خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

جغرافیا همواره به‌عنوان یک مؤلفه اثرگذار بر شرایط زندگی گروه‌های جمعیتی شناخته می‌شود. از‌همین‌رو، مدت‌هاست مطالعات منطقه‌ای در حوزه‌های مختلف ازجمله فقر رواج یافته است. در ایران نیز این پژوهش‌ها حول موضوع محرومیت سابقه داشته و از‌سوی نهاد سیاستگذاری چندین دوره مطالعات به‌منظور شناسایی مناطق محروم تاکنون انجام گرفته است. بررسی شاخص‌های محرومیت در چند دهه گذشته روند کاهشی قابل‌توجهی را نشان می‌دهد. به‌‌رغم وضعیت مناسب کشور از نظر دسترسی به امکانات اولیه و ضروری زندگی در مقایسه با بسیاری از کشورهای جهان، همچنان مشاهده می‌شود که بخشی از مناطق کشور درگیر سطوح شدیدی از محرومیت هستند. مشاهده این وضعیت در کنار دستاوردهای قابل‌توجه محرومیت‌زدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، از وجود چالش‌هایی در برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی حکایت دارد. در این پژوهش تلاش شده است تا با بررسی مطالعات مربوط به فرایند شناسایی مناطق محروم، نگاهی آسیب‌شناسانه به تغییرات تعریف سیاستگذار از پدیده محرومیت داشته و تحولات جغرافیای مناطق محروم مورد ارزیابی قرار گیرد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در سیر تکاملی طرح‌های شناسایی مناطق محروم، رخدادهای مهمی رقم خورده که به‌شرح زیر است:

·        به رسمیت شناخته‌ شدن موضوع مناطق محروم (آغاز رسمی سیاستگذاری برای محرومیت‌زدایی در کشور) و توجه به مفهوم شدت محرومیت برای اولین‌بار در سال 1361،

·        توجه به شاخص تجمیعی برای تعیین مناطق محروم کشور و تعیین آن مناطق در سطح شهرستان‌های کشور برای اولین‌بار در سال 1362،

·        واسپاری مسئولیت شناسایی مناطق محروم به مسئولین استانی و به‌کارگیری نتایج شناسایی مناطق محروم در سیاستگذاری برای اولین‌بار (اختصاص تسهیلات اعتباری بند «الف» تبصره «6» قانون بودجه سال 1363 به مناطق محروم) در سال 1363،

·        تعیین مناطق محروم کشور در سطح بخش‌های کشور برای اولین‌بار در سال 1364،

·        به‌کارگیری نتایج فاز دوم مرحله ششم طرح شناسایی مناطق محروم کشور در قانون برنامه اول توسعه کشور و اعلام زودهنگام شکست طرح شناسایی مناطق محروم کشور در سال 1367،

·        جایگزینی مناطق توسعه نیافته و کمتر توسعه یافته به‌جای مناطق محروم به‌عنوان مناطق هدف سیاستگذار در سال 1380،

·        تأکید بر «توسعه درون‌زا» مناطق کمتر توسعه یافته به‌جای «توسعه القایی و برون‌زا» (نقد رویکرد قانون برنامه سوم توسعه به این مناطق) و همچنین تأکید بر ملاحظات آمایش سرزمین در سال 1380،

·        تأکید بر ارتقای شاخص‌ها جهت شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته به‌جای مناطق توسعه نیافته در سال 1386.

بررسی گزارش‌های موجود از اجرای مستمر طرح‌های شناسایی مناطق محروم در سال‌های ابتدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی نشان از اهمیت این موضوع داشته و به‌رغم فرازوفرودهای فرایند مطالعاتی، نقاط قوتی همچون موارد زیر در سیر پژوهشی مشاهده می‌شود:

·         توجه به مفهوم شدت محرومیت و ضرورت اولویت‌بندی در انتخاب مناطق هدف،

·         تعیین مناطق محروم در سطح شهرستان، بخش و دهستان‌های کشور.

در مقابل، وجود اشکالات بنیادین در این طرح‌ها و عدم رفع آنها در طول زمان موجب شد که سیر کلی این مطالعات با واگرایی نسبت به شناخت و حل چالش محرومیت پیش رود. اهم این نقاط ضعف به‌شرح زیر است:

·         نامشخص بودن کاربرد فهرست مناطق محروم کشور برای سیاستگذار،

·         درک مبهم سیاستگذار از پدیده محرومیت،

·         تقلیل موضوع «شناسایی مناطق محروم» به «مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی کشور»،

·         اعلام زودهنگام شکست طرح مطالعاتی شناسایی مناطق محروم کشور،

·         عدم مواجه صحیح با سطوح مختلف محرومیت،

·         جدایی فرایند سیاستگذاری محرومیت‌زدایی از واقعیت‌های محرومیت‌زدایی.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌نظر می‌رسد احیای طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور در جهت خروج از وضعیت ازهم‌گسیخته برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است که بر‌اساس درس‌آموخته‌های طرح‌های گذشته، رعایت ملاحظات ذیل در اجرای این طرح‌ها پیشنهاد می‌شود:

·         تمرکز بر «شناسایی مناطق محروم» به‌جای «مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی کشور»: با توجه به تغییرات پدیده محرومیت در چند دهه گذشته و پیچیده‌تر شدن آن، به‌کارگیری مجموعه ابزارهای سیاستی برای خروج مناطق خاص از تله محرومیت حائز اهمیت است. تجربه هدایت منابع انبوه به برخی مناطق محروم و عدم توفیق آن اقدامات در محرومیت‌زدایی، لزوم سیاستگذاری همه‌جانبه را متناسب با کلیه ظرفیت‌ها و شرایط هر‌یک از این مناطق محدود و خاص گوشزد می‌کند. این یعنی به‌جای پراکنده کردن منابع و سایر ظرفیت‌های موجود در حوزه محرومیت‌زدایی در کل مناطق کشور و تجویز نسخه‌ای واحد برای آنها، این امکانات در راستای محرومیت‌زدایی از مناطقی خاص به‌کار گرفته شود. شناسایی مناطق گرفتار در تله محرومیت نیازمند مطالعات کارشناسی است.

·         سطح‌بندی محرومیت با استفاده از طراحی شاخص‌های تجمیعی متناسب با هر سطح: محرومیت‌زدایی عرصه توجه به اولویت‌هاست؛ لذا تجربه ناموفق گذشته مبنی‌بر ارائه یک فهرست واحد که کلیه مناطق محروم، توسعه نیافته و کمتر توسعه یافته را شامل شود، برای اهداف محرومیت‌زدایی کاربرد نداشته و مناطق دارای اولویت را به حاشیه می‌راند؛ لذا توصیه می‌شود به‌عنوان ‌مثال دو شاخص‌ تجمیعی برای اندازه‌گیری دو سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه طراحی شود و متعاقباً دو فهرست مناطق دارای محرومیت شدید و مناطق دارای محرومیت میانه تهیه شود.

·         تعیین کاربردهای فهرست مناطق محروم کشور: تعیین فهرست مناطق محروم می‌تواند برای اهداف اولیه‌ای همچون توزیع اعتبارات بودجه‌ای یا اهداف ثانویه‌ای همچون اعطای مشوق‌های مالیاتی و سرمایه‌گذاری به‌کار رود. ضمن تأکید مجدد بر تحدید مأموریت‌های حوزه محرومیت‌زدایی و عدم تعمیم آن به رفع کلیه عقب‌ماندگی‌ها و مشکلات مناطق کشور، باید توجه داشت که یک فهرست واحد پاسخ‌گوی همه این اهداف نخواهد بود.

·         تعیین سطح بهینه تقسیمات کشوری برای شناسایی مناطق محروم کشور: تعیین مناطق محروم کشور در سطح شهرستان، بخش یا دهستان‌های کشور وابسته به نوع مداخلاتی است که سیاستگذار در نظر دارد. انتخاب سطوح خرد (همچون بخش یا دهستان) برای مداخلات موردی و انتخاب سطوح کلان‌تر همچون شهرستان‌های کشور برای مداخلاتی همچون توزیع اعتبارات مناسب است.

 1. مقدمه

بررسی پراکندگی جغرافیایی فقر و نابرابری در اکثر قریب‌به‌اتفاق کشورهای جهان نشان می‌دهد که این پدیده توزیع به‌شدت نامتوازنی داشته و در نوع شدید آن در برخی مناطق شکل‌گیری کانون‌های فقر مشاهده می‌شود. دسای و همکاران، 538 کانون فقر را با جمعیتی بیش از 1.2 میلیارد نفر در جهان شناسایی کرده‌اند [1]. این نقاط در 77 کشور پراکنده هستند که تنها 31 کشور از این میان، جزو کشورهای با درآمد پایین محسوب می‌شوند. از‌آنجا‌که فقر پدیده‌ای پیچیده و پویاست؛ عمده کشورها به‌ویژه کشورهای توسعه یافته تلاش می‌کنند تا وجوه مختلف این پدیده را مورد بررسی قرار دهند و تصویری دقیق‌تر از آن و تحولات آن داشته باشند. یکی از وجوه مهم فقر، توزیع فضایی فقر است که مدت‌هاست مورد توجه سیاستگذاران و پژوهشگران قرار گرفته و به‌کارگیری آن در سیاستگذاری موجب کارآمدسازی سیاست‌های کاهش فقر شده است. هدف‌گیری جغرافیایی‌ که چندین دهه است به‌عنوان یکی از روش‌های شناسایی فقرا به‌کار گرفته می‌شود ماحصل چنین مطالعاتی است و از ابزارهای کارآمدسازی برنامه‌های فقرزدایی به‌شمار می‌رود.

لذا می‌توان گفت؛ مهم‌ترین خروجی‌ بررسی توزیع فضایی فقر، نقشه فقر است که نتایج مطالعات را برای استفاده در سیاستگذاری‌، کاربردی می‌سازد. نقشه فقر ابزار قدرتمندی است که تخمین‌هایی از سطوح فقر را برای صدها واحد جغرافیایی خلاصه کرده و در یک صفحه به‌صورت تصویری و قابل درک برای طیف وسیعی از مخاطبین ارائه می‌کند. ترسیم نقشه‌های دقیق فقر علاوه‌بر اینکه در هدف‌گیری نیازمندان به‌کار گرفته می‌شود، برای طراحی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی، توزیع بودجه و برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیز بسیار لازم و مفید است. از‌آنجایی‌که تعاریف مختلفی از فقر و انواع آن وجود دارد؛ می‌توان نقشه‌های فقر متعددی ترسیم کرد که هر‌کدام کاربردهای ویژه‌ای خواهند داشت. به‌عنوان‌ مثال ترسیم نقشه فقر بر‌اساس معیارهایی همچون تمرکز فقر و نرخ فقر، در هدف‌گیری نیازمندان برای اجرای سیاست‌های مقابله با فقر به‌کار رفته و ترسیم نقشه براساس معیارهایی همچون محرومیت، برای برنامه‌ریزی در سطح منطقه‌ای و به‌کارگیری مجموعه‌ای جامع از ابزارهای سیاستی کاربرد خواهد داشت.

امروزه بررسی مطالعات فضایی فقر جزء جدایی‌ناپذیر سیاستگذاری برای مقابله با فقر محسوب می‌شود. این موضوع در ایران نیز تا حدی مورد توجه بوده و سابقه این مطالعات از‌سوی نهادهای رسمی کشور به پیش از انقلاب بر‌می‌گردد و تاکنون نیز ادامه داشته است. این بررسی‌ها عمدتاً با محوریت موضوع محرومیت شکل گرفته و اهدافی همچون کاهش محرومیت و نابرابری منطقه‌ای را دنبال کرده است. همان‌طور که پیشتر اشاره شد، مهم‌ترین خروجی این پژوهش‌ها در قالب نقشه فقر انتشار می‌یابد که تعیین «فهرست مناطق محروم کشور» را به‌نوعی می‌توان نمود آن دانست. این مرحله اولین گام از فرایند برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور به‌حساب می‌آید.

بررسی وضعیت محرومیت در کشور نشان می‌دهد سطح محرومیت مناطق در چند دهه اخیر و به‌ویژه پس از پیروزی انقلاب اسلامی به‌طور چشمگیری کاهش یافته است. تنها در بازه زمانی سال‌های 1385 الی 1402، نرخ محرومیت شدید در مناطق روستایی از 26 درصد به 3 درصد و در مناطق شهری از 4 درصد به 0.3 درصد کاهش یافته است و هم‌اکنون برآورد می‌شود حدود 1 درصد از جمعیت کل کشور معادل 900 هزار نفر در وضعیت محرومیت شدید قرار داشته باشند [2]. بررسی‌ها مؤید آن است که نرخ محرومیت دسترسی خانوارها به عموم امکانات و خدمات پایه در کلیه مناطق کشور در دهه‌های گذشته به‌شدت کاهش یافته است. به‌رغم وضعیت مناسب کشور از نظر دسترسی به امکانات اولیه و ضروری زندگی در مقایسه با بسیاری از کشورهای جهان، همچنان مشاهده می‌شود که بخشی از مناطق کشور درگیر سطوح شدیدی از محرومیت هستند. مشاهده این وضعیت در کنار دستاوردهای قابل‌توجه محرومیت‌زدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالش‌هایی در برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی است.

درک بهتر از چالش‌های این حوزه مستلزم آسیب‌شناسی فرایند برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور است که «شناسایی مناطق محروم کشور» به‌عنوان اولین مرحله از این فرایند است که تلاش می‌شود در این گزارش مورد تحلیل قرار گیرد.

از‌آنجایی‌که واژه محرومیت ظرفیت تعمیم‌پذیری بالایی به حوزه‌های مختلف دارد و در ادبیات سیاستگذاری معادل‌های متنوعی همچون عقب‌ماندگی، توسعه‌نیافتگی و فقر امکانات برای آن مشاهده می‌شود؛ به‌نظر می‌رسد تعریف محرومیت و به‌تبع آن تعیین مناطق محروم کشور در دهه‌های گذشته دستخوش تغییراتی بوده که اهداف مختلفی را دنبال می‌کرده است. به همین دلیل است که به‌رغم تحقق دستاوردهای مهم که ناشی از اختصاص مستمر منابع به توسعه امکانات زیرساختی کشور در چند دهه گذشته بوده، اولویت اصلی محرومیت‌زدایی یعنی ریشه‌کنی سطوح شدید محرومیت به‌طور کامل اجرایی نشده است.

مجموعه گزارش‌های «شناسایی مناطق محروم» قصد دارد ضمن آسیب‌شناسی قوانین مرتبط و طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور، پیشنهادهای سیاستی جهت اصلاح فرایند مربوطه ارائه کند. اولین گزارش این مجموعه تحت عنوان «شناسایی مناطق محروم (1): آسیب‌شناسی شاخص‌های محرومیت و مناطق کمتر توسعه یافته در قوانین کشور» [2] به وضعیت تعیین شاخص‌های محرومیت در قوانین کشور پرداخته است. گزارش حاضر با عنوان «شناسایی مناطق محروم (2): تاریخچه مطالعات شناسایی مناطق محروم در ایران» دومین گزارش از این مجموعه است که به‌دنبال پاسخ به این سؤال کلیدی است که طی دهه‌های گذشته (با تمرکز بر سال‌های بعد از انقلاب اسلامی) نگاه سیاستگذار به پدیده محرومیت چگونه تغییر یافته است؟ برای پاسخ به این سؤال از آرشیوهای موجود در کتابخانه‌های سازمان برنامه و بودجه کشور و کتابخانه ملی استفاده شده و فراز‌و‌فرود طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور تا زمان توقف انتشار آنها در اواسط دهه 1380 مورد بررسی قرار گرفته است. بررسی تطبیقی مؤلفه‌های کلیدی در تعیین مناطق محروم (همچون هدف سیاستگذار از انجام این مطالعات، تعریف سیاستگذار از محرومیت و تغییرات شاخص‌های به‌کار گرفته شده) در کنار بررسی تحولات جغرافیای مناطق محروم کشور در طول زمان ویژگی متمایز این پژوهش است.

