.
شکل 13. سیستم قدرت الکتریکی روسیه
مأخذ: گردآوری نگارنده.
روسیه چهارمین سیستم بزرگ برق در جهان را از لحاظ تولید و مصرف را دارد که پیش از آن آمریکا، چین و هند قرار دارند. تولید سالیانه انرژی الکتریکی روسیه در سال 2021 معادل 1،157 میلیارد کیلووات ساعت بوده که سهم هریک از منابع انرژی برای تولید آن در نمودار (3) نشان داده شده است. کمتر از یک درصد برق تولیدی از منابع انرژی تجدیدپذیر از نوع خورشیدی و بادی است.
نمودار 3. تولید برق در روسیه براساس منبع انرژی در سال 2021
Source: Retrieved from Energy, B. P. " bp Statistical Review of World Energy", 2022.
1-4. روند اصلاحات در صنعت برق روسیه
تجدید ساختار در صنعت برق روسیه از سال 1992 شروع شد. در مرحله اول که از سال 1992 تا 2001 به درازا کشید، شرکتهای برق منطقهای خصوصی شدند. در سال 1996 یک بازار عمدهفروشی منطقهای برق راهاندازی شد که در این به اصطلاح بازار، قیمتها بهطور کامل توسط دولت تنظیم میشد. شرکتهای برق منطقهای، برق را از یک فروشنده واحد خریداری و بدون هیچ رقابتی با قیمتی که برای منطقه خاصی تنظیمشده بود، به مشتریان اختصاص میدادند [7, 8].
مرحله دوم تجدید ساختار در سال 2001 شروع شد. قوانین دولتی و منطقهای بهطور قابلتوجهی اصلاح شد. شرکتهای یکپارچه عمودی به شرکتهای مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمدهفروشی برق، با ایجاد رقابت مابین شرکتهای تولیدکننده به یک بازار رقابتی تبدیل شد. قیمتها در بازار برق بهتدریج آزاد شد، بهطوری که در حال حاضر حدود 80 درصد برق با قیمتهای غیرقابل تنظیم معامله میشود.
اولین تجدید ساختار بازار برق در روسیه بلافاصله پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی انجام شد. قبل از سال 1992، تمام داراییهای صنعت برق در روسیه متعلق به دولت بود. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، روند سریع خصوصیسازی همه اقتصاد روسیه را تحتالشعاع قرار داد و صنعت برق نیز از این قاعده مستثنا نبود.
در اولین گام از تجدید ساختار شرکت سیستم یکپارچه انرژی روسیه[21] (موسوم به رائو یوئیاس) تأسیس شد. رائو یوئیاس یک شرکت هلدینگ دولتی بود که کل سیستم برق را کنترل میکرد. رائو یوئیاس بخش بزرگی (در حدود 70 درصد) از ظرفیت تولید را در اختیار داشت، بخشی دیگر از ظرفیت تولید مربوط به نیروگاههای هستهای بودند و توسط شرکت دولتی روزنرگواتوم[22] اداره میشدند. شرکتهای منطقهای موسوم به «انرگوس»[23] مالک شبکههای ولتاژ پایین و مالک بخشی از ظرفیت تولید بهصورت نیروگاههای محلی بودند، اما شرکت رائو یوئیاس برق را از این تولیدکنندگان برق خریداری کرده و آن را به فروش میرساند و از کل سیستم انتقال مراقبت میکرد. پس در این مرحله از تجدید ساختار، شرکت رائو یوئیاس تنها شرکت فروشنده برق به خریداران بود و مسئولیت عمدهفروشی برق را برعهده داشت [9].
هدف از این مرحله در ابتدا ایجاد ساختاری بود که در آن تعدادی از شرکتهای یکپارچه عمودی و برخی نیروگاههای مستقل (که حتی بعضاً متعلق به دولت هستند) انرژی الکتریکی را بین یکدیگر مبادله کنند. چنین ساختاری بهعنوان گامی میانی بهسمت بازار رقابتیتر در نظر گرفته شد. بااینحال، روند واقعی اصلاحات بسیار بیشتر از حد انتظار طول کشید، بنابراین ساختار صنعت برای مدت طولانی در این مرحله میانی باقی ماند. در این مدل مشکلات زیادی وجود داشت. برای مثال بهدلیل ممنوعیت ورود بازیگران جدید، سرمایهگذاری جدیدی صورت نگرفت. در طول دهه 1990، بخش برق انحصاری و بهشدت تنظیمشده روسیه با مشکلات زیر روبهرو بود:
بنابراین وظیفه اصلی شرکت رائو یوئیاس در این مرحله از تجدید ساختار باتوجه به شرایط بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، فقط حفظ و فعال نگهداشتن سیستم برق بود.
در سال 1998، آناتولی چوبایس، که بعداً بهعنوان محرک اصلی و معمار تجدید ساختار در صنعت برق روسیه شناخته شد، بهعنوان رئیس رائو یوئیاس منصوب شد. طرح پیشنهادی رائو یوئیاس برای صنعت برق، جداسازی بخش انحصاری طبیعی از بخش رقابتی صنعت برق بود. این بهمعنای پایان صنعت یکپارچه عمودی و انرژی منطقهای است. بسیاری این طرح را تهدیدی برای نفوذ خود در صنعت برق میدانستند و تا مدتها با آن مقابله کردند.
در طی سالهای 2000 تا 2001، شورای فدرال، یک گروه مشاوره ویژه ایجاد کرد که مسئول استماع نظرهای مربوط به اصلاحات از طرف سهامداران مختلف و از طرف مردم بود. نتیجه آن تعداد 13 نسخه مختلف از نقشه راه برای تجدید ساختار و گزارشی 600 صفحهای به دولت بود.
2-1-4. اصلاحات دوره دوم
در سال 2001، شورای فدرال، فرمانی دولتی صادر کرد که اقدامات مورد نیاز برای تجدید ساختار در صنعت برق را فهرست کرده بود. در سال 2002، مجلس دوماً قانونی در این مورد تصویب کرد. قانون فدرال برق فدراسیون روسیه توسط رئیسجمهور فدراسیون روسیه امضا و در سال 2003 لازمالاجرا شد. این دو سند نقطه عطفی برای بازسازی صنعت و آزادسازی بازار برق روسیه شد و اساس قانونی برای اصلاح صنعت برق را تعیین کرد.
از سال 2003 تا سال 2008، تمام داراییهای تحت مالکیت یا کنترل رائو یوئیاس، تمام داراییهای شرکتهای برق منطقهای «انرگوس» و سایر شرکتهای خدمات عمومی که زیرساختهای برق را در اختیار داشتند یا اداره میکردند، مورد تجدید ساختار قرار گرفتند که برخی از نتایج آن بهشرح زیر بود:
پس از انجام موارد بالا، شرکت رائو یوئیاس منحل شد و کلیه بخشهای صنعت برق (تولید، انتقال، توزیع) مربوط به ساختار عمودی قبلی از هم جدا شدند و همچنین سرمایهگذاریهای کلانی برای توسعه تأسیسات تولید و شبکه برق جذب شد.
