نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسندگان
1 مدیر گروه سیاست های حمایتی و مقاله با فقر دفتر مطالعات بخش عمومی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه تأمین اجتماعی و رفاه دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
اگرچه ریشه های فقر پیچیده است و اساساً موضوع فقر پدیده چندوجهی است، مطالعات موجود نشان می دهد سه دسته عوامل «برخی ویژگی های خانوارها نظیر داشتن عضو معلول و...»، «شرایط اقتصاد کلان» و «انواع شوک ها از جمله بلایای طبیعی و حوادث» نقش کلیدی در این زمینه ایفا می کنند. بررسی ویژگی های فقر در ایران نشان می دهد که افزایش نرخ فقر در ایران طی سال های اخیر تا حد زیادی معلول شرایط کلان اقتصادی است از این رو برای مقابله با آن نیازمند رویکرد تقویت رشد اقتصادی همراه با سیاست های حمایتی قاعده مند هستیم. اگرچه نقش بالای شرایط اقتصاد کلان در گسترش فقر، ظرفیت های فقرزدایی بودجه عمومی را محدود کرده است، با توجه به اهمیت راهبردی مسأله فقر تحلیل بودجه عمومی از منظر فقرزدایی همچنان دارای اهمیت و یک موضوع کلیدی است. ارزیابی مکانیزم های امحای فقر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نشان می دهد که لایحه به دو شیوه مستقیم و غیر مستقیم بر نرخ فقر اثرگذار است. اثرگذاری غیرمستقیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ باید از طریق تقویت رشد اقتصادی و کاهش تورم باشد اما لایحه بودجه سال جاری به گونه ای تدوین شده که ادامه روند قوانین بودجه در سال های گذشته است و با توجه به ظرفیت ها و محدودیت های بودجه ای، از لایحه نمی توان انتظار چندانی در مورد هدایت و تقویت رشد اقتصادی و در نتیجه فقرزدایی بخصوص از کانال ظرفیت سازی برای ایجاد رشد اقتصادی پایدار داشت. با این حال، رویکرد نسبتاً انقباضی بودجه و حساسیت بالای آن به موضوع کسری که خود را در کاهش نسبت کسری ترازعملیاتی به کل بودجه عمومی نشان میدهد، می تواند از منظر کاهش اثرات منفی بودجه بر تورم و به تبع آن فقر، مثبت تلقی شود. در سمت دیگر اثرگذاری مستقیم لایحه بودجه بر روی نرخ فقر از طریق سیاست های حمایتی و تامین مالی مالیاتی نشان می دهد که بودجه ابتکار قابل توجهی برای تغییر رویکرد به منظور فقرزدایی از مجرای اثرگذاری مستقیم را پیش بینی نکرده و ظرفیت جدیدی را برای تخفیف فقر ایجاد نکرده است. در واقع در لایحه بودجه منابع یارانه ها و بودجه نهادهای حمایتی به عنوان مهمترین منابع مقابله با فقر درآمدی کمتر از تورم رشد کرده است.
گزیده سیاستی
ارزیابی لایحه بودجه سال 1403نشان میدهد به لحاظ اثرگذاری مستقیم و غیرمستقیم بودجه بر فقر، لایحه تقریبا ادامه دهنده روند گذشته بودجه ریزی بوده و ابتکار جدیدی برای مقابله با فقر ارائه نمیدهد.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
بیان/ شرح مسئله
بودجه عمومی از دو طریق میتواند بر روی نرخ فقر اثرگذاری باشد. از یک سمت اثرگذاری بودجه عمومی بر روی عملکرد اقتصادی است که ممکن است منجر به رشد اقتصادی و یا تورم شود که به اثرگذاری غیرمستقیم بودجه عمومی بر روی نرخ فقر شناخته میشود. اما در سوی دیگر بودجه عمومی کارکرد دیگری دارد که به توزیع درآمد مشهور است و با هدف فقرزدایی به تخصیص اعتبارت حمایتی می پردازد که از طریق مالیاتها تامین مالی میشوند. ارزیابی مکانیزمهای اثرگذاری بودجه عمومی بر روی نرخ فقر نشان میدهد که آیا لایحه بودجه سال 1403 با مولفههای که گفته شد در سال آینده حامی فقرا خواهد بود یا خیر.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
- اعتبارات لازم برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیک به طور مشخص در لایحه بودجه سال 1403 پیش بینی شود و از جابهجایی ردیف های تبصره هدفمندی که در سال 1402 در دستور کار دولت قرار گرفت، اجتناب شود.
- در شرایطی که دلایل گذشته گسترش فقر در ایران همچنان به قوت خود باقی است ادامه روند فقرزدایی به سبک گذشته در بودجه عمومی خطای سیاستگذاری به حساب میآید، بنابراین اعتبارات حمایتی در بودجه عمومی نیازمند یک بازنگری کلی در راستای اولویتبندی و انتظام بخشی است. رویکرد اولویتبندی برای تخصیص اعتبارات حمایتی ناکارآمدیهای کنونی بودجه عمومی در راستای فقرزدایی را کاهش داده و منجر به بهبود اثرگذاری بودجه عمومی بر نرخ فقر میشود. به این منظور پیشنهاد میشود در تخصیص اعتبارات مربوط به مصارف حمایتی هدفمندی یارانه که اصلیترین بخش بودجه در مقابله با فقر شناخته میشود، توجه ویژه به دو گروه فقیرترین فقرا و کودکان، از جمله در موضوع یارانههای تشویقی کالابرگ الکترونیک در اولویت قرار گیرد.
1.مقدمه
گستره اثرگذاری بودجه عمومی چنان وسیع است که شاید نتوان ساحتی از جامعه را نام برد که تحت تاثیر سیاست گذاری در بودجه عمومی قرار نداشته باشد، خواه این اثرگذاری مستقیم و یا غیر مستقیم باشد. تمامی افراد جامعه فارغ از اینکه هدف مستقیم سیاست ها در بودجه عمومی باشند و یا حتی نباشند، در شمول اثرگذاری بودجه قرار میگیرند. از این رو است که هر گروه میتواند بودجههای عمومی را از منظر اثرپذیری خود مورد ارزیابی قرار دهد. یکی از مولفههای که بهشدت تحتتأثیر کم و کیف و فراز و فرودهای بودجههای دولتی قرار میگیرد، موضوع فقر در جامعه است.
گسترش فقر نتیجه توسعه نیافتگی است اما هم زمان ممکن است مانعی بر سر راه توسعه یافتگی باشد. شرایطی که عملکرد نامطلوب اقتصاد منجر به گسترش فقر می شود و فقر نیز امکان شانس خروج از توسعه نیافتگی را کاهش میدهد. از این رو است که فقرزدایی از اولویتهای سیاست گذاری دولتها بهشمار میآید. اثرات جانبی منفی و اختلالات عملکرد نظام اقتصادی باعث تولید فقر و نابرابری است اما این به این معنی نیست که در شرایط رشد اقتصادی همه چیز مطلوب است چرا که حتی در رشد های اقتصادی، جاماندگان وجود دارند که امکان مشارکت در اقتصاد را ندارند و به ورطه فقر سقوط می کنند. در نتیجه این دو استدلال منطق اصلی دخالت دولتها در حوزه رفاه است. مضاف بر این، مبارزه با فقر در ایران از نظام ارزشی حاکم بر جامعه ایرانی نشئت میگیرد که محرک اصلی تمامی فعالیتهای حمایتی (دولتی و غیر دولتی) در کشور است. مسیر اصلی دخالتهای دولت برای مقابله با فقر از بودجههای سنواتی میگذرد، به بیانی دیگر بودجه انعکاس دهنده کیفیت سیاستگذاری و جایگاه دولت در هدف متعالی خود یعنی مبارزه با فقر است. بودجه دولت با توجه به ظرفیت های بودجه ای بر وضعیت احتمالی فقرا در سال آینده تاثیرگذار است از این رو اهمیت دارد که موضع گیری بودجه نسبت به فقر مشخص گردد و بررسی شود.در این راستا سؤالی مطرح میشود که تدوین کنندگان بودجه باید پاسخ دهند، لایحه پیشنهادی بودجه دولت چه تأثیری بر وضعیت فقرا در پایان سال اجرای بودجه خواهد داشت؟ و رویکرد اصلی بودجه عمومی برای مبارزه با فقر در سال 1403 چیست؟
مفهوم فقر ابعاد گسترده ای دارد و ممکن است هر فرد از این واژه برداشت متفاوتی داشته باشد. در نتیجه وقتی در مورد فقر صحبت میکنیم باید مشخص شود که منظور ما از فقر چیست. در مورد مفهوم فقر دو رویکرد اصلی مطالعاتی وجود دارد. نخست مفهومی که وابسته به مکان است و به جنبههای محرومیت و دسترسی میپردازد و فقر چند بعدی نامیده میشود، مانند فقر آموزش، مسکن، انرژی و غیره. مفهوم دوم که به جنبه درآمدی فقر میپردازد و توانایی فرد برای تأمین نیازهای اساسی را ملاک قرار میدهد و به فقر درآمدی مشهور است. در قوانین بودجه سنواتی اعتبارات برای مقابله با فقر درآمدی (فقر مطلق و فقر شدید) مجزا از اعتبارات محرومیت زدایی است که بهصورت بودجههای استانی و شهرستانی تخصیص دادهمیشود. تمرکز این گزارش، بر روی جنبه درآمدی فقر است و بهطور مشخصتر به رابطه لایحه بودجه سال 1403 با فقر مطلق و فقر شدید میپردازد. هرچند که میدانیم ممکن است نحوه مواجه بودجه در تخصیص اعتبارات به موضوع فقر در دو مفهوم مذکور همپوشانی و حتی در موارد دارای تضاد باشد که این مسئله مطالعه بودجه عمومی از منظر فقرزدایی را مشکل میکند.
بودجه از سه منظر یعنی رشد، تورم و توزیع درآمد بر روی شاخص های فقر اثرگذاری است. کارکرد اول بودجه در زمینه سازی برای رشد اقتصادی، ایجاد ثبات اقتصادی و هدایتگری در اقتصاد است. بودجههای سنواتی به طور بالقوه میتوانندعوامل محرک یا تضعیف رشد یا ثبات اقتصادی را فعال کنند و از این طریق نرخ فقر را تحت تاثیر قرار دهند. کارکرد دوم بودجه در رابطه با اثرگذاری بر نرخ فقر، توزان در منابع و مصارف بودجه است. اولویت منابع بر مصارف در بودجه ریزی حکم می کند که پیش از تصمیمات هزینه ای در بودجه عمومی، منابع لازم برای آن پیش بینی شود که به آن بودجه متوزان می گویند. در صورت اخلال در توزارن بودجه ای، کسری های بلند مدت در بودجه عمومی از مجرای تورم، فقر و نابرابری را گسترش میدهد.کارکرد سوم بودجه که می توان آن را نوعی تنظیم گری اجتماعی دانست، توزیع درآمد و ثروت است. توزیع درآمد و ثروت مهم ترین کارکرد بودجه عمومی از منظر رفاهی است که با نقل و انتقالات درآمد سطح فقر و رفاه عموم را تحت تاثیر قرار می دهد. مقایسه مکانیزمهای اثرگذاری مستقیم و غیر مستقیم بودجه دولتها بر فقر و کیفیت زندگی شهروندان با ریشههای گسترش فقر در کشور، استراتژی کلان دخالتهای بودجهای دولت برای مقابله با فقر را نمایان میکند. اینکه دولت کاهش فقر در جامعه را هدف بودجهریزی قرار داده و یا اینکه دولت نسبت به وضعیت فقرا بی تفاوت است و یا کاهش فقر در اولویت سیاستگذاری دولت نیست، همگی از ریشه یابی دلایل فقر و ارزیابی نحوه اثرگذاری بودجه دولتی بر روی فقر روشن میشود. به همین دلیل در این گزارش سعی شدهاست ابتدا ابعاد اثرگذاری و اثرپذیری بودجه دولت نسبت به فقر تبیین شود و در ادامه با ارزیابی لایحه بودجه سال 1403 استراتژی اصلی دولت در مقابله با فقر در سال لایحه بودجه پیشنهادی مشخص گردد. ما در این گزارش به این سؤال پاسخ خواهیم داد که رویکرد اصلی دولت در مقابله با فقر در لایحه بودجه برای سال 1403 چیست و این رویکرد چه پیامدهای را با خود بههمراه خواهد داشت و در نهایت پیشنهادات قابلاجرا و مبتنی بر واقعی کشور را ارائه خواهیم داد.