در بخش دوم این گزارش تاریخچه طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور به‌تفصیل مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد. بخش سوم گزارش به تحولات جغرافیای مناطق محروم کشور در طول زمان خواهد پرداخت. در بخش چهارم نیز ضمن اشاره به نقاط قوت و ضعف این مطالعات، روند تکاملی آنها مورد آسیب‌شناسی قرار خواهد گرفت.

۲. تاریخچه مطالعات و طرح‌های شناسایی مناطق محروم در ایران

ریشه برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران به مجلس پنجم شورای ملی (1303) و تشکیل «کمیسیون اقتصادیات» نسبت داده می‌شود. بعد از آن نیز تلاش علی زاهدی در 1310 در نگارش «لزوم پروگرام صنعتی» از نقاط حائز اهمیت شمرده می‌شود. بحران‌های اقتصادی در دوره پهلوی اول ضرورتی را پدید آورده بود تا دستگاهی نو شکل گرفته و به‌طور خاص به طرح نقشه‌های اقتصادی و مطالعه و اظهار‌نظر در امور اقتصادی بپردازد. نام این دستگاه شورای اقتصادی بود که به پیشنهاد اداره کل تجارت تأسیس شد. در سال 1316 این شورا برنامه هفت‌ساله کشاورزی در راستای اصلاح وضع کشاورزی و مسئله‌ مهاجرت را ترتیب داد؛ اما طولی نکشید که این شورا از کار افتاد و به واسطه جنگ جهانی دوم دیگر جلسات آن تشکیل نشد. با وجود این موضوع، مسئله‌ داشتن برنامه اقتصادی برای پاسخ به بحران اقتصادی که تجربه می‌شد، همچنان پا‌برجا بود. ابوالحسن ابتهاج دو عامل را در پدید آمدن وضع اقتصادی آن دوران مقصر می‌دانست: نداشتن برنامه اقتصادی و نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی تا بتواند جهت واحدی به برنامه‌ها بدهد. نقشه اقتصادی این امکان را می‌داد تا نگاه کلی به کشور و ظرفیت‌های آن پدید آید و متناسب با آن برنامه‌هایی تدارک دیده شود. این برنامه‌ها با توجه به هزینه‌های پیش‌بینی شده و همچنین طول مدت و میزان اهمیت، متناسب با درآمد کشور اولویت‌بندی می‌شدند. پس از پایان جنگ در سال 1323 شورای جدیدی با نام شورای عالی اقتصادی شکل گرفت که مسئولیت آن برنامه‌ریزی اقتصادی بود. بعدها از درون  این شورا «اداره دفتر کل برنامه» و سازمان موقت برنامه شکل گرفت. شهریور 1324 ابوالحسن ابتهاج با نامساعد دیدن وضع کشور در دوران پس از جنگ جهانی دوم، بار دیگر مسئله‌ داشتن نقشه اقتصادی را به میان آورد. جنگ منجر به آن شده بود که سطح زندگانی توده‌ مردم تنزل یابد و آنها از پس نیازهای اولیه خود نیز برنیایند. جنگ همچنین تعادل صادرات و واردات را به‌هم زده بود. لذا تلاش‌های این سالیان به ثمر نشست و تهیه نقشه و برنامه در نهایت حقیقت یافت. هیئتی تحت عنوان هیئت تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی کشور تشکیل شد و مسئولیت این برنامه‌ریزی را بر‌عهده گرفت. اما توجه ما در این گزارش بیشتر ناظر به تلاش‌هایی است که منجر به شناسایی و تعیین مناطق محروم گردیده است. از‌این‌رو، اولین تلاش‌ها برای شناسایی مناطق محروم به برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب بر‌می‌گردد.

این هیئت در گزارش خود درباره ضرورت داشتن نقشه، به تغییرات عمده‌ای که در آن عصر اتفاق افتاده است اشاره می‌کند که به باور آنها علت آن، پیشرفت تمدن، صنایع و همچنین سرعت ارتباطات (به‌تعبیر‌دیگر: رشد تکنولوژی) بود که منجر به آن شده که امور اقتصادی و اجتماعی در دو سطح ملی و بین‌المللی به هم وابسته شده است. در چنین وضعیتی، نقشه طراحی شده نیازمند آن بود تا اطلاعات دقیقی از سراسر کشور گرد‌آوری کند و همچنین مطالعات دقیقی بر آن اطلاعات صورت دهد؛ امری که تا آن زمان ناممکن بود. اهمیت این تاریخچه آن است که بر‌پایه آن یک نظام سیاستگذاری شکل گرفت که مبنای آن شناخت و به دست آوردن آمار از سراسر کشور بود تا بتوان از طریق آن برنامه اقتصادی واحدی را تدارک دید؛ به عبارت دیگر، تبدیل شدن تمامیت کشور به‌مثابه کلی واحد به موضوع مطالعه در راستای سیاستگذاری. این نگاه کل‌نگرانه زمینه‌ای است که بعدها در آن امکان پدید آمدن پروژه شناسایی مناطق محروم ممکن می‌شود. در این پروژه‌ها لزوم مطالعه و کسب آمار از سراسر کشور، ارزیابی وضعیت این مناطق، فهم مناسبات میان مناطق مختلف و سیاستگذاری‌ کل‌نگر وجه تمایزی است که این پروژه‌ها را از سازوکارهای برنامه‌ریزی پیشین متمایز می‌کند. طرح شناسایی مناطق محروم نیز ممکن نمی‌شد مگر چنین نگاه کل‌نگرانه‌ای پدید بیاید.

در نگاه هیئت تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی کشور، دو نگاه هم‌زمان در حال عمل بود: 1. نگاهی که به شکل مستقیم متمرکز بر طرح‌هایی است که مولد ثروت است و به درآمد توجه دارد؛ 2. نگاهی که مستقیم درآمد ایجاد نمی‌کند، بلکه در پی رفاه، آسایش عمومی، ترقی سطح زندگی یا فرهنگ و سلامت و نیروی جسمانی افراد است که درنتیجه به افزایش کار و فعالیت اقتصادی و بالا بردن قوه تولید کشور کمک می‌کند. بر این اساس از برنامه اول دو نگاه اقتصادی و اجتماعی- رفاهی درون برنامه‌ها وجود داشتند.

سال 1325 هیئت دیگری با نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل می‌شود که مسئول رسیدگی به برنامه‌های تهیه شده است. ارزیابی توان مالی کشور، منابع تأمین وسایل مالی، تطبیق هزینه و توانایی مالی کشور، اولویت‌بندی برنامه‌ها بر‌حسب ضرورت، تهیه قانون و تشکیل هیئتی برای نظارت بر اجرا ازجمله وظایف این هیئت بود. 12 بهمن 1325 ابوالحسن ابتهاج در مصاحبه خود درباره برنامه توضیحاتی را ارائه می‌دهد. او اشاره می‌کند که:

«در مملکت ما آمار و حساب و دقت نیست و حوصله برای کارهای دقیق وجود ندارد؛ ولی تصدیق خواهند فرمود مملکتی که بخواهد در زندگانی افرادش تغییرات محسوسی بدهد و این اصلاحات را منحصر به یک نقطه نکند و فقط تهران را ایران نداند و در تمام نقاط کشور اصلاحات کند این کار عاقلانه و با نتیجه نخواهد بود مگر اینکه از روی یک نقشه‌ای باشد» [4]. لایحه قانونی برنامه عمرانی اول در دو مورد قابل‌توجه است:

1. در ماده دوم که به تقسیم بودجه به موضوعات متفاوت اختصاص دارد، فصل ششم آن اصلاحات اجتماعی و شهری است. می‌توان ردپای شاخص‌هایی که بعدتر به‌عنوان شاخص‌های محرومیت شناخته می‌شوند را در آن یافت؛

 2. تقسیم عادلانه منابع از حیث نواحی جغرافیایی.

در گزارش کمیسیون برنامه به مجلس شورای ملی به تاریخ 14 اردیبهشت 1327، نطفه اولیه‌ای از طرح شناسایی مناطق محروم وجود دارد. در آن قید می‌شود که سطح اقتصادی و سطح اجتماعی (رفاهی) دو‌سویه به هم مرتبط هستند و باید به هر دو توجه شود. اصلاح اقتصادی میسر نمی‌شود، مگر اصلاحات اجتماعی (رفاهی) صورت گیرد و برعکس. در همین مورد قید می‌شود که باید برنامه مجزایی برای اصلاحات اجتماعی نگاشته شود، ولی به‌‌دلیل طول کشیدن آن، در این برنامه نیز فصولی به آن اختصاص یافته است. بهداشت عمومی، اصلاح وضع معیشت (مسکن و آب خوراکی)، تربیت کارشناسان و پیشه‌وران از مصدایق این اصلاحات شمرده می‌شود.

تغییر نگرش برنامه‌های عمرانی از تمرکزگرایی به عدم تمرکز در سیر آنها به‌خوبی مشهود است. 1332 سازمان توسعه دشت مغان اولین برنامه‌ای بود که به توسعه منطقه‌ای نظر داشت. با برنامه هفت‌ساله دوم (1340-1334) حجم این برنامه‌ها بیشتر شد و 3 حوزه خوزستان، جنوب شرق و کرمان به شکل مجزا مورد برنامه‌ریزی قرار گرفتند اما در‌نهایت این پروژه‌ها با شکست مواجه شدند. در همین برنامه قرار بود برای آذربایجان، کردستان و خراسان نیز برنامه‌هایی تدارک دیده شود که در همان بخش مطالعاتی متوقف شد. در برنامه سوم عمرانی (1346-1341) مسئله‌ توزیع عادلانه‌تر درآمد به یکی از اهداف اساسی برنامه تبدیل شد. دو فعالیت در این راستا، تأسیس سازمان‌های عمران ناحیه‌ای (جیرفت، گرگان، دشت کهگیلویه، دشت قزوین) و دیگری منطقه‌ای کردن برنامه‌ریزی و ایجاد قطب‌های کشاورزی و صنعتی بود که بر آن اساس در همین دوره دفاتر فنی مراکز استان‌ها و فرمانداری‌های کشور تشکیل شدند.

برنامه عمرانی چهارم (1351-1347) نیز بر همین بند تأکید داشت و توزیع عادلانه‌تر درآمد را از راه تأمین کار و گسترش خدمات اجتماعی و رفاه و همچنین آبادانی و بهسازی به‌خصوص در روستاها مدنظر داشت؛ که در آن منظور از رفاه به شکل ویژه خدمات آموزشی، بهداشتی و درمانی است. با وجود ادعاهای مطرح شده در برنامه‌های پیشین در راستای تمرکززدایی، اما این برنامه چهارم بود که استانی یا منطقه‌ای کردن برنامه‌ریزی را به میزانی تحقق بخشید. تشکیل دفاتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای در کنار دفاتر عمران ناحیه‌ای در راستای رشد متعادل مناطق اقدامی در همین راستا بود. در سال 1351 برای هماهنگی این دفاتر، معاونت امور استان‌ها ذیل وزارت کشور تشکیل شد.

در برنامه عمرانی پنجم (1356-1352) به‌وضوح شاهد کثرت بندهایی هستیم که به امور رفاهی توجه دارند. مسائل زیر در آن مورد تأکید قرار گرفته است: ایجاد تعادل در میان بخش‌های مختلف از نظر اقتصادی و اجتماعی و کاستن از اختلاف رشد اقتصادی نواحی، توجه به گروه‌های کم‌درآمد، تأکید بر فقر و نابرابری و تأمین اجتماعی، توزیع عادلانه درآمدها و همچنین گسترش جامع‌تر عدالت اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی که ذیل توزیع عادلانه خدمات اجتماعی صورت‌بندی می‌شود. عدم تمرکز این بار به شکل جدی‌تری در این برنامه طرح می‌شود. قابل ذکر است که در که در پایان همین دوره طرح طبقه‌بندی استان‌های ایران و مدلی جهت تعیین اولویت‌ها در کاهش تفاوت‌های ناحیه‌ای (1356) که بعدتر به‌مثابه نخستین برنامه شناسایی مناطق محروم فهمیده می‌شود، صورت می‌گیرد. یکی از مسئولیت‌های معاونت استان‌ها در این دوره مشارکت مقامات محلی در تصمیم‌گیری‌ها بود. ذیل معاونت استان‌ها، دفاتر برنامه و بودجه استان‌ها استقرار یافتند و نظام بودجه و برنامه‌ریزی خصلتی منطقه‌ای و استانی یافتند و به‌مرور قدرت و اختیارات بیشتری نیز یافتند. شکل‌گیری دفتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای در سازمان برنامه و بودجه پاسخی بر بحران‌های برآمده از نابرابری‌های ناحیه‌ای بود.

برنامه عمرانی ششم (1357) نیز با همین رویکرد سامان یافت. در آن همچنان تعادل مسئله‌ای کلیدی است. همین مسئله باعث می‌شود تا نخستین‌بار آمایش سرزمین به موضوع محوری برای برنامه‌ریزی تبدیل شود. آمایش سرزمین به‌دنبال برنامه‌ریزی فضای ملی است که در آن آشفتگی فضایی و عدم تعادل‌های منطقه‌ای را مورد مطالعه قرار داده و با ایجاد تعادل منطقه‌ای و ساماندهی فضای ملی، بهره‌وری از سرزمین را بهینه سازد. لذا هدف آن استراتژی تقسیم فضایی فعالیت‌ها و سکونت انسان‌ها در دراز‌مدت بود. در راستای این امر دست به شناخت توان هر منطقه و محدودیت‌های آن زدند تا توسعه‌ای درون‌زا را محقق کنند. 1354 مرکز برنامه‌ریزی آمایش سرزمین در سازمان برنامه و بودجه با همکاری مهندسان مشاور ستیران اقدام به انجام طرح آمایش سرزمین کرد. نیت چنین طرحی آن بود تا برنامه عمرانی ششم با آن هماهنگ شود و بتوان مسئله‌ نابرابری‌های ناحیه‌ای را سامان ببخشد، اما با پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 این برنامه‌ها متوقف گردید.

اگر این سیر را بخواهیم به شکل خلاصه بیان کنیم، باید گفت مسئله‌ عدالت فضایی از پیش از آغاز طرح‌های عمرانی وجود داشته است و برنامه‌های عمرانی گام‌به‌گام توجه‌شان به این مسئله بیشتر شد. در برنامه‌های به نگارش درآمده به‌‌وضوح می‌توان این مسئله را مشاهده کرد؛ اما آن‌گونه که مشهود است، در این عرصه با موفقیت چشمگیری مواجه نشدند. می‌توان گفت چند عامل مهم در پروژه‌های عمرانی پهلوی که زمینه شکل‌گیری طرح شناسایی مناطق محروم را ممکن کردند، شامل موارد زیر هستند:

1. تبدیل شدن تمامیت کشور به‌مثابه کلی واحد به موضوع مطالعه در راستای سیاستگذاری،

2. تلاش در گردآوری آمار سراسر کشور در راستای سیاستگذاری،

3. برجسته‌تر شدن مسئله عدم‌تمرکز و اهمیت یافتن سایر بخش‌های کشور،

4. شکل‌گیری برخی سازوکارهای نهادی برای سیاستگذاری منطقه‌ای (معاونت امور استان‌ها، دفتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای، دفاتر سازمان برنامه در استان‌ها، دفتر برنامه‌ریزی آمایش سرزمین)،

5. توجه به سیاست‌های رفاهی،

6. نشانه‌هایی از پیوند عدالت با جغرافیا.

