Author
Majles
Keywords
مسئله اصلی
محرومیتزدایی، همواره در کانون توجه مسئولان کشور قرار گرفته و در این میان دولت، وظیفه اصلی محرومیتزدایی را بهعهده داشته است. یکی از مهمترین بخشهای بودجه عمومی کشور، اعتبارات حوزه محرومیتزدایی است که تحولات آن برنامهریزی دولت برای کاهش محرومیت مناطق مختلف کشور را نشان میدهد. ازاینرو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1405، توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و همچنین هدفمند بودن آن مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
نقاط قوت و ضعف طرح
· نرخ محرومیت دسترسی خانوارها به عموم امکانات و خدمات پایه در کلیه مناطق کشور در دهههای گذشته بهشدت کاهش یافته است. به عنوان نمونه کاهش محرومیت در بازه سالهای 1363 الی 1402 در مناطق روستایی کشور اینطور بوده است که نرخ محرومیت از دسترسی به شبکه برق از 42 درصد به صفر، نرخ محرومیت از دسترسی به گاز لولهکشی از 99.7 درصد به 19 درصد، نرخ محرومیت از دسترسی به آب لولهکشی از 55 درصد به 3.5 درصد و نرخ محرومیت از دسترسی به سرویس حمام از 91.6 درصد به 3.7 درصد رسیده است.
· بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که درحالحاضر حدود 1 درصد از جمعیت کشور همچنان در سطح شدیدی از محرومیت بهسر میبرند. مشاهده این وضعیت در کنار دستاوردهای قابلتوجه محرومیتزدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالشهایی در برنامهریزی محرومیتزدایی است.
· تسری بخشی عنوان مناطق محروم (کمتر توسعه یافته) به بخش عمدهای از مناطق کشور (که اکنون حدود 80 درصد از پهنه جغرافیایی کشور را شامل میشود) در کنار کاهش شدید نرخ محرومیت در بسیاری از شاخصها در گذر زمان بهوضوح نشان میدهد که در دهههای گذشته فرایند برنامهریزی برای محرومیتزدایی مجزا از واقعیتهای رقم خورده در عرصه محرومیتزدایی انجام پذیرفته است.
· در حال حاضر 2424 پروژه محرومیتزدایی نیمهتمام در کل کشور وجود دارد که از این تعداد، 1352 پروژه مربوط به احداث و تکمیل مدارس روستایی، 634 پروژه مربوط به راه روستایی، 133 پروژه آبخیزداری و 305 پروژه احداث و تکمیل خانه بهداشت روستایی است. مجموعه این پروژهها به طور متوسط بیش از 67 درصد پیشرفت فیزیکی داشتهاند که در این میان بیشترین پیشرفت مربوط به پروژههای آبخیزداری با بیش از 94 درصد، پس از آن پروژههای مدارس روستایی با بیش از 82 درصد، سپس پروژههای خانه بهداشت روستایی با حدود 44 درصد و در نهایت طرحهای راه روستایی با 25 درصد پیشرفت گزارش شده است.
· بررسی پراکندگی جغرافیایی پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی حاکی از آن است که خوزستان با 265، سیستان و بلوچستان با 196 و خراسان رضوی با 156 پروژه دارای بیشترین پروژههای محرومیتزدایی کشور و البرز با 26، همدان با 18 و قم با 14 پروژه دارای کمترین پروژههای محرومیتزدایی هستند.
· از مجموع 1352 پروژه نیمهتمام مدارس روستایی، استان خوزستان با 228 پروژه، فارس با 89 پروژه، خراسان رضوی با ۷۸ پروژه، آذربایجان شرقی با 64 پروژه، سیستان و بلوچستان با 59 و خراسان جنوبی با 58 پروژه بیش از 40 درصد پروژههای این بخش را به خود اختصاص دادهاند.
· در مجموع 634 پروژه نیمهتمام در حوزه راه روستایی باقی مانده که انواع پروژههای احداث، بهسازی، تعریض، زیرسازی و آسفالتسازی را شامل میگردد. حجم کلی این طرحها 6785 کیلومتر برنامهریزی شده که تاکنون 1700 کیلومتر از آن اجرا گردیده است.
· 133 پروژه آبخیزداری در 13 استان کشور توزیع شده و از مجموع ظرفیت 4 میلیون و 268 هزار مترمکعب حدود 1 میلیون و 834 هزار مترمکعب تا پایان سال 1400 به اجرا درآمده است.
· مساحت فضای بهداشتی برنامهریزی شده در 305 پروژه نیمهتمام خانه بهداشت روستایی بالغ بر 29 هزار مترمربع است و سه استان سمنان، تهران و کرمانشاه با 97، 90 و 84 درصد بیشترین و استانهای آذربایجان شرقی، اصفهان و گیلان با 10، 13 و 18 درصد کمترین پیشرفت را داشتهاند.
· اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1405 بالغ بر 210 هزار میلیارد تومان است که نسبت به رقم مصوب در قانون بودجه 1404 با 21 درصد افزایش همراه بوده است. حجم این اعتبارات در مقایسه با عملکرد مالی پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی اختلاف قابل توجهی دارد. بررسیها نشان میدهد در سال 1400 حدود 4.7 هزار میلیارد تومان از محل منابع هدفمندسازی یارانهها به پروژههای محرومیتزدایی اختصاص یافت که از این میان بیش از 55 درصد این اعتبارات صرف احداث و تکمیل مدارس روستایی گردید و 35 درصد آن نیز جهت تکمیل راههای روستایی هزینه شد. پرداختهای صورت گرفته در سال 1401 حدود 2.3 هزار میلیارد تومان بوده است. وضعیت پرداختها به این پروژهها در سالهای 1402 و 1403 نیز تا زمان نگارش این گزارش در دسترس قرار نگرفته است.
· در مجموع میتوان نقاط قوت و نقاط ضعفی در خصوص اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه سال 1405 اشاره نمود که به شرح زیر است:
نقاط قوت:
· درنظرگرفتن منابع کافی موضوع بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (دوسوم سه درصد صادرات نفت و گاز سهم مناطق محروم) و قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته در لایحه بودجه (حدود 7 هزار میلیارد تومان بیشتر از تکالیف قانونی موضوع این دو حکم قانونی منابع دیده شده است).
