نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه تأمین اجتماعی و رفاه دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
اعتبارات حمایتی در نسخه اولیه لایحه بودجه سال 1405 حدود 1090 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 18 درصد رشد داشته این اعتبارات با انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و اجرای طرح یارانه کالابرگ همگانی به حدود 1964 هزار میلیارد تومان میرسد.
کلیدواژهها
مسئله اصلی
افزایش فشارهای اقتصادی بر خانوارها و به ویژه معیشت آنها در یک دهه گذشته بیشتر از پیش توجه سیاستگذاران را به برنامههای حمایتی دولت جلب نموده است. اگرچه تحولات کلان اقتصادی وضعیت رفاهی کلیه خانوارهای کشور را تحت تاثیر قرار داده، اما ماموریت اصلی سیاستها و طرحهای حمایتی توجه به گروههای آسیبپذیر و به ویژه فقراست و از این منظر یکی از سوالات مهم سیاستگذاران این است که بودجه تنظیم شده چه مقدار و به چه نحوی قرار است از فقرا حمایت نماید و چه ظرفیتهایی برای فقرزدایی در بودجه لحاظ شده است؟ گزارش اعتبارات حمایتی (بودجه حامی فقرا) پاسخی است به دغدغه اشاره شده که در آن تلاش شده است با بررسی کلیه ردیفهای اعتباری حمایتی قوانین بودجه در چند سال گذشته به همراه لایحه بودجه 1405 و ضمن ارائه برآوردی از کل اعتبارات حمایتی بودجه، اجزاء و انواع این اعتبارات مورد تحلیل قرار گیرد.
نقاط قوت و ضعف طرح
· کل اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه سال 1405 حدود 1090 هزار میلیارد تومان پیشبینی شده که نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 18 درصد رشد داشته و رقمی به اندازه حدود 18.5 درصد کل بودجه عمومی به حساب میآید.
· با احتساب تغییرات لایحه بودجه سال 1405 و انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و پرداخت یارانه کالابرگ همگانی (که در زمستان سال جاری و در حین بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی انجام پذیرفت)، اعتبارات حمایتی به حدود 1964 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که معادل 33 درصد از کل بودجه عمومی است.
· بررسی روند اعتبارات حمایتی نشان میدهد که از سال 1400 تا کنون عمده اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه به صورت فراگیر توزیع شده و سهم اعتبارات هدفمند اندک بوده است. این تفکیک برای لایحه بودجه سال 1405 تا اندازهای بهبود یافته به طوری که 64 درصد اعتبارات به صورت فراگیر و 36 درصد به صورت هدفمند توزیع شده است. اما با فرض یارانه کالابرگ فراگیر این ترکیب به نفع اعتبارات فراگیر تغییر خواهد کرد.
· در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، هرچند از منظر سیاستگذاری نشانههایی از تلاش برای بهبود هدفگیری و متنوعسازی منابع حمایتی دیده میشود.
· پرداختهای حمایتی مستقیم به خانوارها در سال 1405 در قالب 6 طرح کالابرگ الکترونیکی، یارانه نقدی، مستمری مددجویان نهادهای حمایتی، طرح یسنا، کارت امید مهر مادران و طرح رفع سوء تغذیه کودکان انجام میپذیرد که نشان از جهتگیری طرحهای حمایتی به حمایتهای هدفمند دارد.
· از این منظر میتوان گفت نظام حمایتی ایران در سال 1404 تقریباً برای حدود 4 میلیون خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی، عملاً نرخ فقر گرسنگی را به صفر رسانده (با در نظر گرفت بُعد معادل خانوار) و حتی برای بخشی از جمعیتی که تحت پوشش مستقیم این نهادها نیستند نیز توانسته درصدی از خط فقر شدید را جبران کند.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
نظام حمایتی کشور مدتهاست از مشکلاتی همچون حمایتهای فراگیر و غیرهدفمند رنج میبرد و شرایط نامطلوب اقتصادی در یک دهه گذشته نیز موجب گردیده تفکیک سیاستهای حمایتی از سیاستهای رفاهی به تعویق افتاده و نظام حمایتی از ماموریت اصلی خود فاصله بگیرد. در شرایط فعلی که اصلاحات بنیادین در نظام حمایتی به یکباره قابل اجرا نیست، لازم است اصلاحات تدریجی در مجموعه سیاستهای حمایتی در دستور کار قرار گیرد. بر همین اساس اصلاحات تدریجی با جهتگیری هدفمندسازی (یعنی طراحی سیاستهای حمایتی به منظور رفع نیازهای مشخص گروههای آسیبپذیر مانند نیازهای تغذیهای، بهداشتی و آموزشی) و به طور همزمان متنوعسازی (پوشش فراگیر نیازمندیهای اقشار مختلف) برنامههای حمایتی میتواند به کارآمدسازی نظام حمایتی کمک نماید. در همین راستا و با توجه به ظرفیتهای موجود در لایحه بودجه سال 1405 پیشنهاد میشود:
· ضمن اجرای منظم و ماهانه برنامههای حمایتی هدفمند و کودکمحور بودجه سال 1405 (طرح رفع سوء تغذیه کودکان، طرح یسنا و کارت امید مهر مادران) در سال آتی، دایره مشمولیت طرح یسنا به خانوارهای دارای کودک زیر پنج سال (مطابق با ماده (24) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت) گسترش پیدا نماید.
· به منظور تامین منابع پایدار جهت تقویت حمایتهای هدفمند، منابع موضوع ماده (۴۵) قانون مالیات بر ارزش افزوده در ردیفی مجزا در جدول درآمدها (جدول 5 لایحه بودجه سال 1405) از سرجمع سهم دولت از مالیات بر ارزش افزوده تفکیک گردیده و مصارف مربوطه در جدول 9 جهت تامین اعتبارات مستمریبگیران جدید (پشت نوبتیها) نهادهای حمایتی تمهید گردد.
اعتبارات حمایتی در بودجههای سالانه، صرفاً مجموعهای از ردیفهای هزینهای نیستند، بلکه بازتابی از نحوه مواجهه سیاستگذار با فقر و نابرابری در بستر شرایط نامطلوب اقتصادی به شمار میآیند. طی سالهای گذشته، قوانین بودجه از طریق ابزارهایی نظیر یارانههای نقدی (مانند یارانه نقدی عمومی و مستمری نهادهای حمایتی)، یارانههای غیرنقدی (مانند یارانه نان و دارو) و یارانههای شبهنقدی (مانند کالابرگ الکترونیکی) تلاش کردهاند با گسترش فقر از نیمه دوم دهه ۱۳۹۰ مقابله کنند، با این حال، این تلاشها به دلیل تداوم شرایط نامطلوب اقتصادی و محدودیتهای ناشی از آن، به موفقیت پایدار در کاهش فقر منجر نشده است. ازاینرو، نوع طراحی، ابتکارات و نوآوریهای سیاستی در حوزه اعتبارات حمایتی لایحه بودجه سال 1405 از اهمیت ویژهای برخوردار است. ارزیابی میزان رشد اعتبارات حمایتی، نحوه هدفگیری گروههای مشمول، ترکیب ابزارهای حمایتی و پیشبینی منابع جدید، میتواند رویکرد کلی بودجه سال آینده در مواجهه با فقر را روشن سازد. بر این اساس، گزارش «بودجه حامی فقرا» تلاش دارد ضمن معرفی سیاستها و اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، این اعتبارات را بر اساس معیارهای مذکور مورد بررسی قرار داده و در نهایت، با شناسایی نقاط قوت و ضعف لایحه، پیشنهادهایی برای بهبود کارایی و اثربخشی سیاستهای حمایتی ارائه کند.
بررسی اعتبارات حمایتی و سیاستهای مرتبط با فقر در لوایح بودجه در مرکز پژوهشهای مجلس سابقهای چندساله دارد که نقطه آغاز آن به سال ۱۴۰۰ بازمیگردد. در این مقطع، اعتبارات حمایتی و محرومیتزدایی لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ بهصورت یکجا و در قالب گزارشی با عنوان «سیاستهای حمایتی و مقابله با فقر» مورد واکاوی قرار گرفت و برای نخستینبار تصویری نسبتاً جامع از رویکرد بودجهای دولت در حوزه حمایت اجتماعی ارائه شد. در ادامه این مسیر، از سال ۱۴۰۳ سلسله گزارشهای نظارتی مرتبط با طرح کالابرگ الکترونیک آغاز شد که تاکنون دو مرحله از آن به انتشار رسیده است؛ گزارشهایی که بهطور مشخص بر اعتبارات تخصیصیافته و محتوای اجرایی این طرح تمرکز داشته و تلاش کردهاند ضمن تبیین سازوکار کالابرگ الکترونیک، مزایا، محدودیتها و چالشهای اجرایی آن را نیز بهصورت نظاممند بررسی کنند. همزمان با این روند، از سال ۱۴۰۲ رویکرد بررسی اعتبارات حمایتی در لوایح بودجه وارد مرحلهای منسجمتر شد و این اعتبارات در قالب گزارشی مستقل با عنوان «بودجه حامی فقرا» مورد ارزیابی قرار گرفت؛ قالبی تحلیلی که تاکنون در دو نوبت منتشر شده و لوایح بودجه سالهای ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ را پوشش داده است. گزارش حاضر در امتداد همین چارچوب تحلیلی و بهعنوان ادامه مجموعه گزارشهای «بودجه حامی فقرا» تهیه شده و با تکیه بر همان منطق و رویکرد، اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را مورد بررسی و ارزیابی قرار میدهد.