در ادامه این بخش، طرح‌های مطالعاتی انجام گرفته در‌خصوص شناسایی مناطق محروم به‌صورت مجزا مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.

۲-1. طبقه‌بندی استان‌های ایران و مدلی جهت تعیین اولویت‌ها در کاهش تفاوت‌های ناحیه‌ای (1356)

در برنامه‌های عمرانی دوران پهلوی، گام‌به‌گام مسئله رفاه اجتماعی برجسته شد و به‌مرور توجه‌ها به سمت نتایج سوء‌برنامه‌های عمرانی و مشکل تمرکزگرایی رفت. برنامه عمرانی پنجم به شکل ویژه این مسئله را در مرکز خود قرار داد و قرار بود در راستای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای عمل کند. طرحی که در اینجا به آن خواهیم پرداخت نیز هم‌زمان با این برنامه عمرانی و در پاسخ به چنین مسئله‌ای شکل گرفت.

در گزارش‌های مربوط به طرح مطالعاتی انجام گرفته در سال 1356، صراحتاً شناسایی مناطق محروم هدف‌گذاری نشده است و داعیه این امر را نیز ندارد؛ اما با شکل‌گیری طرح‌های شناسایی مناطق محروم در دهه 1360، به‌عنوان تاریخچه طرح‌های شناسایی مناطق محروم از آن یاد می‌شود. چنان‌که از عنوان این طرح مشخص است، مسئله آن رفع تفاوت‌های ناحیه‌ای است. متولی آن هدف خود را تهیه سیستم‌های کامپیوتری برای تعیین اولویت پروژه‌ها معرفی کرده است تا بر این مبنا در امر انتخاب پروژه‌های پیشنهادی در راستای کاهش نابرابری‌ها بتوان تصمیم مناسبی گرفت. بنا بر تلقی حسین رضوی، رئیس دفتر پروژه‌های عمرانی سازمان برنامه و بودجه، یکی از مشکلاتی که در آن روزگار با آن درگیر بودند تفاوت‌های شدید فزاینده‌ای بود که در تمام شئون اقتصادی و اجتماعی بین نواحی مختلف ایران پدید آمده بود؛ لذا به شکل مشخص این طرح برای تعیین اولویت پروژه‌های عمرانی بر‌مبنای کاهش تفاوت‌های ناحیه‌ای شکل گرفت که به باور فرهاد نوربخش به شکل سیستماتیک قرار است این امر را تحقق ببخشد [5].

چنان‌که از نوع نگرش بیان شده در این برنامه می‌توان فهمید، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌های پیشین در زمان پهلوی مبنای اصلی خود را رشد قرار داده بوده‌اند و همین مسئله باعث نادیده گرفتن مسائل دیگر شده بود. نوربخش رشد اقتصادی را تنها یکی از معیارها می‌داند و لحاظ کردن آن به‌عنوان تنها معیار را نابسنده می‌داند. انتقاد او متوجه برنامه‌های عمرانی دوران پهلوی است که مسائلی نظیر توزیع نامتوازن رفاه، تشدید مهاجرت و به‌هم‌خوردن تعادل‌های ناحیه‌ای را به‌همراه داشته است.

به این تعبیر، نابرابری‌های منطقه‌ای در‌نتیجه سیاستگذاری‌های سنتی رشدمحور تحقق یافتند که هم مشکلاتی را در آن دوره پدید آورده است و هم زنگ خطری درباره برآمدن تنگناها و اشکالات حاد در آینده بود. این بحرانی است که سبب می‌شود در آینده اندیشیدن به محرومیت و شکل‌گیری طرح‌های شناسایی مناطق محروم شکل بگیرد. فرهاد نوربخش در‌این‌باره اشاره می‌کند که همان زمان تئوری اقتصاد رفاه نیز برای مواجهه با این مشکلات مطرح شده بود؛ اما برای او این راه‌حل مناسبی به‌نظر نمی‌رسید.

از نکات قابل ملاحظه در این طرح آن است که تنها به معرفی شاخص و مقایسه نابرابری‌ها اکتفا نکرده است. این طرح در راستای سیاستگذاری بهتر، هدف‌گذاری واضحی را پیشنهاد کرده است. برای هر منطقه وضعیت فعلی آن در هر شاخص درج شده و هدف‌گذاری شده است که در هر شاخص باید به چه میزانی برسد تا به رفع نابرابری‌های منطقه‌ای نزدیک‌تر شود.

این طرح از دو شکل از نابرابری یاد می‌کند:

1. تفاوت‌های خارجی: شرایطی که در آن ناحیه‌ای به قیمت عقب افتادن ناحیه دیگر به‌طور نسبی بیش از حد معمول توسعه می‌یابد.

2. تفاوت‌های داخلی: توسعه یافتن جنبه‌هایی که به قیمت عقب افتادن جنبه‌های دیگر آن ناحیه انجام می‌پذیرد.

به باور نگارندگان هیچ‌کدام از این دو مورد نسبت به دیگری برتری ندارند؛ اما رویکرد مورد نظر در این طرح به مورد اول اشاره دارد. جدول 1 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند.

جدول 1. مشخصات کلی مطالعه طبقه‌بندی استان‌های ایران و مدلی جهت تعیین اولویت‌ها در کاهش تفاوت‌های ناحیه‌ای [5]

۲-2. بررسی عدم تعادل‌های منطقه‌ای در ایران (1360)

طرح بعدی مربوط به سال‌های نخستین پس از انقلاب اسلامی و در دوره نخست‌وزیری شهید رجایی است. طرح مذکور همچنان در منطق طرح پیشین به نابرابری‌های منطقه‌ای توجه کرده و با هدف شناسایی مناطق محروم تعریف نشده است. اما زبان و مسئله آن با محرومیت گره خورده و تأثیر آن را در شاخص‌های این طرح نیز می‌توان تا حدی مشاهده کرد. هم‌زمان با این طرح شاهد تلاش‌های جهادگران و آمارگیری‌های عمومی آن هستیم که اطلاعات آن در طرح شناسایی مناطق محروم به‌کار می‌رود.

در این طرح، وضعیتی که محرومیت را برای سیاستگذار در آن دوره تبدیل به مسئله می‌کند چنین بیان می‌شود: «اختلاف در تراکم جمعیت و تفاوت در چگونگی نوع معیشت انسانی و اقتصادی و مالاً کاستی و فزونی در میزان درآمد سرانه و اختلاف بارز در شئونات اقتصادی و اجتماعی و سطوح زندگی مردم هر منطقه و استان می‌باشد. این نوع تفاوت‌ها خود موجب دگرگونی‌هایی در ایجاد منابع و ارگان‌ها و سازمان‌های بنیادی شد، و عدم تعادل‌هایی را در مناطق مختلف کشور به‌وجود آورد که ارقام جداول مندرج در این بررسی به‌صورت منطقی و ریاضی گویای این عدم تعادل‌هاست‌»[6]. علاوه‌بر موارد ذکر شده مسئله‌ مهاجرت از روستاها و مناطق عقب‌مانده برای این طرح از دیگر موارد مهم است.

این طرح نیز به انتقاد از برنامه‌های عمرانی دوران پهلوی می‌پردازد؛ انتقاد از شکل خاصی از توسعه که هدف اصلی آن رشد است. اما در مقابل چنین توسعه‌ای، صحبت از شکل دیگری از توسعه را به میان می‌آورد که به چنین نتایج منفی‌ ختم نمی‌شود؛ نام آن را «توسعه هماهنگ» می‌گذارد. برنامه‌ای که هم‌زمان مسئله‌ تعادل را نیز در نظر داشته باشد. به‌تعبیر‌دیگر، ادعای این طرح آن بوده که به ارزیابی سطح توسعه مناطق مختلف می‌پردازد تا بتواند نابرابری‌های مرتبط با این حوزه را شناسایی کند.

از نکات قابل‌توجه این طرح، باور آن بر این موضوع بوده که اختصاص اعتبارات بودجه‌ای به مناطق محروم به تنهایی امری ناکافی است؛ به علت آنکه زمینه برای جذب اعتبارات در این مناطق مهیا نبوده، در‌نهایت اختصاص اعتبار نیز بی‌فایده می‌ماند. در عمل این اعتبارات یا برگشت داده می‌شدند یا صرف کارهای دیگری می‌شدند. همین عامل در‌نهایت باعث افزایش شکاف نیز شد. ناکارآمدی ایده‌هایی مبتنی‌بر عدم تمرکز در دوران قبل از انقلاب نیز عیان گردید. چنین اعمالی با تغییر صورت ظاهری، از فهمیدن عوامل و دلایل پدیدآورنده نابرابری منطقه‌ای دست نگاه داشته و ناتوان از حل این بحران بود. به باور این طرح، انقلاب اسلامی بود که اقدامات غیرمتمرکز را نمایندگی کرد، اما دوران پس از انقلاب اسلامی نیز، کشور دچار مسائلی شد که امکان برطرف کردن چنین بحرانی برایش دشوار شد. از آن عوامل به مسئله محاصره اقتصادی، جنگ ایران و عراق و زلزله اشاره می‌شود که باعث تعطیلی واحدهای تولیدی گردید.

از نکات قابل ملاحظه دیگر این طرح، هدف‌گذاری مشخص در هر شاخص است. این هدف‌گذاری به شکل کمّی بوده و مشخص شده است که آن استان باید به چه سطحی از آن شاخص دست یابد. دیگر نکته قابل‌توجه تهیه فهرستی است مشتمل‌بر تنگناها و مسائل و مشکلات هر استان که دیگر خصلت کمّی ندارد و به شکل توصیفی برای هر استان بیان شده است.

باید در نظر داشت که چنین طرحی قدم‌های آغازین خود را برمی‌داشته است. به‌واسطه نو بودن چنین طرحی، هنوز به شکل منسجم آمار و ارقام سامان نیافته بودند. به همین دلیل در مأخذ آماری شاهد آن هستیم که آمارهای مختلف، هر‌یک تعلق به سالی متفاوت دارد: از سال 1350 تا 1355.

جدول 2 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌‌کند. همچنین شکل 1 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مطالعه عدم تعادل‌های منطقه‌ای در ایران (1360) نشان می‌دهد.

جدول 2. مشخصات کلی مطالعه عدم تعادل‌های منطقه‌ای در ایران [6]

شکل 1. جغرافیای مناطق محروم کشور در سال 1360[6] 

۲-3. مرحله اول طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور (1361)

در بخشی از گزارش مربوط به مرحله اول طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم آمده است: «سوء‌سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسیِ بانیان رژیم منفور گذشته مجموعه‌ای برجای گذاشته است که مشخص‌ترین خصیصه‌اش، ناهماهنگی و عدم تعادل در رشد و توسعه است» [7]. گزارش حاضر ادعا می‌کند که در‌نهایت همین عامل منجر به سرنگونی رژیم پهلوی شده است. ناهماهنگی و عدم تعادل در رشد و توسعه در این برنامه نیز عنصری مهم است و به‌نظر می‌رسد وجه اشتراک این طرح با طرح‌های پیشین است که دغدغه‌ای از جنس کاستن از تفاوت‌های ناحیه‌ای و ایجاد تعادل منطقه‌ای داشتند. اما تفاوت مهمی نیز به وقوع پیوسته است. با به رسمیت شناخته شدن مناطق محروم و شکل‌گیری طرح‌هایی که به شکل مشخص دغدغه آنها محرومیت بوده، می‌توان گفت اولین گام‌ها در‌خصوص شکل‌گیری سیاستگذاری در حوزه محرومیت‌زدایی (چه در مورد شاخص‌ها و چه در تلقی از محرومیت) برداشته شد. در این چرخش، دغدغه اصلی معطوف به نیازهای اساسی مناطق می‌شود.

در قسمتی از گزارش موجود از این طرح آمده است:

اشاره مشخص وی به طرح‌های پیشین است که بر‌مبنای آنها بخشی از مناطق کشور (6 استان) محروم تلقی گردید. البته در همین طرح نیز درنهایت 8% از پهنای جغرافیایی کشور محروم شناخته می‌شود. با‌این‌حال به‌عقیده نگارندگان این طرح در‌صورتی‌که مناطق عمده‌ای در کشور به‌عنوان مناطق محروم شناسایی شود، مفهوم محرومیت دیگر به‌خودی‌خود بلاموضوع شده و کارایی خود را از دست می‌دهد؛ لذا دو امر برای این طرح برجسته می‌شود:

1. توجه به درجات و شدت محرومیت، تا بتواند با نسبی دیدن محرومیت، اولویت سیاستگذاری خود را برای رفع محرومیت مشخص کند.

2. تغییر شاخص‌ها از شاخص‌های توسعه‌ای به شاخص‌های مرتبط با نیازهای اساسی.

نقد دیگری که طرح مذکور به طرح‌های پیشین دارد، مربوط به واحد تحلیل است. به باور نگارندگان این طرح، استان، واحد تحلیل بزرگی است که درون آن نیز سطوح مختلفی از نابرابری‌ها را می‌توان مشاهده کرد. طیف گسترده‌ای از مناطق برخوردار و محروم را می‌توان درون هر استان در نظر گرفت که در صورت قائل شدن به چنین واحد تحلیلی، ناتوان از سیاستگذاری مناسبی در این عرصه می‌شویم؛ چرا‌که باز امکان دارد سیاست‌های عمرانی و بودجه مورد نظر در بخش‌هایی که وضعیت بهتری دارند صرف شود؛ لذا این طرح واحد تحلیل خود را شهرستان قرار می‌دهد.

از ویژگی‌های این طرح آن بوده که قائل به آن نیست که یک منطقه به‌خودی‌خود محروم است. به باور نگارندگان این طرح، تنها در هر شاخص و به‌طور مجزا می‌توان از محرومیت یک منطقه سخن گفت که به‌عنوان‌‌مثال براساس شاخص آموزشی، کدام مناطق از دیگران محروم‌تر هستند، اما درباره این سؤال که کدام منطقه در کل محروم است، پاسخی نمی‌توان داد. به‌ عبارت دیگر، این طرح به تجمیع شاخص‌های محرومیت نمی‌رسد و تنها برای هر شاخص به شکل مجزا فهرستی از مناطق محروم تهیه می‌کند.

از نکات قابل ملاحظه در این طرح، در نظر گرفتن درجه محرومیت است. طرح مذکور در ارزیابی خود، سه درجه از محرومیت را لحاظ می‌کند. در هر شاخص بنا به میزان آن شاخص در هر شهرستان، دست به مشخص کردن درجه محرومیت آن منطقه در آن شاخص موردنظر می‌زند. شیوه ارزیابی آن به این شکل بوده است که در هر شاخص بازه‌هایی تعیین گردیده و با تعریف آستانه‌هایی محرومیت درجه یک، محرومیت درجه دو و محرومیت درجه سه به مناطق نسبت داده شده است.

از این دوره گزارش دیگری نیز تحت عنوان «گزارش کوتاه پیرامون روش تعیین مناطق محروم کشور» [۸] موجود است. در این گزارش نیز رشد نامتعادل توسعه اقتصادی (و تمرکز سرمایه‌گذاری‌ها در نقاط محدود) در دوران پهلوی به‌عنوان عامل اصلی شکل‌گیری محرومیت در مناطق مختلف کشور مطرح شده است. به باور نویسندگان گزارش مربوطه، این رشد نامتوازن روستاها و شهرهای کوچک را تضعیف کرده و از آن به‌عنوان جریان مولد فقر یاد شده است. در این گزارش مهاجرت نیروی انسانی به‌‌دلیل محرومیت، عامل مهمی در جریان فقیرسازی شناخته می‌شود. معنای محرومیت به شکل مشخص در این گزارش با نبود مسکن، بهداشت و آموزش برابر گرفته می‌شود.