2-4. وضعیت فعلی بازار برق روسیه
همانطور که در بخشهای قبل ذکر شد، در مرحله اول از تجدید ساختار، بازار فورم که یک سیستم تبادل انرژی بین منطقهای بدون رقابت و طرح قیمتگذاری انعطافپذیر بود، تشکیل شد، اما پس از اصلاحات مرحله دوم، در سال 2006، ساختار جدیدی موسوم به نورم[26] (بهرهبردار بازار عمدهفروشی و ظرفیت برق) تأسیس شد که تحت مدیریت شورای بازار[27] و مدیر سیستم معاملاتی[28] فعالیت میکند که در این ساختار جدید، همانطور که در شکل (14) ملاحظه میشود، دو بازار عمدهفروشی و خردهفروشی ایجاد شد که در ادامه به بررسی هریک پرداخته میشود.
شکل 14. ساختار بازار برق روسیه موسوم به نورم
Source: Retrieved from Letova, Ksenia, et al. "A review of electricity markets and reforms in Russia." Utilities Policy 53 (2018): 84-93.
1-2-4. بازار عمدهفروشی
همانگونه که در شکل (15) مشخص است، روسیه از نظر ساختار بازار برق به چندین منطقه تقسیم شده که قیمتگذاری بهطور جداگانه در هر منطقه انجام میشود.
شکل 15. بازار عمدهفروشی برق روسیه
Source: Treshcheva, Milana, et al. "Selection of heat pump capacity used at thermal power plants under electricity market operating conditions." Energies, 2021.
همانگونه که پیشتر بدان اشاره شد، در ساختار بازار برق روسیه دو بازار عمدهفروشی (بازار انرژی و بازار ظرفیت) وجود دارد. در بازار انرژی چهار سازوکار اصلی وجود دارد که میتوان برق را توسط آنها در بازار عمدهفروشی معامله کرد:
در قرارداد دوجانبه با قیمت تنظیمشده، تعرفه قیمتی قرارداد دوجانبه تحت نظارت قانون تنظیمشده و درواقع قیمت قرارداد پایینتر از قیمت واقعی است. این قراردادها بیشتر برای تأمین برق بخش خانگی بوده و وظیفه تنظیم تعرفه برعهده نهاد اجرایی فدرال است. اما در قرارداد دوجانبه با قیمت تنظیم نشده یا آزاد، قانون هیچگونه نظارت یا دخالتی نداشته و فعالان بازار میتوانند طرف مقابل قرارداد، مدت قرارداد، قیمتها و حجم قرارداد را خود انتخاب کنند.
در بازار روز پیش نیز تأمینکنندگان و مصرفکنندگان براساس رقابت و در یک روز قبل از زمان واقعی تأمین برق انتخاب میشوند. انتخاب پیشنهادها توسط بهرهبردار معاملاتی انجام و قیمتها و حجم عرضه برای هر ساعت از روز تعیین میشود.
حجم برق معامله شده تحت قراردادهای دوجانبه و بازار روز پیش، مصرف پیشبینیشده برق را تعیین میکند. بااینحال، مصرف واقعی لزوماً با حجم پیشبینیشده برابر نبوده و معمولاً دارای انحراف است. اصلاح این انحراف، در زمان واقعی، در بازار تعادل انجام میشود. بازار تعادل، فعالان بازار را که مسئول انحرافات مصرف و تولید واقعی هستند به ابتکار خود جریمه میکند و به شرکتکنندگان که به حجم برنامهریزی شده خود پایبند بوده و در اجرای دستورات بهرهبردار سیستم دقیق هستند، پاداش میدهد.
آزادسازی قیمتی در بازار رقابتی در چندین مرحله رخ داد. در ابتدا زمانی که نورم بهتازگی شروع به کار کرد، تنها تا 15 درصد از تجارت غیرتنظیم شده انرژی الکتریکی از طریق فرایند حراج در بازار مجاز بود و در مراحل بعدی، نسبت مجاز این نوع تجارت هر 6 ماه یکبار افزایش یافت. از سال 2011، معاملات تنظیمشده فقط مصرف مسکونی در مناطق قیمتگذاری رقابتی را پوشش میدهد. در سال 2016، در حدود 72 درصد از معاملات در بازار روز پیش، 15 درصد از طریق قراردادهای دوجانبه تنظیمشده، 4 درصد از طریق قراردادهای دوجانبه غیرتنظیم شده، 5 درصد در بازار تعادل و باقیمانده برای مناطق با قیمتگذاری دستوری بوده است. لذا بخش اعظم معاملات براساس قیمتهای غیر تنظیمشده و واقعی بوده است.
شرکتهای تولیدکننده برق، تا 40 درصد درآمد سالیانه خود را از تجارت در بازار ظرفیت کسب میکنند. همانگونه که در شکل (14) مشاهده میشود، در بازار ظرفیت قراردادهای دوجانبه تنظیمشده و غیرتنظیم شده وجود دارد، اما بیشتر معاملات از طریق سه طرح زیر تسویه میشوند:
طرح انتخاب ظرفیت رقابتی با هدف ایجاد درآمد برای نوسازی زیرساختهای قدیمی نیروگاهها ایجاد شد که براساس آن، بهرهبردار تنها بخشی از ظرفیت موجود را انتخاب میکند، بنابراین موجب رقابت بین تأمینکنندگان ظرفیت میشود. این برنامه، رقابت بین تأمینکنندگان برق براساس بازده اقتصادی آنها را ایجاد میکند.
طرح قرارداد تحویل ظرفیت بهعنوان سازوکاری برای تضمین سرمایهگذاری در ساخت نیروگاههای جدید معرفی شد. این قرارداد توافقی مابین تولیدکنندگان، مشتریان و سرمایهگذاران است. تولیدکنندگان موظفند ظرفیت جدید را در بازه زمانی مشخص راهاندازی کنند و درصورتی که در مدت زمان معین نیروگاهها را احداث نکنند، موظف به پرداخت جریمه بهازای هر روز تأخیر هستند. با معرفی قراردادهای تحویل ظرفیت در سال 2010، اکثر توربینهای گازی سیکل ترکیبی (که بسیار کارآمدتر از توربینهای بخار سنتی بودند) و نیروگاههای هستهای ساخته شدند که بهعلت راندمان بالاتر آنها، از این سال به بعد رشد قیمت برق در مقایسه با گاز کمتر شد.
طرح قراردادهای قابل اطمینان[29] مربوط به واحدهای تولیدی هستند که در شرایط عملیاتی خاص بهمنظور حفظ اطمینان سیستمهای قدرت ضروری هستند و عدم وجود آنها ممکن است منجر به عملکرد نامطمئن شبکه برق شود، اما از نظر اقتصادی قابلیت رقابت ندارند. از سال 2017 به بعد با افزایش نیروگاهها و کاهش نیاز به این نوع از قراردادها، با وضع قوانین جدید صلاحیت آنها محدود شد که منجر به کاهش بیش از 75 درصدی ظرفیت آنها شد.