جدول 1. پیشینه مطالعات در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
پیش از ورود به بررسی ارقام و ردیفهای بودجهای، ضروری است رابطه میان بودجه و فقر بهطور مفهومی روشن شود، اینکه بودجه از چه مجراهایی بر فقر اثر میگذارد و چگونه میتواند به بهبود وضعیت فقرا یا در مقابل، به تضعیف رفاه آنان منجر شود، پرسشهایی است که پاسخ به آنها پیشنیاز هرگونه ارزیابی عددی و سیاستی به شمار میآید. بهطور کلی، مکانیزمهای اثرگذاری بودجه بر فقر را میتوان به دو دسته اثرگذاریهای مستقیم و غیرمستقیم تقسیم کرد، دو مسیری که در عمل از یکدیگر مستقل نیستند و با تعامل متقابل، میتوانند یکدیگر را تقویت یا تضعیف کنند و بر سایر مؤلفههای اقتصادی و اجتماعی نیز اثر بگذارند. اثرگذاریهای غیرمستقیم عمدتاً از طریق تأثیر بودجه بر متغیرهایی نظیر رشد اقتصادی، اشتغال و تورم شکل میگیرند و از این مسیر، نرخ فقر را دستخوش تغییر میکنند، در حالی که اثرگذاریهای مستقیم، از رهگذر سیاستهای حمایتی نظیر پرداختهای انتقالی و همچنین شیوه تأمین مالی این سیاستها، از جمله نظام مالیاتی، بهطور مستقیم بر درآمد قابل تصرف خانوارها و در نتیجه بر نرخ فقر اثر میگذارند. شکل شماره (1) منطق و شیوه اثرگذاری بودجه بر نرخ فقر را از طریق این دو مجرای مستقیم و غیرمستقیم بهروشنی نشان میدهد، بهگونهای که حرکت به سمت بخشهای بالایی شکل، بیانگر اثرگذاری غیرمستقیم بودجه بر فقر و حرکت به سمت بخشهای پایینی آن، ناظر بر اثرگذاری مستقیم بودجه عمومی بر کیفیت زندگی فقراست. در نیمه بالایی شکل، سمت راست که به تقویت رشد اقتصادی و اشتغال اختصاص دارد، بازتابدهنده اثرات مطلوب بودجه بر وضعیت فقر است، بدین معنا که بودجه از مسیر رشد اقتصادی میتواند به کاهش فقر منجر شود. در مقابل، سمت دیگر این نیمه که به ناترازی بودجه و تقویت تورم اشاره دارد، اثرگذاری نامطلوب بودجه عمومی بر نرخ فقر را نشان میدهد، اثری که در نتیجه کسریهای بودجهای و پیامدهای تورمی آن، به افزایش نرخ فقر منتهی میشود. در نیمه پایینی شکل که اثرگذاری مستقیم بودجه بر فقر را منعکس میکند، سمت راست با تأکید بر تنوع و ابتکار در سیاستهای حمایتی، بیانگر آن است که بودجه از طریق پرداختهای انتقالی و سیاستهای حمایتی میتواند درآمد قابل تصرف فقرا را افزایش داده و نرخ فقر را کاهش دهد. در مقابل، سمت دیگر این بخش که به تأمین مالی نابرابر اشاره دارد، نشان میدهد که شیوههای نامطلوب و ناعادلانه تأمین مالی، از طریق وارد آوردن فشار بر طبقات متوسط و پایین درآمدی، نهتنها میتواند به کاهش فقر منجر نشود، بلکه زمینه تولید یا تشدید فقر در جامعه را نیز فراهم کند.
شکل 1. سازوکارهای اثرگذاری بودجه عمومی بر فقر [1]
4. سیاستهای بازتوزیعی و کاهش فقر
تحولات درآمدی خانوارهای کشور و همچنین نحوه توزیع درآمد بین آنها مستقیما بر شاخصهای فقر و نابرابری تاثیر گذار است. به طور کلی این اثرات در دو سطح قابل بررسی اند: اثر تغییرات درآمدی خانوار که در نتیجه رشد اقتصادی مثبت (منفی) میتواند به بهبود (کاهش) درآمد و خروج از (ورود به) فقر منجر شود و اثر سیاستهای بازتوزیعی که میتواند ضمن کاهش نابرابری، جمعیت فقرا را نیز کاهش دهد. لذا برای درک بهتر از کارایی نظام حمایتی لازم است سهم سیاستهای کلان اقتصادی از کاهش (افزایش) فقر در طول زمان از سیاستهای بازتوزیعی و حمایتی تفکیک گردیده و هر یک جداگانه مورد تحلیل قرار گیرد. برای اندازهگیری این آثار عمدتا روش دات و راوالیون (1992) [7] مورد استفاده قرار گرفته و همچنین دادههای هزینه و درآمد خانوار بکار گرفته میشود. روش کار نیز به این صورت است که برای اندازهگیری تغییرات نرخ فقر ناشی از رشد اقتصادی بین دو سال موردنظر، توزیع درآمد در سال متاخر مشابه توزیع درآمد در سال پایه در نظر گرفته شده و با این فرض و همچنین مبنی بر خط فقر، تغییرات نرخ فقر محاسبه میگردد. به منظور اندازهگیری تغییرات نرخ فقر ناشی از توزیع درآمد نیز این بار سطح درآمد در سال متاخر با نسبتی مشابه سطح درآمد در سال پایه لحاظ گردیده و نرخ فقر نیز بر اساس خط فقر سال پایه محاسبه میگردد. تغییرات نرخ فقر در این حالت ناشی از توزیع درآمد به حساب میآید. از مجموع تغییرات نرخ فقر از دو محل مذکور، تغییرات کل فقر به دست خواهد آمد. در ادامه و بر همین مبنا، تغییرات نرخ فقر مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.
در شکل 2 تفکیک تغییرات نرخ فقر از سال 1397 تا سال 1403 ارائه شده است. تغییر در نتیجه تغییر سطح درآمد نشاندهنده آن است که افزایش یا کاهش سطح عمومی درآمدها چه تاثیری بر نرخ فقر گذاشته است و تغییر فقر در نتیجه تغییر توزیع درآمد نشاندهنده آن است که چه اندازه از تغییرات نرخ فقر مربوط به تغییر توزیع درآمد در جامعه بوده است و تغییر کل نیز، تغییر کل نرخ فقر را میان دو سال نشان میدهد. تحلیل این نمودار برای تغییرات میان سالهای 1397 و 1403 به این صورت است که در سال 1403 سطح عمومی درآمد بهگونهای تغییر کرده است که در صورتی که در این سال توزیع درآمد مانند سال 1397 بود، نرخ فقر 12.1 واحد درصد افزایش مییافت. از سوی دیگر در صورتی که سطح عمومی درآمد در سال 1403 مانند سال 1397 میبود، تغییر در توزیع درآمد باعث کاهش 1.5 واحد درصدی نرخ فقر میشد. در نهایت تغییر کل نرخ فقر در این بازه زمانی 10.6+ واحد درصد بوده است. به این ترتیب دیده میشود از سال 1397 تا 1403، آنچه باعث افزایش فقر در کشور بوده کاهش سطح عمومی درآمد خانوارها است. اما تغییرات توزیع درآمد در کشور به گونهای بوده که در زمینه فقر، بخش اندکی از فقر ناشی از کاهش درآمد عمومی را جبران کرده و اجازه نداده نرخ فقر بالاتر برود (1.5 واحد درصد از افزایش نرخ فقر کاسته است).
شکل 2. تفکیک فقر برای سالهای 1397 تا 1403
منبع : محاسبات تحقیق
تجزیه فقر در سایر دورههای مورد بررسی که در جدول (2) گزارش شده است نیز نشان میدهد که تغییرات نرخ فقر در تمامی دورههای مورد بررسی از ناحیه کاهش درآمد کل و کاهش قدرت خرید خانوار بوده است که نتیجه اصلی رشد نامطلوب اقتصادی است. جدول (2) نشان میدهد سیاستهای حمایتی در دورههای مورد بررسی کاهنده فقر بوده اما این اثرگذاری اندک است. در دو سال پایانی منتهی به سال 1403 نرخ فقر از ناحیه کاهش درآمد حدود 5.8 واحد درصد افزایش پیدا کرده، اما سیاست حمایتی (بازتوزیع درآمد) با اثرگذاری اندک، کمتر از 0.5 واحد درصد نرخ افزایش یافته را محدود کرده است. اثرگذاری سیاستهای که منجر به بازتوزیع درآمد شده در دوره 1400 تا 1403 اندکی بیشتر از دو دوره دیگر بوده به گونهای که این سیاستها نرخ فقر را به اندازه 1.44 واحد درصد کاهش داده است در حالی که افزایش نرخ فقر در این دوره به اندازه 7.5 واحد درصد بوده است.
جدول 2. تفکیک فقر برای دورههای مختلف
|
دوره مورد بررسی |
سال پایه |
سال هدف |
تغییر فقر در نتیجه تغییر سطح درآمد |
تغییر فقر در نتیجه تغییر توزیع درآمد |
تغییر کل |
|
دو سال متوالی نهایی |
1402 |
1403 |
5.8 |
0.244- |
5.6 |
|
دوره ابتدایی شروع دهه جدید |
1400 |
1403 |
7.5 |
1.44- |
6.1 |
|
دوره افزایش نرخ ارز ترجیحی کالای اساسی |
1401 |
1403 |
8.4 |
1.37- |
7 |
منبع : محاسبات تحقیق
در طولانیترین دوره مورد بررسی یعنی 1397 تا 1403 که رشد اقتصادی به واسطه تحریمها و همهگیری کرونا و سایر عوامل، روند نامطلوبی داشته، نقش اصلی در تغییر نرخ فقر در کشور را تغییر سطح عمومی درآمد خانوارهای جامعه بازی کرده و نقش تغییر توزیع درآمد نسبت به آن اندک بوده است. این موضوع اهمیت توجه به رشد اقتصادی و عوامل مبتنی بر اقتصاد کلان در کشور در تأثیرگذاری بر کاهش فقر را نمایان میسازد. در زمینه سیاستهای حمایتی در دورههای بررسیشده میتوان گفت که بهصورت کلی این سیاستها در زمینه کاهش نرخ فقر کمککننده بودهاند. به بیان دیگر این سیاستها عموماً توزیع درآمد در جامعه را به شیوهای تغییر داده است که افراد کمتری زیر خط فقر قرار بگیرند اما افزایش نرخ فقر در این سالها نتیجه کاهش سطح عمومی درآمدها بوده است. در نتیجه هرچند سیاستهای حمایتی و نظام توزیع درآمد، نیازمند بهبود در کارایی هستند اما همچنان کارکرد فقرزدایی را حفظ کردهاند و افزایش نرخ فقر در دورههای مورد بررسی مستقیماً حاصل کاهش سطح عمومی درآمد خانوارها و به بیان دیگر رشد اقتصادی است.
تحولات کلان اقتصادی در سالهای اخیر، تأمین هزینههای معیشتی خانوارها را با دشواریهای قابلتوجهی مواجه کرده است. افزایش سطح عمومی قیمتها و کاهش قدرت خرید، بهویژه برای دهکهای پایین درآمدی، ضرورت مداخله و حمایت دولت از خانوارها را بیش از پیش برجسته کرده است. در چنین شرایطی، انتظار میرود سیاستهای مالی و بودجهای کشور بهگونهای تنظیم شود که ضمن رعایت محدودیتهای منابع، از ظرفیتهای موجود برای حمایت هدفمند از خانوارهای نیازمند استفاده شود. از این رو، در قوانین بودجه سنواتی، ردیفهای متعددی با ماهیت حمایتی پیشبینی میشود که بررسی میزان و ترکیب این اعتبارات میتواند تصویر روشنی از جهتگیری حمایتی بودجه ارائه دهد.
