خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در ایران، سالیانه حجم عظیمی از منابع مالی به حوزه‌های اجتماعی، حمایتی و اشتغال‌زایی تخصیص می‌یابد. آمارهای رسمی بودجه‌ای نشان می‌دهد که «جمع کل بودجه حمایتی کشور» از حدود ۱۵۶،۱۶۳ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ به ۹۱۱,۶۱۶ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۴ رسیده است؛ رشدی معادل ۴۸۴ درصد فقط در پنج سال. به‌موازات آن، «اعتبارات اشتغال‌زایی مصوب کل کشور» نیز از ۲۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ به ۱۰۲ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۱ جهش یافته و در سال‌های بعد نیز در همان حدود تثبیت شده است. باوجود این، شواهد میدانی و ادامه روند مشکلاتی مانند فقر چندبعدی، نابرابری، بیکاری ساختاری و حاشیه‌نشینی، گویای «شکاف اثربخشی» جدی است. براین‌اساس، این پرسش بنیادین مطرح می‌شود که چرا باوجود تزریق چنین منابع کلانی، بهبود پایدار و ملموسی در کیفیت زندگی اقشار هدف مشاهده نمی‌شود؟ پاسخ این پرسش را باید در فقدان نظام یکپارچه و علمی «ارزیابی اثر اجتماعی» جست‌وجو کرد. نظام بودجه‌ریزی فعلی «ورودی‌محور»، و فاقد مکانیزمی برای سنجش «بازده واقعی» و «تغییرات پایدار» ایجاد شده در زندگی مردم است. این خلأ منجر به هدررفت منابع ملی، بازتولید چرخه وابستگی و کاهش مشروعیت سیاست‌های عمومی شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

این گزارش با مرور نظام‌مند تجربیات جهانی و ادبیات علمی، به این یافته‌های کلیدی دست یافته است:

·         ارزیابی اثر اجتماعی (SIA) فرایندی نظام‌مند برای تحلیل، پایش و مدیریت پیامدهای مثبت و منفی مداخلات بر زندگی مردم است. این ارزیابی، گذار از سنجه‌های صرفاً اقتصادی به درک «تغییرات معنادار در وضعیت انسانی» را ممکن می‌سازد.

·         سیر تکاملی SIA، از ابزاری فنی در حاشیه پروژه‌های زیست‌محیطی (مانند قانون NEPA آمریکا، ۱۹۶۹) به سازوکار سیاستی و حکمرانی در سطح جهانی موضوعی درخور توجه است. نهادهایی مانند «انجمن بین‌المللی ارزیابی اثرات (IAIA)» و استانداردهایی مانند «اصول بین‌المللی ارزیابی اثر اجتماعی (۲۰۰۳)» و «ISO 26000» نقش بسزایی در استانداردسازی این حوزه داشته‌اند.

·         رویکردها و روش‌های متنوعی برای سنجش اثر اجتماعی وجود دارد که در سه دسته کلی جای می‌گیرند:

    -    روش‌های کمّی (مانند آزمایش‌های تصادفی کنترل ‌شده (RCT) و تحلیل هزینه ـ فایده اجتماعی (SCBA() که بر سنجش علّی و مقایسه‌پذیری تمرکز دارند.

   -     روش‌های کیفی ـ مشارکتی (مانند نظریه تغییر (ToC)، روش برجسته‌ترین تغییر (MSC) و تحلیل ذی‌نفعان) که بر فهم زمینه، روایت‌های مردم و معناکاوی تغییرات تأکید می‌کنند.

   -     روش‌های ترکیبی که با تلفیق داده‌های کمّی و کیفی، تصویری جامع‌تر ارائه می‌دهند.

·         کارکرد اصلی SIA فراتر از اندازه‌گیری، شامل کاهش ریسک‌های اجتماعی، افزایش مشروعیت و اعتماد عمومی از طریق مشارکت ذی‌نفعان و مدیریت تطبیقی پروژه‌ها در طول چرخه عمر آنهاست. کشورهای پیشرو با نهادینه کردن این نظام، نه‌فقط از هدررفت منابع جلوگیری کرده‌، بلکه اثربخشی مداخلات و سرمایه اجتماعی را افزایش داده‌اند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با هدف استقرار نظام ارزیابی اثر اجتماعی در ایران و پُر کردن شکاف اثربخشی، پیشنهادهای این گزارش در سه سطح ارائه می‌شود:

·         سطح کلان (قانونی و نهادی):

 -        امکان‌سنجی تدوین سیاست یا قانونی الزام‌آور برای ارزیابی اثر اجتماعی پروژه‌ها و برنامه‌های عمومی با بودجه بالای یک حد آستانه‌ای مشخص.

  -      ایجاد «واحد ارزیابی اثر اجتماعی» در ساختار قوه مجریه (مانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی یا سازمان برنامه و بودجه کشور) به‌عنوان نهاد ناظر و هماهنگ‌کننده.

   -     ادغام SIA در فرایند بودجه‌ریزی و مشروط کردن تخصیص بودجه در حوزه اجتماعی به ارائه و تصویب «برنامه مدیریت آثار اجتماعی (SIMP)».

·         سطح اجرایی (روش‌شناسی و عملیاتی):

 -       تدوین دستورالعمل‌های بومی و بخشی برای حوزه‌های مختلف (مانند اشتغال، محرومیت‌زدایی، سلامت).

  -      اولویت‌بندی روش‌های کاربردی و کم‌هزینه مانند «نظریه تغییر» و «تحلیل ذی‌نفعان» در گام نخست.

-       توسعه سامانه‌های هر دستگاه یا راه‌اندازی سامانه‌ای ملی به‌منظور پایش و گزارش‌دهی منظم برای ایجاد شفافیت و امکان یادگیری جمعی.