بازار خردهفروشی عموماً براساس تبدیل قیمتها از بازار عمدهفروشی به بازار خردهفروشی با توجه به عواملی عمل میکند، به این معنا که مقرراتزدایی قیمت برق در بازار خردهفروشی همزمان با بازار عمدهفروشی انجام میشود. قیمت نهایی برق برآوردی از قیمت بازار عمدهفروشی، ظرفیت، هزینه خدمات انتقال و توزیع و هزینههای نهادهای زیرساختی و خردهفروشی است.
تعرفههای برق خانگی در روسیه، توسط سرویس فدرال ضد انحصار تعیین میشود. مشارکتکنندگان اصلی در بازار خردهفروشی عبارتند از مصرفکنندگان برق، تأمینکنندگان برق (خردهفروشها)، شرکتهای توزیع و تولیدکنندگان کوچک محلی که حق حضور در بازار عمدهفروشی را ندارند، زیرا حجم تولید آنها بهحدی نیست که واجد شرایط عمدهفروشی باشند.
هرچند مصرفکنندگان مختارند که تأمینکننده خود را در بازار خرده فروشی انتخاب و تأمینکننده قبلی خود را در هر زمان تغییر دهند، اما در مورد رقابت در بخش خردهفروشی، برخلاف بازار عمدهفروشی برق، روسیه نتوانست فضای رقابتی را در این بخش ایجاد کند. انگیزههای کمی برای شرکتهای خردهفروشی برای رقابت وجود دارد. زیرا اولاً، شرکتهای تأمین برق منطقهای که در حین جدایی از شرکت انرگوس در سالهای 2005 تا 2008 سازماندهی شدند، امروزه بهطور انحصاری در مناطق خود فعالیت میکنند. بنابراین، شرکتهای خردهفروش توانایی زیادی برای رقابت با آنها ندارند. ثانیاً، یکی از اجزایی که قیمت نهایی برق را تعیین میکند. همانطور که بیان شد هزینههای نهادهای زیرساختی و خردهفروشی میباشد که این بهصورت دستوری بوده و بسیار اندک است. لذا انگیزه کافی برای ورود سرمایهگذاران به این بخش ایجاد نمیکند.
3-2-4. سازمانهای نظارتی - مدیریتی بازار برق روسیه
3-4. جمعبندی و درسهایی از اصلاحات در صنعت برق روسیه
در مرحله اول از تجدید ساختار در روسیه، بازار درواقع یک سیستم تبادل انرژی بین منطقهای بود. هر منطقه انرژی مازاد را میفروخت یا انرژی کمبود خود را با قیمتهای تعیین شده توسط کمیسیون فدرال انرژی خریداری میکرد و لذا هیچ رقابتی وجود نداشت. در مرحله دوم از تجدید ساختار در روسیه، بازار برق تشکیل شد که ترکیبی از بازارهای متمرکز مبتنیبر حوضچه و همچنین بازارهای غیرمتمرکز است. هرچند مدل بازار برق مدل رقابت خردهفروشی است، اما در بخش خردهفروشی به دلایلی که در گزارش ذکر شد، بیشتر جنبه انحصاری داشته و میتوان گفت که مدل بازار برق روسیه بهصورت مدل رقابت عمدهفروشی است.
بدونشک، دستاورد عمده اصلاحات، حجم عظیم سرمایهگذاری است که بخش قابلتوجهی از آن، توسط بخش خصوصی تأمین شده است. با وجود این عوامل زیادی همچنان در بازار برق روسیه وجود دارند که رقابت را محدود میکنند. این موارد عبارتند از:
ژاپن، کشوری جزیرهای در آسیای شرقی است. از شمال با روسیه، از غرب با دریای ژاپن، چین، کره شمالی و کرهجنوبی مرز آبی دارد. ژاپن یکی از قدرتهای اصلی اقتصادی جهان و سومین اقتصاد بزرگ جهان از نظر تولید ناخالص داخلی است. ژاپن با جمعیتی در حدود 126 میلیون نفر یازدهمین کشور پرجمعیت جهان است.
همانطور که در شکل (16) نشان داده شده است، سیستم الکتریکی در ژاپن به دو بخش با فرکانس 50 هرتز و 60 هرتز تقسیم میشود. دلیل این امر آن است که در سال 1895، شرکتی آلمانی یک ژنراتور 50 هرتز را به شرکت برق در توکیو فروخت و نیمه شرقی ژاپن را در مسیر سیستم 50 هرتز قرار داد. در سال 1896 نیز شرکت آمریکایی جنرال الکتریک، یک ژنراتور 60 هرتز را به شرکت برق در اوزاکا فروخت و نیمه غربی ژاپن را در مسیری بهسمت سیستم 60 هرتز قرار داد. بهطوری که توان الکتریکی فقط با مبدلهای فرکانس بین این دو قسمت جریان مییابد.
شکل 16. سیستم قدرت الکتریکی ژاپن
مأخذ: گردآوری نگارنده.
تولید انرژی الکتریکی ژاپن در سال 2021 معادل 1020 میلیارد کیلووات ساعت بوده که سهم هریک از منابع انرژی برای تولید آن در نمودار (4) نشان داده شده است.
نمودار 4. تولید برق در ژاپن براساس منبع انرژی در سال 2021
Source: Retrieved from Energy, B. P. "bp Statistical Review of World Energy", 2022.
1-5. روند اصلاحات در صنعت برق ژاپن
در سال 1886، یک شرکت خصوصی بهعنوان اولین شرکت برق کشور شروع به کار کرد. در سالهای بعد، صنعت برق همراه با مدرنسازی ژاپن رشد کرد. بهطوری که بیش از هفتصد شرکت خصوصی وظیفه تأمین برق را برعهده داشتند، اما پس از پایان جنگ جهانی اول، تمامی این شرکتها ادغام و پنج شرکت بزرگ برق را ایجاد کردند و درنهایت، در خلال جنگ جهانی دوم صنعت برق بهطور کامل و بهصورت یکپارچه تحت مدیریت دولت قرار گرفت و یک شرکت دولتی تولید و انتقال برق در سراسر کشور ایجاد شد. همچنین 9 بلوک منطقهای برای توزیع برق ایجاد شد که همه جزو داراییهای شرکت دولتی مذکور بودند.
پس از پایان جنگ جهانی دوم، شرکت تولید و انتقال برق ژاپن منحل شد و امکانات و وظایف شرکت به 9 شرکت توزیع برق خصوصی منتقل شد که مسئولیت تأمین برق هر منطقه را برعهده گرفتند. این ساختار بنیادی تا به امروز باقی مانده است و در سال 1972، شرکت برق اوکیناوا بهعنوان دهمین عضو به آنان پیوست. این شرکتها در تأسیسات تأمین برق سرمایهگذاری کردند تا تقاضای رو به رشد برای برق را که ناشی از رشد سریع اقتصادی ژاپن بود برآورده کنند. در پایان قرن بیستم، همزمان با روند جهانی بهسمت تجدید ساختار و رقابت، در ژاپن نیز صنعت برق شروع به تجدید ساختار کرد. در این بخش از گزارش به بررسی روند تجدید ساختار در ژاپن از ابتدا تاکنون پرداخته و ساختارهای آن به تفصیل شرح داده خواهد شد.