نقاط ضعف:
· عدم اصلاح الگوی توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و فقدان ارتباط با الگوی توزیع اعتبارات جهت تکمیل پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی
پیشنهادهای مرکز پژوهشها جهت کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی:
بهنظر میرسد احیای طرحهای شناسایی مناطق محروم کشور در جهت خروج از وضعیت ازهمگسیخته برنامهریزی محرومیتزدایی یک ضرورت اجتنابناپذیر است که براساس درسآموختههای طرحهای گذشته، رعایت ملاحظات ذیل در اجرای این طرحها پیشنهاد میشود:
· تمرکز بر «شناسایی مناطق محروم» بهجای «مکانیابی کمبودهای زیرساختی کشور»: با توجه به تغییرات پدیده محرومیت در چند دهه گذشته و پیچیدهتر شدن آن، بهکارگیری مجموعه ابزارهای سیاستی برای خروج مناطق خاص از تله محرومیت حائز اهمیت است. تجربه هدایت منابع انبوه به برخی مناطق محروم و عدم توفیق آن اقدامات در محرومیتزدایی، لزوم سیاستگذاری همهجانبه را متناسب با کلیه ظرفیتها و شرایط هریک از این مناطق محدود و خاص گوشزد میکند. این یعنی بهجای پراکنده کردن منابع و سایر ظرفیتهای موجود در حوزه محرومیتزدایی در کل مناطق کشور و تجویز نسخهای واحد برای آنها، این امکانات در راستای محرومیتزدایی از مناطقی خاص بهکار گرفته شود. شناسایی مناطق گرفتار در تله محرومیت نیازمند مطالعات کارشناسی است.
· سطحبندی محرومیت با استفاده از طراحی شاخصهای تجمیعی متناسب با هر سطح: محرومیتزدایی عرصه توجه به اولویتهاست؛ لذا تجربه ناموفق گذشته مبنیبر ارائه یک فهرست واحد که کلیه مناطق محروم، توسعه نیافته و کمتر توسعه یافته را شامل شود، برای اهداف محرومیتزدایی کاربرد نداشته و مناطق دارای اولویت را به حاشیه میراند؛ لذا توصیه میشود بهعنوان مثال دو شاخص تجمیعی برای اندازهگیری دو سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه طراحی شود و متعاقباً دو فهرست مناطق دارای محرومیت شدید و مناطق دارای محرومیت میانه تهیه شود.
· تعیین کاربردهای فهرست مناطق محروم کشور: تعیین فهرست مناطق محروم میتواند برای اهداف اولیهای همچون توزیع اعتبارات بودجهای یا اهداف ثانویهای همچون اعطای مشوقهای مالیاتی و سرمایهگذاری بهکار رود. ضمن تأکید مجدد بر تحدید مأموریتهای حوزه محرومیتزدایی و عدم تعمیم آن به رفع کلیه عقبماندگیها و مشکلات مناطق کشور، باید توجه داشت که یک فهرست واحد پاسخگوی همه این اهداف نخواهد بود.
برقراری عدالت نه تنها یکی از اصول اساسی نظام اسلامی بلکه پایه اصلی شکلگیری آن شناخته میشود. دغدغه کاهش محرومیت مناطق در میان مسئولان کشور از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی نیز نشات گرفته از همین اصل است. لذا میتوان بهبود عدالت منطقهای را اصلیترین ماموریت سیاستهای محرومیتزدایی عنوان نمود که به موجب آن شکافهای موجود بین مناطق مختلف کشور در زمینه دسترسی ساکنین آن مناطق به خدمات و امکانات پایه جهت رشد در وجوه مختلف زندگی کاهش مییابد.
بررسیها نشان میدهد عدالت منطقهای در زمینه دسترسی خانوارها به عموم امکانات و خدمات پایه طی دهههای گذشته در کشور به طور قابل ملاحظهای بهبود و نرخ محرومیت از این امکانات کاهش یافته است. (شکل 1) بهرغم وضعیت مناسب کشور از نظر دسترسی به امکانات اولیه و ضروری زندگی در مقایسه با بسیاری از کشورهای جهان، همچنان برآورد میشود که معدود مناطقی از کشور درگیر سطوح شدیدی از محرومیت (حدود 1 درصد از جمعیت کل کشور) هستند. مشاهده این وضعیت در کنار دستاوردهای قابلتوجه محرومیتزدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالشهایی در برنامهریزی محرومیتزدایی است.
شکل 1. نمودار وضعیت محرومیت از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت در بازه سالهای 1363 الی 1402 [1[
شکل 2 تقسیمبندی شهرستانهای کشور را از نظر محرومیت یا کمتر توسعهیافتگی (براساس فهرستهای رسمی به دست آمده از طرحهای مطالعات شناسایی مناطق محروم) نشان میدهد. بررسی تحولات جغرافیای مناطق محروم (بهعنوان یکی از خروجیهای مهم فرایند برنامهریزی برای محرومیتزدایی) در طول زمان به وضوح نشان میدهد که چطور فشارهای سیاسی برای بهرهمندی مناطق مختلف از مزایا و معافیتهای مناطق محروم (یا کمتر توسعه یافته) منجر به گستردگی فهرست مناطق محروم گردیده است. بررسی روند مطالعاتی شناسایی مناطق محروم بهعنوان شالوده فرایند برنامهریزی محرومیتزدایی در کشور نشان میدهد که این فرایند درگذر زمان نهتنها به بلوغ نرسیده؛ بلکه بهدلیل فقدان مسئله اصلی، از تعیین حیطه مأموریت فعالیتهای محرومیتزدایی (مرز میان مأموریت خروج مناطق هدف از تله محرومیت و مأموریت رفع کلیه عقبماندگیهای اقتصادی، صنعتی، اجتماعی و سایر در مناطق کشور) نیز ناتوان بوده است. تا جاییکه در آخرین فهرست رسمی از این مناطق (تصویبنامه هیئتوزیران سال 1388) مشاهده میشود که شاخصهای متعدد در ابعاد مختلف بهکار رفتهاند و مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور به حدود 80 درصد پهنه جغرافیایی کشور تسری بخشیده شده است. ]2[
شکل 2. نسبت مناطق بهرهمند از مزایا، معافیتها و اعتبارات بودجهای مناطق محروم (یا کمترتوسعهیافته) به کل مناطق کشور از سال 1360 الی 1388[۲]
عدم شکلگیری چارچوبی منسجم برای برنامهریزی محرومیتزدایی در طول سالهای اجرای طرح شناسایی مناطق محروم کشور با توقف کامل این مطالعات در سال 1386 همراه شد. از زمان انتشار آخرین فهرست رسمی موجود از مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور در سال 1388 تاکنون، بهروزرسانی احتمالی فهرست مذکور ازسوی نهاد متولی در طول 16 سال گذشته بهصورت عمومی در دسترس قرار نگرفته است. این درحالی است که اقدامات حداقلی سیاستگذار در این حوزه (یعنی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه میان مناطق مختلف کشور) طبعاً براساس چنین فهرستی صورت پذیرفته است. ]3[ سیاستگذاری محرومیتزدایی با چالشهایی نظیر
· فقدان تعریف واحد از محرومیت در قوانین کشور و بهکارگیری شاخصهای نامناسب برای شناسایی مناطق محروم،
· عدم ارتباط مناسب الگوی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی میان مناطق مختلف کشور با اولویتهای رفع محرومیت،
· عدم برنامهریزی و بیتوجهی به اولویتهای رفع محرومیت،
· فقدان سازوکار پایش و ارزیابی اثربخشی سیاستهای اجرایی،
· فعالیت جزیرهای دستگاههای متعدد فعال در این حوزه و فقدان نهاد هماهنگکننده،
· فقدان دادههای کافی، دقیق و بهروز از وضعیت محرومیت در کشور،
· عدم وجود درک مشترک میان سیاستگذاران و فقرپژوهان از پدیده فقر و بهویژه فقر چندبُعدی و راهکارهای کاهش آن.