·         سطح ظرفیت‌سازی:

  -      اجرای پروژه‌های پایلوت در حوزه‌های پرچالش (مانند اشتغال‌زایی افراد دارای معلولیت و مشاغل خرد خانگی یا خدمات بهزیستی و مددکاری اجتماعی) برای الگوسازی و اثبات مفهوم.

 -       آموزش و توانمندسازی مدیران و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی.

  -      حمایت از تشکیل انجمن غیردولتی، مستقل و حرفه‌ای ارزیابی اثر اجتماعی و فرهنگ‌سازی عمومی درباره حق مشارکت ذی‌نفعان.

درمجموع، استقرار این نظام، نه یک هزینه، بلکه سرمایه‌گذاری‌ای ضروری برای خروج از چرخه ناکارآمدی فعلی و هدایت منابع ملی به‌سمت خلق «تغییر» پایدار و معنادار در زندگی مردم است.

۱. مقدمه

در ایران سالیانه منابع و اعتبارات کلانی به حوزه‌های محرومیت‌زدایی، امور حمایتی و رفاهی و نیز اشتغال‌زایی اختصاص می‌یابد. داده‌های بودجه‌ای کشور در بازه زمانی ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ گویای افزایش کمّی چشمگیر و بی‌سابقه‌ای در تخصیص این منابع است. برای درک بهتر ابعاد این مسئله، تحلیل دقیق‌تری از این ارقام ضروری است.

براساس قوانین بودجه سالیانه کل کشور، «جمع کل بودجه حمایتی کشور» که در سال ۱۴۰۰ معادل ۱۵۶,۱۶۲,۷۶۶ میلیون تومان بوده، در سال ۱۴۰۴ به رقم ۹۱۱,۶۱۶,۰۹۰ میلیون تومان رسیده است. این افزایش نشان‌دهنده رشد حدود ۴۸۴درصدی در بودجه حمایتی فقط طی پنج سال است [4–8] . چنین رشد انفجاری در بودجه، حتی با در نظر گرفتن تورم، حکایت از عزم جدی دولت برای حل معضلات اجتماعی و کاهش فقر دارد.

شکل 1. نمودار جمع کل بودجه حمایتی کشور (میلیون تومان) [۸-۴]

به‌موازات این افزایش، بودجه اختصاص‌یافته به «محرومیت‌زدایی» نیز از ۷۸,۷۸۲,۸۴۶ میلیون تومان در سال ۱۴۰۰ به ۱۶۵,۱۷۹,۵۴۴ میلیون تومان در سال ۱۴۰۴ رسیده است که افزایشی حدود ۱۱۰درصدی را نشان می‌دهد [4–8].

شکل 2. نمودار جمع کل بودجه محرومیت‌زدایی در کشور (میلیون تومان) [۸-۴]

در حوزه اشتغال، روند جالب ‌توجه‌تری مشاهده می‌شود. «اعتبارات اشتغال‌زایی مصوب کل کشور» در سال ۱۴۰۰، در حدود ۲۸ هزار میلیارد تومان بوده که در سال ۱۴۰۱ با جهش تقریباً چهاربرابری به ۱۰۲ هزار میلیارد تومان رسیده و در سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ نیز در سطح ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تثبیت شده است [4–8]. این جهش ناگهانی و تثبیت آن در سطح بالا، نشان از تبدیل «اشتغال» به اولویتی فوق‌العاده در سیاستگذاری کلان کشور دارد. نکته حائز اهمیت این است که اگرچه اعتبارات اشتغال‌زایی نیز افزایش یافته، ماهیت هزینه‌کرد آن نیازمند بررسی است. آیا این اعتبارات به ایجاد کسب‌وکارهای پایدار و مولد منجر شده یا فقط به پرداخت تسهیلاتِ بدون پشتوانه و نظارتِ کافی انجامیده که در نهایت موجب افزایش بدهی‌های معوق و به وجود نیامدن مشاغل پایدار شده است؟

شکل 3. نمودار اعتبارات اشتغال‌زایی مصوب کل کشور (هزار میلیارد تومان) [۸-۴]

بااین‌حال، سؤال کلیدی اینجاست که چرا باوجود این حجم عظیم تزریق مالی به حوزه‌های حمایتی و اشتغال، بهبود ملموسی در بسیاری از معضلات اجتماعی، مانند نابرابری، بیکاری ساختاری، حاشیه‌نشینی و فقر چندبعدی مشاهده نمی‌شود؟

پاسخ به این پرسش را باید در فقدان نظام یکپارچه و علمی «ارزیابی اثر اجتماعی» جست‌وجو کرد. افزایش بودجه‌ها عمدتاً برمبنای رویکردهای کمّی و فشارهای اجتماعی و سیاسی صورت می‌گیرد؛ بدون آنکه مکانیسمی برای سنجش «بازده واقعی» این سرمایه‌گذاری‌های عظیم وجود داشته باشد. به‌عبارت دیگر، سیستم فعلی، بودجه‌ریزی را «ورودی‌محور» کرده و از «خروجی‌ها» و «نتایج» غافل مانده است. برای مثال، آیا افزایش ۴۸۴درصدی بودجه حمایتی منجر به بهبود ۴۸۴درصدی در شاخص‌های کیفیت زندگی، سلامت اجتماعی یا کاهش فقر مطلق شده است؟ چندین سناریوی محتمل پشت این اعداد و ارقام پنهان شده است:

سناریوی اول، هدررفت منابع: ممکن است بخش قابل ‌توجهی از این بودجه‌ها، به‌دلیل ناکارآمدی در سیستم توزیع، بوروکراسی پیچیده یا فقدان هدف‌گذاری دقیق، به دست گروه‌های هدف واقعی نرسد و در مسیر اجرا هدر رود.