در سال 1995، تولیدکنندگان مستقل برق مجاز به ارائه خدمات عمدهفروشی برق شدند. در مارس سال 2000، عرضه خردهفروشی برق برای مصرفکنندگان بیش از 2 مگاوات آزاد شد. سپس دامنه آزادسازی خردهفروشی در سال 2004 به مصرفکنندگان بیش از 500 کیلووات و متعاقباً در سال 2005 به کاربران بیش از 50 کیلووات گسترش یافت. در سال 2016 بازار برق تقریباً بهطور کامل آزاد شد و هر عرضهکنندهای مجاز به فروش برق بهتمامی بخشها ازجمله بخش خانگی شد، به این معنا که مشتریان میتوانند از میان شرکتهای ارائهدهنده برق، یکی را به اختیار انتخاب کنند. شکل (17) زمانبندی آزادسازی بخش خردهفروشی برق در ژاپن را نشان میدهد [10].
شکل 17. زمانبندی آزادسازی بخش خردهفروشی در ژاپن
Source: Takuya Yamazaki, " Japan’s Electricity Market Reform and Beyond", Agency for Natural Resources and Energy (ANRE), 2015.
در سال 2011 زمین لرزه و سونامی عظیمی در ژاپن اتفاق افتاد که موجب خروج نیروگاه هستهای فوکوشیما از مدار و آسیب به نیروگاههای زیادی ازجمله برق آبی، زغال سنگی و گازی شد و بهتبع آن کمبود برق شدیدی در ژاپن ایجاد شد. لذا برای افزایش و تنوع بخشی به منابع تولید برق، در سال 2012 با ایجاد تغییراتی در قانون انرژیهای تجدیدپذیر و با اصلاح تعرفههای سوخت نیروگاهها، افزایش سرمایهگذاری در نیروگاههای خورشیدی فراهم شد.
همچنین این کمبود برق بحث در مورد پیکربندی مطلوب سیستم برق ژاپن و اصلاح آن را برانگیخت و اصلاح سیستم برق ژاپن در سال 2013 به تصویب رسید. بر این اساس، اصلاح سیستم برقرسانی ژاپن در سه مرحله پیگیری شده است.
2-5. نحوه تجارت بین تولیدکنندگان و تأمینکنندگان برق ژاپن
در بازار برق ژاپن، تجارت در چهار بازار لحظهای، دوجانبه، بازار تعادل و ظرفیت انجام میگیرد که در ادامه به بررسی هریک پرداخته میشود.
1-2-5. بازار لحظهای (بازار روز پیش[37] و بازار ساعت پیش)[38]
بورس برق ژاپن[39] یک سازمان غیرانتفاعی مستقل است که بازارهای فیزیکی کوتاهمدت برق (بازار روز پیش و بازار ساعت پیش) را با هدف تسهیل مبادلات در میان شرکتهای برق (تولیدکنندگان و شرکتهای خردهفروش) اداره میکند. حجم معاملات در بورس برق ژاپن پس از شروع اصلاحات در سال 2015 دارای روند صعودی بوده، بهطوری که حجم مبادلات آن از 14 میلیارد کیلووات ساعت در سال 2015 به 325 میلیارد کیلووات ساعت در سال 2021 افزایش یافته است.
در بورس برق ژاپن خریدوفروش برق بهصورت بلوکهای 30 دقیقهای (یعنی یک دوره 24 ساعته به 48 واحد تقسیم میشود) در بازار روز پیش و بازار ساعت پیش معامله میشود. واحدهای معامله شده در بازار روز پیش، در روز بعد از معامله تحویل داده میشوند. اگر حجم واقعی عرضه و تقاضا در تاریخ تحویل بهدلیل شرایطی که پس از انجام معاملات به وقوع میپیوندد، از برآورد آن در بازار روز پیش دارای انحراف باشد، توسط واحدهای معاملاتی در بازار ساعت پیش تعدیل میشود. مناقصه در این بازارها توسط سیستم حراج تکقیمت انجام میشود. در سیستم حراج تکقیمتی، برای ترکیب قیمت و مقدار هر محصول پیشنهاد داده میشود. نقطه تقاطع که شرایط خریدوفروش با یکدیگر مطابقت داشته باشد، جستجو شده و قیمت و مقدار قرارداد در این نقطه تعیین میشود.
تولیدکنندگان و تأمینکنندگان برق میتوانند مستقیماً و خارج از بورس، بهصورت دوجانبه معامله کنند که در اینصورت قادرند آزادانه در مورد شرایط و ضوابط قراردادهای خرید برق خود مذاکره کنند.
در این بازار که مربوط به زمان واقعی و زمان تحویل برق از تولیدکننده به مصرفکننده است، بهخاطر ذات غیرقابل پیشبینی تولید و مصرف برق، ممکن است که میزان برق خریداری شده در معاملات با میزان مصرف یکسان نبوده و دارای عدم تعادل باشد. ازاینرو تمامی تولیدکنندگان باید ظرفیت ذخیره تعادلی خود را به این منظور در زمان واقعی فراهم کرده باشند.
4-2-5. بازار ظرفیت
افزایش ظرفیت تولید از منابع انرژی تجدیدپذیر موجب کاهش ضریب ظرفیت[40]سایر نیروگاهها و بهتبع آن کاهش درآمدهای آنها میشود و از اینرو انگیزه آنها برای سرمایهگذاری در آینده را کاهش میدهد. درنتیجه یک نگرانی بزرگ، کمبود ظرفیت عرضه در میانمدت و بلندمدت خواهد بود. بنابراین، بازار ظرفیت در سال 2020 برای تأمین ظرفیت عرضه در میان مدت تا بلندمدت راهاندازی شده است.
3-5. چارچوب نظارتی برای بخش برق در ژاپن
4-5. جمعبندی و درسهایی از اصلاحات در صنعت برق ژاپن
در ژاپن روند اصلاحات بسیار کُند بود، بهنحوی که از سال 1995 که همگام با سایر کشورهای جهان این روند آغاز شد تا سال 2011 تنها آزادسازی 62 درصد از بخش خردهفروشی رخ داد، اما با زمین لرزه و سونامی عظیم که در سال 2011 رخ داد و حدود 25 درصد از ظرفیت تولید از دسترس خارج و ژاپن با کمبود شدید برق مواجه شد، شتاب اصلاحات در صنعت برق افزایش یافت.
اصلاحات در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روندی معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. در دو کشور مذکور اصلاحات از بالای زنجیره، یعنی از ایجاد رقابت در بخش تولید آغاز شد و کمکم به بخش خردهفروشی رسید، اما در ژاپن از آزادسازی در بخش خردهفروشی و با یکروند ملایم شروع شد. بنابراین میتوان گفت شروع تجدید ساختار در ژاپن با مدل خاص مبتنیبر رقابت منصفانه و شفافیت با حفظ یکپارچگی عمودی تولید، انتقال و توزیع برای تضمین تأمین پایدار برق بود و از سال 2020 جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه عمودی شروع شد. میتوان گفت که روند تجدید ساختار در هر کشوری مبتنیبر بسیاری از مؤلفههای سیاسی، فرهنگی و اقتصادی بوده، هرچند در کلیات بسیار مشابه میباشند.