مواجه است که رفع آن چالشها در کوتاهمدت امکانپذیر نیست. با این حال انتخاب نقطه شروع اصلاحات این سیاستها بسیار اهمیت داشته و در تسریع این روند تاثیرگذار است. بهنظر میرسد احیای طرحهای شناسایی مناطق محروم کشور (و به موجب آن تعریف واحد از محرومیت و بکارگیری شاخصهای مناسب) و بهروزرسانی فهرست مناطق محروم اولین گام در جهت خروج از وضعیت از هم گسیخته برنامهریزی محرومیتزدایی است.
ازآنجاکه وظیفه اصلی رفع محرومیت در کشور برعهده دولت است؛ وضعیت اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه پیشنهادی دولت را میتوان بهعنوان برنامهریزی محرومیتزدایی دولت در سال پیشرو قلمداد کرد. همچنین کاهش یا رفع برخی از چالشهای این حوزه نیز در لایحه پیشنهادی منعکس میشود. ازاینرو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه، حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1405، برشهای مختلف این اعتبارات (ازجمله توزیع استانی) مورد ارزیابی و تحلیل قرار خواهد گرفت.
اعتبارات محرومیتزدایی در لوایح بودجه سنواتی، برنامهریزی هر ساله دولت را در این حوزه منعکس مینماید. میزان اعتبارات، منابع اصلی تامینکننده آن، نحوه توزیع این اعتبارات بین مناطق مختلف کشور و حوزههای اولویتدار رفع محرومیت در کشور بخشی از اطلاعاتی است در این خصوص در سند بودجه قابل بررسی است. مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در چند سال گذشته گزارشی مجزا به این موضوع اختصاص داده و ضمن ارائه تصویری از وضعیت محرومیت در کشور، ابعاد مختلف اعتبارات محرومیتزدایی را بررسی نموده است. جدول ۲ عناوین، سال انتشار و شماره مسلسل گزارشات مربوطه را ارائه میکند.
جدول 1.گزارشات اظهارنظر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در خصوص بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در لوایح بودجه سنواتی
|
عنوان گزارش |
سال انتشار |
شماره مسلسل |
|
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور ۹ . سیاست های حمایتی و مقابله با فقر |
1400 |
18141 |
|
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور ۶۷. تحلیلی بر تبصره ها و اعتبارات مرتبط با حوزه محرومیت زدایی |
1401 |
18152 |
|
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور (۴۴): حوزه محرومیت زدایی |
1401 |
18741 |
|
بررسی بخش دوم لایحه بودجه کل کشور سال ۱۴۰۳ (۸): اعتبارات محرومیت زدایی |
1403 |
19732 |
|
بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (۳): اعتبارات محرومیت زدایی |
1403 |
20407 |
|
بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (۲۵): (اعتبارات قانون استفاده متوازن ازامکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته و بند «ت» ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه درحوزه محرومیت زدایی) |
1403 |
20448 |
بررسی کفایت اعتبارات محرومیتزدایی در لوایح بودجه سنواتی مستلزم اطلاع از منابع موردنیاز برای اجرا و تکمیل پروژههای محرومیتزدایی است. بدیهی است که لازم است مشخص شود در حال حاضر چه تعداد پروژه محرومیتزدایی نیمهتمام در کشور موجود و پیشرفت آنها در چه وضعیتی است؟ متاسفانه عمدتا ارزیابی این اعتبارات در لایحه بودجه تنها به بررسی میزان رشد آن نسبت به سالهای گذشته محدود شده و تناسب آن با پروژههای محرومیتزدایی مورد سنجش قرار نمیگیرد. به نظر میرسد دلیل اصلی فقدان چنین تحلیلی، نامعلوم بودن پروژههای محرومیتزدایی است که پایش اقدامات محرومیتزدایی در کشور را سخت نموده است. از همین رو در این گزارش و بخش حاضر تلاش شده است برای اولین بار تصویری از تعداد پروژههای محرومیتزدایی نیمهتمام در کشور و وضعیت پیشرفت آنها ارائه شود. پیش از بررسی این پروژهها لازم است این موضوع تبیین شود که منظور از پروژههای محرومیتزدایی در این گزارش، پروژههایی است که تمام یا بخشی از منابع موردنیاز آنها از محل بودجه عمومی تامین میگردد. لذا سایر اقدامات و پروژههای محرومیتزدایی که مستقلا و از طریق منابع نهادهای عمومی غیردولتی یا سازمانهای مردم نهاد و خیرین تامین گردیده و در حال انجام است، در آمارهایی که ارائه خواهد گردید به حساب نیامده است.
در حال حاضر 2424 پروژه محرومیتزدایی نیمهتمام در کل کشور وجود دارد که از این تعداد، 1352 پروژه مربوط به احداث و تکمیل مدارس روستایی، 634 پروژه مربوط به راه روستایی، 133 پروژه آبخیزداری و 305 پروژه احداث و تکمیل خانه بهداشت روستایی است. مجموعه این پروژهها به طور متوسط بیش از 67 درصد پیشرفت فیزیکی داشتهاند که در این میان بیشترین پیشرفت مربوط به پروژههای آبخیزداری با بیش از 94 درصد، پس از آن پروژههای مدارس روستایی با بیش از 82 درصد، سپس پروژههای خانه بهداشت روستایی با حدود 44 درصد و در نهایت طرحهای راه روستایی با 25 درصد پیشرفت گزارش شده است.
پراکندگی جغرافیایی پروژههای مذکور در شکل 3 نشان داده شده است. خوزستان با 265، سیستان و بلوچستان با 196 و خراسان رضوی با 156 پروژه دارای بیشترین پروژههای محرومیتزدایی کشور و البرز با 26، همدان با 18 و قم با 14 پروژه دارای کمترین پروژههای محرومیتزدایی هستند.