2. ریشه های فقر
برای درک بهتر ریشههای اصلی فقر باید آنها را به سه گروه کلی دسته بندی کنیم. برخی از ویژگیهای خانوار که باعث کاهش سطح رفاه خانواده تا زیر خطفقر میشوند در دسته اول دلایل قرار میگیرند. وضعیت اشتغال سرپرست خانوار (بیکاری، بیمه، مهارت و غیره)، خانوار زن سرپرست، خانوارهای دارای معلول جسمی و حرکتی و یا بیماریهای خاص، بعد خانوار و غیره همگی دلایلی است که می تواند خانواده را در معرض ریسک های اقتصادی و اجتماعی بسیاری قرار دهد و احتمال اینکه خانواده به زیر خط فقر سقوط کند را افزایش دهد [1]. نهادهای حمایتی در کشور با استفاده از بودجههای دولتی وظیفه شناسایی و حمایت این گروه از فقرا را تا زمان خروج از فقر دارند. هر چند ممکن است برخی از این خانواده ها ویژگی هایی داشته باشند که امکان توانمند سازی وجود نداشته و دولت وظیفه دارد به صورت مستمر خانواده را تحت پوشش قرار دهد. اما دسته دوم دلایل گسترش فقر، به تحولات اقتصاد و عملکرد نامطلوب اقتصاد کلان بر میگردد. بهگونهای که شرایط اقتصادی باعث کاهش سطح عمومی رفاه خواهد شد و این امر تنها مختص فقرا نخواهد بود. در این حالت جمعیت فقرا بیش از توان پوشش سیاستهای حمایتی افزایش مییابد. بهعبارت دیگر در شرایط نامطلوب اقتصاد کلان از جمله وجود تورمهای بالا و رکود اقتصادی، منابع مقابله با فقر در کشور قوه کافی برای پوشش و حمایت اجتماعی از همه فقرا را ندارد. فقری که از دل اقتصاد کلان تولید میشود ناشی از رشد اقتصادی صفر (حتی منفی)، تورمهای مزمن و بالا و شوکهای خارجی است که در نتیجه آن درآمد همه خانوارها کاهش مییابد. از این رو در این حالت از فقر، مهم تر از سیاست های حمایتی، راه علاج فقر گسترش یافته، افزایش رشد اقتصادی و کاهش تورم است که معنای دیگر آن ثبات شرایط اقتصاد کلان کشور است. در این نوع از فقر، سیاست های حمایتی به تنهایی قادر به کنترل و کاهش فقر نیست چرا که سیاستهای حمایتی نیز متاثر از شرایط نامطلوب اقتصادی، کارکرد سیاست گذاری را تا حدود زیادی از دست میدهند. نکته بسیار حائز اهمیت پذیرش این واقعیت است که نرخ فقر در ایران عمدتاً معلول شرایط اقتصادی کشور است و بر اساس واقعیات بودجه عمومی کشور و اعتبارات سیاست های حمایتی نمی توان انتظار چندانی برای افزایش پوشش نهادهای حمایتی و کاهش فقر از طریق سیاست های حمایتی را داشت. دسته سوم دلایل سقوط افراد به زیر خط فقر، ناشی از شوک های طبیعی و حوادث است. بلایای طبیعی ممکن خسارات مادی، و غیر مادی بسیاری از خود بجا می گذارد. وقوع این بلایا اجتناب ناپذیر و غیر قابل پیش بینی است به همین دلیل نهادهای متفاوتی متولی حمایت از آسیب دیدگان هستند. از طرف دیگر وقوع انواع حوادث نظیر تصادفات جادهای، آتش سوزی و امثال آن نیز از جمله عواملی است که بر وضعیت فقر افراد کاملاً تأثیرگذار است.
در شکل شماره (1) دسته بندی ریشه های علی فقر نشان داده شده است:
|
3. تصویر فقر در ایران
قبل از بررسی رویکرد لایحه بودجه سال 1403 نسبت به فقر ابتدا لازم است تصویر کلی از فقر در کشور ارائه داده شود. برای محاسبه شاخص فقر ابتدا باید خط فقر برآورد شود و سپس با مقایسه سایر مولفه با خط فقر، شاخصهای فقر به دست می آید. آخرین آمار هزینه خانوار مرکز آمار ایران متعلق به سال 1401 است و بر این اساس با محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی خط فقر (مطلق) سرانه در سال 1401 حدود دو میلیون و پانصد و شصت و یک هزار تومان (2561 هزار تومان) است. با استفاده از داده های تورم در سال 1402 خط فقر سرانه برآوردی برای پایان سال 1402 در حدود سه میلیون و هفتصد و چهل هزار تومان (3740 هزار تومان) می باشد. از آنجاییکه در مطالعات رفاهی، خانوار مبنای بررسی قرار می گیرد، خط فقر خانوار سه نفره برای سال 1401 حدود پنج میلیون و ششصد و سی چهار هزار تومان (5634 هزار تومان) و برای سال 1402 هشت میلیون و دویست و سی دو هزار تومان (8232 هزار تومان) برآورد می شود. باید توجه داشت که شاخص های فقری که در این مطالعه گزارش می شوند همگی بر اساس خط فقر تخمینی در سال 1401 است که توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی برآورد شده است.
درک مناسب از شرایط موجود امکان ارزیابی انحراف بودجه از سیاستگذاری بهینه را فراهم میکند. دادههای نرخ فقر، شکاف فقر و وضعیت غیر فقرا نسبت به خط فقر، بهترتیب نشان دهنده تأثیر احتمالی سیاستهای بودجهای خواهد بود. برای این منظور ابتدا سراغ شاخص نرخ فقر میرویم. نرخ فقر درصدی از جمعیت کشور را نشانمیدهد که در مقایسه با خطفقر درآمدی، فقیر بهحساب میآیند. نرخ فقر در ایران از ابتدای دهه 90 تا سال 1396 روند ثابتی داشته است اما از سال 1396 تا 1398 حدود ده درصد افزایش یافته و از سطح 20 درصد به 30 درصد رسیده است. افزایش 10 درصد نرخ فقر به معنی افزایش حدود 8 میلیون نفر به تعداد فقرا در کشور است. بهعبارت دیگر بعد از سال 1396 حدود 50 درصد نسبت به گذشته به جمعیت فقرای کشور افزوده شدهاست. همانطور که در نمودار مشاهده میشود از سال 1398 بهبعد نرخ فقر نوسان بسیار اندکی داشته و همواره در حدود سطح 30 درصد باقی ماندهاست. ناحیه قرمز در نمودار (1) منطقه ماندگاری فقر در سطح 30 درصد را نشان می دهد. ثبات نرخ فقر در چهار سال اخیر در شرایطی است که بودجههای دولتی سالانه هزینههایی را برای مقابله با فقر اختصاص میدهند اما میزان و راهبرد هزینه ها، تکافوی حجم فقر موجود در جامعه را نمیدهد. در نتیجه سیاستهای حمایتی در بودجه به تنهایی قادر به کاهش نرخ فقر ماندگار در ناحیه قرمز رنگ نیستند.
نمودار۱. روند نرخ فقر در کشور به تفکیک شهری و روستایی - درصد
منبع: محاسبات تحقیق
شکاف فقر شاخص با اهمیت دیگری است که معمولاً در کنار نرخ فقر بیان میشود و تکمیل کننده اطلاعات در مورد درجه فقر در جامعه است. شکاف فقر از مقایسه وضعیت درآمدی فقرا با خط فقر به دست می آید. شکاف فقر عددی است که نشانمیدهد فقرا تا چه میزان با خطفقر فاصله دارند بهبیان سادهتر وضعیت فقرا تا چه اندازه وخیم است و ارتقای فقرا به بالای خط فقر چه مقدار امکان پذیر است. روند این شاخص بیانگر این است که آیا فقر در میان فقر تعمیق شده یا روند عکس داشته است. سالهای 1396 و 1397 سالهای سرنوشت سازی از منظر متغیرهای فقر در ایران بهحساب میآیند. شکاف فقر نیز تا سال 1396 روند ثابتی داشته و عدد شکاف فقر تا قبل از سال 1396 در حدود 0.23 است به این معنی که فقرا در این سالها بهطور متوسط در حدود 77 درصد خطفقر درآمد داشتهاند. اما بعد از سالهای 1396 و 1397 شکاف فقر افزایش داشته است. یعنی همزمان با افزایش نرخ فقر در کشور، وضعیت فقرا نیز وخیمتر شدهاست و این روند صعودی همچنان ادامه دارد. شکاف فقر در سالهای 1400 و 1401 در حدود 0.27 است و تفسیر آن این است که فقرا 73 درصد خطفقر درآمد دارند و نسبت به سالهای قبل از 1396 شرایط معیشتی سختتری را تجربه میکنند.
نمودار 2. روند شکاف فقر در کشور
منبع: محاسبات تحقیق
در کنار نرخ فقر و شکاف فقر که شرایط فقرا را توصیف میکند، شاخص دیگری وجود دارد که فاصله غیر فقرا با خطفقر را نشانمیدهد. در حقیقت این شاخص همان شکاف فقر است اما برای افرادی که بالای خط فقر قرار می گیرند محاسبه می شود و از دو جنبه قابلتفسیر است. ابتدا اینکه سطح رفاه غیر فقرا چگونه است و احتمال افزایش جمعیت فقیر در کشور چقدر بالا است. و دوم اینکه از نگاه بودجهای، غیرفقرا تا چه اندازه ظرفیت پرداخت مالیات برای مخارج عمومی را دارند تا صرف سیاستهای مقابله با فقر گردد. روند شاخص فاصله غیر فقرا به خطفقر کم و بیش تا سال 1397 ثابت بوده هر چند یک شیب نزولی بسیار خفیف دیدهمیشود. تا قبل سالهای 1396 و 1397 این شاخص بهطور میانگین در حدود 0.80 نوسان داشته است. به بیانی دیگر غیرفقرا بهطور میانگین حدود 1.8 برابر خطفقر درآمد داشتهاند. همانطور که در نمودار (3) مشاهده میشود بعد از سال 1397 رفاه غیرفقرا افت شدیدی داشته و عدد شاخص به حدود 0.6 کاهش داشته است. یعنی غیرفقرا در سالهای بعد از سال 1397 بهصورت میانگین حدود 1.6 برابر خطفقر درآمد داشتهاند و به خطفقر نزدیک شدهاند. همانطور که مشاهده میشود احتمال ورود غیرفقرا به زیر خطفقر افزایش داشته و لذا ظرفیت تأمین منابع بودجه از جمعیت غیرفقرا کم شدهاست.
نمودار ۳. فاصله غیرفقرا تا خطفقر (بهاستثنای دهک دهم)
منبع: محاسبات تحقیق
آنچه که از تصویر فقر ایرانیان در دهه 90 به چشم میآید، کاهش رفاه عموم جامعه است. ضمن افزایش جمعیت فقرا با شروع دور دوم تحریمها از سالهای 1396 و 1397 که با تورمهای بالا و کاهش شدید ارزش پول ملی همراه بود، وضعیت سطح رفاه فقرا و غیر فقرا نیز تنزل پیدا کرده است. در چنین شرایطی کارایی بودجههای دولت برای مبارزه با فقر کاهش پیدا کرده است. ضمن اینکه می توان ادعا کرد که این بودجهها ابتکار اندکی برای دستیابی به راههای مقابله با فقر داشتهاند اما حجم فقر موجود در جامعه تا حد زیادی کارایی سیاستهای حمایتی در بودجههای سنواتی را کاهش داده است.
هر چند که گستردگی فقر توان فقرزدایی در بودجه عمومی کشور را کاهش داده اما همچنان امکان سیاست گذاری هدفمند به منظور دستیابی به کارایی بیشتر وجود دارد. به نظر می رسد بودجه عمومی با ابتکاراتی در جهت انتظام بخشی و اولویتگذاری اثربخشی بیشتری در کاهش فقر خواهد داشت. در نتیجه سیاستهای حمایتی و منابع مقابله با فقر در بودجههای عمومی نیازمند یک بازاندیشی گسترده بهمنظور دستیابی تأثیرگذاری بیشتر در جهت کاهش فقر است که نمود عینی داشته باشد.