کرهجنوبی در شرق قاره آسیا واقع شده است. کرهجنوبی یکی از قدرتهای اصلی اقتصادی جهان و دهمین اقتصاد بزرگ جهان از نظر تولید ناخالص داخلی است و با جمعیتی در حدود 53 میلیون نفر بیست و هشتمین کشور پرجمعیت جهان است. تولید انرژی الکتریکی کرهجنوبی در سال 2021 معادل 600 میلیارد کیلووات ساعت بوده که سهم هریک از منابع انرژی برای تولید آن در نمودار (5) نشان داده شده است.
نمودار 5. تولید برق در کرهجنوبی براساس منبع انرژی در سال 2021
Source: Retrieved from Energy, B. P. "bp Statistical Review of World Energy", 2022.
1-6. روند اصلاحات در صنعت برق کرهجنوبی
اولین ژنراتورهای برق در کرهجنوبی در سال 1898 برای استفاده در کاخهای سلطنتی راهاندازی شد و از سال 1900 برای سایر بخشهای خصوصی گسترش یافت. در ابتدا شبکه برق کره از طریق سه شرکت بزرگ برق همراه با تعدادی از شرکتهای توزیع خصوصی کوچک در حال بهرهبرداری بود.
پس از اتمام جنگ دو کره، در سال 1961 سه شرکت بزرگ اشاره شده، ادغام و شرکت برق دولتی کرهجنوبی شکل گرفت. پس از آن، صنعت برق کرهجنوبی در انحصار شرکت دولتی و بهصورت مدیریت یکپارچه عمودی به نام شرکت برق کره قرار گرفت. در دهه 1980، شرکت برق کره، نقش مهمی در رشد اقتصادی کرهجنوبی بهعنوان یک صنعت پایه با حمایت از سایر صنایع انرژیبر را ایفا کرد. در این بخش روند تجدید ساختار در کرهجنوبی از ابتدا تاکنون پرداخته و ساختارهای آن به اجمال شرح داده خواهد شد.
در دهه 1990، بهدنبال روند تجدید ساختار که در سرتاسر جهان شروع شده بود، بحث در مورد این موضوع نیز در کرهجنوبی شکل گرفت و در سال 1999 با هدف افزایش کارایی صنعت برق از طریق رقابت دنبال شد، اما روند تجدید ساختار بهدلیل اعتراض جدی اتحادیه کارگری کارگران بهدلیل روند خصوصیسازی، مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت تولید متوقف شد و سایر بخشهای انتقال، توزیع و خردهفروشی مانند قبل بهصورت انحصاری باقی ماند. پس از این فرایند بازسازی ناقص، بخشهای تولید برق بهطور قانونی از شرکت یکپارچه عمودی جدا شدند و6 شرکت تولید دولتی بهعنوان زیرمجموعههای شرکت برق کره علاوهبر چندین تولیدکننده مستقل برق بهوجود آمدند. شرکت برق کره در بخشهای انتقال، توزیع و خردهفروشی انحصاری باقی ماند. علاوهبر این، بورس برق کرهجنوبی تأسیس شد. این ساختار تاکنون حفظ شده است، اما همچنین بحثهای مستمری در مورد ازسرگیری طرح اولیه برای تکامل صنعت برق کرهجنوبی وجود دارد [11].
طرح اولیه برای تجدید ساختار صنعت برق کرهجنوبی در سال 1999 با سه هدف زیر مطرح شد: 1. افزایش کارایی صنعت برق از طریق رقابت، 2. اطمینان از دوام بلندمدت تأمین برق، 3. ایجاد حق انتخاب برای مصرفکننده. طرح اولیه تجدید ساختار یک دوره اجرایی 10 ساله را در نظر میگرفت و شامل چهار مرحله بود:
مرحله اول: سال 1999 (فرایند جداسازی قانونی بخش تولید)
در مرحله اول، بخش تولید انرژی الکتریکی شرکت برق کره به زیرمجموعههای تولیدی تازه تأسیس منتقل شد. بخش تولیدی غیرهستهای شرکت برق کره به پنج شرکت تولیدکننده تقسیم شد که تماماً تحت مالکیت شرکت برق کره بودند. بخش تولیدکننده برق هستهای توسط شرکت تولیدی جدید که کاملاً تحت مالکیت شرکت برق کره است، تحت اختیار قرار گرفت. شرکت برق کره موقعیت انحصاری خود را در بخشهای انتقال، توزیع و خردهفروشی حفظ کرد. بهعبارتی فرایند تفکیک از نوع تفکیکی قانونی (نه مالکیتی) بود.
مرحله دوم: 2000 تا 2002 (رقابت در تولید)
در این مرحله، رقابت در تولید با6 شرکت تولیدکننده دولتی (پنج شرکت غیرهستهای و یک شرکت هستهای) آغاز شد. شرکتهای تولیدی براساس نوع سوخت، طول عمر، عملکرد گذشته و خالص ارزش فعلی و جریان نقدی آتی تقسیم شدند. قیمتگذاری بهصورت شناور، اما تحت یک سازوکار مبتنیبر هزینه بهصورت موقت شکل گرفت تا در مرحله سوم، قیمتگذاری شناور به سازوکار مبتنیبر پیشنهاد قیمت تغییر کند. ازاینرو در این مرحله شرکتهای تولیدکننده فقط هزینههای تولید را به حوضچه پیشنهاد میکنند، تسویه بازار در بورس برق انجام شده و شرکت برق کره برق را از حوضچه بهعنوان سمت تقاضا بهصورت انحصاری خریداری میکند. ضمن اینکه برخی از مشتریان بزرگ استثنائاً مجاز به خرید مستقیم برق در استخر میباشند.
مرحله سوم:[41] 2003 تا 2009 (رقابت در عمدهفروشی)
در مرحله سوم، قرار بر آن بود که بخش توزیع و خردهفروشی از شرکت برق کره جدا شوند، اما ویژگی مهم این مرحله این است که بخش توزیع و خردهفروشی در قالب یک شرکت واحد باقی بماند. در این مرحله سیستم حوضچه براساس مدل رقابت در عمدهفروشی بوده و هر دو سمت تولید و تقاضا میتوانند قیمتهای خود را به حوضچه پیشنهاد دهند. سمت تولید براساس قیمتها و ظرفیتهای تولیدی موجود خود به حوضچه پیشنهاد داده و سمت تقاضا نیز براساس قیمتها و تقاضاهای خود به حوضچه پیشنهاد میدهند. شرکت برق کره تنها شرکت انتقال در این مرحله خواهد بود.
مرحله چهارم: از سال 2009 (رقابت در خردهفروشی)
در این مرحله، در تمامی بخشها رقابت کامل اجرا میشود و مصرفکنندگان قادر به انتخاب تأمینکننده برق خود بهصورت آزادانه بوده و شرکتهای خردهفروشی با هم به رقابت میپردازند.