ندیدن پیوند طبیعی شهر و روستا، در نظر نگرفتن نگاه ملی و هم‌زمان نگاه منطقه‌ای به قطب‌های توسعه، بی‌توجهی به نیروی انسانی محلی و مشارکت مردم محلی، تمرکز اداری در تهران، نارسایی مکانیسم هماهنگی در سطح شهرستان‌ها و استان‌ها و در آخر فقدان مدیریت مناسب برای توسعه مناطق محروم، به‌عنوان چالش‌های برنامه‌های عمرانی دوران پیش از انقلاب اسلامی در این گزارش اشاره شده است.

پیشنهادهایی که این گزارش در پایان مطرح می‌کند نیز شامل موارد زیر است: به ویژگی‌های اقلیمی، فرهنگی، تاریخی، منابع طبیعی، اقتصادی و انسانی منطقه توجه شود. نهادهای اصیل محلی برای توسعه هر منطقه مسئول باشند. استفاده معقول از منابع طبیعی صورت گیرد. قطب صنعتی به توسعه منطقه کمک کند. طرح بزرگ ملی به تولید کشاورزی آسیب نزند. توسعه باعث نابودی مناطق زیستی نشود. علاوه‌بر توسعه اقتصاد به توسعه اجتماعی نیز توجه شود. پرورش نیروی انسانی بومی در دستور کار قرار گیرد. اولویت رشد با شهرهای متوسط و کوچک باشد. توزیع متعادل مراکز شهری صورت گیرد. ارائه تسهیلات به نیروی متخصص غیربومی در نظر گرفته شود. توسعه شهر و روستا جدا نباشد. برنامه‌ریزی از پایین‌ترین سطح (روستا) به سمت سطوح بالاتر باشد. تقویت سازمان برنامه و بودجه مناطق مورد توجه قرار گیرد. اولویت با طرح‌های زیربنایی و ایجاد شبکه ارتباطی برای اتصال نقاط اصلی استان باشد. گسترش مراکز عمران روستایی، احداث راه روستایی و استقرار مراکز عمران روستایی در دستور کار قرار گیرد. توسعه نواحی عقب‌مانده در هر استان مورد توجه باشد. توجه دانشگاه به نیازها و بازار کار منطقه‌ای باشد. اختیارات کافی به مقام عمرانی منطقه داده شود. این گزارش خود دست به انجام شناسایی مناطق محروم نمی‌زند؛ ولی براساس طرح‌های قبلی، میانگینی از نتایج آنها گرفته و سه دسته استان را معرفی می‌کند: استان‌های توسعه‌یافته‌تر، استان‌های کمتر توسعه یافته، استان‌های محروم.

هنوز تهیه آمار کشور در این دوره سامان نیافته است. در این راستا در این طرح شاهد آمارهایی هستیم که در زمان پهلوی گردآوری شده‌اند. آمارها مربوط به سال‌های مختلفی است از 1356 تا 1352. طرح‌های شناسایی مناطق محروم عموماً خالی از چالش نبوده و در دوره‌های مختلف اعتراضات و انتقاداتی به آنها مطرح شده است. در سال 1361 استاندار کهگیلویه و بویراحمد در نامه‌ای به سازمان برنامه و بودجه انتقاد خود را نسبت به ضریب منطقه‌ای تعیین شده بیان می‌کند (شکل 2). این انتقاد برخاسته از آن بوده که در معیارهای لحاظ شده برای ارزیابی مناطق محروم، توجهی به مسائل جغرافیایی وجود ندارد. به این تعبیر موقعیت کوهستانی این منطقه و نبود راه‌های مناسب باعث آن شده پیمانکاران حاضر به انجام پروژه در این ناحیه نشوند.

شکل 2. مکاتبه استانداری کهگیلویه و بویراحمد با سازمان برنامه و بودجه در‌خصوص نارسایی‌های شاخص‌های محرومیت در سال 1361 ‌[9]

جدول 3 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند.

جدول 3. مشخصات کلی مطالعه مرحله اول طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور[7]

۲-4. مرحله دوم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور (خرداد 1362)

این طرح به‌تمامی مشابه مرحله قبل است و حتی مقدمه آنها نیز مشترک است. تفاوت آن تنها تغییر بسیار جزئی در شاخص‌ها و همچنین دقت بیشتر آماری است. تفاوت مهم دیگر توجه به شاخص تجمیعی است. به‌عبارت‌دیگر، بر‌خلاف مرحله پیشین که قائل به منطقه محروم به‌خودی‌خود نبود و برای هر شاخص، به شکل مجزا مناطق محروم تعیین می‌کرد، این طرح در پایان جدولی مشخص از مناطق محروم براساس تجمیع شاخص‌ها ارائه می‌دهد. در طرح‌های بعدی نیز شاهد ارائه نتیجه نهایی به شکل تجمیع شاخص‌ها هستیم.

این طرح نیز قائل به درجات محرومیت، مطابق معیاری که در طرح پیشین ذکر شد، بود. همچنین در اجماع شاخص‌ها نیز شهرستان‌ها را به 5 قسمت تقسیم کرده بود: بدون آمار، غیرمحروم، محروم درجه یک، محروم درجه دو، محروم درجه سه. این ظرفیت دقت سیاستگذار را برای تخصیص بودجه بالاتر می‌برد.

در این مرحله، شیوه محاسبه ضریب محرومیت بر این اساس بوده است که ابتدا وضعیت محرومیت مناطق در هریک از شاخص‌های موردنظر تعیین می‌شد (به این صورت که 4 عدد 1، 0.9، 0.8 و 0 به‌ترتیب به مناطق محروم با شدت بالا تا مناطق غیرمحروم نسبت داده می‌شد). پس از آن، با احتساب میانگین شاخص‌ها برای هر شهرستان، ضریب محرومیت آن محاسبه می‌شد. ضریب محرومیت بین 0.7 تا 0.8 شهرستان دارای محرومیت درجه یک، بین 0.8 تا 0.9 محرومیت درجه دو و بین 0.9 تا 1 محرومیت درجه 1 عنوان می‌شد.

این طرح نیز با تنش‌هایی روبه‌رو شد. در سال 1362 معاونت برنامه‌ریزی و خدمات مدیریت وزارت کشور در نامه‌ای به استاندار کهگیلویه و بویراحمد تعیین ضوابط برای شناسایی مناطق محروم را درخواست کرده است. استاندار کهگیلویه و بویراحمد گزارش‌هایی را از فرمانداری‌های منطقه خود در این باره دریافت نموده که هر‌کدام تلقی خود را درباره محرومیت منطقه خود بیان می‌کنند. درنهایت نتیجه مرحله دوم شناسایی مناطق محروم برای استاندار کهگیلویه و بویراحمد ارسال می‌شود که هیچ توجهی به معیارهای مطرح شده از جانب آنها نداشته است. این مسئله منجر به اعتراض شده و در نامه‌ای مفصل این اعتراض را بیان می‌کند (شکل‌های 3 و 4). از‌جمله آن می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. نارسایی شاخص‌ها در نسبت با تجربه ملموس مشکلات برای ساکنین آن منطقه،

2. ناقص بودن شاخص‌های کمّی مطرح شده،

3. بی‌توجهی به شاخص‌های کیفی (مسائل فرهنگی، آداب ‌و رسوم قومی و ایلی و قبیله‌ای، درگیری‌ها و رقابت‌های محلی، میل به مشارکت مردم و ...)،

4. در دسترس نبودن آمار و اطلاعات مناطق مختلف.

شکل 3. مکاتبه استانداری کهگیلویه و بویراحمد با سازمان برنامه و بودجه در‌خصوص نارسایی‌های شاخص‌های محرومیت در‌ سال 1362[9]

شکل 4.  مکاتبه استانداری کهگیلویه و بویراحمد با سازمان برنامه و بودجه در‌خصوص فقر داده محرومیت در سال 1362 [۹]

اعتراضاتی از این جنس درنهایت سازمان برنامه و بودجه را بر آن داشت تا شرایطی را فراهم کند که به‌جای تعیین محرومیت کل کشور از تهران، به تحقق یک منطق غیرمتمرکز فکر کند. نتیجه این اعتراضات را در مرحله چهارم می‌توان به شکل ملموس دید که مسئولیت شناسایی مناطق محروم به استان‌ها سپرده شد.

جدول 4 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌‌کند. همچنین شکل 5 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مرحله دوم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور (خرداد 1362) [10] نشان می‌دهد.

جدول 4. مشخصات کلی مطالعه مرحله دوم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [10]

شکل 5.جغرافیای مناطق محروم کشور در سال 1362 [10]

۲-5. مرحله سوم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور (شهریور 1362)

این طرح تیز به تمامی مشابه مرحله قبل است با تفاوت‌های جزئی درباره مدل ارزیابی درجه محرومیت، تغییر جزئی در شاخص‌ها و دقت آماری. مناطقی که میانگین شاخص‌هایشان بالای 5.5 شوند محروم تعیین می‌شوند.

این مرحله نیز قائل به سه درجه از محرومیت است. روش آن مطابق روشی که در مراحل اول و دوم لحاظ شده بود، اما این‌بار تمام شاخص‌ها به بازه‌های 10‌تایی تقسیم شده. در مراحل پیشین تعداد بازه‌ها در هر شاخص متغیر بود. گاه 10‌تایی بودند، گاه 12‌تایی، گاه 15‌تایی. یکسان کردن تعداد بازه‌ها با مرحله سوم ممکن شد. همچنین در این مرحله تنها یک بازه برای محرومیت درجه سه، یک بازه برای محرومیت درجه دو و یک بازه برای محرومیت درجه یک تعیین شد.

شیوه محاسبه ضریب محرومیت به این شکل بوده که بازه شاخص را به 10 قسمت تقسیم کرده و برای هر‌کدام از این بازه‌ها عددی میان 1 تا 10 را انتخاب کرده (کمترین میزان شاخص را 10 و بیشترین را 1 در نظر گرفته). سپس میانگین آنها را برای هر شهرستان و استان حساب کرده و آن ضریب محرومیت نامیده می‌شد. درنهایت ضریب محرومیت اگر 7.1 تا 7.5 بود، محرومیت درجه یک، اگر 7.6 تا 8 بود، محرومیت درجه دو و اگر 8.1 تا 10 بود، محرومیت درجه سه عنوان می‌شد [11]. این مرحله نیز شهرستان‌ها را به 5 بخش تقسیم می‌کند: بدون آمار، غیرمحروم، محرومیت درجه یک، محرومیت درجه دو، محرومیت درجه سه. این ظرفیت دقت سیاستگذار را برای تخصیص بودجه بالاتر می‌برد. جدول 5 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌نماید.

جدول 5. مشخصات کلی مطالعه مرحله سوم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [11]

۲-6. مرحله چهارم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور (1363)

در اقدامی بدیع، علاوه‌بر فعالیت سازمان برنامه و بودجه در شناسایی مناطق محروم، مسئولیت شناسایی مناطق محروم به دفاتر سازمان برنامه و بودجه در استان‌ها سپرده می‌شود. این اختیار نیز به آنها داده شد تا با شاخص‌ها و روش‌هایی که خود صلاح می‌دانند دست به اقدام بزنند. البته نتایج به دست آمده در تهران مورد ارزیابی قرار می‌گرفت و در صورت مورد تأیید بودن، به شورای عالی برنامه‌ریزی ارسال می‌شد. این نخستین‌بار بود که نتایج شناسایی مناطق محروم در سیاستگذاری و قوانین مورد استفاده قرار می‌گرفت و تسهیلات اعتباری بند «الف» تبصره «6» قانون بودجه سال 1363 به مناطق محروم اختصاص می‌یافت. اولویت با استان‌هایی بود که بیش از نیمی از شهرستان‌هایشان محروم باشد. نکته حائز اهمیت آن است که در گزارش کمیسیون پیگیری به هیئت دولت در آن سال ذکر می‌شود که شناسایی مناطق محروم باید سالیانه صورت بگیرد [12].

جدول 6 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند. همچنین شکل 6 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مرحله چهارم طرح شناسایی مناطق محروم کشور (1363) نشان می‌دهد.

جدول 6. مشخصات کلی مطالعه مرحله چهارم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [12]

شکل 6. جغرافیای مناطق محروم کشور در سال 1363[12] 

۲-7. مرحله پنجم طرح شناسایی مناطق محروم کشور (1364)

ادبیات و رویکرد این طرح درون گفتمان انتقادی جای می‌گیرد. این طرح به‌دنبال گروهی از عوامل بنیادی و اساسی است که چنین نوع مطالعه فضایی (تحلیل جغرافیایی مناطق محروم) را ممکن کرده است. اهمیت ویژه این گزارش آن بوده که در بازشناسی عوامل مؤثر، دو سطح را هم‌زمان در کنار هم بررسی می‌کند: سطح ملی، سطح بین‌المللی. در ابتدای طرح، دلیل اصلی نوع شکل‌گیری جغرافیای مناطق محروم (به‌ویژه نسبت آنها با مراکز استان) بیشتر به سوءمدیریت نسبت داده می‌شد. یعنی مسئله در ابتدا مربوط به سوءسیاست و تصمیمات اشتباه فردی و سودجویی و البته نادیده گرفتن ضرورت‌ها و امکانات مناطق تحلیل می‌شد. اما در بخش‌های بعدی گزارش، تحلیل واضح‌تری از چرایی این وضعیت ارائه می‌شود. نگارندگان این طرح از اصطلاح «اقتصاد غارت» برای نامیدن چنین سازوکاری استفاده کرده که در آن ارزش اضافی به دست آمده به مرکز منطقه‌ای و در سطح بعد مرکز کشور و در مرحله آخر مرکز جهانی منتقل می‌شود. بر‌خلاف طرح‌های پیشین که مسئله را در سطح سیاستگذاری غلط و تصمیم اشتباه حکومت پهلوی بررسی می‌کردند، گزارش حاضر بر نظم جهانی سرمایه‌داری و امپریالیسم تأکید داشته که از خلال آن پدید آمدن نابرابری فضایی به‌مثابه ضرورت چنین نظام جهانی شناسایی می‌‌شود. به‌عبارتی‌دیگر، این خصلت نظام سرمایه‌داری است که فضاهای مرکز و پیرامونی بسازد و به میانجیگری سیاست‌های استعماری و امپریالیستی، جریان سرمایه را به سمت مرکز هدایت کند؛ چنان‌که در مسئله نفت نیز ثمرات آن نیز در خارج یا در مراکز ممتاز کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد. در درون چنین نظمی، شکلی از سلسله‌مراتب ضروری است که در سطوح متفاوت عمل می‌کنند و مرکز‌ پیرامون‌های متفاوتی را در سطوح مختلف برمی‌سازند: در سطح جهانی، در سطح ملی، در سطح استانی و در سطح شهرستان؛ لذا اگر بخواهیم ادعای این گزارش را جدی بگیریم، باید زمینه‌ای که در آن شناسایی مناطق محروم ممکن شده است را نه‌تنها در سطح برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی، بلکه در نسبت این برنامه‌ها و سیاست‌های این دوران با نظام جهانی بازخوانی کنیم.

در بخشی از گزارش مربوط به این طرح آمده است:

طرح حاضر سه واحد تحلیل را هم‌زمان به‌کار می‌برد: استان، شهرستان، بخش. علت این موضوع آن است که هر شاخص در واحد تحلیل مشخصی می‌تواند معنادار باشد. به‌عنوان‌مثال، داشتن راه‌آهن شاخصی است که در سطح استان معنادار است؛ اما در سطح بخش بی‌معنا می‌شود؛ لذا چنان‌که مشهود است در این طرح، شاهد هم‌زمانی عمل لایه‌بندی‌های فضایی هستیم. به‌تعبیر‌دیگر، نه واحد کوچکی مثل بخش به‌تنهایی دقت دارد، و نه واحد بزرگی همچون استان به‌تنهایی کارآمد است. بلکه برش‌های فضایی ما (برش‌هایی همچون تقسیمات استان، تقسیمات شهرستان، تقسیمات بخش) هرکدام بر آن نقطه جغرافیایی تأثیراتی می‌گذارد و باید هم‌زمان مورد ارزیابی قرار گیرد.