سناریوی دوم، آثار موقتی و غیرپایدار: این احتمال وجود دارد که منابع تخصیص‌یافته صرف ارائه حمایت‌های مقطعی و معیشتی شده باشد، بدون آنکه به ایجاد توانمندی پایدار، توسعه مهارت‌ها یا تقویت سرمایه اجتماعی در میان جوامع محروم منجر شود. در این حالت، اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت از شدت بحران کاسته شود، چرخه فقر و وابستگی بازتولید می‌شود.

سناریوی سوم، خنثی‌سازی توسط عوامل کلان: تأثیر مثبت بالقوه این بودجه‌ها ممکن است توسط عوامل کلان اقتصادی مانند تورم لجام‌گسیخته، رکود اقتصادی و تحریم‌ها کاملاً خنثی شود. افزایش بودجه از ۱۵۶ هزار میلیارد تومان به ۹۱۱ هزار میلیارد تومان، در شرایطی که نرخ تورم در همین دوره در اوج بوده است، به‌معنای افزایش واقعی نیست و فقط برای حفظ سطح موجود خدمات، نیازمند افزایش اسمی بودجه است.

درنتیجه، مسئله اصلی فقط «میزان» تخصیص بودجه نیست، بلکه «اثربخشی» این تخصیص در ایجاد تغییرات ملموس و پایدار در زندگی مردم است. حجم عظیم منابعی که در این پنج سال به این حوزه‌ها تزریق شده، «فرصتی تاریخی» برای تحول اجتماعی بوده است. اما نبود چارچوبی برای سنجش بازده اجتماعی سرمایه‌گذاری (SROI)، این خطر جدی را پدید آورده است که این فرصت طلایی به «فاجعه خاموش» در مدیریت منابع ملی تبدیل شود؛ جایی که سیاستگذاران و مردم نمی‌دانند این هزاران میلیارد تومان در نهایت چه دستاورد عینی و پایداری برای کشور به ارمغان آورده است. این شکاف بین «هزینه‌کرد» و «دستاورد» است که بیان‌کننده عمق مسئله و لزوم پرداختن فوری به مقوله ارزیابی اثر اجتماعی است.

نبود نظامی منسجم برای ارزیابی اثر اجتماعی و سنجش بازده اجتماعی سرمایه‌گذاری (SROI) سبب شده است سیاستگذاران و مدیران نتوانند اطمینان یابند که اعتبارات تخصیص‌یافته واقعاً به بهبود کیفیت زندگی اقشار هدف منجر شده است؛ بنابراین، بدون ارزیابی نظام‌مند، خطر هدررفت منابع ملی و بازتولید چرخه ناکارآمدی در حوزه رفاه اجتماعی وجود دارد.

تجربه جهانی در دهه‌های اخیر نشان می‌دهد که موفقیت پروژه‌های توسعه‌ای و برنامه‌های اجتماعی، صرفاً با شاخص‌های اقتصادی قابل سنجش نیست و نیازمند سنجش تغییرات معنادار در وضعیت‌های اجتماعی و انسانی است.

کشورهایی که توانسته‌اند نظام ارزیابی اثر اجتماعی را مستقر کنند، از یک‌ سو توانسته‌اند ریسک‌های اجتماعی پروژه‌ها را کاهش دهند و ازسوی دیگر، مشروعیت و اعتماد عمومی را به دست آورند. در ایران، بدون چنین نظامی، تصمیم‌گیرندگان نه امکان سنجش اثربخشی واقعی مداخلات اجتماعی را دارند و نه می‌توانند مسیر اصلاح سیاست‌ها را به‌موقع شناسایی کنند. این مطالعه در پی آن است که با تکیه بر درس‌آموخته‌های جهانی، چارچوبی برای ارزیابی اثر اجتماعی در ایران پیشنهاد دهد.

این گزارش با هدف بررسی تجربه‌های بین‌المللی در حوزه ارزیابی اثر اجتماعی و استخراج درس‌آموخته‌هایی برای ایران تدوین شده است. پرسش‌های محوری آن عبارت‌اند از:

1. چه سیر تاریخی و نهادی در سطح جهانی به شکل‌گیری و تثبیت نظام‌های ارزیابی اثر اجتماعی انجامیده است؟

2. چه چارچوب‌ها و روش‌هایی برای سنجش اثر اجتماعی و محاسبه بازده اجتماعی سرمایه‌گذاری وجود دارد؟

3. کشورها چگونه از این ابزارها برای بهبود سیاست‌های اجتماعی و جلوگیری از هدررفت منابع استفاده کرده‌اند؟

4. چه درس‌آموخته‌هایی از تجربه جهانی می‌تواند در طراحی و استقرار نظام ارزیابی اثر اجتماعی در ایران مفید باشد؟

۲. پیشینه پژوهش

 مطالعات حوزه کسب‌وکارهای اجتماعی و ارزیابی اثر اجتماعی در سال‌های اخیر، چه در سطح بین‌المللی و چه در ایران، رشد چشمگیری داشته است. تمرکز اصلی این مطالعات بر روشن ساختن جایگاه کسب‌وکار اجتماعی، تبیین سازوکارهای حمایتی و بررسی شیوه‌های سنجش و مدیریت آثار اجتماعی بوده است.

در ایران، عزت‌آبادی‌پور و ضرغام‌افشار (۱۴۰۳) در گزارش‌ «تبیین و تنظیم کسب‌وکارهای اجتماعی: مفهوم‌شناسی» نشان داده‌اند که زیست‌بوم کسب‌وکارهای اجتماعی نیازمند قانونگذاری مستقل است. به باور آنان، تدوین قانونی که مرز میان مفاهیمی همچون شرکت اجتماعی، مسئولیت اجتماعی، کارآفرینی اجتماعی و فعالیت اجتماعی را مشخص کند، شرط لازم برای نهادینه‌سازی و توسعه این حوزه به شمار می‌رود. براساس این دیدگاه، شرکت اجتماعی کسب‌وکاری است که مأموریت اصلی آن توانمندسازی جامعه و حل مسائل اجتماعی است و سودآوری در آن جایگاه ثانوی دارد [1].