2-6. جمعبندی و درسهایی از اصلاحات در صنعت برق کرهجنوبی
پس از اعتراض اتحادیههای کارگری به روند تجدید ساختار در کرهجنوبی و بالا گرفتن بحث در محافل سیاسی، مخالفان اصلاحات در صنعت برق، اینگونه استدلال میکردند که برق کالا محسوب نمیشود و بهعبارتی تأمین برق نوعی خدمت است. هنگامی که بحث از تأمین برق بهعنوان یک خدمت میشود، دیگر سود و زیان مفهومی ندارد. ازاینرو بسیاری از مفاهیم اقتصادی معنای خود را در این زمینه از دست داده و بهتبع آن جذب سرمایهگذار برای چنین صنعتی بسیار سخت است.
مثال کرهجنوبی درسهایی ارزشمند با درجاتی از شکست در تلاشهای خود برای تجدید ساختار ارائه میدهد. یکی از مهمترین درسهای کرهجنوبی این است که باید در ابتدا بهمقوله تجدید ساختار و اصلاحات در صنعت برق بهعنوان یک نیاز ملی نگاه کرد. در غیر اینصورت اصلاحات در صنعت برق یا به کُندی پیش میرود و یا سیر قهقرایی را میپیماید.
تولید انرژی الکتریکی ایران در سال 2021 معادل 346 میلیارد کیلووات ساعت بوده که سهم هریک از منابع انرژی برای تولید آن در نمودار (6) نشان داده شده است.
نمودار 6. تولید برق در ایران براساس منبع انرژی در سال 2021
Source: Retrieved from Energy, B. P. "bp Statistical Review of World Energy", 2022.
در ایران بیش از 150 نیروگاه تولید برقی وجود دارد که در حدود 80 نیروگاه متعلق به بخش خصوصی و باقی آن به بخش دولتی تعلق دارد [12]. سهم هریک از تولیدکنندگان برق در سال 1400 در نمودار (7) نشان داده شده است.
نمودار 7. سهم تولید ویژه برق توسط نیروگاههای هر بخش در سال 1400
مأخذ: آمار تفصیلی صنعت برق ایران توزیع نیروی برق در سال 1400، شرکت مادرتخصصی توانیر.
وزارت نیرو بهعنوان نماینده حاکمیت در بخش برق دارای وظایف متعددی نظیر سیاستگذاری و برنامهریزی، مدیریت و راهبری شبکه برق، مدیریت مصرف برق، توسعه و بهره برداری شبکه برق و انتقال است. تجدید ساختار صنعت برق در ایران از طریق اصلاح ساختار این وزارت و تشکیل شرکت مادرتخصصی توانیر آغاز و از طریق این شرکت پیگیری شد. با شروع دهه 1380 و نیاز مبرم کشور به توسعه صنعت برق و متعاقب آن نیاز به جذب سرمایه از بخش خصوصی و با الهام از نتایج تجدید ساختار در جهان، شتاب تجدید ساختار افزایش و تصمیماتی جدی در این زمینه اخذ شد. بهطوری که در سال 1381 در مجمععمومی شرکت توانیر طرح و چارچوب کلی و مفهومی تجدید ساختار به تصویب رسید. در مهرماه سال 1382، هیئت تنظیم بازار برق ایران تشکیل شد. از مهمترین وظایف آن، ظرفیتسازی قانونی و ساختاری و اعمال پایش و نظارت حاکمیتی بر بازار برق و ایجاد و حفظ فضای رقابتی در این بازار است [13]. اعضای این هیئت توسط وزیر نیرو و برای مدت دو سال انتخاب میشوند. شکل (18) ساختار سازمانی هیئت تنظیم بازار برق ایران را نشان میدهد.
شکل 18. ساختار سازمانی هیئت تنظیم بازار برق ایران
مأخذ: برگرفته از تارنمای بازار برق ایران.
ساختار نظارتی و مالکیتی صنعت برق ایران در شکل (19) نشان داده شده است. یکی از مهمترین شرکتهای تابع وزارت نیرو شرکت سهامی مادر تخصصی تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) میباشد که متشکل از 16 شرکت برق منطقهای، 39 شرکت توزیع نیروی برق و شرکت مدیریت شبکه برق ایران است.
شکل 19. ساختار نظارتی و مالکیتی صنعت برق ایران
Source: Retrieved from Yousefi, G. Reza, et al. "Electricity industry restructuring in Iran." Energy Policy, 2017.
در آذرماه سال 1383 به هدف ایجاد رقابت در تولید و توزیع برق، شرکت مدیریت شبکه برق ایران پس از طی مراحل قانونی کار خود را آغاز کرد. شرکت مدیریت شبکه برق ایران بهعنوان بهرهبردار در کنار هیئت تنظیم بازار برق ایران بهعنوان دو رکن نظارتی و مدیریتی، به تنظیم روابط بازیگران بازار برق ایران میپردازند. این شرکت از شرکتهای تابعه توانیر است که مطابق با اساسنامه آن،[42] دارای سه رکن مجمععمومی، هیئت مدیره و بازرس (حسابرس) میباشد. مجمع عمومی متشکل از اعضای هیئت مدیره شرکت توانیر بوده که ریاست آن نیز برعهده رئیس هیئتمدیره شرکت توانیر است. هیئت مدیره شرکت مدیریت شبکه برق ایران از طریق مجمععمومی آن انتخاب و تعداد اعضای آن سه یا پنج نفر اصلی و یک عضو علیالبدل میباشد. سه نفر از اعضای هیئت مدیره باید در شرکت توانیر اشتغال داشته باشند. مدیرعامل نیز توسط هیئت مدیره شرکت مدیریت شبکه برق ایران از بین اعضای خود و یا خارج از اعضای خود انتخاب شده و حکم آن توسط رئیس مجمع عمومی صادر میشود. بهطور کلی این شرکت بهعنوان بهرهبردار شبکه بهنحوی از توابع شرکت توانیر و بهتبع آن، وزارت نیرو است. مطابق با اساسنامه این شرکت از مهمترین وظایف این شرکت عبارتند از:
در ادامه روند تجدید ساختار صنعت برق، بازار برق ایران در آبانماه سال 1382 راهاندازی شد. در سال 1384 و با ابلاغ سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی، دفتر خصوصیسازی در وزارت نیرو تشکیل شد. در سال 1386، هیئتوزیران «آییننامه اجرایی قانون استقلال شرکتهای توزیع نیروی برق در استانها» را به هدف ایجاد فضای باز برای رونق کسبوکار در بخش توزیع نیروی برق تصویب کرد و این شرکتها ملزم به خرید برق از بازار برق شدند. سال ۱۳۹۳، در چارچوب سیاستهای وزارت نیرو و براساس پیشنهادهای مشترک وزارتخانههای نیرو و امور اقتصادی و دارایی، سازمان توسعه برق ایران از زیر مجموعههای توانیر به شرکت مادرتخصصی تولید نیروی برق حرارتی تغییر نام داد و از سال 1394 فعالیت رسمی خود را آغاز کرد. شرکت تولید نیروی برق حرارتی، در زمینه تولید برق حرارتی از 19 شرکت تولید نیروی برق، 18 شرکت مدیریت تولید نیروی برق و شرکت تعمیرات نیروگاهی ایران تشکیل شده است. شرکتهای تولید نیروی برق علاوهبر مالکیت و نظارت بر نیروگاههای مناطق تحت پوشش خود، نظارت بر نیروگاههای خصوصی آن مناطق را نیز برعهده دارند. شرکتهای مدیریت تولید برق نیز وظیفه بهرهبرداری و نگهداری از نیروگاهها را برعهده دارند.