بر همین اساس، در این گزارش تمامی ردیفهای اعتباری مرتبط با حمایتهای نقدی، شبهنقدی و قیمتی از خانوارها شناسایی و تحت عنوان «اعتبارات حمایتی بودجه» تجمیع شده است. بر مبنای این تعریف، اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ حدود ۱۰90 هزار میلیارد تومان برآورد میشود. نسبت اعتبارات حمایتی به کل بودجه عمومی (حدود 5900 هزار میلیارد تومان)، به نوعی حجم این اعتبارات و ظرفیت نظام حمایتی را نشان میدهد . همانگونه که در نمودار شماره (3) نشان داده شده، اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ حدود 18.5 درصد از بودجه عمومی را به خود اختصاص میدهد. این نسبت میتواند بیانگر میزان توجه بودجه به موضوعات حمایتی و فقرزدایی باشد و امکان مقایسه جهتگیری بودجه در سالهای مختلف را فراهم میکند. مقایسه این شاخص با سال گذشته نشان میدهد که نسبت اعتبارات حمایتی به بودجه عمومی در مقایسه با سال گذشته تغییر قابل توجهی نداشته است. با توجه به انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره در سال جاری و پرداخت یارانه کالابرگ الکترونیک مستقیم به ذینفع نهایی، با محاسبه منابع مورد نیاز برای اجرای این سیاست در سال 1405، منابع حمایتی به حدود 33 درصد از کل بودجه عمومی خواهد رسید که به عنوان یک سناریو در نمودار شماره (3) نمایش داده شده است.
شکل 3. نمودار نسبت اعتبارات حمایتی به بودجه عمومی – درصد [3]
سیاستهای حمایتی در کشور عمدتاً بر پایه یارانههای غیرمستقیم و همگانی طراحی شدهاند، الگویی که بهویژه از طریق قیمتگذاری انرژی و برخی کالاهای اساسی، حمایت را بهصورت فراگیر اما غیرهدفمند اعمال میکرد. تعلل در اصلاح ساختار نظام حمایتی در چند دهه گذشته نیز موجب گردید با گذشت زمان این اصلاح با هزینههای سیاسی و اقتصادی بالایی همراه باشد. با اجرای قانون هدفمندسازی یارانهها در سال 1389 بخشی از این یارانهها اصلاح گردید و منابع حاصل از آن به منبع اصلی نظام حمایتی تبدیل شد. در سالهای پس از هدفمندی یارانهها، همواره اعتبارات حمایتی از محل اعتبارات این قانون تأمین میگردید و همانطورکه در نمودار ۹ مشاهده میشود تا سال 1401 نیز این رویه ادامه داشته است. اما از سال 1402 به دلیل رشد فزاینده مصارف هدفمندی یارانهها و عدم تکافوی منابع مذکور، بخشی از اعتبارات موردنیاز از محل منابع عمومی تأمین میگردد. در ادامه این روند، در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ حدود ۸۷ درصد از هزینههای حمایتی از محل منابع هدفمندی و حدود ۱۲ درصد از طریق منابع عمومی دولت تأمین شده است. این نسبت در سال ۱۴۰۵ نیز بر اساس لایحه اولیه دولت با اندکی تغییر، به حدود ۹0٫۵ درصد از محل هدفمندی و 9٫۵ درصد از محل منابع عمومی رسیده است. در سناریوی انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و پرداخت یارانه کالابرگ سهم هدفمندی یارانهها از اعتبارات حمایتی به 94.5 درصد رسیده و سهم منابع عمومی به 5.5 درصد کاهش مییابد.
شکل 4. ترکیب منابع اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه سنواتی و لایحه سال 1405[3]
کاهش فقر و حمایت از اقشار آسیبپذیر ماموریت اصلی نظام حمایتی است و اولین گام برای تحقق این ماموریت نیز وجود سازوکار شناسایی این اقشار به حساب میآید. از همین رو، اعتبارات حمایتی در بودجه به دو دسته « فراگیر» و « هدفمند» تفکیک شدهاند (نمودار 5). اعتبارات حمایتی فراگیر به آن دسته از اعتبارات اطلاق میشود که بدون اعمال معیارهای هدفگیری، بهصورت همگانی به کل جامعه اصابت میکند، در حالی که اعتبارات حمایتی هدفمند معطوف به حمایت از گروههای مشخصی از جامعه است که بهعنوان گروه هدف شناسایی شدهاند. بررسی روند تغییرات این دو دسته اعتبارات نشان میدهد که سهم اعتبارات حمایتی فراگیر از سال ۱۴۰۱ به بعد روندی کاهشی را تجربه کرده است. دلیل اصلی این روند کاهشی آن است که بخش عمده اعتبارات فراگیر را یارانه نقدی تشکیل میدهد که مبلغ آن از سال ۱۴۰۱ تاکنون بدون تغییر باقی مانده، در حالی که سایر اجزای اعتبارات حمایتی طی این دوره افزایش یافتهاند. در نتیجه، با رشد سایر ردیفهای حمایتی، سهم نسبی اعتبارات فراگیر در ترکیب کل اعتبارات حمایتی کاهش یافته است. این روند در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز تداوم یافته است، بهگونهای که سهم اعتبارات حمایتی فراگیر از کل اعتبارات حمایتی از حدود ۷۲ درصد در سال گذشته به حدود ۶3 درصد کاهش یافته و در مقابل، سهم اعتبارات حمایتی هدفمند به ۳۷ درصد افزایش پیدا کرده است. افزایش سهم اعتبارات هدفمند در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ عمدتاً ناشی از پیشبینی اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی در نسخه اولیه لایحه بوده است، با توجه به آنکه طرح کالابرگ تا کنون سه دهک پایین درآمدی و چهار دهک متوسط درآمدی را بهعنوان گروههای کمدرآمد و در معرض فقر جامعه را هدف قرار داده است (حمایت غذایی)، میتوان آن را در زمره سیاستهای حمایتی هدفمند تلقی کرد. با این حال، در جریان بررسی و اعمال تغییرات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در مجلس شورای اسلامی، منابع پیشبینیشده برای اجرای طرح کالابرگ که قرار بود از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده تأمین شود، حذف گردید. از سوی دیگر، با توجه به اجرای همگانی طرح کالابرگ در سهماهه پایانی سال ۱۴۰۴، تداوم اجرای این طرح در سال ۱۴۰۵ به منابع حاصل از انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره متصل شده است. با لحاظ این تغییر در منبع تأمین مالی، میتوان نتیجه گرفت که در عمل حدود ۸۸ درصد از منابع حمایتی در سال ۱۴۰۵ بهصورت همگانی توزیع میشود و ۱۲ درصد از کل اعتبارات حمایتی را میتوان بهعنوان حمایت هدفمند تلقی کرد.
شکل 5. نمودار اعتبارات حمایتی به تفکیک نوع حمایت (فراگیر، هدفمند) – درصد[3]
در این بخش از گزارش، با هدف تکمیل تصویر ارائهشده از جهتگیری حمایتی بودجه، ابتدا نمایی کلی از انواع سیاستهای حمایتی بودجه و سهم هر یک از آنها از کل اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ ارائه میشود. در ادامه، هر یک از سیاستهای حمایتی بهطور جداگانه و با تمرکز بر اهداف، گروههای هدف، سازوکار اجرا و جایگاه آنها در ترکیب کل اعتبارات حمایتی مورد بررسی قرار میگیرد.
جدول شماره (3) روند تاریخی اعتبارات حمایتی را از سال ۱۴۰۰ بر اساس قوانین بودجه سنواتی گزارش کرده و برای سال ۱۴۰۵ نیز ارقام پیشبینیشده در لایحه بودجه این سال را ارائه میکند. بررسی این جدول نشان میدهد که مجموع اعتبارات حمایتی با رشدی حدود 18 درصدی، از رقم 911 هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۴ به حدود 1090 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ افزایش یافته است. این افزایش بیانگر رشد اسمی اعتبارات حمایتی در سال آینده است. در میان برنامههای حمایتی، بیشترین رشد به مستمری نهادهای حمایتی اختصاص دارد که با افزایشی حدود ۳۶ درصدی در صدر برنامههای دارای رشد قرار گرفته است. پس از آن، اعتبارات مربوط به تغذیه کودکان و یارانه نان بهترتیب با رشد حدود ۲۸ درصد و ۱۹٫۵ درصدی قرار دارند که نشاندهنده تمرکز نسبی بودجه بر حمایتهای معطوف به امنیت غذایی و گروههای آسیبپذیر است. در مقابل، اعتبار یارانه نقدی با ثبت رشدی منفی در حدود ۶ درصد، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. نکته قابلتوجه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ آن است که برای نخستین بار منابع بودجهای مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی بهصورت مشخص و با رقمی در حدود ۱۷۰ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده بود، امری که از تلاش برای پایداری سازی منابع این سیاست حمایتی در چارچوب بودجه سالانه حکایت داشت. با این حال، در مرحله بررسی کلیات لایحه بودجه در صحن مجلس شورای اسلامی، این منابع حذف گردید. این در حالی است که در پی اجرای سیاست اصلاح ارز ترجیحی در انتهای سال ۱۴۰۴ و اعطای کالابرگ به تمامی مردم، طرح کالابرگ در مقیاسی بهمراتب گستردهتر و بهصورت همگانی به اجرا درآمد و شواهد موجود نشان میدهد که این شیوه اجرا در سال ۱۴۰۵ نیز تداوم خواهد یافت. بر این اساس، میتوان گفت با توجه به تغییر ماهیت و دامنه اجرای طرح کالابرگ و اتصال آن به منابع حاصل از اصلاح ارز ترجیحی، اعتبار پیشبینیشده در نسخه اولیه لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ عملاً موضوعیت خود را از دست داده است. برآورد اولیه از منابع مالی مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ در سال 1405، با فرض ادامه روند فعلی(میزان یارانه و جامعه هدف)، حدود 1044 هزار میلیارد تومان است، در نتیجه با اعمال این تغییرات کل اعتبارات حمایتی در سال 1405 به حدود 1964 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.