این طرح با وجود ارائه شاخص‌های متعدد، در ارزیابی برخی از آنها با شکست مواجه می‌شود. از نکات حائز اهمیت آن است که تمام این شاخص‌ها را ذکر می‌کند و علت حذف آنها را توضیح می‌دهد و با این کار تجربیات، اشتباهات و محدودیت‌های خود را در اختیار برنامه‌های بعدی قرار می‌دهد.

طرح مذکور ویژگی‌های مشترک مناطق محروم که از نتایج ارزیابی‌شان حاصل شده است را در موارد زیر خلاصه می‌کند:

•          دوری از مرکز،
•          کمبود سرمایه‌گذاری در بخش تولیدی و زیربنایی،
•         کمبود نیروی متخصص و دانش‌آموخته،
•          فقدان امکانات رفاهی،
•          فقدان امکانات بهداشتی و درمان.

در همین دوره اعتراضات دیگری به طرح‌های شناسایی مناطق محروم مطرح می‌شود. در گزارشی با عنوان «شناسایی مناطق محروم کشور: نگاهی دیگر» که توسط گروه مطالعات آمایش سرزمین استان لرستان در آبان 1364 به انتشار رسیده است، ابراهیم موسوی‌نژاد و صادق سیفی ادعا می‌کنند که گرفتار شدن در فرمول‌ها درنهایت ما را از رسیدن به هدف بازمی‌دارد. به باور آنان بدون داشتن تعریف واضح از محرومیت، تعیین شاخص بلاموضوع است. آنان ادعا می‌کنند که تا امروز به‌واسطه نامشخص بودن تعریف محرومیت، هر جزء این برنامه‌ها با سایر اجزا در تنش افتاده است.

در این انتقادها ذکر می‌شود که محرومیت تنها به سطح خدمات فروکاسته شده است. توجه‌ها تنها به فیزیک مکان معطوف بوده‌‌، نه هستی انسان. کمیّت مساحت، ما را از توجه به کیفیت زندگی بازداشته است. براساس همین نگاه به کیفیت زندگی است که آنها ادعا می‌کنند تنها ساخت مدرسه، حمام و لوله‌کشی به بقای یک روستا کمک نمی‌کند؛ چرا‌که روستاهایی با این امکانات نیز در حال از میان رفتن هستند. به باور آنان باید به انسان و آنچه او را به زیستگاهش گره می‌زند توجه کرد.

انتقاد دیگر موضوع ویژگی‌های جغرافیایی متفاوت مناطق است. به باور آنان بدون در نظر گرفتن این ویژگی‌ها در ارزیابی محرومیت، دچار اشتباه می‌شویم. به‌عنوان‌مثال، مسئله‌ راه‌ها درباره جغرافیای کوهستانی همچون لرستان، شرایط متفاوتی را نسبت به شمال کشور و همچنین مناطق کویری رقم می‌زند. قرار دادن طول راه به‌عنوان شاخص بدون در نظر گرفتن سازمان‌یابی فضاهای زیستی و مراکز جمعیتی و نقش راه در تحرک منطقه، ما را گمراه می‌کند.

آخرین انتقاد مربوط به میزان بخش‌های محروم است. این گزارش مطرح می‌کند دلیل مناسبی در گزارش درباره تعیین این تعداد بخش محروم مطرح نشده است. این موضوع که در طرح پیشین 20 درصد مناطق محروم بوده‌اند، دلیلی بر این موضوع نیست که این طرح نیز بخواهد 20 درصد بخش‌ها را محروم اعلام کند.

جدول 7 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند. همچنین شکل 7 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مرحله پنجم طرح شناسایی مناطق محروم کشور (1364) نشان می‌دهد.

جدول 7. مشخصات کلی مطالعه مرحله پنجم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [13]

شکل 7.جغرافیای مناطق محروم کشور در سال 1364 [13]

۲-8. مرحله ششم طرح شناسایی مناطق محروم کشور(فاز اول، 1366)

یکی از مسائل بحث‌برانگیز در مراحل قبلی طرح‌های شناسایی مناطق محروم، تعیین محرومیت براساس تقسیم‌بندی‌های جغرافیایی و به‌ویژه در سطوح خرد همچون بخش‌های کشور بوده است. منتقدین معتقد بودند که تقسیم‌بندی‌ سیاسی- اداری و جغرافیایی کشور فارغ از دیدگاه‌های توسعه و آمایش سرزمین انجام گرفته است و ارزیابی و شناخت محرومیت که مستقیماً در ارتباط با توسعه و برنامه‌ریزی و آرایش فعالیت‌های اقتصادی قرار دارد در چنین چارچوبی اشکالات و نارسایی‌هایی در پی خواهد داشت. علاوه‌بر‌این عدم امکان محاسبه برخی شاخص‌ها از قبیل درآمد سرانه و ارزش تولید در سطح بخش نیز دلیل دیگری برای مخالفت منتقدین با این شیوه تعیین محرومیت عنوان می‌شد. این‌گونه اشکالات باعث شد که فهرست 160‌گانه بخش‌های محروم (خروجی مرحله پنجم طرح شناسایی مناطق محروم کشور) در سال 1365 به تصویب هیئت‌ دولت نرسد. به‌رغم وجود این انتقادات، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در خلال بررسی تبصره‌های قانون بودجه سال 1366 کل کشور مقرر کردند که فهرست بخش‌های محروم کشور باید به تصویب هیئت دولت برسد. از‌این‌رو، وزارت برنامه و بودجه بر آن شد که ضمن بازنگری در نتایج، شاخص‌ها و روش‌های به‌کار رفته در مرحله پنجم طرح شناسایی مناطق محروم، مطالعه مرحله ششم را در دو فاز آغاز کند و مقوله محرومیت را از ابعاد گسترده‌تر و جامع‌تر مورد بررسی قرار داده و به الگویی از توزیع اعتبارات دست یابد. از‌آنجایی‌که فاز اول این مرحله با هدف بازنگری در روش‌ها، شاخص‌ها و آمار و اطلاعات مرحله قبل بایستی انجام می‌پذیرفت، تغییرات شاخص‌های به‌کار رفته در این فاز را در موارد زیر می‌توان بیان کرد:

•          به‌کارگیری شاخص‌های متنوع شهری و روستایی مجزا،
•          بهنگام‌سازی اطلاعات و مقایسه مجزا بخش‌های کشور در دو سطح شهری و روستایی،
•          محاسبه و به‌کارگیری پوشش تسهیلات و خدمات تولیدی، اجتماعی و زیربنایی موجود در مناطق شهری و روستایی بخش‌های کشور برای اولین‌بار (به‌بیان‌دیگر، عامل جمعیت بهره‌مند از خدمات و امکانات مختلف برای اولین‌بار در شاخص‌های به‌کار رفته لحاظ شد).

مبنای محاسبات و تعیین منطق محروم در این مرحله نیز تفکیک مناطق شهری و روستایی بخش‌های کشور قرار گرفت که این کار ناهمگنی بین این مناطق را مرتفع ساخت. برای استخراج نتایج مطالعه فاز اول و یا دستیابی به فهرست بخش‌های کشور که از محروم‌ترین به برخوردارترین رتبه‌بندی شده باشد در مرحله اصلی در روش مطالعه موردنظر قرار گرفته است. در گام اول از روش مؤلفه‌های اصلی برای نقاط شهری و روستایی به‌صورت جداگانه استفاده شده است و سپس از بین مؤلفه‌های به دست آمده شماری از مؤلفه‌ها که از نظر آماری معنی‌دار بوده جدا شده‌اند. ارزش مؤلفه‌های اصلی در قالب مدل ریاضی محاسبه شده و به‌عنوان ورودی‌های اصلی دومین مرحله از روش مطالعه که روش فاصله‌یابی (تاکسونومی عددی) است به‌کار گرفته شده‌اند. درنهایت با استفاده از یک مدل ریاضی و از تلفیق نتایج رتبه‌بندی مناطق شهری و مناطق روستایی (با استفاده از تعیین ضریب محرومیت مناطق شهری و روستایی هر بخش)، بخش‌های کشور به‌ترتیب از محروم‌ترین تا برخوردارترین استخراج گردید [14]. جدول 8 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند.

جدول 8. مشخصات کلی مطالعه مرحله ششم (فاز اول) طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [14]

۲-9. مرحله ششم طرح شناسایی مناطق محروم کشور (فاز دوم، 1367)

اعتراض نمایندگان مجلس درباره تخمینی بودن اطلاعات در مرحله پیشین، باعث شد تا درباره قرار گرفتن بخش به‌عنوان واحد تحلیل، تردیدهای جدی وارد شود. به باور نگارندگان این طرح تقسیمات سیاسی- اداری و جغرافیایی فارغ از نگاه توسعه و آمایش سرزمین است. بر این اساس ادعا می‌کنند که دیگر توجه خود را به‌جای محدوده‌های جغرافیایی و مکانی، به بخش‌های اقتصادی- اجتماعی باید معطوف نمایند.

ویژگی مشترک محروم‌ترین بخش‌های به دست آمده شامل مناطق حاشیه‌ای و بخش‌های دورافتاده بیرون شهر بوده است. براساس اظهار جمع‌بندی انجام شده گروه مطالعه شناسایی مناطق محروم در آن زمان، تعیین‌کنندگی آموزش و پرورش و بهداشت و درمان در این مناطق قابل‌توجه است. به باور آنها شاخص‌های اقتصادی نسبت مستقیمی با آموزش و پرورش، بهداشت و درمان و راه‌های ارتباطی دارند.

اهمیت مرحله ششم (1367) آن بوده که در آستانه برنامه اول توسعه (1367) به انتشار رسیده است. نتایج این طرح در قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران می‌نشیند. هم‌نشینی توسعه با شناسایی مناطق محروم، تنش‌هایی را در درون این طرح به‌همراه داشته است. چنان‌که در متن این طرح مطرح می‌شود:

به‌نظر می‌رسد درون این گزارش تنشی در سطح عملی و نظری رخ داده است. گویی با وجود آنکه در سطح عملی براساس اصول طرح‌های پیشین عمل می‌کنند، هم‌زمان در سطح نظری به‌واسطه ایده توسعه و شکل‌گیری برنامه اول توسعه، نوعی شکاف رخ داده است. با وجود شکاف پدید آمده، همچنان فعالیت‌ها در زمینه شناسایی مناطق محروم ادامه دارد.

مبنای این طرح در شناسایی مناطق محروم براساس تفکیک مناطق به چهار گروه بوده است: بخش‌ها مراکز استان، مراکز شهرستان، بخش‌های دارای شهر، بخش‌های فاقد شهر. علت آن ناهمگنی فاحش امکانات و خصوصیات آنهاست. به‌عنوان‌مثال، بخش‌های مرکزی شهرستان‌های مرکز استان از امکانات مرکز استان برخوردارند و هیچ‌کدام محروم تلقی نمی‌شوند. بخش‌های مرکزی شهرستان نیز زمانی که حداقل در 9 یا 10 سکتور برنامه‌ای محروم باشند، به‌خصوص از نظر آموزشی و اقتصادی، محروم حساب می‌شوند. درباره بخش‌های دارای شهر، بخش‌هایی که حداقل در 8 یا 9 سکتور برنامه‌ای محروم باشند، به‌خصوص آموزش و بهداشت و اقتصادی، محروم شناخته می‌شوند. در بخش‌های بدون شهر نیز اگر حداقل در 5 یا 7 سکتور برنامه‌ای محروم باشند، به‌خصوص آموزش، اقتصاد، ارتباطات، کشاورزی و برق محروم شناخته می‌شوند. همچنین نموداری وجود دارد که در آن مشخص شده هر استان نسبت بخش‌های محرومش به کل بخش‌هایش در چه وضعیتی قرار دارد.

هم‌نشینی طرح‌های شناسایی مناطق محروم و برنامه‌های توسعه منجر به آن می‌شود که طرح‌های شناسایی مناطق محروم به‌مرور ذیل برنامه‌های توسعه گنجانده شوند و به‌عنوان زیرشاخه‌ای از آن تدارک دیده شوند. در‌نتیجه این نگاه، دیگر مطابق ادعای مطرح شده در مرحله چهارم شناسایی مناطق محروم، مبنی‌بر انجام شناسایی مناطق محروم به شکل سالیانه، توجهی نمی‌شود و شناسایی مناطق محروم باید هم‌زمان با برنامه‌های توسعه صورت گیرد.

نمونه‌ای از پرسشنامه‌ای که در سال 1370 در راستای شناسایی مناطق محروم به مناطق مختلف ارسال می‌شد در شکل 8 الی 10 نمایش داده شده است.

شکل 8.  صفحه اول پرسشنامه شناسایی مناطق محروم کشور در سال1370 [16]

شکل 9.  صفحه دوم پرسشنامه شناسایی مناطق محروم کشور در سال 1370 [16]

شکل 10.  صفحه سوم پرسشنامه شناسایی مناطق محروم کشور در سال 1370 [16]

جدول 9 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند. همچنین شکل 11 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس فاز دوم مرحله ششم طرح شناسایی مناطق محروم کشور (1367) نشان می‌دهد.

جدول 9. مشخصات کلی مطالعه مرحله ششم (فاز دوم) طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور [15]

شکل 11. جغرافیای مناطق محروم کشور در سال  1367 [15]

۲-10. مطالعه شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور (برنامه سوم توسعه) (1380)

در سال 1380 ادعای مطالعه «شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور (برنامه سوم توسعه)» آن بوده است که «نظریه‌های توسعه مبتنی‌بر رشد اقتصادی، که در دهه‌های اخیر چارچوب نظری توسعه کشور بوده‌اند، نابرابری در توزیع درآمد بین گروه‌های مختلف جامعه و برخورداری نامتوازن مناطق مختلف از دستاوردهای توسعه را اجتناب‌ناپذیر می‌سازند» [17]؛ چنان‌که این گزارش ادعا می‌کند، نابرابری نتیجه ناخواسته توسعه در کشورهای در حال توسعه است. لذا پنج برنامه عمرانی پیش از انقلاب اسلامی و همچنین دو برنامه توسعه بعد از انقلاب نیز مورد نقد واقع می‌شود. در این گزارش همچنین آمده است:

آنچه که این بخش از طرح به ما یادآور می‌شود آن است که ضرورت بازنگری در سازوکارهای تمرکزگرایی و نابرابری‌های اقتصادی مربوط به آن، از اواخر دوره پهلوی تبدیل به مسئله شده بود و در آن دوره اقداماتی ولو ناموفق برای پرداختن به این مسئله و رفع آن صورت گرفته بود.

با برنامه سوم توسعه (1379) چرخش مهمی در شناسایی مناطق محروم پدید می‌آید. اولین نمود آن به شکل مشخص تغییر اصطلاح «مناطق محروم» به «مناطق کمتر توسعه یافته» است. برای نگارندگان این طرح نیز مسئله‌ گسست از طرح‌های پیشین برجسته بوده؛ چنان‌که ذیل تیتر «تغییر نگرش در شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته» تمام طرح‌های پیشین را زیر سؤال برده و مرزکشی خود را با آنها مشخص کرده است. در بخشی از گزارش اشاره می‌شود که:

برای آنان این روند از زمان پهلوی شروع شده و با انقلاب اسلامی شدت بیشتری می‌یابد که در نتیجه آن طرح‌های محرومیت‌زدایی از دهه 1360 آغاز می‌شود. تأکید مدام نگارندگان بر صرف شدن «بودجه عمومی دولت»، سرنخی اولیه برای فهم نگرش آنان بوده است. ادعای مطرح شده در این طرح آن است که «دستاورد، هم‌سنگ هزینه‌های انجام شده نیست. با وجود بالا رفتن شاخص‌های بهره‌مندی از خدمات اجتماعی و زیربنایی در مناطق محروم روند توسعه پایدار و متکی بر قابلیت‌های درونی در این مناطق شکل نگرفته است و هر‌گونه کناره‌گیری دولت از ارائه خدمات، نه‌تنها روند توسعه را متوقف می‌سازد، بلکه شبکه‌های خدمات‌رسانی را نیز مختل می‌نماید».