شرکتهای تولیدکننده برق از چهار طریق امکان عرضه برق خود (فروش) به شبکه سراسری را دارا هستند [14]:
در روش اول، نیروگاهها برق تولیدی خود را به بازار عمدهفروشی برق ایران عرضه میکنند. بازار عمدهفروشی برق ایران از نوع متمرکز و مبتنیبر حوضچه و بهصورت بازار روز پیش است. در این بازار مدیریت شبکه برق ایران بهعنوان بهرهبردار عمل کرده و به نمایندگی از سمت خریدار، برق را از بازار عمدهفروشی خریداری کرده و بین خریداران تقسیم میکند. بهعبارتی عملکرد بازار بهصورت رقابت یک طرفه در سمت فروش است. این بدان معناست که خریداران فقط پیشبینی نیاز خود را به مدیریت شبکه برق اعلام میکنند، اما در سمت تولیدکنندگان باید پیشنهادهای خود را بهصورت زوج قیمت توان برای هر دوره از روز قبل از بهرهبرداری اعلام کنند. پس میتوان گفت که مدل بازار ایران، مدل رقابتی نمایندگی (آژانس) خرید است. درنتیجه از نظر سطح رقابت، در اولین ایستگاه بعد از انحصار کامل قرار دارد و برای رسیدن به یک بازار با رقابت کامل فاصله زیادی وجود دارد.
در روش دوم، علاوهبر بازار متمرکز که در بازار عمدهفروشی وجود داشت، بازار غیرمتمرکز نظیرِ قراردادهای دوجانبه و بورس انرژی وجود دارد. در سال 1388 در راستای روند تجدید ساختار و با هدف توسعه بازار برق، برنامهریزی برای راهاندازی بخش برق بورس انرژی آغاز شد و در پایان سال 1391 بازار مشتقه (نوع معاملات سلف موازی استاندارد برق) شروع بهکار کرد. معاملات سلفموازی استاندارد دارای دو بازار مصرفکنندگان بزرگ و عمدهفروشی که شامل شرکتهای خردهفروش و شرکتهای توزیع است. در تابستان سال 1396، بازار فیزیکی برق علاوهبر بازار مشتقه در بورس انرژی راهاندازی شد. در این بازار فروشندگان، نیروگاههای برق و خریداران آن مصرفکنندگان با قدرت قراردادی بالای 5 مگاوات و شرکتهای خردهفروشی بودند. قرارداد نقدی، قرارداد نسیه (اعتباری)، قراردادهای سلف و قرارداد کشف پریمیوم از مهمترین قراردادهای بازار فیزیکی برق هستند.
سهم معاملات بازار بورس انرژی در سال 1400 مطابق با در نمودار (9) بوده است.
نمودار 9. سهم فعالیت هریک از فعالان معاملات برق بورس انرژی در تابستان سال 1400
مأخذ: پایش و تحلیل بازار برق ایران از سال 1398 تا 1400، شرکت مدیریت شبکه برق ایران.
با وجود این، سهم بازار متمرکز، همانطور که در نمودار (10) نشان داده شده، بسیار بالاتر بوده و در 1400 تنها 12.1 درصد از برق خارج از بازار عمدهفروشی مبادله شده است.
نمودار 10. سهم بازارهای مختلف از معاملات برق 1400
مأخذ: پایش و تحلیل بازار برق ایران از سال 1398 تا 1400، شرکت مدیریت شبکه برق ایران.
در روش سوم، براساس مصوبه[44] هیئت تنظیم بازار برق ایران با هدف افزایش مشارکت نیروگاهها بهخصوص در ماههای گرم سال و توسعه ظرفیتهای جدید نیروگاهی، شرکت مدیریت شبکه موظف شد که برق نیروگاههای زیر صد مگاوات و یا نیروگاههایی که تحت مدیریت و نظارت مستقیم مرکز نبوده و شرایط رقابت در بازار برق را ندارند، بهصورت تضمینی خریداری کند.
در روش چهارم، شرکت توانیر مجاز است قرارداد بلندمدت خرید برق را با نیروگاههای جدیدالاحداثی که روند ساخت آن با هماهنگی با شرکت توانیر و شرکت مادر تخصصی تولید نیروی برق حرارتی صورت میگیرد، منعقد کند.
1-7. بررسی چالشهای مهم صنعت برق ایران
تجدیدساختار تنها بهمعنای سازماندهی افقی یا عمودی بهصورت اسمی و ایجاد سازمانهای لازم نیست، بلکه انجام خصوصیسازی صحیح، داشتن تنظیمگری و همچنین بهرهبردار مستقل، ورود آزادانه شرکتهای خصوصی، ایجاد بازار واقعاً رقابتی و توجه به اکوسیستم صنعت برق کشور، همگی در نیل به یک بازار تجدید ساختاریافته موفق تأثیرگذار میباشند.
یکی از مهمترین عوامل افزایش اثربخشی تجدید ساختار صنعت برق کشور، بهبود اقتصاد صنعت برق است. اقتصاد معیوب صنعت برق باعث ایجاد شکاف قابلتوجهی بین درآمدها و هزینههای این صنعت و انباشت بدهیها شده است. این مسئله در کنار عدمتغییر یا تغییر ناقص در ساختارها، منجر به چالشهای مختلفی شده است. ازجمله مهمترین چالشهای موجود صنعت برق میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
2-7. پیشنهادهایی برای تجدید ساختار صنعت برق ایران با توجه به تجربه کشورهای منتخب
با توجه به چالشهایی که در بخش قبل به آنها اشاره شد و مطابق با مطالعه و بررسی تجربه کسب شده از موفقیتها و شکستهای کشورهای منتخب در زمینه تجدید ساختار بازار برق، برای رسیدن به یک ساختار مطلوب در صنعت برق کشور راهکارهای متعددی باید پیاده و اجرایی شود. وضعیت امروز صنعت برق ایران نشان میدهد که ساختار موجود نیازمند تغییرات اساسی است. در ادامه برای هر بخش از بازار برق کشور براساس تجارب برگرفته از تجدید ساختار بازار برق کشورهای منتخب، پیشنهادهایی ارائه میشود.