4. بودجه و فقر
برای توجیه دخالت دولت در اقتصاد، دو خط استدلال یعنی تمایل به کارایی و تمایل به برابری و عدالت مطرح میگردد. تمایل به کارایی در نگاه بخش عمومی بهکل فعالیتهای اقتصادی بر میگردد در حالی که برابری و عدالت به توزیع منافع ناشی از اقتصاد اشاره دارد [2]. بودجه بسته به نحوه هزینه کرد (نقش هزینهای در بودجه دولت) و تأمین مالی (نقش تأمین مالی در بودجه دولت) اثرات و پیامدهای متفاوتی بر وضعیت فقر در جامعه دارد که گاهی دولتها از این واقعیتها غافلاند. بهصورت پیش فرض انتظار بر آن است که بودجه مکانیزمهای امحاء فقر را فعال کند و هدف کاهش فقر پی رنگ اصلی تمامی دخالتهای بودجهای دولت باشد. اما برای رسیدن به چنین هدفی، بودجه نیازمند ویژگیهای است. بودجهای حامی فقرا است که سیاستهای فقرزدایی کلان را دنبال کند (منجر به رشد اقتصادی فراگیر شود)، مبتنی بر توزیع درآمد باشد، کسری مزمن بودجه نداشتهباشد، در مقابل شوکهای اقتصادی، اجتماعی و طبیعی حامی باشد و اثربخشی مورد انتظار را داشتهباشد[3]. بهعبارت دیگر بودجه مبتنی بر فقرزدایی، حامی رشد اقتصادی فراگیر است و در توزیع درآمد، روی نیازهای و اولویتهای فقرا تمرکز میکند و بهدنبال بهبود وضعیت رفاهی فقرا است بدون آنکه سیاستهای حمایتی را قربانی توازن و تعادل بودجهای کند. چنین بودجهای به نفع فقر و نابرابری گام بر خواهد داشت. در ادامه خواهیم دید که سازوکارهای اصلی بودجه بر فقر چگونه کار میکنند تا ارزیابی بودجه حامی فقرا آسانتر درک شود.
مکانیزمهای اثرگذاری بودجه بر روی فقر به دو دسته اثرگذاری مستقیم و غیر مستقیم تقسیم بندی میشوند. سازوکارهای مستقیم و غیرمستقیم تعاملات متقابل دارند و بر یکدیگر نیز مؤثراند و موجب تقویت و تضعیف سایر مولفهها میگردند.
مکانیزمهای غیر مستقیم از طریق اثرگذاری بر روی رشد اقتصادی و تورم منجر به تغییرات نرخ فقر میشوند و مکانیسمهای مستقیم با استفاده از سیاستهای حمایتی مانند پرداخت انتقالی و تأمین مالی آن یعنی مالیات ستانی ممکن است نرخ فقر را تحتتأثیر قرار دهند[4].
نمودار زیر به روشنی منطق و شیوه اثرگذاری بودجه بر روی نرخ فقر از دو مجرای مستقیم و غیر مستقیم را نشانمیدهد. در شکل شماره (2) هر چه بهسمت بالای نمودار حرکت کنیم نمایانگر اثرگذاری غیرمستقیم بودجه بر نرخ فقر است و حرکت بهسمت پایین این نمودار به معنی اثرگذاری مستقیم بودجه عمومی در کیفیت زندگی فقرا را نشانمیدهد. در نیمه بالایی شکل، سمت راست(تقویت رشد اقتصادی و اشتغال) منعکس کننده اثرات مطلوب بودجه بر وضعیت فقر است، یعنی بودجه از طریق ایجاد رشد اقتصادی منجر به کاهش فقر میشود. سمت دیگر نیمه بالایی (ناترازی بودجه و تقویت تورم) اثرگذاری نامطلوب بودجه عمومی بر نرخ فقر (افزایش نرخ فقر) را نشانمیدهد که بهواسطه ناترازی بودجه و تورم اتفاق میافتد. در نیمه پایینی نمودار که اثرگذاری مستقیم بودجه بر فقر را نشان میدهد، سمت راست (تنوع و ابتکار در سیاستهای حمایتی) نشان میدهد که بودجه از طریق سیاستهای حمایتی و پرداختهای انتقالی باعث افزایش درآمد قابل تصرف فقرا و کاهش نرخ فقر میشود. از طرف دیگر،سمت دیگر نمودار (تأمین مالی نابرابر) نشان میدهد که تأمین مالی نامطلوب و ناعادلانه ممکن استبا فشار بر طبقات متوسط درآمدی و فقر، منجر به تولید یا تشدید فقر در جامعه شود.
شکل ۲. مکانیزمهای اثرگذاری بودجه عمومی بر فقر
|
برای تبیین نحوه اثرگذاری غیرمستقیم بودجه بر روی فقر نخست باید به سراغ متغیرهای اصلی اقتصاد کلان یعنی رشد اقتصادی و تورم برویم. آیا رشد اقتصادی و تورم، بر روی تغییرات فقر در جامعه اثر گذار است یا خیر. در صورتی که تمامی گروههای اجتماعی از منافع حاصل از رشد اقتصادی بهره مند شوند، قطعاً منجر به کاهش فقر می شود. رشد اقتصادی به معنی بزرگ شدن کیک اقتصاد است و از طریق افزایش اشتغال و افزایش درآمد قابل تصرف منجر به بهبود وضعیت رفاهی کل جامعه می شود و در صورتی که قید فراگیر را به همراه خود داشته باشد احتمالا کیفیت زندگی فقرا را نیز به میزان قابل توجهی افزایش می دهد. در حقیقت این رشد اقتصادی است که عامل اصلی خروج و یا توانمندسازی فقرا از ورطه فقر است. نمودار شماره (4) همبستگی منفی میان رشد اقتصادی و نرخ فقر را در بین سالهای 1385 تا 1401 نشان می دهد. شیب نزولی نمودار آشکارا بیان میدارد که رابطه میان رشد اقتصادی و نرخ فقر معکوس بوده و هر اندازه رشد اقتصادی افزایش یافته، نرخ فقر روند کاهشی داشته است. بنابراین هر اندازه که بودجه عمومی در زمینهسازی و ایجاد زیرساخت برای رشد اقتصادی موفق عمل کند، در راه مقابله با فقر نیز کامیاب بوده است. هرچند که به نظر میرسد که رابطه همبستگی معکوس میان رشد اقتصادی و نرخ فقر در ایران ضعیف است. رشد اقتصادی در ایران عمدتا بر پایه بخشهای از اقتصاد () شکل میگیرد که ارتباط اندکی با رفاه عموم برقرار میکند چرا که منافع حاصل از آن به صورت فراگیر توزیع نمیشود در نتیجه رشدی با چنین ویژگی فاقد صفت فراگیر است.
نمودار 4. رابطه رشد اقتصادی و نرخ فقر
تورم نیز یکی از مولفههای اصلی اثرگذاری بر روی نرخ فقر است. شرایط تورمی نااطمینانی محیط اقتصادی را افزایش میدهد و امکان رشد اقتصادی را محدود میکند. از سمتی دیگر تورم منجر افزایش هزینهها میشود در حالیکه ممکن است دستمزدها و درآمدها به اندازه تورم رشد نکند. در حقیقت فقرا و خانوارهای طبقه متوسط بازندگان شرایط تورمی هستند چرا که امکانات کمتری نسبت به دهکهای بالای درآمدی برای پوشش خود در برابر تورم دارند. تورم هزینههای خط فقر را افزایش میدهد و در شرایطی که دستمزدها به اندازه تورم به روز نمیشود، افراد بیشتری به زیر خط فقر سقوط میکنند. نمودار شماره (5) همبستگی میان تورم و نرخ فقر را برای سال های 1385 تا 1401 را گزارش کرده است. بر اساس آنچه که در نمودار مشخص است رابطه میان تورم و نرخ فقر در این سال ها مثبت است. این رابطه مستقیم به معنی هم روندی تورم و نرخ فقر است در نتیجه یکی از راهکای کنترل فقر از طریق بودجه عمومی کنترل تورم است.
نمودار 5. رابطه تورم و نرخ فقر
پس از تبیین سازوکار رابطه رشد اقتصادی و تورم بر روی نرخ فقر نوبت به آن رسیده که رابطه بودجه عمومی با این دو مولفه نیز مشخص شود.
بودجه منعکس کننده اندازه و کیفیت نقش دولت در اقتصاد است. بهبیاندیگر ترجمه مالی مجموعه فعالیتهای دولت است که تلاش دولتها برای یک هدف یعنی ایجاد زمینههای مناسب برای رشد اقتصادی را نشانمیدهد. اینجا یکی از نقاطی است که بودجه به موضوع فقر متصل میشود چرا که رشد اقتصادی و کاهش فقر دست در دست یکدیگر دارند. بهطور معمول انتظار بر این است که فعالیتهای دولت مانند تولید کالای عمومی، سرمایهگذاری در زیرساختها و سیاستهای رفاهی محرک رشد اقتصادی باشند. دلایل قانع کننده بسیاری وجود دارد که نشانمیدهد اثر هزینههای دولت بر روی رشد اقتصادی مثبت است اما در مورد نحوه و دامنهای این هزینهها در مکاتب مختلف اقتصادی تردیدهای وجود دارد که نقطه شروع اختلاف نظرهای جدی است. در نگاه افراطی در بخشی از تفکر اقتصادی طرفداری بسیاری در مورد نقش دولت حداقلی وجود دارد. در نتیجه بودجههای دولتی در حالت کمینه قرار گرفته و تنها برای تولید کالاهای عمومی هزینه میشوند که شرط لازم برای فعالیتهای اقتصادی هستند[5]. در این حال دولت با تمایل به زمینه سازی برای رشد اقتصادی بهوسیله تضمین حقوق مالکیت، در مراحل اولیه، فضایی را فراهم میکند که اقتصاد شکل بگیرد. در واقع اولین نقش دولت فراهم کردن محیطی است که در آن اقتصاد کار میکند و رشد اقتصادی ایجاد میشود. دولت هزینههای را برای ایجاد بستر مناسب برای فعالیتهای اقتصادی فراهم میکند که شاه بیت آن تضمین حقوق مالکیت است بنابراین دولت بستر ساز تولد و محافظ اقتصاد در برابر بیگانگان است. دولت حداقلی (بودجه حداقلی) کاری بیش از این انجام نمیدهد اما بدون آن فعالیت اقتصادی سازمان یافته امکانپذیر نخواهد بود. تضمین فعالیتهای اقتصادی یک استدلال قوی برای توجیه هزینههای عمومی در جهت سازماندهی اقتصاد است که منجر به رشد اقتصادی میشود[2]. در این تفکر افزایش هزینههای دولت پیامدهای منفی برای اقتصاد بهدنبال دارد و منجر به عدم تعادلهای بسیاری در اقتصاد شده که مانع اصلی رشد اقتصادی هستند. جریان اصلی اقتصاد کارآمدی دولت را زیر سوال میبرند و معتقدند افزایش اندازه دولت محکوم به شرایط شکست دولت خواهد بود.
در حالت میانهتر، تفکری وجود دارد که افزایش بودجههای دولتی را بهصورت مطلق منفی ارزیابی نمیکند. در حقیقت در این تفکر مخارج دولت بر رشد اقتصادی میتواند اثرات منفی و یا مثبت داشته باشد. رشد اقتصادی در یک کشور ممکن است در نتیجه افزایش مخارج بخش عمومی به وجود آید. در این حالت بودجه دولتی بهعنوان یک متغیر سیاستی عمل کرده و منجر به تحریک رشد اقتصادی میشود. با این وجود، اینکه مخارج دولتی تا چه حد با مصرف و سرمایهگذاری بخش خصوصی رقابت کند، تعیین کننده موفقیت و یا شکست یک بودجه بزرگ است[6]. ناگفته روشن است که دیدگاههای بینابینی بسیاری وجود دارد که ممکن است درجات مختلفی از اندازه بودجه عمومی را قابل قبول بدانند که موضوع اصلی این گزارش نیست و از پزداختن به آن پرهیز میکنیم.