شکل 3. پراکندگی پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی میان شهرستانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
مهمترین آمار در خصوص این پروژههای نیمهتمام، میزان اعتبارات لازم برای اتمام آنهاست. اگرچه این آمار در اطلاعات دریافتی از سازمان برنامه و بودجه کشور دردسترس قرار نگرفته است، اما بر حسب تعداد پروژههای نیمهتمام هر شهرستان و پیشرفت فیزیکی آنها میتوان برآوردی از اولویتهای تخصیص اعتبارات برای سریع روند محرومیتزدایی ارائه نمود. شکل 4 اولویت توزیع اعتبارات برای اتمام پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی را به تفکیک شهرستانهای کشور نشان میدهد. (مناطق سبزرنگ نیازمند بیشترین اعتبارات و مناطق صورتیرنگ نیازمند کمترین اعتبارات جهت تکمیل پروژههای محرومیتزدایی) شهرستانهایی نظیر لاهیجان، آبیک، زیرکوه، آمل، آستارا، ایرانشهر، چابهار و سرباز بیشترین اعتبارات و شهرستانهایی همچون مهران، فردیس، شوشتر، فیروزه، دهلران، قرچک، نائین و ملکشاهی کمترین اعتبارات را جهت تکمیل پروژههای نیمهتمام نیاز دارند. البته این اولویت صرفا بر اساس پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی است و اعتبارات لازم برای تعریف پروژههای جدید در آن منظور نگردیده است.
شکل 4. نقشه اولویتهای توزیع اعتبارات جهت تکمیل پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی در میان شهرستانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
جدول 2 عملکرد مالی پروژههای موردنظر را برای سالهای 1400 و 1401 به همراه ابلاغ اعتبارات در سال 1401 و 1402 نشان میدهد. در سال 1400 حدود 4.7 هزار میلیارد تومان از محل منابع هدفمندسازی یارانهها به پروژههای محرومیتزدایی اختصاص یافت که از این میان بیش از 55 درصد این اعتبارات صرف احداث و تکمیل مدارس روستایی گردید و 35 درصد آن نیز جهت تکمیل راههای روستایی هزینه شد. پرداختهای صورت گرفته در سال 1401 حدود 2.3 هزار میلیارد تومان بوده است. وضعیت پرداختها به این پروژهها در سالهای 1402 و 1403 تا زمان نگارش این گزارش در دسترس قرار نگرفته است.
جدول 2.اعتبارات ابلاغی و پرداختی به پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی در سالهای 1400 الی 1402 - میلیون تومان
|
سال |
ابلاغی/پرداختی |
مدارس روستایی |
راه روستایی |
آبخیزداری |
خانه بهداشت |
مجموع |
|
1400 |
پرداختی |
2,660,322 |
1,655,735 |
290,245 |
128,657 |
4,734,959 |
|
1401 |
ابلاغی |
3,800,000 |
2,400,000 |
143,500 |
150,000 |
6,493,500 |
|
پرداختی |
2,383,800 |
0 |
0 |
0 |
2,383,800 |
|
|
1402 |
ابلاغی |
2,800,000 |
0 |
0 |
0 |
2,800,000 |
ماخذ: یافتههای پژوهش
شکل 5 فراوانی 1352 پروژه نیمهتمام مدارس روستایی را بر اساس سال شروع آنها نشان میدهد. همانطورکه مشاهده میگردد، عمده این پروژهها در سالهای اخیر تعریف شده که در مجموع بیش از 82 درصد پیشرفت داشتهاند.
شکل 5. فراوانی پروژههای نیمهتمام مدارس روستایی بر حسب سال شروع پروژه
ماخذ: یافتههای پژوهش
شکل 6 توزیع استانی پروژههای مدارس روستایی را نشان میدهد. استان خوزستان با 228 پروژه، فارس با 89 پروژه، خراسان رضوی با ۷۸ پروژه، آذربایجان شرقی با 64 پروژه، سیستان و بلوچستان با 59 و خراسان جنوبی با 58 پروژه بیش از 40 درصد پروژههای این بخش را به خود اختصاص دادهاند. متوسط پیشرفت این طرحها در سه استان مرکزی، قم و تهران به ترتیب 93،92 و 91 درصد و در سه استان فارس، سمنان و چهارمحال و بختیاری به ترتیب 60، 63 و 71 درصد گزارش شده است.
شکل 6. فراوانی پروژههای نیمهتمام مدارس روستایی به تفکیک استانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
در مجموع 634 پروژه نیمهتمام در حوزه راه روستایی باقی مانده که انواع پروژههای احداث، بهسازی، تعریض، زیرسازی و آسفالتسازی را شامل میگردد. حجم کلی این طرحها 6785 کیلومتر برنامهریزی شده که تاکنون 1700 کیلومتر از آن اجرا گردیده است. بر این اساس پیشرفت فیزیکی پروژههای راه روستایی را میتوان 25 درصد اعلام نمود. شکل 7 کل پروژههای راه روستایی موجود را بر اساس سال شروع آنها نشان میدهد.
شکل 7. فراوانی پروژههای نیمهتمام راه روستایی بر حسب سال شروع پروژه
ماخذ: یافتههای پژوهش
شکل 8 توزیع پروژههای راه روستایی را میان استانهای کشور نشان میدهد. آذربایجان غربی با 59 پروژه، مازندران با 50 پروژه، سیستان و بلوچستان با 48 پروژه و کهکیلویه و بویراحمد با 45 پروژه، بیشترین پروژهها را در اختیار دارند که بیش از ۳۰ درصد کل پروژههای راه روستایی را شامل میشود. این پروژهها در آذربایجان غربی، مازندران و لرستان به ترتیب با 68، 62 و 59 درصد بیشترین پیشرفت و در خوزستان، کرمان و تهران با کمتر از 3 درصد کمترین پیشرفت را داشتهاند.
شکل 8. فراوانی پروژههای نیمهتمام راه روستایی به تفکیک استانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
کلیه 133 پروژه آبخیزداری در سال 1400 تعریف و آغاز گردیده است. این پروژهها در 13 استان کشور توزیع شده و از مجموع ظرفیت 4 میلیون و 268 هزار مترمکعب حدود 1 میلیون و 834 هزار مترمکعب تا پایان سال 1400 به اجرا درآمده است. شکل 9 توزیع استانی پروژههای نیمهتمام آبخیزداری را نشان میدهد.