از سه دهه پیش، بسیاری از کشورهای جهان با احساس نیاز به اصلاح عملکرد در صنعت برق خود، شروع به اصلاح در ساختارهای موجود کردند. طبق بررسیهای انجامشده، بازارها براساس سطح رقابت از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دستهبندی هستند. در بازار با انحصار کامل، تولید و انتقال و توزیع توسط یک شرکت اداره میشود. قدم بعدی برای عبور از انحصار کامل و حرکت بهسمت رقابت کامل، مدل نمایندگی خرید است. در این مدل، در سمت فروشندگان شرکتهای خصوصی نیز مالک بخشی از ظرفیت تولید هستند. هرچند در سمت خریداران، تنها یک نهاد به نمایندگی از آنها وجود دارد. این مدل بسیار مشابه با ساختار بازار برق ایران است. در مدل سوم، برخلاف مدل قبل، هیچ نهادی مسئولیت خرید برق را برعهده ندارد. در عوض، برق بهصورت عمده مستقیماً از شرکتهای تولیدکننده خریداری میشود. در مدل آخر که مدل رقابت کامل میباشد، تمایز آن با مدل قبلی در بازار خردهفروشی است. در این مدل تمامی مصرفکنندگان میتوانند تأمینکننده (خردهفروش) برق خود را انتخاب و یا تغییر دهند.
یافتههای این مطالعه نشان میدهد، بازار برق بریتانیا سه مرحله اصلاحی مهم را تجربه کرده است که بهترتیب شامل معرفی بازار متمرکز مبتنیبر سیستم حوضچه در انگلستان و ولز، اجرای ترتیبات تجارت برق جدید بریتانیا و اجرای اصلاح بازار برق به هدف پرداختن به چالشهای نوظهور جدید در کربنزدایی تولید برق هستند. روند اصلاحات و نتایج حاصله باعث شده امروزه بریتانیا بهعنوان نمونهای موفق در تجدید ساختار صنعت برق مطرح شود.
تجدید ساختار در صنعت برق کشور روسیه با خصوصیسازی شرکتهای برق منطقهای آغاز و سپس یک بازار عمدهفروشی منطقهای برق راهاندازی شد که البته در این بازار نیز قیمتها بهطور کامل توسط دولت تنظیم میشد. در مرحله بعد، شرکتهای یکپارچه به شرکتهای مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمدهفروشی برق با ایجاد رقابت میان شرکتهای تولیدکننده، به یک بازار رقابتی تبدیل و قیمتهای برق نیز بهتدریج آزاد شد. بهطوری که درحال حاضر تنها بخشی از فروش برق با نرخهای دستوری است. کشور روسیه را نیز میتوان با درجه قابلقبولی از موفقیت در تجدید ساختار صنعت برق در نظر گرفت.
در کشور ژاپن آزادسازی در بخش خردهفروشی با یکروند ملایم شروع شد و درنهایت بهسوی جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه حرکت کرد. تجدید ساختار در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روندی معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. این مسئله بیانگر آن است که هر کشوری با توجه به زیستبوم صنعت برق خود میتواند از روش منحصر بهفردی استفاده کند.
تجدید ساختار در کرهجنوبی بهدلیل اختلافات گروههای رقیب و همچنین اعتراضات اتحادیه کارگری مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت در تولید متوقف شد و سایر بخشهای انتقال، توزیع و خردهفروشی مانند قبل بهصورت انحصاری باقی ماند. این عدم موفقیت، نشاندهنده لزوم یک نگاه ملی به مقوله تجدید ساختار است.
اولین تلاشها برای تجدید ساختار در صنعت برق ایران از اوایل دهه 1380شروع شد و با وجود گذشت بیش از دو دهه، نتایج مورد انتظار ایجاد نشده است. با وجود این اجرای همین اصلاحات ناقض نیز نقش بسزایی در بهبود وضعیت امروز صنعت برق داشته است. با توجه به چالشهای مهم و اصلی موجود در صنعت برق ایران، ازجمله عدم سرمایهگذاری بهویژه در بخش تولید، کاهش امنیت انرژی، پایین بودن بازدهی نیروگاهها، بالا بودن شدت مصرف انرژی کشور و ناترازی برق، اصلاح برخی ساختارهای صنعت برق در اولویت قرار دارد. بدینمنظور برای افزایش ظرفیت تولید میتوان ضمن بهبود تدریجی مؤلفههای اقتصادی، برای جذب سرمایهگذار بخش خصوصی از روشهای تأمین مالی تکلیفی بهره گرفت. برای نمونه در ماده (4) قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق و ماده (16) قانون جهش تولید دانشبنیان این نوع الزام برای بخشی از صنایع در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است در حال حاضر تنها در حدود یک درصد از ظرفیت تولید برق کشور از انرژیهای تجدیدپذیر است که این بهمعنای تنوع کم در سبد تولید برق میباشد. ازاینرو افزایش ظرفیت تولید برق از انرژیهای تجدیدپذیر بهمنظور بهبود امنیت انرژی، از اهمیت بالایی برخوردار است.
همچنین اجرای ماده (10) قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق، یعنی حذف تدریجی قیمتگذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانهها به انتهای زنجیره، میتواند منجر به ایجاد انگیزه و توجیه اقتصادی در سرمایهگذاران برای توسعه برق تجدیدپذیر و همچنین افزایش تمایل به بهبود بازدهی نیروگاهها شود. در بخش توزیع، بهمنظور کاهش شدت مصرف انرژی و کاهش ناترازی باید بهدنبال راهکارهایی برای اصلاح الگوی مصرف بود. یکی از راهکارهای اصلاح الگوی مصرف، بهکارگیری برنامههایی موسوم به مدیریت سمت تقاضا است. جنس این برنامهها از نوع بهینهسازی و پاسخگو کردن مشترکین از طریق برنامههای تشویقی یا تنبیهی میباشد. در بخش خانگی، اجرای طرحهای مدیریت سمت تقاضا، از طریق یک متولی فروش برق بهتمامی مصرفکنندگان تا حدودی پیچیده و غیرممکن است. درنتیجه همانطور که در مطالعه تجربه موفق بریتانیا در زمینه ورود شرکتهای خردهفروش بهعنوان نزدیکترین نهاد به مشترکین برق مشاهده شد، ایجاد زمینه برای ورود شرکتهای خردهفروش در تمامی بخشها میتواند در اجرای موفقیتآمیز برنامههای مدیریت سمت تقاضا ثمربخش باشد. مهمترین چالشها و راهکارهای اصلاحی در مسیر تجدید ساختار صنعت برق ایران، در جدول (2) ارائه شده است.
جدول 2. چالشها و راهکارهای اصلی در مسیر تجدید ساختار صنعت برق ایران
بخش |
چالش |
راهکار |
تولید |
عدم تمایل سرمایهگذاری بخش خصوصی |
· گسترش ابزارهای تأمین مالی. |
پایین بودن بازدهی نیروگاهها |
· حذف تدریجی قیمتگذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانهها به انتهای زنجیره. |
|
کاهش امنیت انرژی |
· افزایش سهم تولید برق از تجدیدپذیرها با گسترش ابزارهای تأمین مالی و همچنین حذف تدریجی قیمتگذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق. |
|
توزیع |
بالا بودن شدت مصرف انرژی و ناترازی برق |
· راهاندازی بازار معاملات خردهفروشی برق. · تنوع بخشی در برنامههای مدیریت سمت تقاضا از طریق ورود خردهفروشان. |