در ادامه همین خط پژوهشی، عزت‌آبادی‌پور و ضرغام‌افشار (۱۴۰۳) با مرور تجربه کشورهای مختلف، ازجمله فرانسه، آلمان، ایتالیا، انگلستان، آمریکا، لهستان و یونان، بر اهمیت ایجاد چارچوب‌های قانونی و شخصیت حقوقی ویژه برای شرکت‌های اجتماعی تأکید کرده ‏اند. این کشورها با رسمیت‌بخشی به کسب‌وکارهای اجتماعی و طراحی نظام‌های اعتبارسنجی و اعطای نشان، زمینه ارتقای شفافیت، انسجام و اعتماد عمومی به این کسب‌وکارها را فراهم آورده‌اند [2].

از منظر حمایت‌های نهادی، پژوهش‌های انجام ‌شده نشان می‌دهد که حمایت‌های مالی و غیرمالی دولت‌ها نقش تعیین‌کننده‌ای در پایداری و توسعه کسب‌وکارهای اجتماعی دارد. عزت‌آبادی‌پور و ضرغام‌افشار (۱۴۰۴) در بررسی ابزارهای حمایتی، دو دسته حمایت مستقیم و غیرمستقیم را شناسایی کرده‌‌اند؛ حمایت‌های مستقیم شامل یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض، معافیت‌های مالیاتی و قراردادهای دولتی است که در برخی کشورها همچون اتریش، فنلاند و ایتالیا به‌صورت پایدار اعمال می‌شوند. در مقابل، کشورهایی مانند بلغارستان، کرواسی و جمهوری چک از الگوهای محدود یا ناپایدار حمایت برخوردارند. حمایت‌های غیرمستقیم نیز عمدتاً از طریق قوانین شفاف، سازوکارهای ارزیابی اثر اجتماعی و مشارکت نهادهای غیردولتی و بنیادها شکل گرفته‌اند. افزون‌بر این، مراکز رشد و شتاب‌دهنده‌ها با ارائه خدمات مشاوره‌ای، آموزشی و راهبردی به افزایش تاب‌آوری و رشد کسب‌وکارهای اجتماعی کمک کرده‌اند [3].

جدول 1. پیشینه پژوهش

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در سطح جهانی نیز ادبیات ارزیابی اثر اجتماعی (SIA) مسیری تکاملی را طی کرده است؛ از تجربه‌های اولیه در قالب الزامات زیست‌محیطی (نظیر قانون سیاست ملی محیط زیست آمریکا، ۱۹۶۹) تا تدوین اصول بین‌المللی ارزیابی اثر اجتماعی توسط IAIA (۲۰۰۳) و نهادینه‌سازی آن در اسناد کلانی همچون ISO 26000 (۲۰۱۰) و اهداف توسعه پایدار سازمان ملل (۲۰۱۵). این تحولات نشان می‌دهد که ارزیابی اثر اجتماعی از ابزاری فنی به سازوکاری سیاستی و حکمرانی بدل شده است که هدف آن تضمین عدالت اجتماعی، مشارکت ذی‌نفعان و پایداری آثار اجتماعی است.

به‌طورکلی، مرور پیشینه‌ها آشکار می‌کند که توسعه کسب‌وکارهای اجتماعی و ارزیابی اثر اجتماعی، دو روند موازی و مکمل به شمار می‌روند: نخست، رسمیت‌بخشی و حمایت نهادی از کسب‌وکارهای اجتماعی برای حل مسائل اجتماعی، و دوم، ایجاد چارچوب‌های ارزیابی اثر اجتماعی به‌منظور اطمینان از اثربخشی و مشروعیت این مداخلات. این هم‌افزایی مبنای اصلی درس‌آموخته‌های جهانی و توصیه‌های سیاستی برای ایران است.

۳. اقتضائات نظری و تاریخی سیاستگذاری در حوزه ارزیابی اثر اجتماعی

۳-۱. گذار از سنجه‌های صرفاً اقتصادی به درک آثار اجتماعی و انسانی

در دوره قابل توجهی از قرن بیستم، ارزیابی اثرگذاری مداخلات فقط محدود و معطوف به معیارهای اقتصادی بود؛ شاخص‌هایی نظیر نرخ بازگشت سرمایه، حاشیه سود، رشد و بهره‌وری ابزارهای کمّی و مقایسه‌پذیری برای ارزیابی عملکرد یک پروژه یا مداخله به حساب می‌آمدند [9].

با آشکار شدن آثار پیش‌بینی نشده و گاه منفی اجرای پروژه‌ها و سیاست‌های مبتنی‌بر توسعه، کارآمدی ابزارهای مالی و اقتصادی در سنجش آثار یک مداخله مورد تردید قرار گرفت. طرح‌های توسعه‌ای نظیر احداث نیروگاه‌ها، سدسازی، راه‌اندازی معادن و گسترش خطوط ریلی، که از نظر استانداردهای مالی موفق به حساب می‌آمدند، گاهی موجب بی‌ثباتی اقتصاد محلی، گسست پیوندهای فرهنگی و آلودگی‌های زیست‌محیطی می‌شدند.