جدول 3. اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه و لایحه بودجه سال 1405 – هزار میلیارد تومان[3]
|
عنوان یارانه یا برنامه حمایتی (ارقام داخل پرانتز رشد سال آخر نسبت به سال قبل است) |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
یارانه نقدی |
73.8 |
165.8 |
315 |
315 |
320 |
300 (6.3-%) |
|
یارانه نان |
22 |
71 |
103.7 |
161 |
250 |
298 (19.5%) |
|
یارانه دارو (طرح دارویار) |
25 |
69 |
71.5 |
75.9 |
85 |
85.2 (0.2%) |
|
مستمری خانوارهای مددجویان نهادهای حمایتی |
26.1 |
27.9 |
46.6 |
65.5 |
99.7 |
136 (36%) |
|
تغذیه کودکان(جمع برنامه رفع سوء تغذیه کودکان و برنامه شیر رایگان مدارس) |
0.75 |
1.15 |
1.4 |
نامشخص |
11 |
14.1 (28%) |
|
کالابرگ |
- |
- |
- |
- |
- |
170 |
|
سایر اعتبارات حمایتی |
8.45 |
14.1 |
26.7 |
38.2 |
157.3 |
86.2 |
|
مجموع کل |
156.1 |
349 |
564.9 |
655.6 |
923 |
1090 (18.1%) |
|
برآورد اعتبارات مورد نیاز برای اجرای یارانه کالابرگ همگانی ناشی از انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره در سه ماهه پایانی سال 1404 (جایگزین شدن با کالابرگ موجود در لایحه بودجه) |
- |
- |
- |
- |
- |
1044 |
|
مجموع کل |
- |
- |
- |
- |
- |
1964 |
رشد اسمی اعتبارات حمایتی بهتنهایی تصویر کاملی از جهتگیری لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ ارائه نمیدهد و برای درک بهتر اولویتهای حمایتی، بررسی ترکیب و سهم هر یک از برنامهها از کل اعتبارات حمایتی ضروری است. بر همین اساس، در نمودار (6) سهم برنامههای مختلف حمایتی از مجموع اعتبارات حمایتی طی سالهای مورد بررسی ارائه شده است. بررسی این نمودار نشان میدهد که در این دوره، سهم یارانه نقدی از کل اعتبارات حمایتی روندی کاهشی داشته، در حالی که سهم یارانه نان بهطور تدریجی در حال افزایش بوده است، موضوعی که حاکی از تغییر نسبی ترکیب حمایتها از پرداختهای نقدی به سمت حمایتهای قیمتی مرتبط با کالاهای اساسی است. منابع منظور شده برای یارانه نقدی و یارانه نان به عنوان بزرگترین برنامههای حمایتی لایحه بودجه سال 1405 در مجموع حدود 55 درصد از کل اعتبارات حمایتی را تشکیل میدهد. طرح کالابرگ الکترونیکی که برای اولین بار در جدول هدفمندی ردیف مستقل پیدا کرد در لایحه بودجه 15.5 درصد از اعتبارات حمایتی را به خود اختصاص داده است. این عدد با توجه به تغییرات لایحه بودجه در مرحله بررسی کلیات در مجلس شورای اسلامی و همچنین اجرای انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و اعطای کالابرگ همگانی در سه ماهه پایانی سال 1404، به بیش از نیمی از کل اعتبارات حمایتی خواهد رسید. مستمری نهادهای حمایتی نیز با سهمی معادل 12.5 درصد در جایگاه بعدی قرار دارد. مقایسه سهم هر برنامه از کل اعتبارات حمایتی با نرخ رشد اعتبارات آنها نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ نشان میدهد که در لایحه اولیه برنامههایی نظیر مستمری نهادهای حمایتی و یارانه نان، که در سال ۱۴۰۵ رشد قابلتوجهی را تجربه کردهاند، همزمان سهم بالایی نیز از کل اعتبارات حمایتی دارند اما با تغییر و تحولات شکل گرفته در جدول هدفمندی یارانهها و انتقال منابع حاصل از انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره به سمت کالابرگ الکترونیک، ترکیب و رویکرد بودجه به نفع کالابرگ به میزان قابل توجهی تغییر خواهد کرد.
شکل 6. نمودار سهم برنامههای حمایتی از کل اعتبارات حمایتی – درصد[3]
پرداخت همگانی یارانه نقدی به خانوارها در ایران از سال ۱۳۸۹ و همزمان با اجرای قانون هدفمندی یارانهها آغاز شد و تا امروز به عنوان یکی از مهمترین سیاستهای پرداخت نقدی حمایتی تداوم یافته است. این سیاست اگرچه از حیث دامنه شمول، در اغلب سالها ماهیتی تقریباً همگانی داشته، اما از نظر میزان پرداخت نقدی به افراد، تحولات محدودی را تجربه کرده و میتوان آن را به سه دوره متمایز تقسیم کرد: در دوره نخست، از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۸، مبلغ سرانه یارانه نقدی بهصورت ثابت ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومان پرداخت میشد، در دوره دوم، از سال ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰، این مبلغ بدون تغییر باقی ماند اما در کنار آن یارانه کمک معیشتی با سرانهای در حدود ۵۰ هزار تومان به مشمولان افزوده شد، و در دوره سوم، از سال ۱۴۰۱ تاکنون، ساختار پرداخت یارانه تغییر کرد و مبلغ سرانه برای سه دهک اول درآمدی به ۴۰۰ هزار تومان و برای سایر مشمولان به ۳۰۰ هزار تومان افزایش یافت. از منظر شمول خانوارها، اگرچه اصل سیاست در این سالها تقریباً همگانی بوده، اما همواره گروه محدودی از خانوارها یارانه نقدی دریافت نکردهاند. بخشی از این خانوارها از ابتدا برای دریافت یارانه ثبتنام نکردهاند، بخشی بهصورت داوطلبانه انصراف دادهاند و بخشی دیگر نیز در سالهای اخیر و پس از اجرای دهکبندی درآمدی، بهعنوان خانوارهای پردرآمد شناسایی شده و از فهرست مشمولان حذف شدهاند. در همین راستا، قانون بودجه سال ۱۴۰۴ در بند «ت» تبصره (۱۳)، حکم به حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی داده و منابع حاصل از آن را به حمایت معیشتی حدود ۴۰۰ هزار خانوار دچار فقر شدید اختصاص داده است. بر مبنای این حکم، دولت از مردادماه ۱۴۰۴ تلاش نمود معیار مشخصی برای شناسایی و حذف سه دهک بالای درآمدی تعیین کند که یکی از شاخصهای عملیاتی آن، حذف خانوارهایی با میزان خرید کارت سرانه بیش از ۱۰ میلیون تومان(در ماه) بود، معیاری که بر اساس آن، تا آبانماه 1404 حدود ۲.۵ میلیون خانوار، معادل جمعیتی نزدیک به یک دهک درآمدی، از شمول دریافت یارانه نقدی خارج شدهاند. با توجه به تداوم این سیاست، در کنار عواملی نظیر تولد مشمولان جدید در سال ۱۴۰۵ و تغییرات در ساختار خانوار که میتواند به افزایش تعداد یارانهبگیران منجر شود، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رقم حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان را برای پرداخت یارانه نقدی پیشبینی کرده است، رقمی که نسبت به سال ۱۴۰۴ حدود ۶ درصد کاهش نشان میدهد و این کاهش را میتوان بازتاب مستقیم پیگیری سیاست حذف یارانه سه دهک بالای درآمدی و هدفمندتر شدن نظام حمایت نقدی در کشور دانست.
عملکرد یارانه نقدی ذیل جدول هدفمندی یارانهها از سال ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۳، بههمراه ارقام مصوب برای سالهای ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵، در نمودار (7) ارائه شده و تصویری نسبتاً روشن از روند تحولات این برنامه حمایتی در بودجه عمومی کشور ترسیم میکند. در سال ۱۴۰۴ و همزمان با اجرای سیاست حذف بخشی از جمعیت یارانهبگیر، انتظار میرود در صورتی که رقم مصوب این سال با کسری منابع مواجه نشود، عملکرد واقعی یارانه نقدی اندکی پایینتر از رقم پیشبینیشده در قانون بودجه باشد، موضوعی که ناشی از کاهش تعداد مشمولان و هدفمندتر شدن پرداختهاست. در نهایت، ارقام مصوب برای سال ۱۴۰۵ نیز در امتداد همین رویکرد قابل تفسیر است و نشان میدهد سیاستگذار در تلاش است ضمن کنترل رشد هزینههای یارانهای، از طریق اصلاح دامنه شمول، تعادلی میان پایداری مالی هدفمندی و تداوم حمایت نقدی از گروههای هدف برقرار کند.