قرار گرفتن طرح‌های شناسایی مناطق محروم ذیل برنامه‌های توسعه را می‌توان به شکل مشخص در این گزاره دید «افزون بر هدف‌های طبقه‌بندی شده فوق‌الذکر، رعایت سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلان برنامه سوم از دیدگاه تقویت و گسترش بخش خصوصی، تمرکززدایی در امور منطقه‌ای و در نهایت هر‌چه محدودتر کردن دخالت دولت در امور تصدی‌گری از دیگر هدف‌هایی بوده که در اجرای مطالعات شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور مدنظر بوده است». این عبارت بیانگر آن است که اضطراب دائمی که به شکل‌های مختلف در متن بالا می‌آید از کجاست: اضطراب صرف شدن بودجه عمومی دولت و یا اضطراب لحظه‌ای که دولت به‌کلی از مسئولیت خود شانه خالی کند. هدف و صورت‌مسئله گویی به‌کلی عوض شده است «ارتقای تولید، اشتغال و سرمایه‌گذاری در مناطق حاشیه‌ای و کمتر توسعه یافته کشور، فرایندی به دور از قابلیت‌ها و محدودیت توسعه در این مناطق نباشد». مقایسه شود با گزارش کوتاه پیرامون روش تعیین مناطق محروم کشور (1361) که در آن مسئله محرومیت بسیار واضح بود: پایین بودن سطح زندگی در زمینه‌هایی همچون مسکن، بهداشت و آموزش به‌عنوان حداقل امکان‌های زندگی معرفی می‌شود؛ اما تلقی جدید از مناطق محروم صورت دیگری دارد: «محدوده مناطق کمتر توسعه یافته که عرصه سرمایه‌گذاری و تولید است [...]» بر همین مبنا نیز مخاطب چنین طرحی مردم نیستند، بلکه سرمایه‌گذاران هستند که در استدلال انتخاب شهرستان به‌عنوان محدوده جغرافیایی این طرح، چنین مطرح می‌شود که «شهرستان که بنا به‌دلایل فوق‌الذکر محدوده جغرافیایی بهینه برای تشویق سرمایه‌گذاری و تولید است».

نقدهای مطرح شده در این طرح به طرح‌های شناسایی مناطق محروم پیشین، بسیار مهم است. به باور آنان صِرف توجه به تأسیسات فیزیکی و زیربنایی و خدمات اجتماعی، نمی‌تواند مشکل نابرابری را حل کند. نتیجه چنین نگرشی پروژه‌های عدیده نیمه‌تمام و رها شده و بدهکاری‌های کلان به بانک و تعطیلی صدها واحد تولیدی در مناطق محروم است. به باور نگارندگان طرح مذکور، بی‌توجهی به استعدادها و امکانات مناطق منجر به چنین مسئله‌ای می‌شود. چنان‌که ادعا می‌شود، صرف تزریق منابع از بیرون (توسعه القایی و برون‌زا)، لزوماً به نتایج پایداری ختم نمی‌شود؛ لذا راهکار آنها توسعه درون‌زا و متکی بر قابلیت‌های درونی مناطق است. نقد دیگر آنها به هدایت شدن همه چیز از مرکز (تهران) است که ناتوان از جلب مشارکت مردمی است.

از نکات حائز اهمیت این طرح، مطرح کردن ایده توجه به آمایش سرزمین است. چنان‌که در منابع کتابخانه سازمان برنامه و بودجه می‌توان دید، در سال‌های آغازین پس از انقلاب گزارش‌ها و نقدهای متعددی به طرح آمایش سرزمین درون خود سازمان برنامه و بودجه منتشر شد. با این طرح، دوباره مسئله‌ آمایش سرزمین در مرکز توجه قرار می‌گیرد.

جدول 10 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند. همچنین شکل 12 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مطالعه شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور (1380) نشان می‌دهد.

جدول 10. مشخصات کلی مطالعه مناطق کمتر توسعه یافته کشور (برنامه سوم توسعه) [17]

شکل 12. جغرافیای مناطق کمتر توسعه یافته کشور در سال 1380[17]

۲-11. طرح مطالعاتی شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور (1386)

این طرح با این ادعا شروع می‌کند که منطقه توسعه‌نیافته در کشور ما اندک است. بر این مبنا دیگر مسئله اساساً محرومیت نیست، بلکه کمتر توسعه‌یافتگی است. یکی از نقدهای مطرح شده به طرح‌های محرومیت‌زدایی به باور نگارندگان این طرح، نداشتن تعریف جامع از مفهوم محرومیت است؛ به این دلیل هر‌کدام به وجوهی توجه می‌کردند و شاخص‌های هر دوره متفاوت می‌شد.

طرح مذکور، هدف اصلی خود را جذب و نگهداری دو عامل اساسی تولید می‌داند: نیروی انسانی و سرمایه. به‌نوعی می‌توان این نگاه را در ادامه نقد توسعه‌محورانه به برنامه‌های شناسایی مناطق محروم دانست. چنان‌که در طرح قبل نیز مطرح شد، مسئله صرفاً تزریق منابع از بیرون نیست، بلکه وجه دیگر آن توانمند کردن منطقه در راستای نگهداری سرمایه و نیروی انسانی آن نیز است. چرا‌که اگر امکان گردش سرمایه در همان منطقه ممکن نباشد، درنهایت سرمایه به مرکز برخواهد گشت؛ لذا جهت جریان سرمایه و ظرفیت گردش آن، بُعدی است که باید در تحلیل ما لحاظ شود [18].

نکته مهم مطرح شده در این طرح آن است که رشد اقتصادی نه‌تنها برطرف‌کننده مسئله محرومیت نیست، بلکه در صورت نبود برنامه‌ریزی مناسب، خود عامل مهمی است در افزایش نابرابری‌ها و گسترش محرومیت؛ لذا برای نگارندگان به‌واسطه رشد ناگهانی درآمد سرانه کشور در سال 1385، توزیع عادلانه مسئله‌ اساسی‌ تلقی می‌شود.

این مطالعه بر‌خلاف طرح‌های پیشین به‌تصریح مناطق محروم کشور نپرداخته است و مناطق کشور (در سه سطح شهرستان‌های، بخش‌ها و دهستان‌های کشور) را به‌ترتیب از محروم‌ترین تا توسعه‌یافته‌ترین در پنج سطح (سطح یک محروم‌ترین و سطح پنج توسعه یافته‌ترین) رتبه‌بندی کرده است. جدول 11 توزیع مناطق مختلف کشور را براساس دسته‌بندی مذکور نشان می‌دهد.

جدول 11. رتبه‌بندی مناطق کشور بر‌حسب میزان توسعه‌یافتگی [18]

از ویژگی‌های قابل‌توجه این طرح آن بود که تلاشی صورت گرفت تا بتوان در تعامل با استان‌های مختلف دست به اقدام شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته زد؛ لذا گردهمایی در تیرماه 1386 برگزار شد که در آن استانداران و معاونین برنامه‌ریزی آنها گرد‌هم آمدند. در این جلسه از دیدگاه‌ها و روش‌ها صحبت به میان آمد. درنهایت تصمیم گرفته شد هر استان بر‌حسب مدل علمی معتبری که خود صلاح می‌داند دست به ارزیابی مناطق محروم منطقه خود بزند و نتایج را به تهران فرستاده، ایرادات آن را تهران متذکر شود و دوباره جهت اصلاح به استان‌ها بازگرداند؛ لذا این طرح تلاشی بود که بتوان تا جای ممکن تعامل میان تهران و سایر استان‌ها لحاظ شود.

جدول 12 خلاصه‌ای از مشخصات این مطالعه را ارائه می‌کند. همچنین شکل 13 جغرافیای مناطق محروم کشور را براساس مطالعه شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته کشور (1386) نشان می‌دهد.

جدول 12. مشخصات کلی طرح مطالعاتی مناطق کمتر توسعه یافته کشور [18]

شکل 13. جغرافیای مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور در سال 1386 [18]

۳. تحولات جغرافیای مناطق محروم کشور در گذر زمان

در بخش قبل، مطالعات انجام گرفته در‌خصوص مناطق محروم (یا کمتر توسعه یافته) کشور و متعاقباً فهرست رسمی آن مناطق تا سال 1386 مورد بررسی قرار گرفت. پس از سال 1386، گزارشی در‌خصوص شناسایی مناطق مذکور موجود نمی‌باشد و تنها فهرست آن مناطق بار دیگر در سال 1388 به‌روزرسانی گردید. در سال 1388، تصویب‌‌نامه هیئت‌وزیران در‌خصوص تعیین مناطق محروم و کمتر توسعه یافته در امور حمایتی 130 شهرستان‌، 251 بخش‌ و 261 دهستان کمتر توسعه یافته را به‌همراه ضریب محرومیت هر‌کدام تعیین کرد که گستره جغرافیایی آن در شکل 14 نمایش داده شده است. جزء «6» این تصویب‌نامه نیز معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) را موظف کرده است تا با هماهنگی دفتر امور مناطق محروم کشور و معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس‌جمهور و سایر دستگاه‌های اجرایی مربوط ظرف سه ماه بعد از تصویب هر‌یک از برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، فهرست مذکور را بازنگری نماید.

شکل 14. جغرافیای مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور در سال 1388 [19]

پس از آن در سال 1391 هیئت‌وزیران طی تصویب‌نامه‌ای تحت عنوان تنفیذ فهرست مناطق کمتر توسعه یافته برای دوره برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه آخرین فهرست موجود (به‌روزرسانی شده در سال 1388) را برای دوره برنامه جدید تنفیذ کرد و تنها یک شهرستان (خمین) را به فهرست این مناطق اضافه کرد. پس از آن در سال 1394 در بند «ذ» اصلاحی ماده (132) قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم بر لزوم به‌روزرسانی فهرست مناطق کمتر توسعه یافته در ابتدای هر برنامه پنج‌ساله تأکید شد. همان سال هیئت‌وزیران با امضای تصویب‌نامه اصلاح تصویب نامه شماره 262650 /ت48874هـ مورخ 28 /12 /1391 با موضوع تنفیذ فهرست مناطق کمتر توسعه یافته برای دوره برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه مجدداً بدون هیچ تغییری فهرست تأیید شده در سال 1391 (همان فهرست تأیید شده در سال 1388 به اضافه شهرستان خمین) را برای دوره برنامه پنجم توسعه تنفیذ کرد.

دولت در سال 1398 در تصویب‌نامه فهرست مناطق کمتر توسعه یافته برای برقراری فوق‌العاده بدی آب‌و‌هوا در طول برنامه ششم توسعه فهرستی از این مناطق را تنها برای موضوع مربوطه یعنی فوق‌العاده بدی آب‌و‌هوا ارائه کرد.

بنابراین، فهرست مناطق محروم و کمتر توسعه یافته سال 1388 را می‌توان آخرین فهرست رسمی موجود از مناطق محروم درنظر گرفت. شکل 15 تقسیم‌بندی شهرستان‌های کشور را از نظر محرومیت یا کمتر توسعه‌یافتگی و براساس فهرست‌های رسمی به دست آمده از مطالعات شناسایی مناطق محروم نشان می‌دهد. بررسی تحولات جغرافیای مناطق محروم (به‌عنوان یکی از خروجی‌های مهم فرایند برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی) در طول زمان نشان می‌دهد که سیاستگذار با گسترش شاخص‌های محرومیت، بسیاری از مناطق کشور را به فهرست منطق محروم (یا کمتر توسعه یافته) اضافه کرده است. این درحالی است که آمارها نشان می‌دهد (شکل 16) از ابتدای انقلاب تاکنون، نرخ محرومیت در بسیاری از شاخص‌ها (حداقل در زمینه دسترسی‌ خانوارها به امکانات و خدمات اساسی) کاهش قابل‌توجهی یافته است.

شکل 15. تأثیر فشارهای سیاسی بر گسترش جغرافیایی فهرست مناطق محروم کشور به‌رغم کاهش محرومیت از سال 1360 الی 1388

مأخذ: یافته‌های پژوهش

شکل 16. وضعیت شاخص‌های محرومیت از دسترسی به خدمات و امکانات اساسی در کشور به تفکیک مناطق شهری و روستایی از سال 1363 الی 1402 [۲۰]

۴. آسیب‌شناسی مطالعات شناسایی مناطق محروم کشور

از‌آنجایی‌که هدف اصلی این مطالعه بررسی تحولات رویکردی سیاستگذار به مقوله محرومیت است؛ این پژوهش از میان رویکردهای مختلف آسیب‌شناسی طرح‌های مطالعاتی، رویکرد تاریخی- تکاملی را برگزیده است. وضعیت هم‌گرایی یا واگرایی تعاریف مفاهیم و تغییرات مؤلفه‌های اصلی مطالعات مناطق محروم کشور در طول زمان، نوع حداقلی از ارزیابی سیر پیشرفت این مطالعات به‌حساب می‌آید که شکل‌گیری چارچوب فکری سیاستگذار در حوزه محرومیت را نشان می‌دهد. در همین چارچوب، در قسمت اول رخدادهای مهم طی اجرای طرح‌های مذکور، در قسمت دوم نقاط قوت سیر تکاملی این مطالعات و در قسمت سوم نقاط ضعف آنها اشاره می‌شود.

در بخش قبل، تاریخچه مطالعات نهاد سیاستگذاری با محوریت موضوع «شناسایی مناطق محروم کشور» مورد بررسی قرار گرفت. اگرچه برخی از این مطالعات مشخصاً به‌دنبال تعیین مناطق محروم نبوده‌اند؛ اما اثرگذاری قابل‌توجهی بر مطالعات بعدی داشته و جامعیت تحلیل مستلزم بررسی آنها بوده است. در میان این پژوهش‌ها، مطالعات موسوم به «طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم» که در 6 مرحله و در بازه سال‌های 1361 الی 1367 انجام گرفته است مرتبط‌ترین آنها با موضوع «شناسایی مناطق محروم» به‌حساب می‌آید که خوشبختانه جزئیات قابل‌توجهی از آنها در اختیار قرار گرفته است. رخدادهای مهم این مجموعه مطالعات در جدول 13 ارائه شده است.

جدول 13. تحولات اصلی طی اجرای 12 طرح مطالعاتی شناسایی مناطق محروم کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

۴-1. نقاط قوت

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، در این بخش صرفاً روند تحولی مفاهیم و مؤلفه‌های کلیدی طرح‌های شناسایی مناطق محروم بررسی شده و عدم همگرایی احتمالی در میان آنها مورد تحلیل قرار می‌گیرد. به همین منظور، هدف مطالعه، متولی اجرای طرح، تعریف سیاستگذار از محرومیت، شاخص‌های مدنظر سیاستگذار برای سنجش محرومیت، روش رتبه‌بندی مناطق کشور و واحد تحلیل جغرافیایی به‌عنوان مفاهیم و مؤلفه‌های اثرگذار بر سازوکار شناسایی مناطق محروم کشور انتخاب گردیده است. وضعیت موارد مذکور در طرح‌های 12‌گانه شناسایی مناطق محروم کشور در جدول 14 به‌طور خلاصه مشخص شده است.