انباشت این تجربیات زمینه‌ساز تغییرات چشمگیری در گفتمان توسعه شد. شماری از پژوهشگران و صاحب‌نظران این حوزه نیز بر ناکارآمدی ابزارهای مالی و اقتصادی در به تصویر کشیدن آثار اجتماعی و انسانی طرح‌های توسعه‌ای تأکید کرده‌اند. برای نمونه، رابرت شالوک (1995) در کتاب خود با عنوان ارزیابی مبتنی‌بر نتیجه تأکید می‌کند، ارزیابی مبتنی‌بر شاخص‌های کمّی، مانع از توجه به پیامدهای اجتماعی و انسانی پروژه‌ها می‌شود؛ ارزیابی مؤثر باید متکی و مبتنی‌بر ملاحظات انسانی و اجتماعی گروه‌های ذی‌نفع باشد [10]. آمارتیاسن (1999) نیز در کتاب توسعه به‌مثابه آزادی استدلال می‌کند که برای ارزیابی موفقیت پروژه‌های توسعه‌ای نمی‌توان فقط به شاخص‌های مالی و اقتصادی اکتفا کرد؛ توسعه باید با گسترش آزادی‌های واقعی افراد ارزیابی شود [11].

به‌تدریج پرسش‌هایی بنیادین مطرح شدند که نه‌فقط ابزارهای سنجش، بلکه تعریف پیشرفت و موفقیت مداخلات و طرح‌های توسعه‌ای را به چالش کشیدند. پرسش‌هایی که فراتر از آثار اقتصادی، در پی شناسایی و سنجش آثار پروژه‌ها بر ابعاد زیست‌محیطی، انسانی و اجتماعی مداخلات بودند:

●                   چه کسانی از اجرای این طرح منتفع و چه کسانی متضرر خواهند شد؟

●                   طرح‌های توسعه‌ای چگونه بر زندگی روزمره افراد در جوامع محلی اثر می‌گذارد؟

●                   این مداخلات در سطح اجتماعی و زیست‌محیطی چه آثاری را به همراه خواهند داشت؟

پاسخ به این پرسش‌ها مستلزم شکل‌گیری رویکردهایی نوین بود؛ رویکردهایی که فراتر از شاخص‌های مالی و اقتصادی، ابعاد انسانی و اجتماعی را نیز در ارزیابی آثار یک مداخله لحاظ می‌کنند.

۳-۲. سیر تاریخی توجه به آثار اجتماعی در سیاستگذاری و مداخلات توسعه‌ای

در اواخر دهه 1960، پیدایش پیامدهای اجتماعی و زیست‌محیطی اجرای پروژه‌هایی چون احداث سدها، بزرگراه‌ها و کارخانجات صنعتی در ایالات متحده آمریکا، منجر به افزایش نگرانی‌های عمومی شده بودند. موج نارضایتی‌های اجتماعی، فقدان چارچوب‌های قانونی در این زمینه را پررنگ کرد. تصویب قانون سیاست ملی محیط زیست آمریکا (NEPA) در سال 1969، که در ژانویه سال 1970 لازم‌الاجرا شد، پاسخی به فشارهای اجتماعی و سیاسی موجود در این زمینه بود. به‌واسطه تصویب این قانون، برای اولین بار الزام ارائه بیانیه تأثیرات زیست‌محیطی مطرح شد. سازمان‌های فدرال موظف شدند که پیش از اجرای پروژه‌های خود، به ارزیابی آثار جانبی آنها بر محیط زیست بپردازند [12].

در ابتدای امر، نگرانی‌های اصلی به آسیب‌های گسترده زیست‌محیطی ناشی از اجرای طرح‌های توسعه‌ای معطوف بود و به این موضوع به‌ندرت توجه می‌شد که پیامدهای جانبی این پروژه‌ها چگونه زندگی فردی و فرهنگ جوامع را تحت تأثیر قرار می‌دهند. بااین‌حال، تعریف ارائه شده از محیط زیست در متن قانون، فقط محدود به طبیعت نبود. استفاده از اصطلاح «محیط انسانی» در این تعریف، به‌مرور زمان بستری را برای مشارکت متخصصان علوم اجتماعی و گنجاندن ملاحظات اجتماعی فراهم کرد.

این گشودگی مفهومی، به‌تدریج زمینه‌ساز شکل‌گیری حوزه‌ای مستقل با عنوان ارزیابی تأثیر اجتماعی (SIA) شد. ونکلی معتقد بود که مراحل اولیه توسعه SIA واکنشی به ذهنیت غیراجتماعی سیاستگذاری فدرال در آن دوران به حساب می‌آید؛ ذهنیتی که در آن سنجش آثار بیوفیزیکی بر تجربه‌های انسانی و تغییرات اجتماعی و فرهنگی اولویت دارد.

نقطه عطف این تحول مفهومی در سال 1973 و در جریان اجرای پروژه خط لوله انتقال نفت آلاسکا آشکار شد؛ هنگامی که یکی از رهبران قبیله اینوئیت این پرسش را مطرح کرد: «حالا که مشکل انتقال نفت حل شد، چه سرنوشتی در انتظار سبک زندگی و آداب و رسوم مردم خواهد بود؟». این پرسشِ به‌ظاهر ساده، ضرورت پرداختن به ملاحظات اجتماعی و فرهنگی را در کنار ابعاد زیست‌محیطی و بوم‌شناختی نمایان کرد و از این رهگذر به‌تدریج ارزیابی تأثیر اجتماعی به حوزه‌ای مستقل و مکمل برنامه‌ریزی و سیاستگذاری تبدیل شد [12].

باوجود اینکه نخستین گام‌ها به‌منظور ارزیابی پیامدهای اجتماعی طرح‌های توسعه‌محور در این دوران برداشته شد، بسیاری از این تلاش‌ها فاقد انسجام نظری بودند. تلاش برای کمّی‌سازی و تمرکز این ارزیابی‌ها بر آمارهای ساده‌ای نظیر میزان اشتغال و مهاجرت، مانع از فهم عمیق‌تر مسائل فرهنگی و اجتماعی می‌شد. گسترش کاربرد ارزیابی تأثیر اجتماعی در اوایل دهه 1980 نیز ضعف‌های مفهومی و روش‌شناختی آن را بیش‌ازپیش نمایان کرد [13].