شکل 7. نمودار عملکرد یارانه نقدی- هزار میلیارد تومان[6]
چالش اصلی طرح کالابرگ الکترونیکی از همان ابتدای آغاز اجرا، به مسئله تأمین منابع پایدار بازمیگردد، تا پیش از شهریورماه ۱۴۰۲، که جامعه هدف طرح محدود و میزان یارانه تشویقی ناچیز بود، کالابرگ الکترونیکی به دلیل استقبال کمرنگ خانوارهای مشمول، هزینه قابلتوجهی برای دولت ایجاد نکرد، اما با اجرای طرح «فجرانه» از انتهای سال ۱۴۰۲ تا ابتدای سال ۱۴۰۳، و در پی گسترش جامعه هدف به هفت دهک درآمدی و افزایش یارانه به ۲۲۰ هزار تومان برای هر نفر، هزینههای طرح بهطور چشمگیری افزایش یافت. بهطوری که در مجموع تا شهریورماه ۱۴۰۳ (با احتساب مطالبات فروشگاهها تا اردیبهشت همان سال)، اجرای طرح کالابرگ حدود ۴۳.۳ هزار میلیارد تومان هزینه در بر داشته که بخش عمده آن از محل فروش یا صادرات محصولات شرکت ملی گاز تأمین شده است. با استقرار دولت جدید در سال ۱۴۰۳، اجرای طرح در انتهای همان سال وارد مرحله تازهای شد. در مرحله نخست، با افزایش یارانه اعتباری سرانه به ۵۰۰ هزار تومان برای سه دهک پایین درآمدی و ۳۵۰ هزار تومان برای چهار دهک بعدی، و با استقبال کمتر مردم نسبت به مراحل بعدی، حدود ۲۲.۷ هزار میلیارد تومان هزینه به دولت تحمیل شد. این رقم در مرحله دوم به ۲۷.۹ هزار میلیارد تومان افزایش یافت و در مرحله سوم با هزینهای معادل ۲۳.۳ هزار میلیارد تومان در پایان تابستان سال 1404 به پایان رسید که منابع هر سه مرحله از صندوق توسعه ملی تأمین شده است. افزون بر این، یک مرحله دیگر از طرح با همان میزان یارانه و با ثبات در جامعه هدف در شهریور سال جاری اجرا شد که برآورد میشود حدود ۲۷.۵ هزار میلیارد تومان هزینه در پی داشته است. در ادامه، یک مرحله دیگر در آبانماه سال ۱۴۰۴ آغاز شد، به طوریکه یارانه سرانه سه دهک اول درآمدی به ۶۲۰ هزار تومان افزایش یافت، در حالی که یارانه سایر گروههای مشمول بدون تغییر باقی ماند. بر این اساس پیشبینی میشود اجرای این مرحله نیز حدود ۲۹ هزار میلیارد تومان منابع مالی مصرف کرده باشد. از انتهای دی ماه یارانه کالابرگ الکترونیک به صورت همگانی برای تمامی ایرانیان با یارانه یک میلیون تومانی برای جبران زیان رفاهی ناشی از سیاست انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره به اجرا درآمده که برخلاف رویه گذشته هر ماه ادامه خواهد یافت. نمودار (8) میزان هزینههای هر مرحله اجرای کالابرگ را نشان میدهد، مطابق این نمودار تا پیش از اجرای طرح کالابرگ همگانی، در مجموع از ابتدای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی تا آذر ماه سال 1404 حدود ۱۷۴ هزار میلیارد تومان هزینه شده که عمدتاً از محل منابع ناپایدار، موقتی و بعضاً خارج از چارچوبهای پایدار بودجهای تأمین شده است. منابع پایدار برای اجرای این طرح در لایحه بودجه سال 1405 (۱۷۰ هزار میلیارد تومان) از محل افزایش دو واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده پیشبینی شده بود که در مرحله بررسی کلیات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی حذف گردید و همزمان طرح جدید کالابرگ همگانی توسط دولت برای تمامی ایرانیان به اجرا درآمد. بر این اساس در صورتی که جامعه هدف این طرح همگانی حدود 87 میلیون نفر باشد، طرح ماهانه 87 هزار میلیارد تومان هزینه خواهد داشته که از محل انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره تأمین میگردد.
شکل 8. نمودار هزینه اجرای طرح کالابرگ در هر مرحله- هزار میلیارد تومان [6]
یارانه نان بهعنوان یکی از مهمترین ابزارهای حمایتی دولت، نقشی کلیدی در تأمین امنیت غذایی اقشار مختلف جامعه ایفا میکند؛ بهطوری که دولت با تخصیص یارانه به گندم و آرد مصرفی (که در مجموع تحت عنوان «یارانه نان» شناخته میشود) قیمت نان را در سطحی پایینتر از نرخ آزاد نگه میدارد تا دسترسی عموم مردم، بهویژه خانوارهای کمدرآمد، به این کالای اساسی تضمین شود. پس از اجرای قانون هدفمندکردن یارانهها و به موجب ماده (۵) این قانون، دولت مکلف شد یارانه نان را در چارچوب اعتبارات پیشبینیشده در لوایح بودجه سنواتی و با استفاده از روشهای مناسب، در اختیار مصرفکنندگان متقاضی قرار دهد، بر همین اساس، هر ساله اعتبارات مربوط به یارانه نان بهصورت مشخص و در ردیفی جداگانه در جدول هدفمندی یارانهها در قانون بودجه درج میشود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، اعتبار مورد نیاز برای یارانه نان حدود ۲۹۸ هزار میلیارد تومان تعیین شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ رشدی در حدود ۲۰ درصد را نشان میدهد. بررسی روند تاریخی این ردیف، که در جدول شماره (4) اعتبارات مصوب و عملکرد یارانه نان از سال ۱۴۰۰ به بعد آن گزارش شده است، حاکی از آن است که در تمامی این سالها، عملکرد واقعی یارانه نان بهطور معناداری بیش از مقادیر پیشبینیشده در بودجه بوده است. تا پایان آذرماه سال 1404 حدود 160 هزار میلیارد تومان اعتبارات جهت خرید تضمینی 8 میلیون تن گندم مصرف گردیده که فاصله حدود 4 میلیون تنی با نیاز سالیانه دارد و مابقی نیاز بایستی از طریق واردات تامین شود که به طور تقریبی به 1.2 میلیارد دلار منابع ارزی نیاز دارد. اعتبارات لازم جهت تامین ارز ترجیحی موردنیاز برای واردات گندم در ماههای پایانی سال حدود 123 هزار میلیارد تومان برآورد میشود که عملکرد ردیف مذکور را به حدود 280 هزار میلیارد تومان (112 درصد تحقق) میرساند.
جدول 4. اعتبارات مصوب و عملکرد یارانه نان- هزار میلیارد تومان[3] و [6]
|
عنوان |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
اعتبارات مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
22 |
71 (222) |
103.7 (46) |
161 (55) |
250 (55) |
298 (19.5) |
|
عملکرد (درصد تحقق) |
13.3 (61) |
52 (73) |
116.8 (113) |
211.2 (131) |
160 (9 ماهه) |
- |
علیرغم اجرای سیاست انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و حرکت به سمت یکسانسازی نرخ ارز در اقتصاد، یارانه گندم همچنان بر اساس روال گذشته تداوم یافته و تغییری در سازوکار کلی آن اعمال نشده است. با این حال، نمیتوان آثار غیرمستقیم اصلاحات ارزی را بر منابع و مصارف این یارانه نادیده گرفت. در لایحه، برای خرید تضمینی گندم رقمی در حدود ۲۹۰ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده است، اما این برآورد بهطور ضمنی متکی بر مفروضاتی درباره میزان تولید داخلی و نحوه تأمین گندم مورد نیاز کشور است. در صورتی که بخشی از نیاز گندم از محل واردات تأمین شود، افزایش نرخ ارز بهطور مستقیم موجب افزایش منابع ریالی مورد نیاز برای این بخش خواهد شد و در نتیجه، فشار مضاعفی بر اعتبارات یارانه گندم وارد میکند. همچنین توجه به قیمت نسبی گندم و جو (از جهت امکان استفاده برای خوراک دام) در این زمینه مهم و شایسته توجه است. امری که ضرورت پیشبینی منابع بیشتری را در این حوزه مطرح میسازد. هرچند این تحولات در حال حاضر در حد سناریوها و پیشبینی مبتنی بر شرایط بازار ارز و تجارت خارجی است، اما از آنجا که آثار مالی بالقوه قابل توجهی بر بودجه دارد، لازم است در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بهصورت پیشنگرانه مورد توجه قرار گرفته و انعکاس یابد.
یکی دیگر از مصادیق مهم سیاستهای حمایتی دولت، تسهیل دسترسی عموم مردم به خدمات درمانی و اقلام دارویی با قیمت مناسب است، حوزهای که به دلیل ماهیت حیاتی آن، از حساسیت بالایی در برابر نوسانات اقتصادی، بهویژه تغییرات نرخ ارز، برخوردار است. اگرچه حدود ۸۵ درصد از مصرف دارویی کشور از طریق تولیدات داخلی تأمین میشود، اما نزدیک به ۷۷ درصد مواد اولیه مورد استفاده در این تولیدات، وارداتی است و علاوه بر آن، بخشی از تجهیزات پزشکی نیز از خارج کشور تأمین میشود. بنابراین قیمت نهایی دارو و تجهیزات پزشکی، بهصورت مستقیم و غیرمستقیم، تحت تأثیر تحولات بازار ارز قرار دارد و همین مسئله ضرورت مداخله حمایتی دولت در این بخش را دوچندان میکند. تا پیش از سال ۱۴۰۱، دولت عمدتاً از طریق تخصیص ارز ترجیحی به واردات دارو، مواد اولیه دارویی و تجهیزات پزشکی تلاش میکرد بخشی از هزینههای درمانی خانوارها را پوشش دهد؛ اما با افزایش نرخ ارز ترجیحی کالاهای اساسی از اردیبهشتماه ۱۴۰۱، رویکرد سیاستگذار تغییر کرد و پرداخت یارانه دارو از ابتدای زنجیره تأمین به انتهای زنجیره مصرف منتقل شد. در همین چارچوب، طرح «دارویار» به اجرا درآمد تا یارانه بهطور مستقیم از طریق بیمه تخصیص یابد و از بروز اختلال در دسترسی بیماران به دارو جلوگیری شود. از آن زمان به بعد، اعتبار مستقلی برای یارانه دارو و تجهیزات پزشکی در قوانین بودجه سنواتی پیشبینی شده که روند آن در جدول (5)، شامل اعتبارات مصوب در قوانین بودجه سالهای ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، بههمراه عملکرد مربوطه، منعکس شده است. بررسی این جدول نشان میدهد که اعتبار پیشبینیشده برای یارانه دارو در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نسبت به سال قبل تقریباً بدون تغییر باقی مانده است. این در حالی است که یارانه دارو نیز از اصلاحات تخصیص نرخ ارز ترجیحی در سال 1405 به دلیل اهمیت و حساسیت این کالاها مستثنی شده و همچنان بر روال گذشته ارز ترجیحی دریافت خواهد کرد.