شکل 9. فراوانی پروژههای آبخیزداری به تفکیک استانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
شکل 10 توزیع استانی 305 پروژه خانه بهداشت روستایی را نشان میدهد. این پروژهها همگی در سال 1400 تعریف شده است. از این تعداد 5 مورد احداث خانه بهداشت، 3 مورد تکمیل خانه و مراکز بهداشتی و 297 مورد مربوط به ایجاد فضای بهداشتی است. مساحت فضای بهداشتی برنامهریزی شده در پروژههای مذکور بالغ بر 29 هزار مترمربع است و سه استان سمنان، تهران و کرمانشاه با 97، 90 و 84 درصد بیشترین و استانهای آذربایجان شرقی، اصفهان و گیلان با 10، 13 و 18 درصد کمترین پیشرفت را داشتهاند.
شکل 10. فراوانی پروژههای نیمهتمام خانه بهداشت روستایی به تفکیک استانهای کشور
ماخذ: یافتههای پژوهش
در اکثر کشورها، بودجهریزی منابع عمومی در راستای فقرزدایی (اعم از کاهش فقر درآمدی و رفع محرومیت) تعریف شده است. این یعنی تلاش میشود برنامهریزیها چه در سطح کلان و چه در سطح خُرد، نهتنها وضعیت فقر را بدتر نکرده، بلکه بهبود نیز بخشند. ساختار بودجهریزی منابع عمومی در کشور، متأسفانه فاقد چنین ظرفیتی است. به همین دلیل هرساله بخشی از منابع عمومی بودجه بهطور جداگانه به حوزه محرومیتزدایی اختصاص مییابد. جدول 3، کل اعتبارات محرومیتزدایی را در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 ]۴[ بههمراه رشد سالیانه آنها نشان میدهد. این مقادیر شامل کلیه ردیف اعتباراتی است که در جداول مختلف بودجه بهطور مشخص برای محرومیتزدایی در نظر گرفته شده است.
جدول 3. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 (میلیون تومان) ]۴[
|
عنوان |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
میزان اعتبارات مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
66,654,685 (15- درصد) |
109,715,936 (64+ درصد) |
108,305,778 (1.3- درصد) |
173,879,544 (60.5+ درصد) |
210,906,982 (21.3+ درصد) |
|
میزان عملکرد (درصد تحقق) |
41,413,784 (62 درصد) |
44,777,365 (41 درصد) |
56,324,714 (52 درصد) |
- |
- |
مأخذ: محاسبات پژوهش.
عمده اعتبارات محرومیتزدایی در جدول مربوط به هزینههای تملکداراییهای سرمایهای استانها (جدول 10- ج) در قوانین بودجه و از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته و بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور است. مطابق قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، سهم اعتبارات این قانون در بودجه باید 3 درصد از منابع عمومی و مطابق بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، سهم اعتبارات این حکم در بودجه باید 2 درصد (معادل دوسوم سهدرصد) از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز باشد. جدول 4، اعتبارات دو حکم قانونی مذکور را در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 نشان میدهد.
جدول 4. اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 (میلیون تومان) ]۴[
|
سطر |
عنوان |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
1 |
اعتبارات موضوع بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور-سهم مناطق محروم (سهم اعتبارات از درآمدهای صادرات نفت و گاز) |
6,665,100 (1.3 درصد) |
24,913,409 (3.9 درصد) |
22,666,700 (3.9 درصد) |
24,293,300 (4 درصد) |
12,191,567 (4.6 درصد) |
|
2 |
اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته (سهم اعتبارات از بودجه عمومی کشور) |
28,000,000 (2 درصد) |
35,000,000 (1.6 درصد) |
63,114,182 (2.4 درصد) |
110,000,000 (2.2 درصد) |
178,937,995 (3 درصد) |
|
3 |
مجموع اعتبارات مصوب دو حکم قانونی (مجموع سطر اول و دوم) |
34,665,100 |
59,913,409 |
85,780,882 |
134,293,300 |
191,129,562 |
|
4 |
دوسوم سهدرصد صادرات نفت و گاز |
9,688,004 |
12,476,148 |
11,560,000 |
12,080,000 |
5,267,600 |
|
5 |
3 درصد از بودجه عمومی |
45,813,956 |
116,769,938 |
85,110,000 |
161,520,000 |
178,620,000 |
|
6 |
مجموع تکالیف قانونی اعتبارات دو حکم قانونی (مجموع سطر چهارم و پنجم) |
55,501,960 |
129,246,086 |
96,670,000 |
173,760,000 |
183,887,600 |
|
7 |
عقبماندگی اعتبارات مصوب از تکالیف قانونی دو قانون اصلی (سطر ششم منهای سطر سوم) |
20,836,860 |
69,332,677 |
10,889,118 |
39,466,700 |
7,241,962 فاقد عقبماندگی |
مأخذ: محاسبات پژوهش.
مشاهده میشود که منابع اصلی محرومیتزدایی در چند سال گذشته همواره کمتر از تکالیف قانونی در نظر گرفته شده است اما خوشبختانه در لایحه بودجه 1405، مقادیر مربوطه مطابق با تکالیف قانونی پیشبینی شده است. گذشته از اعتبارات مصوب محرومیتزدایی، تحقق این اعتبارات نیز حائز اهمیت است. همانطورکه در جدول ۱ ملاحظه میشود تحقق این اعتبارات نوسانی بوده و بخش قابل توجهی از آن تحقق نیافته است. با این حال قضاوت در خصوص کفایت اعتبارات تخصیصیافته مشروط به آن است که اطلاعات دقیق و شفافی در رابطه با وضعیت پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی در دسترس باشد.
ازآنجاکه ردیفهای متعدد و پراکندهای در قوانین بودجه به موضوع محرومیتزدایی اختصاص مییابد؛ یکی از برشهای قابلتوجه برای مجموع این اعتبارات، برش موضوعی است. به این معنا که چه بخشی از اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه بهصورت کلی و چه بخشی از آن بهصورت مشخص به هریک از ابعاد محرومیت تخصیصیافته است. جدول 5، کلیه اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه را به تفکیک ابعاد محرومیت در قوانین بودجه 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 نشان میدهد.