در پاسخ به خلأ نظری و فقدان چارچوب استاندارد برای ارزیابی آثار، به‌خصوص آثار اجتماعی، گروهی از متخصصان و پژوهشگران این حوزه به تأسیس انجمن بین‌المللی ارزیابی آثار (IAIA) اقدام کردند. این انجمن، که با هدف ارتقای انسجام نظری، اشتراک‌گذاری تجربیات و تدوین چارچوب‌های استاندارد تشکیل شده بود، اولین نشست رسمی خود را در ژانویه سال 1981 در تورنتو برگزار کرد و به‌تدریج به مرجع اصلی تدوین دستورالعمل‌های ارزیابی آثار در جهان تبدیل شد [14].

هرچند شکل‌گیری IAIA از اوایل دهه ۱۹۸۰ بستری جهانی برای تبادل دانش و تجربه فراهم کرد، ماهیت آن همچنان غیرانتفاعی، داوطلبانه و شبکه‌ای باقی ماند. اثرگذاری این انجمن عمدتاً از طریق برگزاری کنفرانس‌ها، انتشار متون تخصصی و توسعه ظرفیت حرفه‌ای اعمال می‌شد و فاقد سازوکار الزام‌آور یا نظارت رسمی بر عملکرد دولت‌ها و پروژه‌های ملی بود [14].

ازاین‌رو، در ایالات متحده، چالش‌های اجرایی همچنان پابرجا ماند. اجرای مؤلفه اجتماعی NEPA با ناهمگونی چشمگیری روبه‌رو بود. تفاوت در رویکرد سازمان‌های فدرال و نبود چارچوب میان‌رشته‌ای روشن، باعث شد کیفیت گزارش‌های SIA متغیر باشد و امکان مقایسه و ارزیابی یکپارچه آنها محدود بماند. تا آن زمان یک بیان نظام‌مند و مشترک از محتوای لازم SIA ارائه نشده بود. برای رفع این خلأ، از سال ۱۹۸۹ ابتکاری مشترک آغاز شد و «کمیته بین‌سازمانی راهنما و اصول SIA» با مشارکت نمایندگان انجمن‌های تخصصی علوم اجتماعی در آمریکا، نظیر IAIA، انجمن جامعه‌شناسی روستایی، انجمن روان‌شناسی آمریکا، انجمن جامعه‌شناسی آمریکا، انجمن انسان‌شناسی آمریکا و انجمن اقتصاد کشاورزی، تشکیل شد. نخستین گزارش کمیته در سال ۱۹۹۳ نهایی و نسخه عمومی آن در سال ۱۹۹۴، با پشتیبانی کنسرسیومی از نهادهای فدرال آمریکا منتشر شد و در قالب یادداشتی با عنوان «دستورالعمل‌ها و اصول ارزیابی تأثیر اجتماعی» در دسترس قرار گرفت. این سند نخستین تلاش رسمی و هماهنگ برای استانداردسازی SIA در چارچوب حقوقی NEPA بود. سند مزبور با تبیین مفهوم عملیاتی اثر اجتماعی، چارچوب پایه SIA و گام‌های اصلی را برای پیاده‌سازی آن مشخص می‌کرد [12, 15].

با انتشار راهنمای ۱۹۹۴ کمیته بین‌سازمانی، خلأ مفهومی و اجرایی SIA در چارچوب حقوقی ایالات متحده تا حدی برطرف شد؛ اما این تحول به مرزهای ملی محدود نماند. هم‌زمان با گسترش ادبیات توسعه پایدار و افزایش حساسیت افکار عمومی درباره پیامدهای اجتماعی پروژه‌های بزرگ، سازمان‌های بین‌المللی نیز توجه خود را به استانداردسازی و الزام‌آور کردن ارزیابی آثار اجتماعی معطوف کردند [14, 13].

در این دوره، IAIA از نقش صرفاً شبکه‌ای و علمی اولیه فراتر رفت و به‌سمت ایفای نقشی فعال در تدوین «اصول بین‌المللی ارزیابی تأثیرات اجتماعی» در سال ۲۰۰۳ حرکت کرد. این سند، که به ابتکار گروه کاری SIA در IAIA و با مشارکت پژوهشگران و متخصصانی برجسته، ازجمله فرانک ونکلی، تهیه شد، دستاورد بیش از یک دهه تجربه عملی در اجرای SIA در سطوح ملی و بین‌المللی بود. اصول ۲۰۰۳، مبتنی‌بر اجماع حرفه‌ای، بر عدالت اجتماعی، مشارکت مؤثر ذی‌نفعان، احترام به تنوع فرهنگی و به‌کارگیری رویکردهای میان‌رشته‌ای تأکید داشتند [14].

در ادامه این تحولات، انتشار راهنمای ISO 26000 در سال ۲۰۱۰ نقطه مهمی برای «جاری‌سازی» ارزیابی آثار اجتماعی از سطح پروژه به سطح حکمرانی سازمانی بود. این سند با ماهیتی راهنما و غیرالزام‌آور به‌جای ارائه یک روش‌شناسی مستقل برای SIA، مفهوم مسئولیت‌پذیری اجتماعی و زیست‌محیطی را به زبانی مشترک و انجام‌پذیر تبدیل کرد. محورهای کلیدی آن شامل شناسایی ذی‌نفعان و مسائل بااهمیت، اعمال دقت ‌لازم برای پیشگیری یا کاهش آثار منفی، اتخاذ رویکرد چرخه ‌عمر و شفافیت و گزارش‌دهی است. بدین ترتیب، آنچه پیش‌تر در قالب پیوست‌های اجتماعیِ گزارش‌های ارزیابی آثار پروژه‌ها ارائه می‌شد، در ISO 26000 به بخشی از سیاست‌ها و فرایندهای دائمی سازمان ارتقا یافت و در موضوعات هسته‌ای مانند حقوق بشر (با تأکید بر HRIA)، محیط ‌زیست (EIA و چرخه‌ عمر) و مشارکت و توسعه جامعه نهادینه شد [16].