جدول 5. اعتبارات مصوب و عملکرد یارانه دارو- هزار میلیارد تومان[3] و [6]
|
عنوان |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
اعتبارات مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
25 |
69 (176) |
71.5 (3.6) |
75.9 (6.2) |
85 (11.9) |
85.2 (0.2%) |
|
عملکرد (درصد تحقق) |
22.6 (91) |
13.4 (19) |
35 (49) |
47.5 (62) |
23.7 (5 ماهه) |
- |
بر اساس ماده (۷) قانون هدفمند کردن یارانهها، یکی از مهمترین محلهای مصرف منابع حاصل از این قانون، اجرای برنامههای توانمندسازی و ارائه حمایتهای اجتماعی است و در واقع این بخش از قانون، مبنای اصلی پرداختهای حمایتی از محل منابع هدفمندی یارانهها به شمار میآید. در ادامه همین رویکرد حمایتی، ماده (۷۹) قانون برنامه ششم توسعه دولت را مکلف کرد که در طول اجرای برنامه، علاوه بر پرداخت یارانه نقدی، حداقل مستمری خانوارهای مددجوی تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور را هر ساله متناسب با سطح محرومیت و بر مبنای متوسط ۲۰ درصد حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار افزایش دهد. این افزایش باید در چارچوب بودجههای سنواتی و از محل درآمدهای قانون هدفمند کردن یارانهها، با تأکید بر حذف خانوارهای پردرآمد و از طریق درج ردیف مستقل در جدول هدفمندی یارانهها، توسط نهادهای حمایتی پرداخت شود. برای حفظ رویکرد حمایتی برای فقرزدایی در قوانین برنامههای توسعه، این حکم در برنامه هفتم پیشرفت نیز در ماده (۳۱) مجدداً تکرار شده است. بر همین اساس، هر ساله در جدول مصارف هدفمندسازی یارانهها، اعتبارات مشخصی تحت عنوان «مستمری مددجویان نهادهای حمایتی» برای کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور پیشبینی و اختصاص مییابد. همانگونه که در نمودار شماره (9) مشاهده میشود، روند این اعتبارات در قوانین بودجه سالهای ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ و همچنین لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ منعکس شده و بیانگر آن است که تا پیش از سال ۱۴۰۲، دو ردیف اعتباری مجزا تحت عناوین «کاهش فقر مطلق خانوارها» و «پرداخت مستمری و پشتنوبتیها» از محل منابع هدفمندی یارانهها به این دو نهاد حمایتی تخصیص مییافت. با این حال، از سال ۱۴۰۲ و در پی تشدید کسری منابع هدفمندی یارانهها، تأمین مالی از این محل عملاً به پرداخت مستمری مددجویان محدود شده و سایر خدمات و حمایتهای اجتماعی نهادهای حمایتی از طریق منابع عمومی کشور پوشش داده میشود. در این چارچوب، اعتبارات مستمری مددجویان هر دو نهاد حمایتی در لایحه بودجه سال 1405 رشدی در حدود ۳۶ درصد را تجربه کرده است که با فرض تحقق میانگین مستمری معادل ۲۰ درصد حداقل دستمزد در سال ۱۴۰۴، میتوان آن را نشانهای از پیشبینی دولت نسبت به افزایش حداقل دستمزد در حدود ۳0 درصد تلقی نمود. چرا که از مجموع درصد افزایش در اعتبارات نهادهای حمایتی 30 واحد درصد (129.4 هزار میلیارد تومان) برای مستمریبگیران موجود و 6 واحد درصد (6.6 هزار میلیارد تومان) برای پشت نوبتیها در نظر گرفته شده است. برآوردها از ترکیب این اعتبارات نشان میدهد که از مجموع حدود ۱۳۶ هزار میلیارد تومان مستمری پیشبینیشده در جدول هدفمندی یارانهها، سهم کمیته امداد امام خمینی(ره) حدود ۸۶ هزار میلیارد تومان و سهم سازمان بهزیستی کشور حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان است.
شکل 9. نمودار اعتبارات نهادهای حمایتی- هزار میلیارد تومان[3]
در کنار سناریوی مبنای دولت، میتوان سناریوهای افزایش 35 درصدی و ۴۰ درصدی و ۴۵ درصدی حداقل دستمزد را نیز بهعنوان گزینههای محتمل در نظر گرفت. چرا که افزایش حداقل دستمزد که هر سال حدود اسفند ماه توسط شورای عالی دستمزد تعیین میگردد عموماً نسبت نزدیکی با تورم خواهد داشت. بر اساس محاسبات ارائهشده در جدول شماره (6)، با کسر مقدار اعتباری که برای پشت نوبتی نهادهای حمایتی در نظر گرفته(6.6 هزار میلیارد تومان)، لایحه حدود 129.4 هزار میلیارد تومان اعتبار برای کل مستمری مددجویان موجود نهاهای حمایتی پیشبینی کرده است. در سناریوی نخست که افزایش 35 درصدی حداقل دستمزد مفروض شده است، اعتبار مورد نیاز برای پرداخت مستمری نهادهای حمایتی حدود 134.4 هزار میلیارد تومان برآورد میشود، در حالی که در سناریوی دوم، با فرض افزایش 40 درصدی حداقل دستمزد، این رقم به حدود 139.4 هزار میلیارد تومان و در سناریوی افزایش 45 درصدی به 144.4 افزایش مییابد. این برآوردها ضرورت هماهنگی میان سیاستهای دستمزدی، شرایط تورمی و ظرفیتهای مالی دولت را برجسته میسازد.
جدول 6. سناریویهای افزایش مستمر مددجویان نهادهای حمایتی- هزار میلیارد تومان
|
حالت |
تعریف |
اعتبار نهادهای حمایتی |
|
لایحه 1405 |
عدد مصوب لایحه |
129.4 |
|
سناریوی یکم |
رشد حداقل دستمزد 35 درصد |
134.4 |
|
سناریوی دوم |
رشد حداقل دستمزد 40 درصد |
139.4 |
|
سناریوی سوم |
رشد حداقل دستمزد 45 درصد |
144.3 |
منبع - محاسبات تحقیق
ترکیب اعتبارات حمایتی لایحه بودجه در شکل 10 برای حالت پرداخت یارانه کالابرگ همگانی ناشی از اصلاح ارز ترجیحی کالای اساسی در سال جاری ارائه شده است. این شکل علاوه بر نمایش تغییرات، نرخ رشد و سهم هر یک از سیاستهای حمایتی از کل اعتبارات، جامعه هدف هر سیاست را نیز مشخص میکند. بر اساس این شکل، در سال 1405 یارانه نقدی، یارانه دارو، یارانه نان و کالابرگ الکترونیک که بهصورت فراگیر و برای کل جمعیت فقرا و غیرفقرا پرداخت میشوند، در مجموع حدود 88.5 درصد از کل اعتبارات حمایتی لایحه را به خود اختصاص دادهاند. در مقابل، مستمری نهادهای حمایتی که متمرکز بر فقرا است، با سهم 7 درصدی از کل اعتبارات حمایتی، حدود 36 درصد رشد داشته است. در حالت میانی طرحهای حمایت از تغذیه کودکان و یارانه مادران (کارت امید) که با توجه به نیاز و ویژگی خانوارها طراحی شده و ممکن است فقرا و غیرفقرا را مورد هدف قرار دهد حدود یک درصد از کل اعتبارات حمایتی را شامل میشوند. سایر اعتبارات حمایتی نیز عمدتاً برنامههایی با هدف بهبود وضعیت فقرا و غیرفقرای متوسط را دربر میگیرد، اما به دلیل نبود یک روند منطقی و منسجم در تخصیص بودجه و فقدان چارچوب مشخص در سیاستگذاری حمایتی، تحلیل رشد آنها از منظر اثربخشی چندان معنادار نیست.
نهادهای حمایتی برای انجام مأموریتهای خود از دو منبع اصلی تأمین اعتبار میشوند، بخشی از منابع این نهادها از محل اعتبارات حاصل از قانون هدفمندی یارانهها تأمین میشود که کارکرد اصلی آن پرداخت مستمری و حمایتهای نقدی مستقیم از مددجویان است، و بخش دیگر از طریق بودجه عمومی کشور در اختیار آنها قرار میگیرد. اعتبارات دریافتی از بودجه عمومی، علاوه بر تکمیل پوششهای حمایتی، عمدتاً صرف ارائه سایر خدمات حمایتی غیرمستقیم و همچنین تأمین هزینههای اداری، اجرایی و مالی این نهادها میشود. از اینرو، بررسی مجموع منابع دریافتی نهادهای حمایتی مستلزم توجه همزمان به هر دو منبع تأمین اعتبار است تا تصویر دقیقتری از سطح حمایت بودجهای دولت از این نهادها به دست آید. بر همین اساس، در این بخش از گزارش، کل دریافتی نهادهای حمایتی از محل بودجه عمومی تجمیع و سهم هر یک از نهادها بهطور جداگانه گزارش شده است تا مشخص شود هر یک از این دو نهاد، در مجموع، چه میزان اعتبار از بودجه عمومی کشور دریافت کردهاند و مقایسهای شفاف از سطح برخورداری آنها از منابع بودجهای فراهم شود.
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان میدهد که کل اعتبارات کمیته امداد امام خمینی (ره) به حدود ۱۱۷ هزار میلیارد تومان رسیده است که در مقایسه با سال گذشته رشد حدود ۳۴ درصدی را تجربه میکند. ترکیب منابع این اعتبار بیانگر آن است که همچنان بخش عمده بودجه این نهاد از محل اعتبارات هدفمندی یارانهها تأمین میشود، بهگونهای که حدود ۷۳ درصد از کل بودجه را به خود اختصاص داده، در حالی که سهم بودجه عمومی نزدیک به ۲۷ درصد است. با این حال، مرور روند اعتبارات در سالهای اخیر حاکی از آن است که بهتدریج سهم بودجه عمومی در حال افزایش بوده و در مقابل، سهم اعتبارات حمایتی مبتنی بر هدفمندی یارانهها روندی کاهشی را طی کرده است.
جدول 7. کل اعتبارات کمیته امداد امام خمینی (ره) - هزار میلیارد تومان[3]
|
محل تامین |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
بودجه عمومی (سهم از کل بودجه به درصد) |
2.9 (11.2) |
3.2 (11.3) |
15.3 (33.7) |
19.8 (32.1) |
24.1 (27.7) |
31.1 (26.6) |
|
منابع هدفمندسازی یارانهها (سهم از کل بودجه به درصد) |
23.4 (88.8) |
25.4 (88.7) |
30 (66.3) |
42.1 (67.9) |
62.9 (72.3) |
86 (73.4) |
|
مجموع کل بودجه مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
26.4 |
28.7 (9) |
45.4 (58) |
61.9 (36) |
87 (40) |
117 (34) |
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان میدهد که کل اعتبارات سازمان بهزیستی کشور به حدود ۱۰۹ هزار میلیارد تومان رسیده است که در مقایسه با قانون بودجه سال جاری رشد اسمی نزدیک به ۳۰ درصد را نشان میدهد. ترکیب منابع این اعتبارات حاکی از آن است که حدود ۴۶ درصد از بودجه سازمان از محل منابع حاصل از هدفمندی یارانهها تأمین میشود، در حالی که ۵۴ درصد آن از ردیفهای دستگاهی و بودجه عمومی کشور اختصاص مییابد و سهم منابع اختصاصی در این میان بسیار ناچیز است. بررسی روند تأمین مالی سازمان بهزیستی در سالهای ابتدایی دوره مورد بررسی نشان میدهد که بخش عمده منابع این سازمان از طریق هدفمندی یارانهها تأمین میشده و بودجه عمومی نقش محدودتری داشته است، اما بهتدریج و در طول زمان، سهم این دو منبع به یکدیگر نزدیک شده و در وضعیت کنونی تقریباً به توازن رسیده است. با این حال، هرچند اعتبارات سازمان بهزیستی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از نظر اسمی افزایش یافته، اما میزان رشد آن کمتر از تورم احتمالی سال جاری و تورم پیشبینیشده برای سال آینده است.