جدول 14. مقایسه تطبیقی طرح‌های مطالعاتی شناسایی مناطق محروم کشور از منظر مؤلفه‌های اصلی

مأخذ: همان.

بررسی گزارش‌های موجود از طرح‌های مطالعاتی شناسایی مناطق محروم نشان می‌دهد به‌رغم آنکه در‌مجموع روندی واگرا در شناخت ماهیت محرومیت احساس می‌شود، سیاستگذار در برخی ابعاد از تجربه‌های گذشته درس گرفته و اصلاحاتی را در مطالعات بعدی انجام داده است. مهم‌ترین نقاط قوت این مطالعات به‌شرح زیر است:

4-1-1. توجه به مفهوم شدت محرومیت و ضرورت اولویت‌بندی در انتخاب مناطق هدف

این موضوع اگرچه به‌ظاهر بدیهی به‌نظر می‌رسد. اما اینکه سیاستگذار در همان سال‌های آغازین این مطالعات (سال 1361) به اهمیت این موضوع در ساحت سیاستگذاری پی برده است؛ برای سیاستگذاران و برنامه‌ریزان فعلی نکته قابل تأملی است. جایی که سیاستگذار این طور جمع‌بندی کرده است:

به‌بیان ساده‌تر، سیاستگذار به‌خوبی به این موضوع پی برده است که محرومیت‌زدایی عرصه توجه به اولویت‌هاست و حیطه وظایف آن رفع کلیه چالش‌های مناطق کشور نیست. به همین منظور از مفهوم شدت محرومیت استفاده شده و مناطق کشور بر‌حسب آن طبقه‌بندی گردیده است. اقدامی که در چندین طرح مطالعاتی بعدی نیز ادامه یافت.

4-1-2. تعیین مناطق محروم در سطح شهرستان، بخش و دهستان‌های کشور

در همان مطالعات اولیه معلوم شد که تعیین مناطق استان‌های محروم کشور کارایی لازم را ندارد؛ لذا شناسایی مناطق محروم کشور ابتدا در سطح شهرستان‌های کشور و در مطالعات بعدی سطح بخش و دهستان‌های کشور نیز اضافه شد؛ بنابراین در مطالعات انتهایی فهرست مناطق محروم کشور شامل شهرستان‌ها، بخش‌ها و دهستان‌های محروم گردیده است. این کار ضمن جلوگیری از نادیده‌ گرفتن مناطق کوچک محروم در استان‌ها یا شهرستان‌های برخوردار، کمک می‌کند تا سیاستگذار بتواند با ابزارهای متنوعی برای سطوح مختلف منطق محروم برنامه‌ریزی کند.

۴-2. نقاط ضعف

پیشتر اشاره شد که تمرکز اصلی این گزارش، درک دیدگاه سیاستگذار نسبت به مقوله محرومیت به کمک گزارش‌های موجود از طرح‌های شناسایی مناطق محروم، بررسی تحولات و آسیب‌شناسی آن است. بر این اساس، نقاط ضعف مطالعات انجام شده به‌شرح ذیل قابل بیان است.

الف) نامشخص بودن هدف سیاستگذار از انجام مطالعات شناسایی مناطق محروم کشور: بررسی هدف یا اهداف انجام این مطالعات می‌تواند دورنمایی را از برنامه‌های بعدی سیاستگذار برای محرومیت‌زدایی ارائه کند. از‌این‌رو، رسیدن به فهرستی از مناطق محروم کشور را می‌توان هدف اولیه برای این مطالعات در نظر گرفت که مشاهده می‌شود در برخی از این پژوهش‌ها حتی در همین حد نیز هدف‌گذاری نشده است. صحبت از اهداف ثانویه که به کاربردهای شناسایی مناطق محروم می‌پردازد و بیان اینکه سیاستگذار قصد دارد چه استفاده‌ای از خروجی این مطالعات داشته باشد، نشان از میزان اشراف سیاستگذار به موضوع دارد که تقریباً در هیچ‌یک از این مطالعات مشاهده نمی‌شود. شناسایی مناطق محروم کارکردی فراتر از آن دارد که سیاستگذار از آن صرفاً به‌عنوان یک معیاری برای تخصیص اعتبارات بودجه‌ای استفاده کند و گام ابتدایی در مراحل برنامه‌ریزی به‌منظور محرومیت‌زدایی به‌شمار می‌رود.

ب) درک مبهم سیاستگذار از پدیده محرومیت: موضوع بعدی تعریف محرومیت و در پی آن شاخص‌های محرومیت است. در گزارش‌های بررسی شده عمدتاً تعریفی از محرومیت مطرح نشده است. ممکن است این‌طور استدلال شود که سیاستگذار با ارائه شاخص‌های محرومیت به‌نوعی تعریفی از محرومیت ارائه کرده است. اما این دو از هم جداست؛ چراکه تعریف محرومیت به ادراک سیاستگذار از این پدیده اشاره دارد و شاخص‌های محرومیت به‌نوعی وظیفه کمّی کردن ابعادی از آن پدیده را به عهده دارند. عدم ارائه تعریفی از محرومیت نشان دیگری از ناتوانی سیاستگذار از درک مفهومی محرومیت است.

ج) طرح‌های شناسایی مناطق محروم در جستجوی متولی ذی‌صلاح: همان‌طور که بررسی روند مطالعات نشان می‌دهد متولی اجرای این طرح‌های پژوهشی در همه دوره‌ها تغییر یافته است. به‌بیان‌دیگر، سیاستگذار در هر طرح مأموریت شناسایی مناطق محروم را به یکی از واحدهای ذیل سازمان برنامه و بودجه کشور واگذار کرده است. چندوجهی بودن مقوله محرومیت ممکن است یکی از دلایل عدم این ثبات باشد. اما به‌نظر می‌رسد این به‌هم‌ریختگی ریشه در همان درک مبهم سیاستگذار از مقوله محرومیت دارد.

د) تقلیل موضوع «شناسایی مناطق محروم» به «مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی کشور»: یکی دیگر از چالش‌های شناسایی مناطق محروم، تقلیل آن به «تهیه فهرست‌های مکانی از کمبودهای زیرساختی و امکاناتی کشور» است. پذیرش «شناسایی مناطق محروم» به‌معنی درک این موضوع از‌سوی سیاستگذار است که جغرافیا فصل مشترک عقب‌ماندگی‌های غیرطبیعی گروه‌های جمعیتی ساکن در یک منطقه است و تقلیل آن به مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی موجب انحراف در رویکردهای محرومیت‌زدایی گردیده است؛ تا جایی‌که تلقی سیاستگذار از محرومیت‌زدایی، اختصاص اعتبارات بودجه‌ای جهت انجام پروژه‌های عمرانی در این مناطق شده است.

شناسایی مناطق محروم مستلزم درک روشن سیاستگذار از مفهوم محرومیت و کمّی‌سازی سازگار آن مفهوم به‌واسطه شاخص‌های محرومیت و درنهایت تعیین آن مناطق به کمک یک شاخص ترکیبی است. این مراحل با پیچیدگی‌هایی همراه بوده و واضح است سیاستگذار در چنین شرایطی ترجیح می‌دهد راهکار ساده‌تر را انتخاب کند. ممکن است این دو رویکرد مشابه به‌نظر برسد. اما باید توجه داشت که در تغییر این رویکرد علاوه‌بر از دست دادن نگاهی همه‌جانبه، عدم استفاده از شاخص‌های ترکیبی چالش‌هایی اساسی ایجاد خواهد کرد. اول آنکه در نبود شاخص ترکیبی، اولویت‌بندی بین مناطق از نظر شدت محرومیت امکان‌پذیر نخواهد بود و این یعنی یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌ها برای اتخاذ تصمیمات سیاستی کنار گذاشته می‌شود. دومین چالش آن است که تصمیم‌گیری‌های بخشی، منتج به تجویز نسخه واحد برای کلیه مناطق می‌گردد. برای مثال محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌کشی را می‌توان یکی از مصادیق این چالش دانست که در‌نتیجه آن بدون توجه به موقعیت مناطق هدف و همچنین عدم بررسی راهکارهای پیشنهادی در بستر ظرفیت‌ها، اولویت‌ها و سایر محدودیت‌های مناطق، تصمیم به توسعه شبکه گاز لوله‌کشی سراسری در کشور گرفته شد که همچنان مشکلاتی را در پی دارد. این رویه در سایر بخش‌ها (به‌ویژه حوزه‌های زیرساختی) نیز تاکنون رویه غالب محرومیت‌زدایی در کشور بوده است. بدین‌معنا که کلیه اقدامات محرومیت‌زدایی در چند بخش مجزا تعریف شده و برنامه‌های سراسری برای رفع آن محرومیت‌ها به اجرا درآمده است. اگرچه این اقدامات بی‌نتیجه نبوده و نرخ محرومیت در هر‌یک از شاخص‌های موردنظر را به‌شدت کاهش داده است؛ اما ناکارآمدی چنین رویه‌ای در سال‌های گذشته (که نرخ محرومیت شدید تثبیت شده و کاهش‌نیافته) بیش‌ازپیش عیان شد. به‌بیان‌دیگر، اگر در دهه‌های گذشته اقدامات محرومیت‌زدایی بدون توجه به اولویت‌ها برنامه‌ریزی و اجرا می‌شد و نتایج آن هم (به‌‌دلیل حجم بالای فعالیت‌ها) تا حدی قابل قبول بود؛ این اقدامات اکنون کارایی خود را از دست داده‌اند و کمک قابل‌توجهی به کاهش محرومیت نخواهند کرد؛ بنابراین موضوع «شناسایی مناطق محروم کشور» اگرچه در حد یک عنوان در دهه‌های گذشته مطرح بوده؛ اما در عمل مشاهده می‌شود که به‌درستی و با نگاهی جامع با چالش‌های آن مناطق مواجهه صورت نگرفته است.

ه) اعلام زودهنگام شکست طرح مطالعاتی شناسایی مناطق محروم کشور: پیشتر اشاره شد که نامشخص بودن هدف سیاستگذار از انجام مطالعات، عدم ارائه تعریفی از محرومیت و واگذاری مأموریت انجام آن مطالعات به بخش‌های مختلف با رویکردها و دغدغه‌های متفاوت، گرچه از به‌هم‌ریختگی ذهنیت سیاستگذار نسبت به محرومیت حکایت دارد؛ اما معدود شواهدی نیز وجود داشت که نشان می‌داد در‌مجموع دغدغه‌مندی‌ها و مباحثات و انتقادات شکل ‌گرفته در خلال انجام آن مطالعات، رو به جلو است. اما به‌نظر می‌رسد سیاستگذار درنهایت برای خلاصی از درک پیچیدگی‌های محرومیت و چالش‌های دیگر آن، تصمیم به یک اقدام آسان گرفت. جایگزینی مأموریت «شناسایی مناطق محروم کشور» با «تقسیم‌بندی مناطق کشور براساس میزان توسعه‌یافتگی» در آستانه تدوین قانون برنامه اول توسعه کشور، نقطه عطفی در سیر تحولات طرح شناسایی مناطق محروم کشور به‌حساب می‌آید و این تغییر در عمل مُهر پایانی بر تلاش‌ها برای رسیدن به یک الگوی مطلوب جهت شناسایی مناطق محروم کشور تلقی شد. اگر چه این دو مأموریت به‌ظاهر مشابه هم هستند؛ اما در واقع خروجی دو رویکرد متفاوت به مسئله محرومیت است. در رویکرد اول، مناطق کشور به دو گروه مناطق محروم و غیرمحروم تقسیم‌بندی می‌شود و برای هر‌یک از مناطق محروم با تمرکز بر چالش‌های آن مناطق، راهکارهای سیاستی که بخشی از آنها به اختصاص اعتبارات بودجه‌ای مربوط می‌شود، در قالب بسته‌های سیاستی طراحی و اجرا می‌گردد. پیش‌فرض این رویکرد آن است که خروج از تله محرومیت پدیده‌ای چندوجهی است که نیازمند به‌کارگیری مجموعه مداخلاتی هماهنگ و به‌موازات آن اجرای ارزیابی‌های سیاستی مستمر است. از‌این‌رو، مناطق محروم از مسیر متعارفی که سایر مناطق کشور در آن قرار گرفته و توسعه پیدا می‌کنند، جدا شده و تلاش می‌شود تا با ابزارهای سیاستی مناسب از تله محرومیت خارج شوند (مشابه مسیر متفاوتی که برای توسعه مناطق آزاد تجاری و به‌صورت منطقه‌ای و همه‌جانبه در نظر گرفته می‌شود). طبیعتاً این مناطق محروم (که در تله محرومیت قرار دارند) بخش کوچکی از مناطق کشور را تشکیل خواهند داد و جنس محدودیت‌های آنها با کمبودهای موردی که در مناطق مختلفی از کشور مشاهده می‌شود متفاوت است. اما در رویکرد دوم، تفاوت مناطق مختلف کشور از نظر توسعه‌یافتگی صرفاً تفاوت در دسترسی‌ها به امکانات و خدمات است؛ لذا در این رویکرد اختصاص اعتبارات بودجه‌ای بیشتر به مناطق کمتر توسعه یافته مساوی با کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای به‌حساب می‌آید. این تغییر رویکرد در گزارش‌های مربوط به مرحله ششم طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم کشور و در آستانه تدوین قانون برنامه توسعه اول بعد از انقلاب اسلامی مبرهن است؛ چنان‌که در گزارش آن طرح آمده است:

به‌بیان‌دیگر، مراحل شش‌گانه طرح مقدماتی شناسایی مناطق محروم، آخرین مطالعاتی است که در مسیر شناخت رابطه محرومیت و جغرافیا (هم از نظر عدم دسترسی به امکانات و خدمات و هم سایر عواملی که موجب گرفتاری آن مناطق در تله محرومیت شده‌اند) قرار داشته است و مطالعات بعدی (که منتج به فهرست مناطق کمتر توسعه یافته یا محروم می‌شد) صرفاً مکان‌یابی انواع عدم دسترسی‌ها به امکانات و خدمات را انجام می‌دادند. این تغییر رویکرد در خروجی این مطالعات (یعنی فهرست مناطق محروم یا کمتر توسعه یافته) نیز به‌وضوح قابل مشاهده است؛ تا جایی‌که در اولین فهرست مناطق کمتر توسعه یافته در سال 1380 وسعت این مناطق در پهنه جغرافیایی کشور از حدود 40 درصد در سال 1366 به حدود 70 درصد در سال 1380 گسترش پیدا کرد.