در ادامه، تصویب اهداف توسعه پایدار سازمان ملل (SDGs) در سال ۲۰۱۵ جایگاه SIA را بیش‌ازپیش تقویت کرد. تأکید این اهداف بر شمول اجتماعی، برابری و عدالت نهادی، ارزیابی آثار اجتماعی را به ابزاری معتبر برای پایش اثربخشی توسعه و سنجش پیشرفت در شاخص‌های عدالت بدل ساخت [13].

جدول 2. سیر تاریخی توجه به آثار اجتماعی در سیاستگذاری

مأخذ: همان.

در سال‌های پس از ۲۰۱۵، با گسترش ادبیات توسعه پایدار و تعمیق پیوند SIA با اهداف و شاخص‌های بین‌المللی، رویکردها و چارچوب‌های متنوع‌تری برای تعریف و سنجش اثر اجتماعی پدید آمد. در دهه ۲۰۲۰، این روند با تمرکز بیشتر بر سنجش‌پذیری، داده‌محوری و همسوسازی با تحولات فناورانه ادامه یافت. نهادهای بین‌المللی، دولت‌ها و بخش خصوصی هریک به‌گونه‌ای در بازطراحی و بومی‌سازی این چارچوب‌ها نقش داشتند. در ادامه، به بررسی تعریف «اثر اجتماعی» و مرور برخی از مهم‌ترین چارچوب‌ها و رویکردهای معاصر پرداخته می‌شود.

۳-3. ضرورت سنجش ساخت‌یافته: خاستگاه و کارکردهای ارزیابی اثر اجتماعی

گذار از سنجه‌های اقتصادی به سنجش آثار انسانی و اجتماعی مستلزم آن است که «اثر» به‌عنوان موضوع سیاستگذاری بازتعریف شود. در این بازتعریف، اثر اجتماعی عبارت است از: «تغییری معنادار، بااهمیت و نسبتاً پایدار در وضعیت‌ها و تجربه‌های انسانی که بتوان برای آن پیوند سببی معقول با مداخله ترسیم کرد؛ بدون پیش‌فرض مثبت یا منفی بودن آن». این تعریف، ارزیابی را از شمارش فعالیت‌ها به‌سمت مدیریت تغییر سوق می‌دهد و مشارکت عمومی، عدالت توزیعی و ملاحظات حقوق بشری را به عناصر ضروری فرایند تصمیم‌سازی تبدیل می‌کند [14].

برای کاربست عملی این تعریف، تعیین دامنه «امر اجتماعی» ضروری است. این دامنه مجموعه‌ای از حوزه‌ها را شامل می‌شود:

شکل 4. دامنه امر اجتماعی [15 و ‍۱۷]

چنین گستره‌ای از یک ‌سو مانع فروکاست ارزیابی به متغیرهای صرفاً اقتصادی می‌شود و ازسوی دیگر، سنجش‌پذیری سیاست‌ها را به ترکیبی از داده‌های کمّی و کیفی و تعامل مستمر با ذی‌نفعان متکی می‌کند [15 و ‍۱۷].

تمایز میان فرایندهای تغییر و اثر برای قضاوت سیاستی حیاتی است. بسیاری از شاخص‌های متداول (مانند افزایش اشتغال محلی یا تغییر در الگوهای رفت‌وآمد) در لایه پیامد یا میانجی قرار دارند و فقط درصورتی اثر محسوب می‌شوند که به دگرگونی‌های پایدار در رفاه یا تجربه انسانی بینجامند (مثلاً افزایش اعتماد نهادی یا ارتقای انسجام اجتماعی). بی‌توجهی به این تمایز، ارزیابی را به گزارش عملیات تقلیل می‌دهد و پیوند واقعی مداخله با تغییرات پایدار را پنهان می‌کند [17]. ازاین‌رو، زنجیره نتایج باید روشن و تفکیک ‌شده بماند:

-                     ورودی: منابع بسیج‌ شده؛

-                     خروجی: دستاوردهای بلافصل؛

-                     پیامد: تغییرات کوتاه‌مدت یا میان‌مدت در رفتار، روابط و عملکرد اجتماعی و اقتصادی؛

-                     اثر: دگرگونی‌های پایدار و بااهمیت در وضعیت‌ها و تجربه‌های انسانی.

شکل 5. زنجیره‌ اثر[13]

عملیاتی‌سازی این تفکیک با ترسیم «زنجیره‌های اثر» ممکن می‌شود؛ زنجیره‌هایی که پیوند میان سایر محرک‌ها و تغییرات اجتماعی را ردیابی می‌کنند، فروض علّی را تصریح، و برای هر لایه سنجه‌های متمایز تعریف می‌کنند. همین راهنما نشان می‌دهد چگونه باید توصیف اثرها و پیوند دادن آنها را انجام داد که شاخص‌های فعالیت و خروجی با شاخص‌های پیامد و اثر خلط نشوند و گزارش‌دهی، مسیر علّی را برای سیاستگذار قابل پیگیری نگاه دارد [13]. مسیر خروجی تا اثر غالباً غیرخطی است. تغییرات اجتماعی معمولاً حاصل برهم‌کنش چندین عامل و روند متفاوت‌اند. بنابراین، سیاستگذار باید به‌جای انتساب کامل یک تغییر به یک مداخله، بر سنجش سهم مداخله تمرکز کند. این امر مستلزم سه گام کلیدی است:

1. ترسیم مسیرهای علت‌ومعلولی در زنجیره اثر؛

2. تعیین جامعه و قلمرو جغرافیایی هدف و بازه زمانی ارزیابی؛

3. پایش مستمر و اصلاح مسیر بر پایه شواهد جدید.