جدول 8- کل اعتبارات سازمان بهزیستی کشور - هزار میلیارد تومان[3]
|
محل تامین |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
1404 |
لایحه 1405 |
|
منابع عمومی (سهم از کل بودجه به درصد) |
1.2 (7) |
1.6 (6.2) |
20 (54.8) |
27.9 (54.4) |
43.4 (52) |
58.9 (54.1) |
|
منابع هدفمندسازی یارانهها (سهم از کل بودجه به درصد) |
16.5 (93) |
22.3 (83.1) |
16,5 (45) |
23,4 (45.5) |
36.7 (44) |
50 (45.8) |
|
منابع اختصاصی |
0 |
2.8 (10) |
0.05 |
0.06 |
3,6 |
0.09 |
|
مجموع کل بودجه مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
17.7 |
26,8 (52) |
36,5 (36) |
51,3 (41) |
83.7 (63) |
109 (30) |
چندین دهه است که سیاستهای حمایتی در کشور به دو شکل حمایتهای غیرمستقیم و غیرهدفمند محدود شده است. تعویق اصلاحات مربوطه یا اجرای ناقص آنها موجب تعمیق ناکارآمدیها در نظام حمایتی گردیده و در عوض سیاستگذار برای جبران آن مجبور شده است تا اعتبارات اختصاص یافته به این حوزه را افزایش دهد. بر همین اساس ظرفیتهایی در نسخه اولیه لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از سوی دولت تمهید گردیده که نشان از عزم دولت بر اجرای بخشی از اصلاحات سیاستهای حمایتی دارد. در جدول هدفمندی یارانهها، در بخش منابع، سه ردیف جدید با عنوان «جمعی-خرجی» در نظر گرفته شده که معادل آن در سمت مصارف، تحت عنوان پرداخت به ذینفع نهایی نیز تمهید شده است. مجموع اعتبارات پیشبینیشده (جدول 9) برای این سه ردیف ۱۴۱۰ هزار میلیارد تومان است و منابع حاصل از اصلاح یارانه گندم، بنزین و نرخ ارز ترجیحی کالاهای اساسی به شکل یارانه به ذینفع نهایی پرداخت خواهد شد. ردیفهای جمعی- خرجی در لوایح بودجه، به زبان ساده، به این معناست که هر میزان منابعی که از این محلها تحقق یابد، بدون سقف از پیش تعیینشده و متناسب با وصولی، صرف مصارف مشخصشده خواهد شد. به همین دلیل این ردیفها در سرجمع بودجه عمومی یا سرجمع بودجه هدفمندی یارانهها منعکس نشده و ماهیتی خارج از جمع کلهای مرسوم بودجهای دارند.
پیش از آنکه لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ مسیر قانونی بررسی و تصویب خود را در مجلس شورای اسلامی طی کند، دولت عملاً بخشی از جداول جمعی_خرجی این لایحه را در ماههای پایانی سال ۱۴۰۴ به اجرا درآورد. به این معنا که سیاست تخصیص ارز ترجیحی کالای اساسی در انتهای سال ۱۴۰۴ (به جز ارز ترجیحی دارو) حذف شد و همزمان، برای جبران زیان رفاهی ناشی از افزایش قیمت کالاهای اساسی حاصل از اجرای این سیاست، پرداخت یارانه کالابرگ بهصورت سرانه و همگانی در دستور کار قرار گرفت، بهگونهای که به همه افراد جامعه ماهانه یک میلیون تومان یارانه کالابرگ پرداخت شد. بدیهی است چنین تغییری، که ماهیتاً یک تصمیم بودجهای با آثار گسترده مالی و رفاهی است، الزاماً باید در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ منعکس شود و منابع مالی لازم برای تداوم پرداخت یارانه کالابرگ همگانی در سال آینده بهطور شفاف پیشبینی گردد. برآوردها نشان میدهد که دولت برای پرداخت این یارانه به حدود ۸۷ میلیون نفر، نیازمند تأمین منابعی معادل ۱۰۴۴ هزار میلیارد تومان در سال است، رقمی بسیار قابل توجه که باید در سرجمع منابع و مصارف هدفمندی یارانهها درج و لحاظ شود. از این منظر، میتوان گفت یکی از مهمترین ردیفهای جمعی_خرجی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ عملاً پیشاپیش و پیش از تصویب رسمی لایحه، به مرحله اجرا درآمده و اکنون لازم است چارچوب مالی و بودجهای آن بهصورت منسجم در متن لایحه منعکس شود چرا که در حال حاضر رقم درج شده در ردیف جمعی_خرجی مربوط به انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره با مبلغ مورد نیاز برای اجرای یارانه کالابرگ همگانی فاصله دارد.
جدول 9.اعتبارات جمعی -خرجی لایحه بودجه سال 1405- هزار میلیارد تومان[3]
|
نوع مصارف |
عنوان مصارف |
مبلغ |
|
جمعی - خرجی |
پرداخت یارانه نان به ذینفع نهایی (جمعی - خرجی) |
290 |
|
پرداخت یارانه انرژی به ذینفع نهایی (جمعی - خرجی) |
548 |
|
|
پرداخت بابت مابه التفاوت نرخ ارز ترجیحی (جمعی - خرجی) |
572 |
|
|
جمع |
1410 |
در خصوص اجرای سیاستهای اصلاحی مذکور در سال آتی دو نکته حائز اهمیت است:
1. سیاستهای اصلاح قیمتی همواره با اجرای سیاستهای جبرانی همراه است که به موجب آن پیامدهای رفاهی منفی برای فقرا و سایر اقشار آسیبپذیر خنثی گریده و ضمن اجرای اصلاحات اقتصادی، وضعیت معیشتی گروههای خاص نیز بهبود مییابد. به نظر میرسد در شرایط کنونی سیاستگذار ترجیح داده است این اصلاحات را با انتقال حمایتهای غیرمستقیم (ابتدای زنجیره تولید و توزیع) به انتهای آن (یعنی پرداخت به ذینفع نهایی) اجرا نماید. لذا اصلاحات با مختصات توضیح داده شده بیشتر به اصلاح ناکارامدیهای سیاستهای رفاهی کمک نموده و به کارآمدسازی سیاستهای حمایتی کمک قابل توجهی نخواهد نمود.
2. با توجه به اینکه بخشی از این اصلاحات با هدف رفع ناکارامدیهای سیاستهای اقتصادی در سال جاری به اجرا درآمده و در سال آتی نیز ادامه مییابد؛ باید به این نکته توجه داشت که یکی از اهداف بلندمدت این اصلاحات، کمک به برقراری ثبات اقتصادی و متعاقباً جلوگیری از نوسانات قیمتی است که عدم تحقق آن منافع اصلاحات اقتصادی را در نظر آحاد جامعه مخدوش مینماید. عملکرد مالی منابع و مصارف اجرای طرح مردمیسازی یارانهها در سال 1401 و سالهای بعد از آن در شکل 11 نشان داده است. همانطورکه مشاهده میشود مصارف این طرح بجز سال اول از منابع حاصله بیشتر بوده و بیم آن میرود که اصلاحات سیاستی در سال آتی نیز به سرنوشت مشابهی دچار شود.
شکل 11. منابع حاصل از اصلاح نرخ ارز ترجیحی در سال 1401 و سالهای بعد از آن به همراه اعتبارات یارانه نقدی و طرح کالابرگ الکترونیکی در سالهای مربوطه (واحد: هزار میلیارد تومان)
3. فارغ از صحیح یا غلط بودن، بر اساس سیاست اعلامی دولت برای بیش از 85 میلیون نفر اعتبار خرید کالابرگ به میزان یک میلیون تومان در نظر گرفته شده است. اگر این موضوع به عنوان تعهد حاکمیت در نظر گرفته شود این عدد به عنوان عدد پایه اعتبار کالابرگ که بسته به افزایش نرخ ارز و افزایش هزینههای معیشت در طول سال افزایش می یابد باید در بودجه منعکس شود. معادل ریالی این عدد برای یک سال 1044 همت است که متناسب با افزایش احتمالی نرخ ارز به بالاتر از نرخ فعلی، میبایست این اعتبار نیز افزایش یابد تا پوشش دهنده افزایش نرخ کالاهای اساسی باشد.
در بخشهای قبل اشاره گردید که در یک روایت بالغ بر1090 هزار میلیارد تومان و در روایتی دیگر 1964 هزار میلیارد تومان اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه سال 1405 در نظر گرفته شده است که بخش عمده آن برای حمایتهای غیرمستقیم مصرف میگردد. با این حال بخشی از این اعتبارات در سال آینده نیز به صورت نقدی یا اعتباری مستقیماً در اختیار خانوارها قرار میگیرد که در این قسمت تلاش میشود کلانتصویری از پرداختیهای حمایتی مستقیم و ماهانه به خانوار در سال آینده (شکل 12) و وضعیت شمولیت خانوارهای کشور در برنامههای مربوطه و جهتگیری این حمایتها ارائه گردد.