در ادبیات غنی اقتصادی مطالعات بسیاری بر روی نحوه اثر گذری مخارج دولتی بر روی رشد اقتصادی بهعنوان کلید اصلی کاهش فقر وجود دارد. مهم ترین ویژگی که سیاست گذاری بودجه می تواند همراه رشد اقتصادی کند، همان فراگیر بودن رشد اقتصادی است که هم از طریق توزیع درآمد و هم از طریق سیاستگذاری رشد بخشی در اقتصاد ایجاد میشود. با اینحال نحوه ارزیابی سازگاری هر یک از نظریهها در خصوص اقتصاد ایران بسته به عملکرد و اثربخشی بودجه دولت دارد که تحتتأثیر سازوکارهای نهادی حاکم بر اقتصاد ایران است.
به طور خلاصه فعالیتهای بودجهای ممکن است منجر به تقویت و یا تحریک مولفههایی شوند که چرخه رشد فراگیر را بههمراه دارند و در نهایت با تقویت اشتغال و افزایش اندازه اقتصاد، وسعت فقر را کاهش دهند. بودجههای دولتی بهعنوان متغیر سیاستی میتوانند برخی از اهداف دولتها را دنبال کنند. بودجهای ضد فقر است که منابع را بهگونهای تخصیص دهد که رشد بیشتر در بخشهایی از اقتصاد رخ دهد که در آن فقرا متمرکز هستند. این چنین رشدی که از طریق سیاستگذاری در بودجه دنبال میشود رشد فقرزدا نام دارد.
تورم از دیدگاههای متفاوت میتواند از طریق بودجه افزایش یابد. خطفقر بهشدت نسبت به تورم حساس است و با افزایش تورم خطفقر نیز افزایش یافته و در نبود رشد اقتصادی و برنامههای حمایتی مناسب تعداد افراد بیشتری زیر خطفقر قرار میگیرند که به معنی گسترش فقر است. بنابراین تورم یکی از اصلیترین حلقههای اتصال فقر بر بودجه عمومی کشور است. یکی از مضامین تکراری در ادبیات اقتصادی کسری بودجه است. زمانی که تلاشهای دولت برای ایجاد توازن میان مصارف و منابع بودجه بهدلیل افزایش هزینههای بودجهای دولت و کسری منابع مالی عمومی، با شکست مواجه میشود، شکافی میان هزینهها و منابع ایجاد شده که از آن بهعنوان کسری بودجه یاد میشود. کسری بودجه ثبات اقتصاد کلان را به خطر میاندازد و میتواند سایر عرصههای اقتصادی را به ناترازی مبتلا کند. پول گرایان بهعنوان یکی از مکاتب اقتصادی استدلال میکنند که تورم همیشه و همهجا یک پدیده پولی است[7] از این رو تأمین کسری بودجه دولت از طریق استقراض از بانک مرکزی (و درآمدهای نفتی) و افزایش نقدینگی منجر به افزایش سطح عمومی قیمتها میشود که همه آن را با عنوان تورم میشناسیم. در این حالت میزان رشد نقدینگی نسبت به رشد اقتصادی سرعت بیشتری داشته که توازن نظریه مقداری پول را بر هم میزند در نتیجه با تورم به تعادل میرسد [8].
اما اقتصاددانهای مکاتب دیگری وجود دارند که معتقدند تورم حداقل تا حدی توسط سیاستهای بودجهای تعیین میگردد. در این طیف ریشه تورم علاوه بر تأمین مالی کسری بودجه از طریق نقدینگی، بخشی از تورم را بر گردن سیاستهای مالی دولت میاندازند. اقتصاددانها استدلال میکنند که افزایش هزینههای دولت (بهعنوان بخشی از تقاضای کل) و ایجاد مازاد تقاضا در اقتصاد، سطح عمومی قیمتها را افزایش میدهد بدون اینکه پول اضافی به اقتصاد تزریق شود. بنابراین علاوه بر کسری بودجه پولی، در صورت تعادل میان منابع و مصارف در بودجه، افزایش تورم از منشأ بودجه کشور نیز امکانپذیر است [9].
اثرات مستقیم بودجه بر روی فقر را میتوان لبههای اولیه مواجه دولت در مقابله با فقر دانست. نحوه عملکرد فعالیتهای دولت که گذرگاههای مستقیم اثرگذاری بر روی فقر است بر روی متغیرهای اقتصاد کلان مانند تورم و رشد اقتصادی نیز اثرگذار بوده و در مقابل اثرپذیر نیز میباشند. اثر بازتوزیعی بودجه بر فقر از طریق مالیات ستانی و هزینه آن در نظام حمایتی تعادلهای اقتصادی و اجتماعی را برقرار میکند. در نتیجه ترکیب و نحوه تحصیل درآمدهای مالیاتی و همچنین سیاست گذاری اعتبارات حمایتی در کاهش فقر اهمیت پیدا میکند. در حقیقت جای پای اصلی حامی فقرا بودن بودجه، کیفیت توزیع درآمد است که در ادامه تشریح خواهد شد.
در حیطه اثرگذاری مستقیم بودجه بر نرخ فقر ابتدا باید سراغ سازوکار اثرگذاری سیاستهای حمایتی در بودجه برویم. اگر چه رشد اقتصادی بنیان اصلی تعدیل فقر شناخته میشود اما بهتنهایی کارآمدی لازم برای مبارزه با فقر را ندارد. سیاستهای حمایتی در زمان رشد اقتصادی بهعنوان مکمل رشد عمل میکنند و منجر به کاهش فقر میشود. حتی در زمان رکود نیز سیاست حمایتی دستگیر بخشی از جمعیت فقرا خواهد بود تا کاهش درجه فقر در جامعه، شدت بیشتری پیدا نکند. از این رو دولتها در کنار فعالیتهای آماده سازی اقتصاد برای رشد و خروج از رکود با هدف کاهش فقر، مایلاند منابعی را به شیوههای مؤثر برای مقابله با فقر به کار گیرند. این بخش از هزینههای دولت واکنش بخش عمومی (دولت) به فقر و نابرابری است. یارانههای نقدی، یارانه غیرنقدی دارو و گندم و همچنین مستمری نهادهای حمایتی، سیاستهای است که حداقل معیشت را برای فقرا تأمین میکند و منجر به ایجاد فرصتهای برای افزایش نقش فقرا در اقتصاد شده که کاهش فقر را نتیجه میدهد. این گروه از فعالیتهای حمایتی دولت در بودجه سعی دارند با تأمین حداقل معیشت برای فقرا فرصتهای زندگی را برای آنان توسعه دهند تا فقرا با اطمینانخاطر بیشتری از مسائل حداقلی معیشت به سایر جنبههای زندگی بپردازند. دسته دیگری از سیاستهای حمایتی تلاش میکنند که با تقویت قابلیتها و تواناییهای انسانی و تأمین سرمایههای اولیه در چارچوب سیاستهای فعالانه بازار کار بخشی از جمعیت فقرا را به بالای خطفقر برسانند.
با توجه به نحوه مواجه بودجه با فقر در سیاستهای حمایتی، میتوان گفت بودجه در دو سطح مقابله با فقر شدید و مقابله با فقر مطلق به مبارزه با فقر میپردازد. اعتبارات بودجهایی که به تامین حداقل نیازهای اساسی افراد میپردازد در دستهبندی مقابله با فقر مطلق است و اعتبارات بودجهایی که تامین کننده حداقل غذا (کالری) مورد نیاز برای بقای افراد است در دستهبندی مقابله با فقر شدید قرار میگیرند. کاهش هر دو گونه فقر نیازمند هزینه های بسیاری است از این رو اعتبارات حمایتی برای کاهش فقر بهطور فریبندهای برای دولتها جذاب است اما محدودیتهای بودجه تعارض آشکاری با تمایلات بی نهایت دولتها دارد. یکی از اصلیترین دلایل ناترازی در منابع و مصارف بودجه هزینههای رفاهی است. اگر کسری بودجه محل تأمین مالی سیاستهای فقرزدایی باشد، از طریق تورم و افزایش نااطمینانی در اقتصاد ممکن است رشد را محدود کرده و حتی فقر را در جامعه تعمیق کند. بنابراین سیاستهای حمایتی زمانی به کارایی مطلوب دست پیدا میکنند که مبتنی بر واقعیتهای اقتصاد باشد و نظاممند تدوین و اعمال شوند.
مخاطب اصلی مالیاتها غیرفقرا هستند که منابع مورد نیاز برای فعالیتهای بودجهای را تأمین میکنند. بهعبارت دیگر سیاستهای حمایتی منابع خود را از درون ثروت موجود در اقتصاد بهوسیله مالیات بهدست میآورند که ابزار اصلی بازتوزیع درآمد است و کاهش فقر و نابرابری را نتیجه میدهد. از این رو بر جمعیت دو سوی خطفقر اثرگذار است.
اگرچه عادلانه بودن یکی از اصول اساسی مالیاتستانی است، سیستمهای مالیاتی در تحقق این هدف همواره موفق نیستند. در این شرایط، وضع یک مالیات نامطلوب که خواسته یا ناخواسته خانوارهای فقیر یا نزدیک خط فقر را دربر بگیرد میتواند به تشدید فقر منجر شود یا وضع یک مالیات ناعادلانه بر طبقه متوسط ممکن است به افزایش جمعیت فقیر منجر شود. ظرفیت مالیاتی هر اقتصاد متناسب با اندازه آن است که ارتباط مستقیمی با سطح رفاه شهروندان دارد. اتصال مالیاتها به سیاستهای مقابله با فقر دولت را در دوراهی قربانی مالیاتها برای سیاستهای رفاهی و یا مسیر بلعکس قرار میدهد. به هر روی در این بین یک نقطه تعادل وجود دارد که سیاست گذاری در هر دو سمت کاهش فقر را بهینه میکند.
5. رابطه بودجه و فقر در ایران: ارزیابی لایحه بودجه سال 1403 از منظر فقر
اندازه بودجه عمومی دولتها نسبت بهکل اقتصاد یکی از قدیمیترین موضوعات مطالعاتی در ادبیات علم اقتصاد است. اما در این گزارش قصد داریم با نگاهی جدید یعنی از دریچه مقابله با فقر، به بررسی بودجه عمومی و اندازه آن بپردازیم. در حقیقت در این قسمت مجراهایی از بودجه ارزیابی میشوند که از سازوکار غیرمستقیم بر روی فقر اثرگذار هستند. روند شاخصهای از بودجه که بیانگر حدود بودجه و ظرفیت دولت در تولید محرک های اقتصادی و تورمی است مورد بررسی قرار میگیرد. دلیل تمرکز بر روی بودجه عمومی این است که فارغ از اینکه بودجه حامی فقرا باشد یا نه، ابتدا باید میزان قدرت اثرگذاری و سیاستگذاری آن مورد ارزیابی قرار گیرد. در حقیقت سوال این است که آیا این بودجه به اندازهای است که بتواند با سیاستگذاری فعالانه بر روی رشد اقتصادی و یا تورم اثرگذار باشد یا خیر.