جدول 5. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 به تفکیک ابعاد محرومیت (میلیون تومان) ]۴[
|
ابعاد محرومیت (اعداد داخل پرانتز، سهم از کل اعتبارات محرومیتزدایی است) |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
اعتبارات تجمیعی محرومیتزدایی |
41,623,290 (62.4%) |
87,857,836 (80.1%) |
100,646,578 (92.9%) |
141,669,544 (85.8%) |
201,297,482 (95.4%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت از دسترسی به راه |
7,950,000 (11.9%) |
7,800,000 (7.1%) |
نامشخص |
نامشخص |
نامشخص |
|
اعتبارات رفع محرومیت از نوع ارتباطات |
721,995 (1.1%) |
853,100 (0.8%) |
960,000 (0.9%) |
نامشخص |
نامشخص |
|
اعتبارات رفع محرومیت خدمات آموزشی |
5,599,400 (8.4%) |
3,620,000 (3.3%) |
5,714,200 (5.3%) |
1,300,000 (0.7%) |
1,300,000 (0.6%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت خدمات بهداشتی |
500,000 (0.8%) |
10,000 (ناچیز) |
10,000 (ناچیز) |
5,010,000 (3.0%) |
309,500 (ناچیز) |
|
اعتبارات رفع محرومیت در حوزه آب و فاضلاب |
5,260,000 (7.9%) |
7,075,000 (6.4%) |
975,000 (0.9%) |
11,200,000 (6.4%) |
نامشخص |
|
اعتبارات رفع محرومیت مسکن |
5,000,000 (7.5%) |
2,500,000 |
نامشخص |
6,000,000 (3.5%) |
8,000,000 (3.8%) |
|
مجموع کل |
66,654,685 |
109,715,936 |
108,305,778 |
173,879,544 |
210,906,982 |
مأخذ: محاسبات پژوهش.
همانطور که در جدول 3 مشاهده میشود بخش عمدهای از اعتبارات محرومیتزدایی در هر سال بهصورت تجمیعی تعیین شده و بخش کوچکی از آن مشخص است که باید صرف کاهش کدامیک از ابعاد محرومیت شود. با بررسی سهم هریک از ابعاد محرومیت در چند سال گذشته نیز، روند ثابتی برای آنها مشاهده نمیشود و این موضوع نشان میدهد تصمیم برای تفکیک یا تجمیع اعتبارات بهصورت سلیقهای انجام میپذیرد. باید توجه داشت توزیع اعتبارات محرومیتزدایی برای رفع هریک از ابعاد محرومیت، مستلزم وجود تصویری دقیق و بهروز از نیازهای ضروری محرومین است. بهنظر میرسد بهدلیل فقدان این امکان، تعیین این اعتبارات در بودجه بدون پشتوانه کارشناسی انجام میپذیرد و توصیه میشود در مرحله تصویب، تا حد امکان این اعتبارات بهصورت تجمیعی مشخص شود. سهم اعتباراتی که به صورت عمومی به محرومیتزدایی اختصاص پیدا مینمود از کل اعتبارات این حوزه در چند سال گذشته افزایشی بوده است و در لایحه بودجه 1405 به 95 درصد رسیده است.
بررسی نحوه توزیع اعتبارات محرومیتزدایی به تفکیک ملی و استانی نیز حائز اهمیت است. تعیین الگوی توزیع جغرافیایی اعتبارات محرومیتزدایی را شاید بتوان اولین گام برای اصلاح رویههای گذشته دانست و اتفاقاً بهترین موقعیت برای انعکاس آن، قوانین بودجه است. جدول 6 اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 را به تفکیک اعتبارات ملی و استانی نشان میدهد. همواره عمده اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه در سطح استانی توزیع شده و بخش کوچکی از آن در سطح ملی مشخص میشود. مشخص شدن توزیع استانی اعتبارات در قوانین بودجه در شرایطی مناسب است که این توزیع با استفاده از شاخصهای مرتبط با محرومیت و با هدف اختصاص به مناطق محروم انجام پذیرد. حال که شاخصهای محرومیت دارای اشکالات بسیاری است و بهتبع آن مناطق وسیعی از کشور بهعنوان مناطق محروم شناسایی شدهاند؛ تعیین بخش بیشتری از اعتبارات محرومیت در سطح ملی در بودجه ارجحیت دارد. در لایحه بودجه 1405 سهم اعتبارات محرومیتزدایی که به صورت استانی توزیع گردیده به رقم 91 درصد رسیده که با توجه به عدم تغییر و تحول در معیارهای شناسایی مناطق محروم و تعیین پروژههای محرومیتزدایی، تغییر مذکور مثبت ارزیابی نمیگردد.
جدول 6. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1401 الی 1404 و لایحه بودجه 1405 به تفکیک ملی - استانی (میلیون تومان) ]۴[
|
سطح توزیع اعتبارات (اعداد داخل پرانتز، سهم از کل اعتبارات محرومیتزدایی است) |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
استانی |
40,885,100 (61.3%) |
67,463,409 (61.5%) |
97,571,678 (90.1%) |
136,793,300 (78.7%) |
192,229,562 (91.1%) |
|
ملی |
25,769,585 (38.7%) |
42,252,527 (38.5%) |
10,734,100 (9.9%) |
36,086,244 (21.3%) |
18,677,420 (8.9%) |
|
مجموع کل |
66,654,685 |
109,715,936 |
108,305,778 |
173,879,544 |
210,906,982 |
مأخذ: محاسبات پژوهش.
نکته قابل توجه در خصوص اعتبارات استانی، ابهام در نحوه توزیع اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته است. اگر چه تفکیک استانی اعتبارات این قانون در جدول 10-ج آمده است؛ اما به نظر میرسد در لایحه بودجه اعتبارات مذکور در سر جمع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای استانی منظور نگردیده است. جدول 7 کل اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای لایحه بودجه 1405 را به تفکیک اعتبارات ملی و استانی نشان میدهد. همانطورکه مشاهده میشود در بخش اعتبارات استانی کلیه اعتبارات مربوطه بهجز اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و همچنین اعتبارات طرحهای مشارکتی در نظر گرفته شده و به همراه اعتبارات ملی در مجموع کل اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای را تشکیل میدهند. بر این اساس توزیع اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور محل ابهام است.