و) عدم مواجه صحیح با سطوح مختلف محرومیت: چرخش نگاه سیاستگذار از محرومیت به توسعه‌نیافتگی ریشه در یک دغدغه درست داشت که با راهکاری اشتباه به آن پاسخ داده شد. از ابتدای انقلاب مسئله عقب‌ماندگی‌ها (در زمینه‌های صنعتی، زیربنایی، کشاورزی، فرهنگی، ورزشی و ...) در بسیاری از مناطق کشور دغدغه سیاستگذاران بوده و گسترده این کمبودها در کشور تنها به مناطق محروم نیز محدود نبود. بعد از پشت سر گذاشتن دوران جنگ تحمیلی و با شروع دوران سازندگی، سیاستگذار تلاش کرد تا حول موضوع توسعه، کلیه کمبودها را ذیل یک شاخص واحد قرار داده و براساس آن وضعیت توسعه‌یافتگی مناطق کشور را تعیین نماید. این اقدام ظاهراً راهکاری جامع به‌نظر می‌رسد که همه جوانب و ابعاد را مورد توجه قرار می‌دهد. اما در عمل موجب کم‌توجهی به مناطق ضعیف‌تر (و در دل آنها مناطق محروم) می‌شود. در قسمت‌های قبل اشاره شد که شناسایی مناطق محروم به‌خودی‌خود موضوعیت دارد و لازم است از شاخص ترکیبی برای این موضوع استفاده شود. اما باید توجه داشت که استفاده از شاخص‌های ترکیبی نیز ملاحظاتی داشته و به‌کارگیری بی‌قیدوشرط انواع زیرشاخص‌ها ذیل یک شاخص ترکیبی نیز چالش‌هایی به‌همراه دارد. زیرشاخص‌های استفاده شده در یک شاخص ترکیبی بایستی شرایطی داشته باشند و لازم است تمامی آنها سطح خاصی از محرومیت را نمایندگی کنند. یعنی وجه دیگری از اشتباه صورت گرفته در تغییر رویکرد از شناسایی مناطق محروم به تعیین مناطق کمتر توسعه یافته، آن بود که کلیه شاخص‌ها تنها ذیل یک شاخص ترکیبی، گردآوری و سپس یک فهرست براساس آن سطح توسعه‌یافتگی مناطق تعیین شد. درحالی‌که روش درست، سطح‌بندی محرومیت (به‌عنوان‌ مثال سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه) و متعاقباً طراحی شاخص ترکیبی مجزا (مشتمل بر زیرشاخص‌های متناسب با همان سطح) برای هر‌یک از سطوح بود. در آن صورت کلیه مناطق کشور یک‌بار براساس وضعیت محرومیت شدید و یک‌بار براساس وضعیت محرومیت میانه مورد ارزیابی قرار گرفته و دو فهرست مجزا شکل می‌گرفت. این سطح‌بندی جدای از اصولی بودن آن، دو مزیت به روش سابق داشت: اول اینکه به‌‌دلیل متفاوت بودن نوع مداخلات لازم برای رفع محرومیت شدید و محرومیت میانه، سیاستگذار نوع و میزان مداخلات خود را متناسب با هر سطح طراحی می‌نمود و دوم اینکه با سطح‌بندی، امکان پایش وضعیت این مناطق در گذر زمان ممکن میسر می‌شد و برخلاف روند فعلی، سیاستگذار با گسترش مناطق محروم کشور در گذر زمان (که عمدتاً ناشی از به‌روزرسانی و ارتقای شاخص‌ها است) مواجه نمی‌شد.

۵. جمع‌بندی و پیشنهادها

بررسی سابقه طرح‌های مطالعاتی انجام گرفته جهت شناسایی مناطق محروم کشور به 11 دوره اشاره دارد که عمدتاً در دهه‌های 1360 و 1380 انجام شده‌اند. پیش از انقلاب اسلامی، در سال 1356، و پس از آن در دولت شهید رجایی در سال 1360، سازمان برنامه و بودجه، استان‌های ایران را به‌منظور تعیین اولویت‌ها در کاهش تفاوت‌های منطقه‌ای، طبقه‌بندی کرد. با الهام از این طرح‌ها، هفت گزارش دیگر در دهه 1360 و سه گزارش در دهه 1380 منتشر شد که به تعریف محرومیت منطقه‌ای، چگونگی کمّی‌سازی این مفهوم، شناسایی شاخص‌های آن، واحد جغرافیایی مطلوب برای انجام سیاستگذاری جهت کاهش محرومیت یا توسعه‌نیافتگی و دسته‌بندی یا رتبه‌بندی واحدهای جغرافیایی براساس نوع و میزان محرومیت پرداختند. در میان تحولات دیدگاهی و تصمیمات سیاستگذار در طول انجام این مطالعات، رخدادهای مهمی رقم خورده که به‌شرح زیر است:

·        انجام اولین مطالعه در‌خصوص وضعیت نابرابری منطقه‌ای در کشور در سال 1356،

·        به رسمیت شناخته ‌شدن موضوع مناطق محروم (آغاز رسمی سیاستگذاری برای محرومیت‌زدایی در کشور) و توجه به مفهوم شدت محرومیت برای اولین‌بار در سال 1361،

·        توجه به شاخص تجمیعی برای تعیین مناطق محروم کشور و تعیین آن مناطق در سطح شهرستان‌های کشور برای اولین‌بار در سال 1362،

·        واسپاری مسئولیت شناسایی مناطق محروم به مسئولین استانی و به‌کارگیری نتایج شناسایی مناطق محروم در سیاستگذاری برای اولین‌بار (اختصاص تسهیلات اعتباری بند «الف» تبصره «6» قانون بودجه سال 1363 به مناطق محروم) در سال 1363،

·        تعیین مناطق محروم کشور در سطح بخش‌های کشور برای اولین‌بار در سال 1364،

·        به‌کارگیری نتایج فاز دوم مرحله ششم طرح شناسایی مناطق محروم کشور در قانون برنامه اول توسعه کشور و اعلام زودهنگام شکست طرح شناسایی مناطق محروم کشور در سال 1367،

·        جایگزینی مناطق توسعه نیافته و کمتر توسعه یافته به‌جای مناطق محروم به‌عنوان مناطق هدف سیاستگذار در سال 1380،

·        تأکید بر «توسعه درون‌زا» مناطق کمتر توسعه یافته به‌جای «توسعه القایی و برون‌زا» (نقد رویکرد قانون برنامه سوم توسعه به این مناطق) و همچنین تأکید بر ملاحظات آمایش سرزمین در سال 1380،

·        تأکید بر ارتقای شاخص‌ها جهت شناسایی مناطق کمتر توسعه یافته به‌جای مناطق توسعه نیافته در سال 1386.

فارغ از سیر تحول و تفاوت‌های مطالعات مربوط به شناسایی مناطق محروم در ایران، نقاط قوت این مطالعات را می‌توان در موارد ذیل خلاصه کرد:

·         توجه به مفهوم شدت محرومیت و ضرورت اولویت‌بندی در انتخاب مناطق هدف،

·         تعیین مناطق محروم در سطح شهرستان، بخش و دهستان‌های کشور.

در مقابل وجود اشکالات بنیادین در این طرح‌ها و عدم رفع آنها در طول زمان موجب شد که سیر کلی این مطالعات با واگرایی نسبت به شناخت و حل چالش محرومیت پیش رود. اهم این نقاط ضعف به‌شرح زیر است:

•          نامشخص بودن کاربرد فهرست مناطق محروم کشور برای سیاستگذار: اگرچه انتظار می‌رود طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور به ارائه فهرستی از این مناطق ختم شود؛ اما فرایند تهیه این فهرست قطعاً متأثر از کاربردهایی است که سیاستگذار برای این فهرست‌ها در نظر دارد. این در‌حالی است که در گزارش‌های موجود از این طرح‌ها به قدم‌های بعدی سیاستگذار برای به‌کارگیری این فهرست‌ها در سیاستگذاری تقریباً هیچ اشاره‌ای نشده است.
•          درک مبهم سیاستگذار از پدیده محرومیت: تعریف محرومیت اولین موضوعی است که انتظار می‌رود در هر مرحله از انجام مطالعات شناسایی مناطق محروم به آن توجه شود. این در‌حالی است که سیاستگذار در عمده این پژوهش‌ها تعریفی از محرومیت ارائه نکرده و صرفاً به بیان شاخص‌های محرومیت اکتفا کرده است. تکرار این بی‌توجهی در طول زمان موجب شد که این مطالعات به‌مرور از دغدغه اصلی (توجه به محرومیت) فاصله بگیرند.
•          تقلیل موضوع «شناسایی مناطق محروم» به «مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی کشور»: جایگزینی «شناسایی مناطق محروم» با «تهیه فهرست‌های مکانی از کمبودهای زیرساختی و امکاناتی کشور» از مهم‌ترین پیامدهای فقدان درک سیاستگذار از مفهوم محرومیت است. تغییر رویکردی که به‌صورت تدریجی در طول زمان اتفاق افتاده است.
•          اعلام زودهنگام شکست طرح مطالعاتی شناسایی مناطق محروم کشور: تغییر مأموریت «شناسایی مناطق محروم کشور» به «تقسیم‌بندی مناطق کشور براساس میزان توسعه‌یافتگی» در آستانه تدوین قانون برنامه اول توسعه کشور، نقطه عطفی در سیر تحولات طرح شناسایی مناطق محروم کشور به‌حساب می‌آید و این تغییر در عمل مُهر پایانی بر تلاش‌ها برای رسیدن به یک الگوی مطلوب جهت شناسایی مناطق محروم کشور تلقی شد.
•          عدم مواجه صحیح با سطوح مختلف محرومیت: وجه دیگری از اشتباه صورت گرفته در تغییر رویکرد از شناسایی مناطق محروم به تعیین مناطق کمتر توسعه یافته آن بود که کلیه شاخص‌ها تنها ذیل یک شاخص ترکیبی، گردآوری و سپس براساس آن سطح توسعه‌یافتگی مناطق تعیین شد. درحالی‌که روش درست، سطح‌بندی محرومیت (به‌عنوان ‌مثال سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه) و متعاقباً طراحی شاخص ترکیبی مجزا (مشتمل‌بر زیرشاخص‌های متناسب با همان سطح) برای هر‌یک از سطوح بود.
•          جدایی فرایند سیاستگذاری محرومیت‌زدایی از واقعیت‌های محرومیت‌زدایی: تسری بخشی عنوان مناطق محروم (کمتر توسعه یافته) به بخش عمده‌ای از مناطق کشور (که اکنون حدود 80 درصد از پهنه جغرافیایی کشور را شامل می‌شود) در کنار کاهش شدید نرخ محرومیت در بسیاری از شاخص‌ها در گذر زمان به‌وضوح نشان می‌دهد که در دهه‌های گذشته فرایند برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی مجزا از واقعیت‌های رقم خورده در عرصه محرومیت‌زدایی انجام پذیرفته است.

بررسی روند مطالعاتی شناسایی مناطق محروم به‌عنوان شالوده فرایند برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور نشان می‌دهد که این فرایند درگذر زمان نه‌تنها به بلوغ نرسیده؛ بلکه به‌‌دلیل فقدان مسئله اصلی، از تعیین حیطه مأموریت فعالیت‌های محرومیت‌زدایی (مرز میان مأموریت خروج مناطق هدف از تله محرومیت و مأموریت رفع کلیه عقب‌ماندگی‌های اقتصادی، صنعتی، اجتماعی و سایر در مناطق کشور) نیز ناتوان بوده است. تا جایی‌که در آخرین فهرست رسمی از این مناطق (تصویب‌نامه هیئت‌وزیران سال 1388) مشاهده می‌شود که شاخص‌های متعدد در ابعاد مختلف به‌کار رفته‌اند و مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور به حدود 80 درصد پهنه جغرافیایی کشور تسری بخشیده شده است.

عدم شکل‌گیری چارچوبی منسجم برای برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در طول سال‌های اجرای طرح شناسایی مناطق محروم کشور با توقف کامل این مطالعات در سال 1386 همراه شد. از زمان انتشار آخرین فهرست رسمی موجود از مناطق محروم و کمتر توسعه یافته کشور در سال 1388 تاکنون، به‌روزرسانی احتمالی فهرست مذکور از‌سوی نهاد متولی در طول 16 سال گذشته به‌صورت عمومی در دسترس قرار نگرفته است. این در‌حالی است که اقدامات حداقلی سیاستگذار در این حوزه (یعنی توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه میان مناطق مختلف کشور) طبعاً براساس چنین فهرستی صورت پذیرفته است. این موضوع در چند سال گذشته که اعتبارات محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه افزایش قابل‌توجهی داشته، اهمیت دو‌چندان پیدا کرده است. علاوه‌بر اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و سهم مناطق محروم از درآمد حاصل از 3 درصد صادرات نفت و گاز که سهم هر استان از این اعتبارات هر‌ساله در قوانین بودجه تعیین می‌گردد، در قانون بودجه سال 1402، 22.5 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «متوازن 2»، در سال 1403، 11.2 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «توازن ۲- راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری» و در سال 1404 نیز 8.7 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «توازن 1» و 18 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» لحاظ شد که این موارد ردیف‌های اعتباری جدیدی هستند که جهت اقدامات محرومیت‌زدایی یا جبران عقب‌ماندگی‌های توسعه‌ای مناطق در چند سال گذشته در قوانین بودجه اضافه شدند.

فارغ از انتقادات به این نحوه بودجه‌ریزی چندپاره و متکثر، سؤال اصلی این است که سازوکار تعیین مناطق محروم و کمتر توسعه یافته موضوع این اعتبارات در 16 سال گذشته به چه صورت بوده و چه تغییراتی در طول زمان داشته است. به‌نظر می‌رسد احیای طرح‌های شناسایی مناطق محروم کشور در جهت خروج از وضعیت از هم گسیخته برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است که براساس درس‌آموخته‌های طرح‌های گذشته، رعایت ملاحظات ذیل در اجرای این طرح‌ها پیشنهاد می‌شود:

·         تمرکز بر «شناسایی مناطق محروم» به‌جای «مکان‌یابی کمبودهای زیرساختی کشور»: با توجه به تغییرات پدیده محرومیت در چند دهه گذشته و پیچیده‌تر شدن آن، به‌کارگیری مجموعه ابزارهای سیاستی برای خروج مناطق خاص از تله محرومیت حائز اهمیت است. تجربه هدایت منابع انبوه به برخی مناطق محروم و عدم توفیق آن اقدامات در محرومیت‌زدایی، لزوم سیاستگذاری همه‌جانبه را متناسب با کلیه ظرفیت‌ها و شرایط هر‌یک از این مناطق محدود و خاص گوشزد می‌نماید. یعنی به‌جای پراکنده کردن منابع و سایر ظرفیت‌های موجود در حوزه محرومیت‌زدایی در کل مناطق کشور و تجویز نسخه‌ای واحد برای آنها، این امکانات در راستای محرومیت‌زدایی از مناطقی خاص به‌کار گرفته شود. شناسایی مناطق گرفتار در تله محرومیت نیازمند مطالعات کارشناسی است.

·         سطح‌بندی محرومیت با استفاده از طراحی شاخص‌های تجمیعی متناسب با هر سطح: محرومیت‌زدایی عرصه توجه به اولویت‌هاست؛ لذا تجربه ناموفق گذشته مبنی‌بر ارائه یک فهرست واحد که کلیه مناطق محروم، توسعه‌نیافته و کمتر توسعه یافته را شامل شود، برای اهداف محرومیت‌زدایی کاربرد نداشته و مناطق دارای اولویت را به حاشیه می‌راند؛ لذا توصیه می‌شود به‌عنوان‌مثال دو شاخص‌ تجمیعی برای اندازه‌گیری دو سطح محرومیت شدید و محرومیت میانه طراحی شود و متعاقباً دو فهرست مناطق دارای محرومیت شدید و مناطق دارای محرومیت میانه تهیه شود.

·         تعیین کاربردهای فهرست مناطق محروم کشور: تعیین فهرست مناطق محروم می‌تواند برای اهداف اولیه‌ای همچون توزیع اعتبارات بودجه‌ای یا اهداف ثانویه‌ای همچون اعطای مشوق‌های مالیاتی و سرمایه‌گذاری به‌کار رود. ضمن تأکید مجدد بر تحدید مأموریت‌های حوزه محرومیت‌زدایی و عدم تعمیم آن به رفع کلیه عقب‌ماندگی‌ها و مشکلات مناطق کشور، باید توجه داشت که یک فهرست واحد پاسخ‌گوی همه این اهداف نخواهد بود.

·         تعیین سطح بهینه تقسیمات کشوری برای شناسایی مناطق محروم کشور: تعیین مناطق محروم کشور در سطح شهرستان، بخش یا دهستان‌های کشور وابسته به نوع مداخلاتی است که سیاستگذار در نظر دارد. انتخاب سطوح خرد (همچون بخش یا دهستان) برای مداخلات موردی و انتخاب سطوح کلان‌تر یعنی شهرستان‌های کشور برای مداخلاتی همچون توزیع اعتبارات مناسب است.