قلمروی بودجه از طریق رشد اقتصادی، تولید کالای عمومی و خدمات عمومی و سیاستهای حمایتی و بازتوزیعی به حوزه فقر مرتبط میشود. با این توضیح سطح و ترکیب بودجه بر روی تغییرات درجه فقر در جامعه اثرگذار است. سطح بودجه عمومی میزان قدرت سیاست گذاری بخش عمومی و قدرت ارائه خدمات عمومی بودجه را نشانمیدهد و ترکیب بودجه نیز نمایانگر اثرگذاری بر روی رشد و هدفمند بودن سیاستها است. نمودار شماره (4) روند نسبت بودجه عمومی کشور به تولید ناخالص داخلی به قیمتهای جاری و نرخ فقر را در طی یک بازه زمانی سیزده ساله نشانمیدهد. از آنجایی که نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی بازگو کننده سطح خدماتی است که دولت از طریق بودجه به جامعه ارائه میدهد، روند بررسی این شاخص اهمیت پیدا میکند. همانطور که از نمودار مشخص است نسبت فوق از ابتدای دهه 90 تاکنون یکروند نزولی را تجربه کرده است. آهنگ تغییرات روند نزولی از سال 1397 شدت گرفته است. همزمانی افزایش شدت روند نزولی شاخص مذکور با افزایش خطفقر نکته قابل تأمل نمودار زیر است. همراه با کاهش رفاه خانوار و افزایش میزان فقر در کشور، بودجه عمومی نیز بهشدت تحتتأثیر شرایط نامطلوب اقتصادی قرار گرفته است و ظرفیت فقرزدایی را از دست داده است. نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی از حدود 20 درصد در سال 1394 به 10 درصد در سال 1402 کاهش یافته و با توجه به ارقام برآوردی برای تولید ناخالص داخلی برای سال آینده و لایحه بودجه سال 1403، این رقم به زیر 10 درصد کاهش مییابد. روند نزولی قدرت سیاست گذاری بودجه عمومی در مقابل با افزایش وسعت فقر و پایداری آن در چهار سال اخیر همراه شده است یعنی با وجود افزایش فقر در جامعه دولت امکانات کمتری برای سیاستگذاری در جهت کاهش فقر در اختیار دارد. یکی از نشانههای کاهش قدرت سیاستگذاری این است که علی رغم اینکه کشور از سال 1399 رشد اقتصادی مثبت را تجربه کرده، اما این رشد ویژگی لازم (فراگیری) برای کاهش فقر را نداشته و بودجه کشور نیز نتوانسته اقداماتی در جهت هدایت رشد بهسمت فقر زدایی را برنامهریزی کند.
نمودار 6. نسبت بودجه عمومی کشور به تولید ناخالص داخلی و نرخ فقر
منبع - دادههای قوانین بودجه سنواتی
یکی دیگر از شاخصهایی که میتواند ظرفیت اثرگذاری بودجه عمومی بر روی نرخ فقر را نشان دهد شاخص سرانه بودجه عمومی است. به زبان ساده این شاخص میگوید بودجه عمومی برای هر ایرانی چه مقدار هزینه میکند. این شاخص تحتتأثیر سرعت نرخ رشد جمعیت و نرخ رشد سالانه بودجه عمومی کشور است. از آنجایی که 30 درصد جمعیت کشور زیر خطفقر قرار گرفتهاند و طبقه متوسط نیز تا حد قابل توجهی به خطفقر نزدیک شدهاند این شاخص نیز اهمیت پیدا میکند. روند ده ساله این شاخص از یک الگوی W شکل تبعیت میکند. از ابتدای دهه 90 شاخص سرانه بودجه عمومی بهترتیب روند نزولی، صعودی، نزولی و سپس صعودی داشته است. پایینترین مقدار این شاخص در دهه 90 مربوط به سال 1399 بوده است یعنی بودجه در این سال حدود 2.2 میلیون تومان برای هر ایرانی هزینه کرده است. بعد از سال 1399 بودجه نسبت به جمعیت رویکرد انبساطی داشته تا در نهایت بر اساس دادههای برآوردی در سال 1403 به سطح سال 1390 خواهد رسید به عبارت دیگر بودجه عمومی برای هر ایرانی در حدود 5 میلیون تومان در سال 1403 هزینه خواهد کرد. اما بهلحاظ سیاست گذاری برای کاهش فقر در حالی سرانه بودجه عمومی در سال 1403 به سطح 1390 خواهد رسید که جمعیت فقرا در کشور حدود 10 میلیون نفر بیشتر از سال 1390 است. میتوان استدلال کرد زمانی که سرانه بودجه عمومی کم میشود، به طور طبیعی اعتبارات تمامی موضوعات بودجهای کم و بیش کاهش مییاد. به بیان دیگر زمانی که سرانه بودجه کاهش یافته، نه تنها اثرگذاری مستقیم بودجه عمومی بر فقر کم میشود، بلکه اثرگذاری بودجه از مجرای رشد اقتصادی نیز کاهش مییابد. در نتیجه شاخص سرانه بودجه عمومی که در نمودار شماره (7) آورده شدهاست نیز شاهد دیگری برای ظرفیتهای اندک بودجه عمومی کشور در مسیر مبارزه با فقر است.
نمودار 7. بودجه عمومی سرانه و نرخ فقر - میلیون تومان (به قیمتهای ثبات سال 1395)
منبع - همان
همانطور که گفته شد ترکیب بودجه نیز منعکس کننده میزان و نحوه اثرگذاری بودجه بر روی نرخ فقر است. در یکی از معروفترین تقسیمبندیها، بودجه عمومی را به هزینههای عمرانی و جاری دستهبندی میکنند. علیرغم برداشت عمومی هزینههای جاری به ذات هزینههای نامطلوبی نیست و در صورتی که این هزینههای جاری صحیح به کار برده شوند، عملکرد دولت در ارائه خدمات عمومی را نشان میدهند. به عنوان مثال هزینه حقوق و دستمزد معلمان در بخش هزینههای عمومی قرار میگیرند که نشاندهنده خدمات دولت در بخش آموزش است که در بلندمدت به عنوان عامل تحریک کننده رشد از طریق توسعه سرمایه انسانی دارد در نتیجه اثر کاهنده بر روی فقر میگذارد. اما آنچه که از تاثیر بی واسطه بودجه عمومی بر روی رشد اقتصادی گفته میشود، همان هزینههای عمرانی است که به تولید زیرساختهای مورد نیاز اقتصاد میپردازد. هر چند که هزینههای عمرانی در بودجه نیز جنبه رفاهی پیدا کرده به گونهای که قرابت کمتری با رشد اقتصادی دارد، به این معنا که برخی هزینههای عمرانی دولت نیز کمک چندانی به رشد نمیکنند. علاوه بر این هزینههای سرمایهای شرکتهای دولتی که همبستگی بیشتری با رشد اقتصادی دارند نیز در دهه 90 روند نزولی داشته و از آن وجه نیز اثرگذاری بودجه بر روی رشد اقتصادی کاهش داشته است[10]. با این حال اثرگذاری بودجه عمرانی بر روی رشد اقتصادی برای عموم قابل درک است و معمولا بودجه عمرانی مطلوب تر از بودجههای جاری ارزیابی میشود. نمودار شماره (8) روند نسبت بودجه عمرانی و جاری به تولید ناخالص داخلی را در طی دهه 1390 تا کنون را نشان داده و با روند نرخ فقر مقایسه کرده است. نکته قابل توجه شدت بیشتر روند کاهشی نسبت بودجه عمرانی به تولید نسبت به بودجه جاری در طی سالهای مورد بررسی است. همزمان با افزایش نرخ فقر در سال های 1397 و 1398 بروند کاهشی بودجه عمرانی نسبت به اندازه اقتصاد ایران نیز شدت گرفته در حالیکه بودجههای جاری روند ثابتی را طی کردهاند. با کاهش رفاه کل جامعه دولت نیز با محدودیتهای بودجه مواجه شده و اولین قربانی این محدودیت بودجههای عمرانی هستند. روند نزولی بودجه عمرانی بر اساس دادههای برآوردی لایحه بودجه سال 1403 نسبت بودجه عمرانی به تولید ناخالص داخلی در کشور همچنان روندی نزولی داشته و در کنار کاهش حقیقی بودجه شرکتهای دولتی نشان دهنده کاهش اثرگذاری بودجه بر روی رشد اقتصادی و در نتیجه نرخ فقر خواهد بود.
نمودار 8 . نسبت بودجه جاری و عمرانی به تولید ناخالص داخلی و نرخ فقر
منبع – همان.
تفاوت میان هزینه و درآمد در بودجه عمومی را کسری یا مازاد بودجه مینامند که هرکدام اثرات متفاوتی بر روی اقتصاد و رفاه جامعه میگذارد. بودجه در ایران بهلحاظ درآمدی محدودیتهای بسیاری دارد و در شرایطی که همیشه جای پای هزینهها ثابت و محکم بوده، بودجه کشور عمدتاً با کسری مواجه است. وجود کسری بودجه باعث گسترش فضای نااطمینانی در اقتصاد میشود که یکی از دلایل آن در راههای تأمین کسری بودجه از محیط اقتصادی است. کسری بودجه ساختاری یکی از اصلیترین دلایل بیثباتی اقتصاد در ایران است. میتوان ادعا کرد که کسری بودجه دولت بهویژه در غیاب رشد اقتصادی بهاحتمالزیاد محیط اقتصادی را دچار اختلال کرده و منجر به مخدوش شدن انگیزههای بازیگران اقتصادی میشود. جبران کسری بودجه از طریق استقراض از سیستم بانکی و یا تامین مالی از طریق اوراق دولتی است که اولی زمینههای تورم را از طریق رشد نقدینگی بدون رشد تولید را محیا میکند و در دومی دولت در بازار مالی به منظور تامین مالی، رقیب بخش خصوصی میشود و فضای سرمایهگذاری بخش خصوصی را محدود میکند که مجدد پیامدهای آن رکود اقتصادی و تورم خواهد بود.
افزایش هزینههای بلند مدت در بودجه تا حدی مدیون وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی در ایران است که ریشه تاریخی دارد. هر چند میزان درآمدهای نفتی در بودجه سالهای اخیر نسبت به سهم سایر درآمدها کاهش یافته اما بهلحاظ تاریخی نفت پایه ثابت تأمین مالی بودجههای عمومی بوده است. افزایش درآمدهای نفتی بهدلیل تحولات جهانی نفت در دورههای مختلف منجر به دستودلبازی دولتها در خرج کردن و ایجاد پایههای هزینهای در بودجه عمومی شده که بسیاری از آنها غیر ضرور به نظر میرسند. اما اکنون که درآمدهای نفتی با محدودیتهای شدیدی روبهرو شده و تأمین مالی بودجه عمدتاً از طریق درآمدهای مالیاتی صورتمیگیرد، هزینههای غیر ضرور بهدلیل وابستگی به مسیر همچنان به قوت خود باقی ماندهاند و با فشار به بودجه عمومی منجر به تولید کسری بودجه بلند مدت میشوند. همان طور که گفته شد نتیجه این کسری، بازتولید نااطمینانی در اقتصاد و تورم است و بهبیاندیگر کسری به وجود آمده از طریق کاهش رفاه عمومی جامعه و افزایش نرخ فقر جبران میشود.
برای نشان دادن کسری بودجه در لایحه بودجه سال 1403 از شاخص کسری تراز عملیاتی استفاده شدهاست که نزدیکترین شاخص به کسری بودجه کشور است. تراز عملیاتی نشان دهنده میزان پوشش اعتبارات هزینههای دولت از طریق درآمدهای پایدار است. کسری ناشی از این تراز از طریق سایر درآمدها (مثلاً درآمد نفت) پوشش دادهمیشود که ویژگی اصلی آنها نااطمینانی در حصول درآمد است. از این رو کسری تراز عملیاتی جایگزین مناسبی برای شاخص کسری بودجه در ایران است. نمودار شماره (9) روند ده ساله نسبت کسری تراز عملیاتی به تولید ناخالص داخلی را نشانمیدهد. روند نزولی این شاخص بیانگر آن است که دولت سعی داشته با یک رویکرد انقباضی نقش بودجه در تولید تورم و نااطمینانی در اقتصاد را طی ده سال گذشته کاهش دهد. البته بهلحاظ شاخصهای مرتبط با فقر این مسئله مهم است که این رویکرد انقباضی از چه طریقی اتفاق افتادهاست. بر اساس دادههای برآوردی شیب کاهشی نسبت کسری تراز عملیاتی به تولید ناخالص داخلی برای سال 1403 تندتر شده و این کاهش بهدلیل گسترش درآمدهای مالیاتی و کاهش هزینههای بودجهای و نرخ رشد اقتصادی مناسب در دو الی سه سال اخیر است، اما به طور کلی این موضوع نشانمیدهد که دولت تلاش دارد اثرات منفی بودجهای بر تقویت چرخههای تولید فقر را کاهش دهد.
نمودار 9. نسبت کسری تراز عملیاتی به تولید ناخالص داخلی و نرخ فقر
منبع – همان.