جدول 7. کل اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای لایحه بودجه 1405 به تفکیک سطح توزیع ملی - استانی (میلیون تومان) ]۴[
|
سطح توزیع اعتبارات |
موضوع |
لایحه 1405 |
|
ملی |
اعتبارات جداول 4، 5 و 6 پیوست 1 (پروژههای ملی) |
431,935,360 |
|
اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای ردیفهای متفرقه (جدول 9) |
59,649,956 |
|
|
استانی |
تملک استانی |
65,954,099 |
|
3 درصد نفت |
21,700,000 |
|
|
0.27 درصد مالیات بر ارزش افزوده |
6,081,000 |
|
|
اعتبارات انتقالی از ملی به استانی |
9,552,483 |
|
|
اعتبارات موضوع قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان |
5,500,000 |
|
|
مجموع کل |
600,372,898 |
|
مهمترین برش از اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه، برش استانی است که نشاندهنده تغییر رویکرد سیاستگذاران نسبت به اولویتهای رفع محرومیت در کشور است. پیشتر اشاره شد که عدم بهکارگیری شاخصهای مرتبط با محرومیت، یکی از چالشهای این حوزه در کشور بوده و بهتبع آن شناسایی مناطق محروم و توزیع اعتبارات محرومیتزدایی را نیز با مشکلاتی مواجه ساخته است. توزیع استانی غیرهدفمند منابع اصلی محرومیتزدایی (اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و دوسوم سهدرصد صادرات نفت و گاز) در چند سال گذشته نهتنها اصلاح نشده است، بلکه منابع جدیدی تحت عناوین جدید نیز هر سال در بودجه آورده شده و به شیوه نامعلومی توزیع میشود. برای نمونه در قانون بودجه 1403، چهار عنوان اعتبارات شامل: «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور»، «دوسوم سهدرصد نفت سهم منطق محروم»، «توازن 1» و «توازن 2. راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری» (مجموعاً به ارزش 97 هزار میلیارد تومان) به همین شیوه مصوب شد. ردیفهای اعتباری «توازن 1» و «توازن 2» که در سالهای قبل به اعتبارات استانی اضافه شده بودند، در لایحه بودجه سال 1405 حذف گردیده و خوشبختانه از این جهت پراکندگی اعتبارات محرومیتزدایی و توزیع آنها در لایحه بودجه سال 1405 کمتر است. شکل 11، توزیع استانی اعتبارات دو حکم قانونی مذکور را در لایحه بودجه سال 1405 نشان میدهد. از طرف دیگر برآوردی از اولویتهای توزیع منابع لازم برای تکمیل پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی در سطح استان نیز بر اساس اطلاعات دریافتی از وضعیت تکمیل این پروژهها در نمودار مشاهده میگردد. همانطور که در شکل مشاهده میشود، الگوی توزیع این اعتبارات متفاوت و فقدان برنامهریزی واحد برای در موضوع محرومیتزدایی به وضوح مشخص است.
شکل 11. توزیع استانی اعتبارات دوسوم سهدرصد صادرات نفت و گاز، قانون استفاده متوازن در لایحه بودجه سال 1405 به همراه اولویت توزیع منابع جهت تکمیل پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی
منبع: جدول ج-10 لایحه بودجه سال 1405 و محاسبات پژوهش
5. کارامدسازی سیاستهای محرومیتزدایی
کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی، مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمعآوری و پایش دادههای محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعهیافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالیانه محرومیتزدایی است. بدیهی است رفع چالشهای محرومیتزدایی در کوتاهمدت امکانپذیر نخواهد بود، اما انتخاب نقطه شروع برای اصلاح سیاستهای محرومیتزدایی بسیار حائز اهمیت است؛ چراکه یک انتخاب مناسب میتواند زمینهساز اصلاحات بعدی شود. در میان چالشهای حوزه محرومیتزدایی، فقدان تعریف واحدی از محرومیت و عدم بکارگیری شاخصهای مناسب و مرتبط با این حوزه، هرگونه برنامهریزی و پایش وضعیت را با چالش روبرو میسازد. لذا بدون تحول در فرایند شناسایی مناطق محروم، موفقیت سایر تغییرات در این حوزه با ابهام روبروست. بررسی روند مطالعاتی شناسایی مناطق محروم بهعنوان شالوده فرایند برنامهریزی محرومیتزدایی در کشور نشان میدهد که این فرایند درگذر زمان نهتنها به بلوغ نرسیده؛ بلکه بهدلیل فقدان مسئله اصلی، از تعیین حیطه مأموریت فعالیتهای محرومیتزدایی (مرز میان مأموریت خروج مناطق هدف از تله محرومیت و مأموریت رفع کلیه عقبماندگیهای اقتصادی، صنعتی، اجتماعی و سایر در مناطق کشور) نیز ناتوان بوده است. ]۲[ تا جاییکه در آخرین فهرست رسمی از این مناطق (تصویبنامه هیئتوزیران سال 1388) مشاهده میشود که شاخصهای متعدد در ابعاد مختلف بهکار رفتهاند و مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور به حدود 80 درصد پهنه جغرافیایی کشور تسری بخشیده شده است.
عدم شکلگیری چارچوبی منسجم برای برنامهریزی محرومیتزدایی در طول سالهای اجرای طرح شناسایی مناطق محروم کشور با توقف کامل این مطالعات در سال 1386 همراه شد. از زمان انتشار آخرین فهرست رسمی موجود از مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور در سال 1388 تاکنون، بهروزرسانی احتمالی فهرست مذکور ازسوی نهاد متولی در طول 16 سال گذشته بهصورت عمومی در دسترس قرار نگرفته است. این درحالی است که اقدامات حداقلی سیاستگذار در این حوزه (یعنی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه میان مناطق مختلف کشور) طبعاً براساس چنین فهرستی صورت پذیرفته است. این موضوع در چند سال گذشته که اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه افزایش قابلتوجهی داشته، اهمیت دوچندان پیدا کرده است. علاوهبر اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و سهم مناطق محروم از درآمد حاصل از 3 درصد صادرات نفت و گاز که سهم هر استان از این اعتبارات هرساله در قوانین بودجه تعیین میگردد، در قانون بودجه سال 1402، 22.5 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «متوازن 2»، در سال 1403، 11.2 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «توازن ۲- راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری» و در سال 1404 نیز 8.7 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «توازن 1» و 18 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «فعالیتهای رفع فقر و طرحهای محرومیتزدایی و توسعه روستایی براساس شاخصهای قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» لحاظ شد که این موارد ردیفهای اعتباری جدیدی هستند که جهت اقدامات محرومیتزدایی یا جبران عقبماندگیهای توسعهای مناطق در چند سال گذشته در قوانین بودجه اضافه شدند.
فارغ از انتقادات به این نحوه بودجهریزی چندپاره و متکثر، سؤال اصلی این است که سازوکار تعیین مناطق محروم و کمتر توسعه یافته موضوع این اعتبارات در 16 سال گذشته به چه صورت بوده و چه تغییراتی در طول زمان داشته است. بهنظر میرسد احیای طرحهای شناسایی مناطق محروم کشور در جهت خروج از وضعیت از هم گسیخته برنامهریزی محرومیتزدایی یک ضرورت اجتنابناپذیر است که براساس درسآموختههای طرحهای گذشته، رعایت ملاحظات ذیل در اجرای این طرحها پیشنهاد میشود:
· تمرکز بر «شناسایی مناطق محروم» بهجای «مکانیابی کمبودهای زیرساختی کشور»: با توجه به تغییرات پدیده محرومیت در چند دهه گذشته و پیچیدهتر شدن آن، بهکارگیری مجموعه ابزارهای سیاستی برای خروج مناطق خاص از تله محرومیت حائز اهمیت است. تجربه هدایت منابع انبوه به برخی مناطق محروم و عدم توفیق آن اقدامات در محرومیتزدایی، لزوم سیاستگذاری همهجانبه را متناسب با کلیه ظرفیتها و شرایط هریک از این مناطق محدود و خاص گوشزد مینماید. یعنی بهجای پراکنده کردن منابع و سایر ظرفیتهای موجود در حوزه محرومیتزدایی در کل مناطق کشور و تجویز نسخهای واحد برای آنها، این امکانات در راستای محرومیتزدایی از مناطقی خاص بهکار گرفته شود. شناسایی مناطق گرفتار در تله محرومیت نیازمند مطالعات کارشناسی است.