شکل 12. حداقل پرداختیهای حمایتی ماهانه به خانوار (به ازای هر فرد) در سال 1405-تومان
منبع :یافتههای پژوهش
پرداختیهای حمایتی نقدی و اعتباری سال آتی در قالب طرحهای مختلفی انجام میپذیرد که در ادامه به ترتیب از طرحهای فراگیر تا هدفمند توضیح داده خواهد شد. طرح کالابرگ الکترونیکی فراگیرترین برنامه حمایتی سال آتی خواهد بود که با تغییراتی نسبت به دورههای قبلی اجرا خواهد گردید. بر اساس ماده 1 آییننامه تضمین امنیت غذایی و بهبود معیشت مردم (مصوب هیئت وزیران در تاریخ 1404/10/10)، ماهانه مبلغ 1 میلیون تومان اعتبار به ازای هر نفر از دی ماه 1404 به حساب سرپرستان خانوار واریز میگردد. تا قبل از تصویب این آییننامه، صرفا خانوارهای هفت دهک اول درآمدی مشمول این طرح بوده که مطابق این آییننامه جامعه هدف طرح کالابرگ گسترده شد و در نهایت در مرحله اجرا، تمامی دهکهای درآمدی را شامل شد. لذا میتوان گفت این طرح از این پس به صورت فراگیر و با شمولیت تقریباً همه خانوارهای کشور اجرا میگردد. پرداخت یارانه نقدی بدون تغییر (سه دهک اول سرانه هر ماه 400 هزار تومان و مابقی مشمولین سرانه هر ماه 300 هزار تومان) ادامه پیدا خواهد نمود و حدود 78 درصد از خانوارهای کشور دریافت مینمایند. سایر پرداختهای حمایتی به صورت هدفمند و به گروههای خاص انجام میپذیرد. در طرح کاهش فقر مطلق حدود 4 میلیون خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی در سال آینده به طور متوسط سرانه 1 میلیون و 800 هزار تومان مستمری دریافت مینمایند. خوشبختانه در سالهای اخیر تنوع برنامههای حمایتی افزایش یافته و همراستا با سیاستهای جوانی جمعیت و تکلیف قانونی مربوطه (ماده (24) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال 1400 )، طرحهای حمایتی خانوادهمحور و کودکمحور تقویت شده است. رفع سوء تغذیه کودکان و یسنا دو طرحی هستند که با تغییرات مثبتی در سالهای اخیر به اجرا درآمده است و در سال 1405 نیز ادامه خواهد داشت. در طرح رفع سوء تغذیه کودکان در سال 1404 به ازای هر کودک زیر 5 سال دارای سوء تغذیه (معرفی شده از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) در دهکهای اول تا پنجم مبلغ 1 میلیون و 300 هزار تومان و در دهکهای ششم و هفتم مبلغ 800 هزار تومان اعتبار به سرپرست خانوار تعلق گرفت. این طرح همانطور که از نام آن پیداست مشابه طرح کالابرگ الکترونیکی به منظور افزایش مصرف اقلام خوراکی این گروه خاص اجرا میگردد. لذا خانوارهای مشمول میتوانند در این طرح از سبدی متنوعتر از سبد کالابرگ الکترونیکی خریداری نمایند. طرح یسنا که از سال 1402 آغاز گردید دیگر طرح حمایتی هدفمند است که البته تاکنون اجرای آن به صورت غیرمنظم انجام گرفته است. در مراحل اخیر از اجرای این طرح (آذر و دی ماه 1404) به خانوارهای دارای مادر باردار یا دارای کودک زیر دو سال (حدود 1 میلیون و 200 هزار خانوار) در سه دهک اول درآمدی مبلغ 650 هزار تومان و دهکهای چهارم و پنجم مبلغ 500 هزار تومان اعتبار تعلق گرفت. در این طرح اقلام غذایی (علاوه بر اقلام مجاز در طرح کالابرگ الکترونیکی، مغزیجات، میوهجات و سبزیجات) و همچنین اقلام بهداشتی (شامل پوشک بچه، شامپو، صابون و شویندههای بهداشتی) به عنوان سبد حمایتی در نظر گرفته شده است. یکی از چالشهای اصلی اجرای نامنظم طرح یسنا در سالهای اخیر (علیرغم تکلیف قانونی مبنی بر حمایت ماهانه از مادران باردار، شیرده و دارای کودک زیر پنج سال) ناپایداری منابع این طرح است. در لایحه بودجه سال 1405، ردیف مشخصی تحت عنوان کارت امید مهر مادران منظور گردیده است که به واسطه آن به کلیه متولدین سال 1405 از زمان بدو تولد مبلغ 2 میلیون تومان به صورت ماهانه تعلق خواهد گرفت که این اعتبار از طریق این کارت در اختیار مادران قرار میگیرد. سبد حمایتی در این طرح مشابه طرح یسنا خواهد بود. با توجه به برآورد اعتبارات کافی (14 هزار میلیارد تومان) برای اجرای این طرح و همچنین ادامه طرح یسنا در لایحه بودجه سال آتی، به نظر میرسد 6 طرح مذکور در سال آینده به صورت ماهانه و منظم اجرا گردیده و خانوارهای کشور (به ویژه اقشار کمدرآمد و خانوارهای دارای کودک) علاوه بر حمایتهای غیرمستقیم از حمایتهای نقدی و اعتباری مذکور نیز در هر ماه بهرهمند گردند. جدول (10) به عنوان نمونه دریافتیهای حمایتی یک خانوار سه نفره را در سال 1405 نشان میدهد.
جدول 10. دریافتیهای حمایتی یک خانوار سه نفره در سال 1405
|
گروه هدف |
مبلغ دریافتی ماهانه (تومان) |
|
کلیه خانوارها |
3,000,000 |
|
کلیه خانوارهای یارانه بگیر (غیر از سه دهک اول) |
3,900,000 |
|
کلیه خانوارهای یارانه بگیر (سه دهک اول) |
4,200,000 |
|
کلیه خانوارهای یارانه بگیر و دارای نوزاد متولد سال 1405 |
5,900,000 |
|
کلیه خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی |
7,840,000 |
|
کلیه خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و دارای نوزاد متولد سال 1405 |
9,840,000 |
منبع : محاسبات پژوهش
نهادهای حمایتی در ایران در حال حاضر حدود ۴ میلیون خانوار را تحت پوشش مستمری خود قرار دادهاند که این رقم معادل نزدیک به ۸ میلیون نفر از جمعیت کشور است. این خانوارها علاوه بر دریافت مستمری از نهادهای حمایتی، از یارانه نقدی و طرح جدید یارانه کالابرگ نیز بهرهمند میشوند. با در نظر گرفتن مستمری نهادهای حمایتی برای خانوار یک نفره، مبلغ یارانه نقدی پرداختی به سه دهک پایین درآمدی و همچنین یارانه کالابرگ، مجموع دریافتی حمایتی هر فرد با این ویژگیها در سال ۱۴۰۴ حداقل به ۲ میلیون و ۸۰۰ هزار تومان میرسد، رقمی که از خط فقر شدید (فقر غذایی) در سال 1404 بالاتر است. به بیان دیگر، خانوار یک نفرهای که تحت پوشش نهادهای حمایتی قرار دارد، با اتکا به مجموعه یارانهها و حمایتهای دولتی، در معرض فقر غذایی قرار نمیگیرد. از این منظر میتوان گفت نظام حمایتی ایران در سال 1404 تقریباً برای حدود 4 میلیون خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی، عملاً نرخ فقر گرسنگی را به صفر رسانده (با در نظر گرفت بُعد معادل خانوار) و حتی برای بخشی از جمعیتی که تحت پوشش مستقیم این نهادها نیستند نیز توانسته درصدی از خط فقر شدید را جبران کند. با فرض ثبات مبلغ یارانه کالابرگ و اعمال ارقام رشد مستمری نهادهای حمایتی مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، این میزان حمایت سرانه در سال آینده به حدود ۳ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان خواهد رسید که همچنان بخش قابلتوجهی از خط فقر گرسنگی را پوشش میدهد و نشاندهنده تداوم نقش حفاظتی نظام حمایتی در برابر فقر شدید است.
کل اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه حدود ۱۰90 هزار میلیارد تومان برآورد شده که رشدی حدود ۱۸ درصدی نسبت به قانون سال جاری دارد و نزدیک به 18.5 درصد از منابع عمومی را به خود اختصاص میدهد. این اعتبارات با در نظر گرفتن سناریوی انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و اعطای کالابرگ همگانی که از سال جاری آغاز شده دست کم به حدود 1964 هزار میلیارد تومان میرسد. با توجه به این که پرداخت یارانه کالابرگ همگانی از ماههای انتهایی سال 1404 آغاز گردید، خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی با اتکا به مجموعه یارانهها و حمایتهای دولتی، در معرض فقر غذایی قرار نمیگیرد در نتیجه نظام حمایتی ایران در ماههای پایانی سال 1404 تقریباً برای حدود 4 میلیون خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی، عملاً نرخ فقر گرسنگی را به صفر رسانده است. با اینحال چالش اصلی نظام حمایتی در ایران کارا نبودن اعتبارات حمایتی به دلیل سطح پایین هدفمندی و تنوع در این اعتبارات است. در شرایط کنونی که اصلاحات ساختاری و بنیادین حمایت اجتماعی به یکباره میسر نیست، کارآمدسازی نظام حمایتی در گرو اصلاحات تدریجی با جهتگیری هدفمندسازی (یعنی طراحی سیاستهای حمایتی به منظور رفع نیازهای مشخص گروههای آسیبپذیر مانند نیازهای تغذیهای، بهداشتی و آموزشی) و به طور همزمان متنوعسازی (پوشش فراگیر نیازمندیهای اقشار مختلف) برنامههای حمایتی است. در همین راستا و با توجه به ظرفیتهای موجود در لایحه بودجه سال 1405 پیشنهاد میشود:
· ضمن اجرای منظم و ماهانه برنامههای حمایتی هدفمند و کودکمحور بودجه سال 1405 (طرح رفع سوء تغذیه کودکان، طرح یسنا و کارت امید مهر مادران) در سال آتی، دایره مشمولیت طرح یسنا به خانوارهای دارای کودک زیر پنج سال (مطابق با ماده (24) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت) گسترش پیدا نماید.
· به منظور تامین منابع پایدار جهت تقویت حمایتهای هدفمند، منابع موضوع ماده (۴۵) قانون مالیات بر ارزش افزوده در ردیفی مجزا در جدول درآمدها (جدول 5 لایحه بودجه سال 1405) از سرجمع سهم دولت از مالیات بر ارزش افزوده تفکیک گردیده و مصارف مربوطه در جدول 9 لایحه بودجه سال 1405 جهت تامین اعتبارات مستمریبگیران جدید (پشت نوبتیها) نهادهای حمایتی (پیشنهادی در جدول 11) تمهید گردد.
جدول 11. پیشنهاد تفکیک منابع موضوع ماده (۴۵) مالیات بر ارزش افزوده و مصارف مربوطه در جداول درآمدی و هزینهای
|
منابع- جدول (5) درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای |
||
|
ردیف |
موضوع |
مبلغ (هزار میلیارد تومان) |
|
110524 |
منابع موضوع ماده (45) مالیات بر ارزش افزوده |
5 |
|
مصارف- جدول (9)، اعتبارات ردیف اعتبارات متفرقه- بخش اعتبارات ردیف های موردی (موقت) |
||
|
ردیف |
موضوع |
مبلغ (هزار میلیارد تومان) |
|
550000-203 |
اعتبارات مستمری بگیران جدید (پشت نوبتیها نیازمند مستمری) کمیته امداد امام خمینی (60 درصد) و سازمان بهزیستی (40 درصد) |
5 |