نقل و انتقالاتی مالی که از طریق بودجه عمومی صورت می گیرد جنبههای اثرگذاری مستیقیم بودجه بر روی فقر را نشان میدهد. به بیانی سادهتر بودجه از برخی افراد پول میگیرد و بخشی از آن را به برخی دیگر پرداخت میکند و بخشی دیگر را صرف هزینههای عمومی میکند و از این طریق توزیع درآمد در جامعه را تنظیم میکند. عملیات دریافت منابع از بخشی از اقتصاد و پرداخت آن به بخشی دیگر ممکن است منجر به تغییرات در نرخ فقر و حتی برابری شود. با این عملیات دولت درآمد قابل تصورف بخشی از جامعه را کاهش داده و در مقابل برای بخشی دیگر افزایش مییابد. اما همچنان کیفیت عملیات توزیع درآمد اهمیت دارد و ممکن است علیرغم تلاشهای بودجه، این عملیات اثرگذاری چندانی بر روی فقر نداشته باشد. در ادامه به ارزیابی هر یک از مولفههای توزیع درآمد در بودجه عمومی در مسیر مقابله با فقر میپردازیم.
مالیاتها در کنار درآمدهای نفتی اصلیترین منابع درآمدی دولت در بودجههای سنواتی بهحساب میآید. در سالهای اخیر بهدلیل محدودیتهای ناشی از تحریم و کاهش درآمدهای نفتی، ترکیب منابع مالی دولت به نفع مالیات تغییر کرده است. از آنجایی که در کنار تأمین مالی بودجه دولت، مهمترین کارکرد مالیاتها، توزیع درآمد است، انتظار میرود مالیات ستانی منجر به بهبود وضعیت فقر و نابرابری شود. در نتیجه مالیات یک ابزار سیاستگذاری رفاهی و اصلیترین شریان تأثیرگذاری بودجه عمومی بر متغیرهای فقر و نابرابری است. بهعبارت دیگر میتوان سنگ محک قضاوت در مورد حامی فقرا بودن یک بودجه را، عدالت مالیاتی و نحوه هزینه کردن آن دانست.
با توضیحاتی که داده شد میتوان ادعا کرد که نظام مالیاتی در بودجه عمومی دولت مکانیزم بازتوزیعی مشخصی ندارد. ایدهآلترین نوع مالیات در مقابله با فقر، مالیات بر مجموع درآمدها است و سازه مالیاتی در ایران فاصله زیادی با شرایط مطلوب دارد. علاوه بر این درآمد فقرا و گروههای متوسط بیشتر از جنس دستمزد است و درآمد گروههای پردرآمد عمدتاً از طریق ثروت و داراییها است. بنابراین هرچه مکانیز مالیات ستانی در بودجه عمومی کشور از حقوق و دستمزد بهسمت مالیات بر ثروت حرکت کند، درجه طرفدار فقرا بودن بودجه بیشتر میشود.
اعتباراتی که در بودجه عمومی برای مقابله با فقر هزینه میشوند بسیار متنوع است و محاسبه و احصای خالص هزینههای مقابله با فقر در بودجه عمومی بخصوص با در نظر گرفتن اشکالات موجود در نظام طبقهبندی بودجه کشور، کاری دشوار است. با این حال میتوان اعتباراتی که از طریق نهادهای حمایتی و متولی حوزه فقر هزینه میشود را به عنوان بودجه مقابله با فقر در نظر گرفت. برای این منظور دسته بندی زیر را می توان ارائه کرد:
شکل ۳. تقسیمبندی اعتبارات مقابله با فقر بودجه عمومی کشور
شکل بالا شماتیکی از دستهبندی اعتباراتی را که مستقیما به فقرا تعلق میگیرد را ارائه داده است. ناگفته روشن است که اعتباراتی که برای وام اشتغال در اختیار نهادهای حمایتی قرار میگیرد (رنگ سبز) ماهیت بودجه ای ندارند و در حقیقت جزء وامهای تکلیفی بانکها به حساب میآیند. اعتبارات حمایتی هدفمندی یارانهها (رنگ آبی) نیز ماهیت جبران رفاهی دارد و برای جبران سیاست واقعیسازی قیمتها در کشور پرداخت میشود. در نتیجه منابع آن نیز از هدفمند کردن یارانهها تامین میگردد. اعتبارات دستگاهها (رنگ زرد) و ردیفهای متفرقه (رنگ قرمز) از بودجه عمومی به دستگاههای متولی حوزه فقر پرداخت میشود با این تفاوت که ردیفهای متفرقه ممکن است هر سال به صورت مستمر در بودجه سنواتی قرار نگیرند. با این توضیح به بررسی اعتبارات پیش بینی شده به منظور مقابله با فقر در لایحه بودجه سال 1403 میپردازیم.
توانمندسازی و اشتغالزایی یکی از راههای مؤثر در حوزه مقابله با فقر شناخته شدهاست. فعالیت در حوزه توانمندسازی بر کاهش فقر مؤثر است و از ابزارهای بسیار مهم در مقابله با فقر محسوب میشود. سیاست توانمندسازی فقرا منجر به پویایی فقر شده و قشر جامانده از اقتصاد را به اقتصاد باز میگرداند، از اینرو در دستهبندی سیاستهای رشد محور قرار میگیرد. رویکرد توانمندسازی به اقشار فقیر توجه نموده و راهحلی برای مشکلات این قشر تدارک میبیند. چند سالی است که اعطای تسهیلات اعتباری قرضالحسنه برای گروههای هدف (افراد کمدرآمد) در قوانین بودجه سنواتی کشور بهعنوان راهکاری مناسب برای ایجاد فرصتهای شغلی جدید، بهویژه فعالیتهای خوداشتغالی و جهت مقابله با فقر و توانمندسازی افراد در مناطق کمدرآمد مطرح شدهاست که در زمره اعتبارات بودجهای قرار نمیگیرند. بهطورکلی، اعتبارات خُرد، بهعنوان یکی از راهکارهای توانمندسازی، اشتغالزایی و کاهش فقر در کشورهای درحالتوسعه معرفی شدهاست. از اینرو، در ایران در قوانین بودجه سنواتی، از سال 1396، در تبصرههای (16) و (18)، دولت مبالغ معینی از تسهیلات تکلیفی از نوع قرضالحسنه را برای پرداخت به متقاضیان طرحهای اشتغالزایی و حمایت از تولید تعیین کرده و این موضوع در سال 1403 در قالب تبصره (2) تجمیع گردیدهاست. این روش بهدنبال آن است که نقاط قوت فقرا، از جمله دانش، مهارت، ارزشها، نوآوریها و انگیزه آنها را برای حل مشکلات مدنظر قرار داده و بهمنظور خروج از گردونه فقر بنا گذاشته شدهاست. بهطورکلی، توانمندسازی نیازمندان، راهی برای مبارزه با فقر و ایجاد شغل مناسب برای قشر فقیر و آسیبدیده است. در نتیجه، حمایتگری اجتماعی به هر صورتی که انجام شود هدفی است برای یاری رساندن به نیازمندان و خروجی آن ریشهکنی فقر در جامعه است.
چالش اصلی اعطای تسهیلات در زمینه مقابله با فقر و توانمندسازی، این است که امکان ایجاد اشتغال پایدار در اینگونه از طرحها بسیار پایین است چرا که واگذاری اعتبارات قرض الحسنه به نیازمندان بهصورت وجوه نقد از یک سوء، در صورت عدم نظارت دقیق، بیشترین گرایش را به مخارج مصرفی روزمره و تهیه وسایل غیرسرمایهای و مصرفی کوتاهمدت یا نیمه بلندمدت و استهلاکپذیر دارد. از سوی دیگر، در صورت عدم شناسایی گروه هدف _که در کشور ما شناسایی دقیق افراد کمدرآمد و نیازمند، کار دشواری است_ این نوع تسهیلات بهدست افرادی میرسد که خارج از شمول دایره فقر بوده و از ناحیه تورمی که درآینده ایجاد میکند میتواند فشار مضاعفی به فقرا وارد نماید.
آمار و اطلاعات مربوط به اعتبارات قرضالحسنه حمایت از تولید و اشتغال ذیل تبصره 18 قانون بودجه سال 1402 نشانمیدهد که در سال مذکور کمتر از 15 درصد منابع مصوب، محقق شدهاست. این امر بهخوبی نشان از عملکرد ضعیف سیستم بانکی در اجرای طرح مورد نظر دارد. شاید یکی از دلایلی که بانکها رغبتی برای پرداخت این تسهیلات ندارند بهجز وضعیت منابع بانکی، اطمینان نداشتن آنها از بازپرداخت تسهیلات و توجیه نداشتن مشاغل پیشبینی شدهاست زیرا مشاغل ایجاد شده پایدار نبوده و در قالب مشاغل خرد، خانگی بوده و تجربه اقتصادی اینگونه مشاغل نشانگر وضعیت آتی این طرحها میتواند باشد.
اما نکته مهم این است که هرساله منابعی از بودجه عمومی برای این تبصره اختصاص مییابد بدون آنکه جهتدهی و یا هدف مشخصی در بلندمدت برای آن از قبل تعیین شده باشد؛ بهعبارتدیگر تأمین مالی این تبصره به یک موضوع شرطی تبدیلشده، بهطوریکه هر سال باید تبصرههایی در بودجه به این موضوع اختصاص یابد و این رویه هر سال بدون توجه به عملکرد قبل و یا توجه به مقتضیات آتی تکرار میگردد [12]. در سال 1403 مبلغ 48.6 همت اعتبار بهعنوان تسهیلات تکلیفی بهمنظور توانمندسازی و مقابله با فقر در نظر گرفته شدهاست که این رقم در مقایسه با سال گذشته رشدی معادل 8 درصد را تجربه کرده است این در حالی است که ارقام مندرج در بودجه سال 1403 نسبت به سال 1402 نشان میدهد سهم اعتبارت درنظر گرفته شده برای کمیته امداد و بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان امام کاهشی بوده اما سهم بهزیستی با افزایش جهشی روبرو بوده است. لذا با توجه به عملکرد سال قبل مشخص نیست اعتبارات اختصاص یافته که در مجموع افزایشی نیز بوده است، میتواند هدف اصلی تبصره که ایجاد اشتغالزایی برای اقشار کمدرآمد است مهیا سازد یا خیر؟
جدول ۱. اعتبارات قرض الحسنه حمایت از تولید و اشتغال- ارقام هزار میلیارد تومان
شرح |
قانون 1402 |
لایحه 1403 |
درصد تغییرات |
کمیته امداد امام خمینی (ره) |
35 |
30 |
14.3- |
سازمان بهزیستی |
5 |
12 |
140 |
بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان امام |
5 |
3.2 |
36- |
بنیاد علوی |
- |
2.4 |
- |
مراکز نیکوکاری و سایر مراکز |
- |
1 |
- |
شرح |
45 |
48.6 |
8 |
منبع - قانون بودجه 1402 و لایحه بودجه 1403
در لایحه بودجه سال 1403 موضوع هدفمندی یارانهها و مصارف آن در تبصره (8) قرار دادهشدهاست. تبصره (8) لایحه، محل مصارف حمایتی منابع ناشی از هدفمندی یارانهها را، یارانه بیمه ملوانان، یارانه نقدی و معیشتی و کالابرگ الکترونیک، پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، یارانه نان، یارانه دارو و شیرخشک و ملزومات مصرفی پزشکی و مصارف سازمان هدفمندی یارانهها تعیین کرده است. سقف منابع هدفمندی یارانهها در این تبصره 758.8 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که 79 درصد از کل مصارف یعنی 599.6 هزار میلیارد تومان برای اهداف حمایتی در نظر گرفته شدهاست. این رقم در مقایسه با اعتبار 485 هزار میلیارد تومانی مصارف حمایتی قانون سال 1402 حدود 23 درصد رشد داشته است. اعتبارات یارانه نان، پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی (ره) بهترتیب بیشترین رشد اعتبارات را در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به سال گذشته داشتهاند.