· سطحبندی محرومیت با استفاده از طراحی شاخصهای تجمیعی متناسب با هر سطح: محرومیتزدایی عرصه توجه به اولویتهاست؛ لذا تجربه ناموفق گذشته مبنیبر ارائه یک فهرست واحد که کلیه مناطق محروم، توسعهنیافته و کمتر توسعه یافته را شامل شود، برای اهداف محرومیتزدایی کاربرد نداشته و مناطق دارای اولویت را به حاشیه میراند؛ لذا توصیه میشود بهعنوانمثال دو شاخص تجمیعی برای اندازهگیری دو سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه طراحی شود و متعاقباً دو فهرست مناطق دارای محرومیت شدید و مناطق دارای محرومیت میانه تهیه شود.
· تعیین کاربردهای فهرست مناطق محروم کشور: تعیین فهرست مناطق محروم میتواند برای اهداف اولیهای همچون توزیع اعتبارات بودجهای یا اهداف ثانویهای همچون اعطای مشوقهای مالیاتی و سرمایهگذاری بهکار رود. ضمن تأکید مجدد بر تحدید مأموریتهای حوزه محرومیتزدایی و عدم تعمیم آن به رفع کلیه عقبماندگیها و مشکلات مناطق کشور، باید توجه داشت که یک فهرست واحد پاسخگوی همه این اهداف نخواهد بود.
· تعیین سطح بهینه تقسیمات کشوری برای شناسایی مناطق محروم کشور: تعیین مناطق محروم کشور در سطح شهرستان، بخش یا دهستانهای کشور وابسته به نوع مداخلاتی است که سیاستگذار در نظر دارد. انتخاب سطوح خرد (همچون بخش یا دهستان) برای مداخلات موردی و انتخاب سطوح کلانتر یعنی شهرستانهای کشور برای مداخلاتی همچون توزیع اعتبارات مناسب است.
بررسی وضعیت محرومیت در کشور نشان میدهد بهرغم کاهش قابلتوجه نرخ محرومیت در چند دهه گذشته، هنوز سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق مشاهده میشود. برآوردهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشان میدهد حدود 1 درصد از جمعیت کشور همچنان در وضعیت محرومیت شدید قرار دارند. همچنین بررسیها حاکی از آن است که روند محرومیتزدایی در کشور در گذر زمان کُندتر شده است؛ درحالیکه با کاهش نرخ محرومیت باید این روند تسریع میشد. این موضوع، در کنار شواهد دیگری از وضعیت فعلی برنامهریزی محرومیتزدایی در کشور، مانند اینکه براساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم، 80 درصد از پهنه جغرافیایی کشور جزو مناطق محروم هستند؛ نشان میدهد که عملاً با بیبرنامگی در حوزه محرومیتزدایی مواجه هستیم و سیاستگذاریها در گذر زمان متناسب با اولویتهای رفع محرومیت در کشور تنظیم نشده و نیازمند بازنگری است. برنامهریزی صحیح و هدفمند برای کاهش محرومیت، مستلزم تصویری دقیق و بهروز از پراکندگی محرومیت در کشور و بهویژه نیازمندیهای محرومین است که متأسفانه در این حوزه نه شاخصهای مناسبی استفاده میشود و نه دادههای بهروز در کشور موجود است. بر اساس اصل 48 قانون اساسی، در توزیع منابع عمومی میان استانها باید دو عامل نیاز و استعداد رشد، مورد دقت قرار گیرد.
اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1405 بالغ بر 210 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه 1404، رشد 21 درصدی داشته است. اگرچه درصد تحقق اعتبارات محرومیتزدایی به طور متوسط حدود 50 درصد است؛ اما برای بررسی میزان کفایت این اعتبارات لازم است ابتدا به این پرسش پاسخ داده شود که چه تعداد پروژه محرومیتزدایی در کشور موجود و چه میزان اعتبار برای تکمیل پروژههای نیمهتمام لازم است؟ در حال حاضر 2424 پروژه محرومیتزدایی نیمهتمام در کل کشور وجود دارد که از این تعداد، 1352 پروژه مربوط به احداث و تکمیل مدارس روستایی، 634 پروژه مربوط به راه روستایی، 133 پروژه آبخیزداری و 305 پروژه احداث و تکمیل خانه بهداشت روستایی است. مجموعه این پروژهها به طور متوسط بیش از 67 درصد پیشرفت فیزیکی داشتهاند که در این میان بیشترین پیشرفت مربوط به پروژههای آبخیزداری با بیش از 94 درصد، پس از آن پروژههای مدارس روستایی با بیش از 82 درصد، سپس پروژههای خانه بهداشت روستایی با حدود 44 درصد و در نهایت طرحهای راه روستایی با 25 درصد پیشرفت گزارش شده است. میزان پرداختی به پروژههای مذکور در سال 1400 و 1401 به ترتیب حدود 4.7 و 2.4 هزار میلیارد تومان بوده و میزان اعتبار ابلاغی در سال 1402 نیز 2.8 هزار میلیارد تومان بوده است. اگرچه اطلاعاتی از پرداختیها در سالهای 1402 تاکنون دردست نیست؛ اما مقایسه این ارقام با عملکرد اعتبارات محرومیتزدایی نشان میدهد اگر این اعتبارات در سالهای گذشته حداقل با اولویت پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی اختصاص مییافت، این پروژهها تاکنون تکمیل یافته بودند.
در مجموع میتوان نقاط قوت و نقاط ضعفی در خصوص اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه سال 1405 اشاره نمود که به شرح زیر است:
نقاط قوت:
· درنظرگرفتن منابع کافی موضوع بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (دوسوم سه درصد صادرات نفت و گاز سهم مناطق محروم) و قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته در لایحه بودجه سال 1405 (حدود 7 هزار میلیارد تومان بیشتر از تکالیف قانونی موضوع این دو حکم قانونی منابع دیده شده است)
نقاط ضعف:
· عدم اصلاح الگوی توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و فقدان ارتباط با الگوی توزیع اعتبارات جهت تکمیل پروژههای نیمهتمام محرومیتزدایی