شکل 6. سه گام کلیدی فهم بر سنجش سهم مداخله

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

این رویکرد، هم شفافیت علّی را برای سیاستگذار تضمین می‌کند و هم امکان اصلاح به‌موقع مسیر سیاستی را فراهم می‌آورد [13, 18]. در حقیقت، همه این تمایزگذاری‌ها و الزامات روش‌شناختی به یک دغدغه سیاستی دیرپا بازمی‌گردد: چگونه می‌توان اطمینان یافت که منابع عمومی محدود به اثر عمومی قابل‌ دفاع منتهی شوند؟

SIA دقیقاً با همین هدف در ادبیات سیاستگذاری تعریف شده است؛ یعنی فرایندی نظام‌مند برای تحلیل، پایش، ارزیابی و مدیریت پیامدهای اجتماعی مداخلات برنامه‌ای و پروژه‌ای (خواه مثبت یا منفی) که در سراسر چرخه تصمیم‌گیری و اجرا جاری می‌شود [19, 14]. چنین رویکردی بستر لازم را برای گذار از ارزیابی‌های صرفاً کمّی یا اقتصادی به نظامی فراهم می‌کند که تغییرات واقعی در تجربه و رفاه انسانی را محور سیاستگذاری قرار می‌دهد.

براین‌اساس، کارکردهای SIA فقط به سنجش و گزارش محدود نمی‌شود، بلکه مستقیماً در خدمت ارتقای کیفیت سیاستگذاری و اجرای مداخلات قرار می‌گیرد. از منظر کارکردی، این رویکرد سه فایده سیاستی متمایز را فراهم می‌آورد:

-                    نخست، کاهش ریسک‌های اجتماعی و هزینه‌های ناشی از تعارض، از طریق شناسایی زودهنگام مسائل حساس (از اسکان مجدد و معیشت تا هویت‌های محلی) و طراحی سلسله‌مراتبی از اقدامات پیشگیرانه، کاهنده و جبرانی آسیب‌های احتمالی.

-                     دوم، افزایش مشروعیت و جلب حمایت اجتماعی از طریق مشارکت واقعی ذی‌نفعان، دسترسی شفاف به اطلاعات و پاسخ‌گویی مداوم در قالب برنامه مدیریت آثار اجتماعی.

-                     سوم، پیوند دادن تصمیم‌گیری با مدیریت تطبیقی؛ یعنی SIA فقط مرحله‌ای مقطعی برای اخذ مجوز نیست، بلکه فرایندی مستمر است که شامل تعیین خط‌ مبنا، سنجش اهمیت آثار، برنامه‌ریزی مدیریت، پایش شاخص‌ها و بازنگری دوره‌ای می‌شود [19].

چنین جایگاهی، SIA را از ابزار ارزیابی منفعل به مکانیسم سیاستی پویا بدل می‌کند که می‌تواند در طی چرخه عمر پروژه، مسیر مداخله را همسو با شواهد و تغییرات محیطی بازتنظیم کند.

از این دیدگاه، تفاوت SIA با الگوهای متعارف ارزیابی فقط در روش یا فن نیست، بلکه در ماهیت راهبردی و سیاستی آن است. برای مثال، اگرچه پایش و ارزیابی (M&E) و SIA در برخی داده‌ها و ابزارها اشتراک دارند، کارکردشان متفاوت است؛ M&E سازوکاری کلی برای سنجش عملکرد است؛ درحالی‌که SIA به‌طور ویژه بر فرایندهای تغییر اجتماعی و معنای آثار از نگاه جامعه تمرکز دارد و تمام چرخه، از ارزیابی اولیه گزینه‌ها و طراحی برنامه مدیریت اجتماعی تا پیگیری و پایش پسینی، را دربرمی‌گیرد [20, 12, 21].

همچنین، در قیاس با تحلیل هزینه - فایده، SIA رفاه را صرفاً به مقیاس پولی فرونمی‌کاهد، بلکه اهمیت اجتماعی، توزیع آثار میان گروه‌های مختلف، حقوق بشر و سرمایه‌های ناملموس را، که اغلب قابلیت پول‌سازی‌ ندارند، از طریق رویکردهای کیفی، ترکیبی و مشارکتی ارزیابی می‌کند [14, 19].

به‌طورکلی، بیشترین کارآمدی SIA هنگامی حاصل می‌شود که از همان ابتدای طراحی سیاست یا پروژه وارد کار شود. در این حالت، کار با مشارکت جدی ذی‌نفعان برای تعیین مسئله آغاز می‌شود. سپس خط‌مبنای اجتماعی دقیق مشخص می‌گردد، گزینه‌های مختلف مداخله بررسی می‌شوند و اهمیت آثار روشن می‌شود. بر همین اساس، یک برنامه مدیریت آثار اجتماعی تهیه می‌شود که شامل اقداماتی برای اجتناب، کاهش یا جبران آثار است و همراه با شاخص‌هایی برای پایش اجرا می‌گردد [19].

این رویکرد در عمل به‌صورت گام‌به‌گام در طول چرخه عمر پروژه پیاده می‌شود (شکل ۷). در مراحل آغازین، یعنی شناسایی و مطالعات مفهومی، تمرکز بر مرور ایده و تعیین مسائل و ریسک‌های اجتماعی است تا از همان ابتدا حساسیت‌ها در تصمیم‌گیری لحاظ شوند. با ورود به مرحله امکان‌سنجی و سپس برنامه‌ریزی و ارزیابی دقیق‌تر می‌شود: گزینه‌ها مقایسه، دامنه و شاخص‌های اجتماعی تعریف می‌شوند و «برنامه مدیریت آثار اجتماعی» به‌عنوان سند محوری طراحی می‌شود که راهنمای اجرا و نظارت بعدی خواهد بود [19]. 

شکل 7. فرایند ارزیابی اثر اجتماعی [20]