مصارف حمایتی تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 به فراخور گروههای هدف و نوع حمایت به مقابله با جنبههای خاصی از فقر میپردازند. فقر شدید سطح وخیم تری از فقر است که درآمد خانوار تکافوی خرید مواد غذایی برای تأمین حداقل مقدار کالری مورد نیاز را ندارد. با توجه به گروههای هدف اعتبارات یارانه نقدی سه دهک اول درآمدی و پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، میتوان این اعتبارات را در جهت مقابله با فقر شدید دسته بندی کرد. فقر مطلق نیز خانوارهایی را شامل میشود که درآمد آنها کفایت لازم برای تأمین نیازهای اولیه زندگی اعم از خوراک، پوشاک و سایر هزینههای ضروری زندگی را ندارند. آن دسته از اعتباراتی که در تبصره هدفمندی سطح وسیع تری از جامعه را هدف قرار میدهد را میتوان اعتبارات جبران رفاهی برای مقابله با خطفقر مطلق تعریف کرد هر چند در عمل به دلیل مشکلات اجرایی از جمله شناسایی خانوارهای فقیر جمعیتی فراتر از فقر مطلق را پوشش میدهد. از این رو یارانه نقدی سایر دهکهای درآمدی، یارانه نان، یارانه دارو و کالابرگ الکترونیکی، اعتباراتی است که برای مقابله با فقر مطلق در مصارف حمایتی تبصره هدفمندی یارانهها پیش بینی شدهاست. هر چند اثرگذاری اعتبارات حمایتی بهخصوص یارانه نقدی و مستمری نهاد حمایتی در نتیجه تورمهای بالا و مستمر کاهش پیدا کرده اما همچنان مهمترین ابزار مبارزه با فقر در کشور بهحساب میآید..
نمودار 10. دادههای هدفمندی یارانهها در بودجههای سنواتی – هزار میلیارد تومان
منبع - لایحه بودجه سال 1403
اعتبارات یارانه نقدی در سال 1403 نسبت به سال 1402 ثابت بوده است. دولت مانند سال گذشته 315 هزار میلیارد تومان از مصارف هدفمندی یارانهها را برای یارانه نقدی، معیشتی و کالابرگ الکترونیک در نظر گرفته است. با توجه به گسترش استقبال از یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک، به نظر میرسد منابع کافی برای اجرای این طرح پیش بینی نشده است از این رو احتمال دارد منابع حاصل از حذف یارانه نقدی دهکهای بالای درآمدی محل تأمین هزینههای یارانه تشویقی باشد. نحوه اجرا و وسعت جمعیت گروه هدف و همچنین میزان استقبال مشمولین در سال 1403 همگی مولفههای است که ممکن است اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک را تحتتأثیر قرار میدهد. بر اساس جداول سنجه عملکرد سازمانها در لایحه بودجه سال 1403، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید به 19 میلیون خانوار یارانه کالابرگ الکترونیک پرداخت کند. به نظر میرسد گروه هدف برای اعطای یارانه تشویقی با توجه به منابع موجود، سخاوتمندانه انتخاب شدهاست که در صورت اجرا ممکن است به کسری منابع حاصل از هدفمندی دامن بزند.
میزان اعتبار کمیتهامداد امامخمینی (ره) از تبصره هدفمندی یارانهها حدود 42 هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال 1402 حدود 43 درصد افزایش داشته است. همچنین سازمان بهزیستی کشور از منابع هدفمندی حدود 23 هزار میلیارد تومان اعتبار دریافت خواهد کرد که این رقم در مقایسه با سال 1402 حدود 50 درصد رشد را نشانمیدهد.
بهمنظور دستیابی به حکم سند برنامه هفتم توسعه میانگین مستمری دو نهاد حمایتی بهنحوی باید افزایش یابد که دست کم برابر با 20 درصد حداقل دستمزد سال آینده باشد. شورای عالی کار میزان افزایش حداقل دستمزد در سال 1403 را 35 درصد اعلام کرده است و با فرض اینکه در حال حاضر مستمری نهادهای حمایتی هم اکنون در سطح مطلوب خود قرار دارد، متوسط مستمری کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی باید 35 درصد افزایش یابد با این حال در بند (ذ) تبصره 15 بخش اول قانون بودجه سال 1403 میزان رشد مستمری مددجویان تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور به میزان سی درصد (۳۰%) تعیین شده است که کمتر از 35 درصد رشد حداقل دستمزد می باشد.
برای سنجش کارآمدی مستمری نهادهای حمایتی و یارانه نقدی برای سه دهک پایین درآمدی از شاخص کفایت استفاده میکنیم. میزان کفایت دریافتیهای یارانه نقدی و مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیتهامداد امامخمینی(ره) و سازمان بهزیستی نشان دهنده کارایی اعتبارات در مقابله با فقر شدید برای گروههای آسیبپذیر هستند. از این رو در نمودار شماره (11) مجموع متوسط مستمری و یارانه نقدی این گروه با فرض اینکه همگی در سه دهک اول درآمدی قرار دارند با خطفقر شدید و مطلق خانوار دو نفره در سال 1402 مقایسه شدهاست. نتایج نشانمیدهد مجموع پرداختیها به این دو گروه تا حد زیادی هدف کاهش فقر شدید را تأمین کرده است. ضمن اینکه در هر دو سازمان حدود 50 درصد خطفقر مطلق را نیز پوشش میدهند. در این نمودار کفایت جمع مستمری و یارانه نقدی میان دو نهاد حمایتی متفاوت است که ناشی از تفاوت در مستمریهای دو نهاد است. علت این اختلاف تفاوت در بعد خانوار دو نهاد حمایتی است. بعد خانوار تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) بیشتر از سازمان بهزیستی است از این رو متوسط مستمری در کمیته امداد امام خمینی(ره) بالاتر قرار میگیرد در نتیجه کفایت مستمری بیشتری نشان میدهد.
نمودار 11. کفایت جمع مستمری نهادهای حمایتی و یارانه نقدی
نسب به خط فقر خانوار دو نفره در سال 1402- درصد
منبع – دادههای کمیتهامداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی
اعتبار در نظر گرفته شده برای یارانه نان در سال 1402 در حدود 56 هزار میلیارد تومان است در حالی که دولت از بودجه سال گذشته حدود 159 هزار میلیارد تومان برای یارانه نان پرداخت کرده است! این رقم نشانمیدهد تا چه اندازه پیش بینی اعتبار در قانون بودجه سال گذشته خطا داشته و منجر به کسری تبصره هدفمندی شدهاست. یارانه نان در لایحه سال جاری در حدود 143 هزار میلیارد پیش بینی شده که نسبت به قانون سال گذشته 150 درصد رشد داشته است. علاوه بر آن اعتبار یارانه دارو در لایحه بودجه در حدود 75 هزار میلیارد تومان پیشبینی شده که نسبت به اعتبار 69 هزار میلیارد تومانی مصوب سال گذشته حدود 9 درصد رشد را تجربه کرده است. چالش اصلی اعتبارات یارانه دارو از تبصره هدفمندی، تخصیص اعتبارات است که به نظر میرسد بهدلیل کسری در منابع تبصره، یارانه دارو عملکرد مناسبی نداشته است.
بودجه پیش بینی شده برای کمیته امداد امام خمینی (ره) حدود 28.5 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون سال گذشته حدود 28 درصد رشد داشته است. اما اعتبار سازمان بهزیستی در لایحه بودجه سال 1403 رشد قابل توجهی داشته است و از رقم 13 هزار میلیارد تومان سال 1402 به حدود 26 هزار میلیارد تومان رسیده که به معنی رشد 99 درصدی است. به احتمال چشمگیر رشد بودجه سازمان بهزیستی نسبت به قانون سال گذشته به دلیل اعتباراتی است که برای اجرای قانون «قانون جامع حمایت از حقوق معلولان» است که 51 درصد از بودجه سازمان بهزیستی را شامل میشود. همچنین رشد بودجه دو نهاد حمایتی در لایحه سال جاری را میتوان تا حدی به دلیل افزایش پوشش حمایتی دانست. علاوه بر دو نهاد حمایتی منابعی به منظور کاهش فقر برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز دیده شده است. حدود 1.5 هزار میلیارد تومان از قانون جوانی جمعیت به منظور رفع سو تغذیه کودکان زیر پنج سال به وزارتخانه مذکور اختصاص داده شده است که نسبت به سال گذشته این رقم 7 درصد افزایش داشته است. در نهایت ردیفی به نام رفع فقر شدید در ذیل اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفته که هیچگونه اعتباری برای آن درج نشده است.
جدول ۲. ردیف اعتبارات دستگاههای حمایتی - هزار میلیارد تومان
دستگاه |
سال 1402 |
سال 1403 |
درصد تغییرات - درصد |
کمیتهامداد امامخمینی (ره) |
14 |
18 |
28.5 |
سازمان بهزیستی کشور |
13 |
25.9 |
99 |
رفع سوء تغذیه کودکان زیر 5 سال (قانون جوانی جمعیت جدول 23) |
1.4 |
1.5 |
7 |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (فقر شدید) |
- |
0 |
- |
منبع - لایجه بودجه سال 1403.
به پشتوانه اعتباراتی که نهادهای حمایتی در اختیار دارند، خدمات متنوعی به جامعه هدف مختص خود ارائه میدهند اما اصلیترین خدمت نهادهای حمایتی، پرداخت مستمری به خانوارهای تحت پوشش است. نمودار شماره (14) مجموع تعداد حانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی را نشان میدهد و با تعداد خانوارهای زیر خط فقر مقایسه میکند. همانطور که مشاهد می شود نهادهای حمایتی به دلیل وسعت فقر در کشور ظرفیت پوشش تمامی خانوارهای فقیر در کشور را ندارند. با توجه به کار ویژه این نهادها آنها توانستهاند تنها خانوادهای را تحت پوشش قرار دهند که به تعریف مرسوم، توانایی کمتری در مشارکت در اقتصاد و کسب درآمد دارند در نتیجه فقیر محسوب میشوند. فاصله تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی با تعداد خانوارهای زیر خط فقر شاهدی دیگر برای این واقعیت است که وسعت فقر در ایران تا حد زیادی به شرایط شکننده محیط اقتصادی کشور وابسته است، در نتیجه راهکار مقابله با فقر در ایران تا از دل اقتصاد کلان بدست خواهد میآید. روند دادهها در نمودار شماره (14) نشان میدهد، نهادهای حمایتی تا قبل از جهش نرخ فقر در سال 1397 به حدود نیمی از فقرا مستمری پرداخت میکردند. علی رغم این که از سال 1395 تا سال 1401 تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی رشد متوسط 6 درصدی تجربه کردهاند، میزان پوشش آنها از کل خانوارهای زیر خط فقر از 50 درصد به 45 درصد کاهش یافته است. نتیجه آنکه نمیتوان تنها از سیاستهای حمایتی بودجه انتظار به صفر رساندن نرخ فقر را داشت، هدفی که در سند برنامه هفتم توسعه به به آن تاکید شده است.
نمودار 12. تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و تعداد خانوارهای فقیر
منبع - دادههای نادهای حمایتی
در نهایت اعتباراتی که در جدول متفرقه لایحه بودجه سال 1403 به صورت مستقیم به کاهش فقر منجر میشود در جدول شماره (3) ارائه شده است. پرداخت زکات به منظور اهداف حمایتی همچنان در برخی از مناطق کشور مرسوم است. از این رو کمیته امداد امام خمینی (ره) با هدف تشویق فرهنگ زکات مبالغی را معادل زکات پرداخته شده برای هدف حمایتی پرداخت میکند. این بودجه در ردیف های متفرقه در لایحه بودجه سال 1403 حدود 76 میلیارد تومان دیده شده در حالی که قانون بودجه سال 1402 اعتبار مربوط به این موضوع را 300 میلیارد تومان مصوب کرده است. بر اساس جدول شماره (3) سازمان بهزیستی از ردیف های متفرقه در سال جاری اعتباری در حدود 123 میلیارد تومان به منظور «اجرای ماده (5) و ماده (8) قانون حمایت از افراد دارای معلولیت و ساماندهی کودکان کار» دریافت خواهد کرد که نسبت به سال گذشته 23 درصد رشد داشته است. در نهایت 60 میلیارد تومان نیز برای تامین مسکن افراد کم درآمد در نظر گرفته شده که حدود 8 دردصد نسبت به سال گذشته کاهش یافته است.
جدول ۳. اعتبارات حمایتی ردیفهای متفرقه لایحه بودجه سال 1403 میلیارد تومان
دستگاه |
موضوع |
قانون 1402 |
لایحه 1403 |
درصد تغییرات - درصد |
کمیته امداد امام خمینی (ره) |
کمک به تشویق مناطق پرداخت کننده زکات |
300 |
76.4 |
74- |
سازمان بهزیستی |
اجرای ماده (5) و ماده (8) قانون حمایت از افراد دارای معلولیت و ساماندهی کودکان کار |
100 |
123 |
23 |
صندوق ملی مسکن |
تأمین مسکن افراد کم درآمد |
67 |
60 |
8- |
افزایش فقر در نیمه دوم دهه 90 شمسی نشان داد که فقر در ایران تا اندازه زیادی معلول شرایط اقتصادی کشور است. درهم کنش پدیدههای اقتصادی و غیر اقتصادی در دهه 90 نتایج نامطلوبی برای فقر بههمراه داشته و باعث شد پس از یک افزایش 10 واحد درصدی در نرخ فقر از سال 1398 تاکنون نرخ فقر در سطح 30 قرار گیرد و اکنون میتوان برای این سطح فقر از واژه مزمن استفادهکرد.
وسعت فقر در ایران بعد از سال 1397 از ظرفیتهای فقرزدایی بودجه عمومی فراتر رفته و گویی سیاستهای حمایتی علیرغم تنوع و تکثر، توانایی کاهش نرخ فقر در پنج ساله گذشته را نداشتهاست. یارانههای نقدی سراسری (نزدیک به رویکرد UBI)، پرداخت مستمری به خانوارهای نیازمند، وامهای خرد اشتغالزایی بهمنظور توانمندسازی فقرا، یارانههای غیرمستقیم برای کالاهای اساسی و هزینههای سلامت و آموزش همگانی از جمله سیاستهای است که بودجه عمومی کشور برای مقابله با فقر دنبال میکند. در شرایطی که دلایل تولید نرخ فقر بزرگ و مزمن در کشور همچنان از بین نرفتهاند، شاهدی بر اینکه هزینههای مقابله با فقر در بودجه عمومی موفق به تضعیف چرخههای تولید فقر شده باشند، وجود ندارد. این در حالی است که هزینههای حمایتی و خدمات عمومی در بودجه عمومی خود تحتتأثیر عملکرد ضعیف اقتصادی قرار گرفته و بهلحاظ ارقام حقیقی روند نزولی داشتهاند. در چنین شرایطی کارایی سیاستهای حمایتی برای مقابله با فقر مورد تردید است و در نتیجه بودجه عمومی نیازمند بازنگری کلی در سیاستگذاری مقابله با فقر است. پذیرش واقعیت در مورد محدودیتهای مالی بودجه عمومی برای مقابله با فقر ما را بهسمت سایر نقاطی که ممکن است بهینگی بیشتری را تولید کند سوق میدهد. در جایی که برداشتن گامهای کوچک و کارآمد در اولویت هزینههای بودجه عمومی قرار میگیرد.
علاوه بر اهمیت راهبردی پیگیری تحقق رشدهای اقتصادی بالا، پایدار و فراگیر و کاهش معنی دار تورم که شرط لازم برای فقرزدایی در ایران است، پایه اساسی دیگر اصلاحات کارآمدسازی بودجه عمومی برای فقرزدایی میتواند بر مبنای هدف گیری و یا اولویت دهی بنا شود. گزینش اینکه کدام گروههای فقرا و کدام نیازها باید در اولویت بودجه حمایتی قرار گیرد، باعث افزایش کارایی نظام حمایتی میشود و در نتیجه میتواند راهی بهسوی افزایش کارایی دولت در مسیر مبارزه با فقر از طریق بودجه عمومی شود. در شرایط فقر پایدار و بزرگ، هدف گذاری بهعنوان اصلیترین ابزار استفاده حداکثری از منابع محدود برای موفقیت در کاهش فقر خواهد بود در نتیجه بهینهترین روش مقابله با فقر در شرایط اقتصادی ایران به حساب میآید.
سیاستگذاری برای تخصیص بودجههای مقابله با فقر میتواند بهدنبال اولویتبندی فقرا و گروهها با بیشترین پیوندهای فقرزدایی باشند. یکی از مرسومترین اولویتهای سیاستگذاری برای مقابله با فقر، اولویت دادن به فقیرترین فقرا و توجه ویژه به کودکان به عنوان کسانی است که توانای مشارکت در اقتصاد ندارند است. در این راستا به منظور انضباط بخشی به سیاستهای حمایتی و همچنین ارتقای کارایی هزینههای حمایت، اعتبارات بودجه عمومی به فقیرترین فقرا و کودکان اختصاص یابد. تمرکز بر روی فقیرترین فقرا تمایل به واکنش سریع دولت برای مقابله با فقر (نجات فقرا از گرسنگی) و تمرکز بر روی کودکان نگاه بلندمدت دولت برای فقرزدایی را نشانمیدهد که منطبق با الگوهای توسعه پایدار است. محدود شدن جامعه هدف به دو دسته فقیرترین فقرا (دهکهای یک و دو درآمدی) و کودکان (کودکان زیر 18 سال) منجر به افزایش کارایی سیاستهای حمایتی به خصوص در مورد اعتبارت یارانه نقدی و کالابرگ الکترونیک میشود چرا که با افزایش مبلغ حمایت، کفایت پوشش هزینههای ضروری زندگی افزایش یافته و فقرزدایی نمود بیشتری پیدا میکند. انسجام و انضباط سیاستهای حمایتی از طریق پرداخت به گروههای خاصی مانند فقیرترین فقرا و کودکان، قدرت و کارایی سیاست گذاری هزینههای حمایتی بودجه عمومی را افزایش داده و با رویکردی فعال در مقابله با فقر، امکان ارزیابی کارایی بودجه را در این مسیر فراهم میکند. این رویکرد سیاست گذاری در بودجه عمومی تکلیف بودجههای سنواتی را با فقرا مشخص میکند و در نتیجه استراتژی معین دولت برای مبارزه با فقر را نشانمیدهد. بنابراین در نهایت برای سوأل مذکور اول این بخش باید گفت بنا به استدلالهای مطرح شده، در شرایط اقتصادی و اجتماعی حاکم بر ایران، اولویتبندی هزینههای مقابله با فقر نه تنها اهمیت دارد بلکه ضروری به نظر میرسد.
6. جمع بندی
انتظار عمومی جامعه این است که بودجه عمومی مقدم بر سایر موضوعات، کارکرد فقرزدایی داشته باشد. به عبارت دیگر همزمان که دولت سایر اهداف خود را از مسیر بودجه عمومی دنبال میکند، تدوین بودجه باید حامی فقرا باشد. در نتیجه مکانیزمهای بالقوه و بالفعل اثرگذاری بودجه بر روی نرخ فقر اهمیت پیدا میکنند. بر اساس یک صورتبندی قاعدهمند، بودجه به دو روش مستقیم و غیرمستقیم بر روی نرخ فقر اثرگذار است. کانال اثرگذاری غیرمستقیم ابتدا از طریق زمینهسازی برای رشد اقتصادی کاهنده فقر است و دوم به دلیل وجود کسری بودجه ساختاری، محرک تورم و در نتیجه افزایش فقر است. از طرف دیگر برخی جنبههای بودجه میتواند به طور مستقیم بر وضعیت فقر مؤثر باشد که دال مرکزی آن بازتوزیع منابع است. به طور خلاصه اثرگذاری مستقیم یعنی تدوین سیاستهای حمایتی که به وسیله سیستم مالیاتی به بازتوزیع درآمد میپردازد و فقر و نابرابری را کاهش میدهد.
زمینههای گسترش فقر در ایران تا اندازه زیادی وابسته به شرایط اقتصاد کلان است. خروجی عملکرد نامطلوب اقتصادی باعث نرخ فقر 30 درصدی در کشور شده است که مقابله با آن خارج از ظرفیتهای بودجه عمومی است. از این روست که برنامهریزی برای زمینهسازی رشد فقرزدا و رشد اقتصادی فراگیر که مجرای اصلی اثرگذاری غیر مستقیم بودجه بر روی فقر است الزاما باید در اولویت سیاستگذاری بودجه عمومی قرار گیرد.
همراه با کاهش رفاه کل جامعه در نیمه دوم دهه 90، توانایی دولت برای سیاستگذاری از طریق بودجه عمومی نسبت به اندازه اقتصاد کاهش یافته در نتیجه میزان اثرگذاری بودجه عمومی تا حد زیادی محدود شده است. روند کاهش اثرگذاری بودجه عمومی از طریق روند نزولی نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی و سرانه حقیقی بودجه عمومی اتفاق افتاده است. کاهش نسبت بودجه به تولیدناخالص داخلی هم از طریق هزینههای جاری از جمله سرانههای آموزشی و بهداشتی و هم از طریق کاهش حقیقی بودجه عمرانی و کاهش ظرفیتهای زیرساختی بر رشد اقتصادی و فقر مؤثر است.
کسری بودجه از ابتدای دهه 90 روند کاهشی داشته و این به معنی تلاش بودجه عمومی برای کاهش سهم خود از تورم است. هرچند سایر عوامل تورم زا همچنان به قوت خود باقی مانده است. ارزیابی لایحه بودجه سال 1403 نشان میدهد به لحاظ اثرگذاری غیرمستقیم بودجه بر فقر در تمامی مولفهها، لایحه تقریبا ادامه دهنده روند گذشته بودجهریزی بوده و نمیتوان انتظار فقرزدایی چندانی از آن داشت.
تلاشهای مقابله با فقر از طریق بودجه به صورت مستقیم با استفاده از سازوکارهای مالیات ستانی و سیاستهای حمایتی اتفاق میافتد. همچنان چون گذشته سازوکار مالیاتی لایحه بودجه فاصله بسیاری زیادی از مالیات بر مجموع درآمدها دارد که مدل مطلوب مالیات ستانی است و این ضعف عمدتا به دلیل سهم اندک مالیات بر ثروت در بودجه عمومی است.
سیاستهای حمایتی نیز به عنوان نزدیکترین لبه مقابله با فقر در بودجه عمومی نسبت به سال گذشته رشد اسمی پیدا کردهاند. اما محدودیتهای بودجهای و ادامه روند تورمی در کشور باعث شده که به مرور یارانه نقدی و مستمری نهادهای حمایتی با کاهش کفایت رو بهرو شوند به این معنی که این مبالغ حمایتی تکافوی تامین نیازهای اولیه زندگی فقرا را ندارند. یکی از دلایل عدم کارایی سیاستهای حمایتی، وسعت جمعیت گروههای هدف حمایت است که به نظر میرسد سخاوتمندانه انتخاب شدهاند. این در حالی است که این آرایش از سیاستهای حمایتی با اقتضائات بودجهریزی و اقتصادی کشور همخوانی ندارد. لایحه بودجه سال 1403 در ادامه مسیر گذشته قوانین بودجه کشور علیرغم اینکه طیف متنوعی از حمایتها از پرداخت مستمری گرفته تا تخصیص اعتبارات برای یارانههای غیر مستقیم در موضوع مقابله با فقر را پیشبینی کرده است اما از کارآمدی لازم برای کاهش فقر برخوردار نیست و ابتکار قابل توجهی برای سیاستگذاری در حوزه کاهش فقر را ارائه نداده است. در شرایطی که دلایل گذشته گسترش فقر در ایران همچنان به قوت خود باقی است ادامه روند فقرزدایی به سبک گذشته در بودجه عمومی خطای سیاستگذاری به حساب میآید، بنابراین اعتبارات حمایتی در بودجه عمومی نیازمند یک بازنگری کلی در راستای اولویتبندی و انتظام بخشی است. رویکرد اولویتبندی برای تخصیص اعتبارات حمایتی ناکارآمدیهای کنونی بودجه عمومی را در راستای فقرزدایی کاهش میدهد و منجر به بهبود اثرگذاری بودجه عمومی بر نرخ فقر میشود. به این منظور پیشنهاد میشود در تخصیص اعتبارات مربوط به مصارف حمایتی هدفمندی یارانه که اصلیترین بخش بودجه در مقابله با فقر شناخته میشود، توجه ویژه به دو گروه فقیرترین فقرا و کودکان، از جمله در موضوع یارانههای تشویقی کالابرگ الکترونیک در اولویت قرار گیرد.